处理中央与地方关系的关键_财权与事权的合理划分_魏星河

处理中央与地方关系的关键:财权与事权的合理划分

魏星河,刘堂山

(中共江西省委党校,江西　南昌　330003)

摘　要:中央与地方的关系不仅是我国财政体制改革所要解决的基本问题之一,也是我国行政体制设置与合理划分行政权力的重要内容。合理划分中央与地方的事权与财权是处理中央与地方关系的关键。目前我国中央与地方的事权与财权的划分是非常模糊的,而借鉴西方典型市场经济体制国家的中央与地方财政关系,对我国进一步理顺中央与地方的关系,认识市场经济条件下中央政府与地方政府各自的事权范畴与职责都具有十分重要的意义。

关键词:中央政府与地方政府;财权;事权

中图分类号:F 123·14 文献标识码:A 文章编号:1008-6463(2004)02-0015-04

收稿日期:2004-02-10作者简介:魏星河(1957—),女,江西临川人,中共江西省委党校公共管理学部教授,主要从事行政学、政治学教学与研究。刘堂山(1968—),男,中共江西省委党校公共管理专业2002级脱产研究生。

中央与地方关系是一个历史范畴。从根本上说,是以集权或分权为中心的物质利益基础中的社会政治组织———国家中的一种政治关系;它产生的必要条件是国家的存在,充分条件是国家地域的扩大、人口的增加、管理事务的增多。中央与地方财权和事权是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的,并随着国家及中央政府、地方政府的发展而不断变化的。就国家结构形式而言,在单一制国家,中央与地方财政关系主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系;在联邦制国家,中央与地方财政关系主要表现为联邦与成员国之间,成员国的中央和地方之间以及联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关系。

尽管集权与分权、中央与地方是互为依存的、共生的,集权与分权的矛盾、中央与地方关系并存,但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。恩格斯曾指出,集权是国家的本质,国家的生命基础。每个国家必然力求集权,从专制君主政体起到共和政体止,都是需要权力统一的。但为了充分发挥地方的积极性和提高行政管理的效率又必须要适度的分权,这样就导致了中央与地方关系的经常性的调整与变动,不过无论是中央集权基础上的单一制,还是地方分权基础上的联邦制,都强调中央政府对宏观经济调控作用这一点。合理划分中央政府与地方政府的事权与财权范围是正确处理中央与地方关系的基本前提。

一、我国中央与地方事权财权划分的现实状况

我国是实行单一制的国家,在机构设置中也明显地体现了这一特点,即人们常说的“地方机构设置与中央机构的对口”。在宪法正文中对国家机构的规定明显地体现了单一制的国家结构制度。新中国成立之初,在中央政府与地方政府关系上选择了中央高度集权的体制,这不仅是中国几千年历史传统的影响,更主要是当时经济与社会发展确实需要高度集中强大的国家力量。在新中国以后的五十多年的历史进程中,由于经济建设的内在需要和社会政治环境的巨大变化,中央政府与地方政府的关系一直处在调整和变化之中,但高度集权是其基本特征。随着社会主义市场经济体制的初步建立,中国经济发展的不平衡性在短期内不可能消失,要加快中国经济发展的步伐,使地区发展有个性与张力,我国中央与地方的关系还需要进行重大调整。这是因为:

1.中央与地方的事权模糊不清,影响了两个积极性的发挥。事权是指处理事务的权力或职权[1](P 267)。我国宪法规定:中华人民共和国国务院,即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。它负责贯彻执行党的路线、方针、政策和全国人大及其常委会通过的法律、法令,统一领导国务院各部、各委员会和其他所属机构以及地方各级政府的工作,管理中国的外交、国防、财政、经济、文化、教育等事务,领导社会主义现代化建设。中央政府拥有最广泛的事权:行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权。在地方组织法中所设立的地方政府的事权也是很大的,它们有:行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等其他事项的办理权。

把法律规定与现实的中央政府事权和地方政府事权作一比较,我们可以看到:中央政府对地方政府的控制第6卷第2期

2004年4月江西行政学院学报

Journal of Jiangxi administration institute Vol .6,N O .2Apr .2004

是有充分的法律依据及前提的,宪法明文规定的国务院职权是极其广泛的,几乎涵盖了所有方面。宪法对中央和地方各级政府各自的职责范围作出的规定,没有明显的区别而几乎是一致的,除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外,地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻板。在单一制———集权型政府结构中,中央政府对地方政府拥有足够的领导权,而这种领导关系在中国又往往以行政领导的方式出现。它一方面体现在国务院对地方政府的直接领导;另一方面是中央政府的主管部门对地方政府的各工作部门的领导或业务指导,而地方政府各部门又是地方政府的组成部门。因此,中央政府对地方政府的领导是双重的、垂直的领导关系。有了这种领导关系再加上前述的事权划分上的模糊,地方政府不得不处在一种基本上软弱无力的地位。近些年来,这种状况虽有所改观,但总体框架没有实质性变动。也正是由于事权与财权的模糊,既使中央政府陷入了繁杂的小事之中,没有太多的精力考虑全盘的事务,也使得地方政府在处理本区事务中受到财力及权限的束缚而表现出缺乏责任感。

2.中央与地方的财权的不确定性,使地方政府不能有充分财力解决地区事务。

财权是中央与地方关系中最重要又敏感的中枢神经。所谓财政权限,或简称“财权”,是指政府在取得财政

收入、安排财政支出,以及对财政收入和支出过程进行管理等方面的权限。[2](P 374)财政权限在各级政府间的划

分,是分级财政的核心内容,也是任何一种财政体制的主要内容。可以说,财政体制所要解决的主要问题,是如何在各级政府间划分财政权限,即“分权”;而不是分割财政收入,即“分钱”。财权关系从广义上的概念理解,它包括中央政府和地方政府在政府资产所有权、大型项目的审批和投资权以及财政税收等方面的权力关系,中央政府和地方政府的关系,实质上就是整体利益和局部利益的关系。正是由于中央与地方政府财权与事权的不确定,使地方政府容易产生许多短期行为,或是突击把有限的资源耗掉,不用白不用;或是不敢动用资金,因为自己没有所有权。

根据政府的职能来确定事权,财政支出的划分应以事权的划分为基础,合理划分中央与地方的财权,使财权与事权相匹配,这是处理中央与地方关系的关键。首先市场经济中的政府职能界定,判断是否存在市场失灵,是界定现代政府活动范围必不可少的基本前提。而市场失灵的各种表现说明没有来自市场以外的力量加以干预,市场经济将无法解决它自身存在的各种矛盾,这就为政府进入社会经济生活提供了原动力。要矫正市场失灵,政府应涉足市场不愿参与或无力参与的领域。政府既要引导竞争,又要限制垄断;既要讲究效率,又要注重社会公平;既要经济稳定发展,又要抑制通货膨胀。因而从现代政府与社会关系的角度划分政府职能,可以说政府的职能主要是稳定、配置、分配三大职能。一般地说,稳定的职能主要由中央政府履行,这里所说的稳定是事关全局的大稳定,而涉及全局稳定的事权和财政收支权限应归中央政府及其中央财政所有;分配职能也主要由中央政府履行,有关收入再分配的事权和财权应主要由中央政府及其财政履行;配置的职能主要是与资源使用相关,因此与配置相关的事权和财权应主要由地方政府及其财政掌握。总的说来,由于公共产品的受益范围不同,提供产品的主体也有区别。受益范围为全国性的公共产品应当由中央政府及其财政提供:受益范围具有地方局限性的公共产品可由地方政府及其财政提供;而每一受益区域里的社会成员应就提供的公共产品和劳务进行支付,分别缴纳全国性税收和地方性税收,使中央与地方的财权与事权统一,走出“有利的大家抢,无利的没人管”的怪圈子,这就必须明确地划分中央与地方的事权与财权的界线。

二、西方发达国家在中央与地方的事权与财权划分上的一些措施

如何处理中央与地方的事权与财权是每一个国家治理过程中会遇到的问题之一。西方发达国家在处理中央与地方关系的主要措施就是有一套比较固定的在中央与地方的事权与财权划分中的可行性做法。透视这些典型国家中央与地方事权与财权关系,对我们认识市场经济运行中的各国财政体制的个性与共性,为我国中央与地方的事权与财权的合理划分有借鉴意义。

1.明确划分中央财权与地方财权。以美国为例。美国联邦政府和州政府没有上下级隶属关系,分别具有立法、行政、司法三种权力。美国的地方政府比较庞大,主要包括市政府、县政府、乡镇政府、学校区政府、特别

区政府[3](P 39)。联邦政府主要负责联邦行政、国防、外交、联邦债务、对州与地方政府的补助、社会保障,以及对若干类研究、发展项目的资助等方面。州、地方政府主要负责州、地方行政、社会福利、教育、债务、彩票、治安、消防、交通管理、公用事业、以及州和地方基础设施等[4]。

美国各级政府的财政收入来源基本上是按各级政府的事权划分的,以保证各级政府有稳定的财力来源。联邦、各州、各地方政府,有权依法掌握本级税种、税率的设置与变动,具有自己相对稳定的收入来源。美国各级政府的财政收入实行分税与共享税相结合的分税制体制。其中,个人所得税是三级政府都征收的税种;公司所得税和消费税是联邦和州两级政府都征收的税种;销售税是州和地方政府共享的税;关税、遗产税、赠与税、社会保险税为联邦政府特有的税种。预算支出方面是美国联邦预算主要负责国防、外交、各项社会福利和救济、社会安全和联邦政府行政、国债的还本付息、资源和能源支出,司法部门和地区发展等方面的支出。州和地方政府承担地方性财政支出,主要包括教育、基础设施、公共福利、保健、公交和消防以及债务等支出。另外值 16　江西行政学院学报2004(第6卷)

得注意的是在美国各级政府都拥有独立的一级财权的同时,也还有政府间的自上而下的转移支付。

2.实行财权集中、共享税与专享税并存,以共享税为主,注重横向均衡补助的分税制。以德国为例,德国政权分为联邦、州和地方三级,三级政府在立法、行政、司法和财政方面的权限划分有明确规定,德国的经济体制正是建立在这样一种分权决策的基础之上。

在财权方面,对于财政支出的分摊、税务立法权、税收支配、财政补贴等都有明确的规定。反映在财税体制上,则表现为分级财政模式。在分级财政体制下,联邦、州、地方三级财政各自的收入、税收分配、各自的支出按职能划分。在财政支出方面,联邦财政承担的任务最大最重要,主要是社会福利和国防两个领域。当联邦和州执行各自的行政任务时的费用,由联邦和州各自负担;州执行联邦委托的任务时,联邦负担完成任务的费用;州在执行一些会增加预算开支的联邦法律时,开支可全部或部分由联邦承担;联邦还向州和地方的重大投资项目提供财政援助,以防出现影响全国经济或社会发展平衡的现象;行政管理的费用由联邦和州各自负担。同时,对税收的范围,联邦政府与州政府有明确的划分。纯属联邦的税收包括:关税、资本流通税、汇兑税、交易所营业税、公路货运税、保险税、个人和公司所得税附加税等;纯属州的税收包括:资产税、遗产税、机动车辆税等;共享的税收;一些大宗的税收如个人所得税、公司所得税和增值税则由联邦和州分享,而这三项税收约占联邦和州的税收的70%,其中,联邦得70%左右,州得30%左右。另外根据联邦基本法的规定,经联邦参议院的批准,联邦可以向州拨出各州所得增值税的部分份额补贴费用不足的开支。

3.实行财政立法权集中、执行权分散,财政收入集中、支出使用相对分散的,不设共享税或同源课税的分税制。以日本为例,中央政府负责的事务包括立法、司法、外交、国防、货币发行等关系到国家生存的事务,需要全国统一处理的事务,从全国范围进行规划的事务;地方政府负责的事务包括地方社会福利、卫生保健、治安、教

育、基础设施建设等[4]。

为确保中央财力对地方的绝对优势,日本实行的是财政权集中有利于中央的分税制,并使各级政府都能直接掌握一定的财源。日本分税制的做法是将大多数税种分开,少数税种共享,其基本原则是,必须有利于中央进行宏观调控。因此,中央在税源分配、税种比较和税收数量等方面均占有绝对优势。中央征收的税款约占税收总额的70%,地方负责征收的税收只有30%。由于国税和地方税的比率为7:3,中央掌握有大部分的资金,从而能够对国民经济进行宏观调控,影响地方经济的发展方向。为保证地方政府必要的资金来源,中央政府通过国家让与税、国家下拨税、国库支出金等方式向地方拨款,使地方政府的财源和其承担的事务趋于对等。

4.实行财权、财力收支集中,辅之以中央政府对地方政府转移支付的,不设共享税或同源课税的分税制。以法国为例,法国是一个以中央高度集权为特征的单一制国家,也是西欧主要资本主义国家中惟一实行计划体制的市场经济国家。法国的政权体制按中央、省和市(镇)三级行政建制分为22个大区、95个省、3.6万个市

(镇)。

[3](P 51)法国实行以中央集权为特征的地方税制体系,即由中央政府集中税收管理权限。地方税的立法权集中在中央,地方政府只有一些地方零星税种的执法权。地方税的征收制度和征收标准一般由中央统一制定,地方政府在统一的规定下根据本地的情况制定一些具体的征收办法,确定本地地方税的适用税率。全国各税的征收由中央统一管理,征收后再按税种的划分规定拨付给地方。在法国的税收总额中,地方税仅占15%。由于地方税收收入所占比重较小,一般无法满足地方政府承担各项事务的财政支出需要,所以作为地方税制的补充部分,法国实行中央对地方的补助制度。由于中央集权程度较高,地方政府的税收管理权限十分有限,收入份额较小,财政支出规模取决于中央政府的补助规模,地方对中央的依赖性较强。实行这种模式的国家还有英国、韩国等国。

综上所述,我们看到:就财权财力的分权程度而言,联邦制国家比单一制国家要大些,地域辽阔的国家比地域狭小的国家要大些;但实行分级财政,均无例外地将财政重大立法权归于中央,财政收入的大部分由中央政府支配,并运用不同方式突出中央财政的主导地位。世界各国通用的基本方法———分税制作为规范中央与地方财政关系的基本模式,无论是在大国还是在小国,联邦制国家还是单一制国家,发达国家还是发展中国家;尽管各国在转移支付规模上、结构上、手段的选择上、作用目标的侧重点上都有不同,但所建立的纵向或横向财政均衡机制,普遍均实行了补助制。而且政府间转移支付制度法制化,从而减少了中央与地方之间在财力分配上的盲目性、随意性,增强了科学性和透明度。

三、我国调整中央与地方事权与财权的基本途径

依据政府职能划分事权,是合理划分财权的基础与出发点。财政权是政府进行第二次社会分配的重要手段,而不同层级的政府所执行的特定职能或侧重点是不同的,因而应根据各级政府行使事权的需要,相应地划分财权和财力,为不同层级的政府履行其职责提供物质保证。

中国目前实行分税制财政管理体制。根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税;将同经济发展直接相关的主要 第2期魏星河,刘堂山:处理中央与地方关系的关键:财权与事权的合理划分17　

税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税。这是在1994年税制改革的基础上所进行的中央与地方的财税划分,我国中央与地方财政关系几经变化,但其演变中的基本问题是非规范化的集权与分权并存,而绝不是简单的集权过多或分权过多。形成非规范化的集权与分权并存态势的原因是多方面的,但政治体制上的民主法制严重缺损是其关键成因。要科学地划分我国中央与地方的关系,解决现有体制存在的问题,出路在于深化改革,逐步向分税分级财政目标模式改革,具体措施如下:

首先,在处理体现政治、经济体制交汇点的各级政府间财政关系上,不论从我国原有的特征来看,还是从正在“进行时”的社会主义市场经济体制上看,我们税制改革的目标模式应是中央集权下的地方分权,确立集权为主、适度分权为辅的原则。一是西方发达国家都是走集权为主的道路,如日本立法权与财权都是高度集中在中央,但事权与财政使用权分散;法国也是遵循集中决策方式,适当下放权力。包括美国也不是完全的分权,而是一种有限的分权制。二是发展中国家大都是以集权为主,辅之以适度的分权。三是总结我国建国以来的治国经验,过度的集权与分权都不利于我国的经济发展,高度集权阻碍了地方经济的发展,地方没有自主权,不利于地方积极性和主观能动性的发挥,经济效率也比较低下;过度分权会导致中央的宏观调控能力削弱,地区发展不平衡,不能集中财力办大事,造成各自为政的局面。

其次,理顺中央与地方财政关系,必须贯彻规范性原则。所谓规范性原则就是要运用法律形式,将中央与地方的事权、支出、收入权限固定下来;就是按照国际惯例界定政府职能和中央与地方各自职责,建立适应我国国情的现代财政管理体制;就是要建立责权利约束机制。如果没有相应的、较为明确的法律来规范中央与地方之间的事权与财权划分,会导致中央政府收权或放权因缺乏法律依据而产生不规范性,从而使地方政府产生“有权不用,过期作废”的思想。这样,地方政府盲目的短期建设、重复建设等做法就在所难免,这等于逼迫地方政府成为全国经济稳定发展的“震荡器”,其后果是负面的。

第三,分步实施税收制度改革。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则,稳步推进税收改革。改革出口退税制度,统一各类企业税收制度。增值税由生产型改为消费型,将设备投资纳入增值税抵扣范围。完善消费税,适当扩大税基。改进个人所得税,实行综合和分类相结合的个人所得税制。实施城镇税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费。在统一税制前提下,赋予地方适当的税政管理权。创造条件逐步实现城乡税统一。为理顺中央与地方的税收分配关系,必须重新合理划分中央税、地方税和共享税范围以解决现行分税制存在的问题。基本标准应该是将有利于贯彻宏观调控且对国民经济影响较大的税种划归中央;对税源分散,税基狭小或与地方关系密切的税种划归地方;税收收入虽然比较丰富,但稳定性较差,或征管难度较高的税划为共享税。对税种调整后而导致的中央与地方收入分配比例的变化,可通过重新核定中央与地方税收收入分配规模和比例,运用财政转移支付手段和调整共享税分成比例的方式等给予解决。同时,改革现行税收管理体制,合理界定中央与地方政府的税收管理权限,并考虑适当下放管理权限,以调动地方的积极性,促进地方经济发展。

第四,根据政府职能转换对财政职责范围重新界定,进而重新划分中央与地方的支出职责,改变现存的错位、越位、缺位的状况,形成中央地方职责明确、支出各有侧重的格局。在市场经济条件下,改变传统体制下政府及其财政大包大揽的做法,最终退出一般盈利性项目的投资领域是完全必要的和可能的。它的主要职能应是稳定、配置、分配职能。因为市场经济的最重要特征就是要充分发挥市场在资源配置中的基础作用,凡是市场能办得到的,办得了的,就不应由政府来承担。财政职能要体现政府在市场经济下的活动范围和方向,财政资金要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域,主要转到满足社会公共需要方面,逐步提高财政对政权建设、教育文化和科学事业发展以及环境保护等公共需要方面的保障能力。相对于中央政府而言,地方政府应首先从一般性盈利性项目的投资领域退出,从而有助于理清中央、地方间事权,有利于政企分开。

第五,我国政府间转移支付的总目标是使各级政府享有相应财力,以保证其能够提供大致相同的基本公共服务。由于我国地域辽阔,情况复杂,中央税与地方税之间必须建立起科学规范的财政转移支付制度,在核定收支基数的基础上,完善中央对地方的补助制度,严密中央对地方的控制监督,确保转移支付目标的实现。

总之,事权与财权相结合,以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限,这是建立完善的、规范的、责权明晰的分级财政体制的核心与基础,也是科学处理中央与地方关系的关键。

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责任编辑:胡启南 18　江西行政学院学报2004(第6卷)

事权、财权、财力的几点思考

关于事权、财权、财力的几点思考 摘要：财权、财力、事权是政府财政关系的三个基本要素，而三要素只有达到匹配，才能使一级政府运转正常。对于事权、财权、财力之间如何匹配，不同层级、不同地区的政府有不同的要求，因此，在财税改革时要区别看待，不能一刀切。 关键词：财权；财力；事权；匹配 一、什么是财权、财力、事权 “财权”质上是指“收税权”，是指某级政府为满足特定的公共产品和服务需要而向辖区居民征收收入的权力，包括征收和使用两个层面，也就是某一级政府有相应层级的税收征收权并对其收入进行支配使用，包括征税权、收费权及发债权等；财力则是指包括自有财力和可支配财力在内的可供某级政府支配的财政收入。通过税收权获得收入且可以随意支配的收入是自有财力，而从其他途径获得且可以支配的收入是可支配财力。所谓事权，简单说是指某级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。 财权与财力既有区别又有联系。政府具有财权，一般也会拥有与其相应的财力，但拥有财力的政府却不一定具有财权。实际中，往往是上级政府的财权大于其最终支配的财力，下级政府的财权小于其初始支配的财力，这主要是上级政府要把财力的一部分向下级政府转移使用的原因。

二、事权与财权相匹配与事权与财力相匹配之争 一般认为，事权与财权这两者是统一的。国家权力给予了财权保障，政权的存在是财权存在的必要条件，也是实现国家能为居民提供公共产品和服务职能的前提。 在计划经济体制下“财权”实际上和财力（或财力的支配使用权）是等同的，不是指一定体制下筹集本级财政收入的能力，因为在当时的财政体制下，地方政府可支配的财力完全是上级政府分配的结果，自身并没有筹集本级政府财政收入的权力，财权掌控在在中央政府手中，地方政府只是被动的从中央政府那里接受分配的财政资金。 在分税制改革以前，“财权与事权的统一”实际上是指“财力与事权的统一”，与现在流行的“财权与事权相匹配”有本质的不同。故在此之前并无“政府间转移支付”的概念，根源也在地方政府没有财权。在地方无财权的条件下，当然也就无所谓政府间转移支付了。而在分税制改革已实行近18年的今天再使用“财权与事权相匹配”这种表达方式就有点不妥。 1994年分税制改革主要是通过划分税种重新界定中央与地方的 财权，把一些全国性的以及比较重要的税种划分中央，而地方则只有零星的税种收入，这种改革的结果是中央政府的财政收入占国家财政收入的比例大大提高，而在财政的支出划分（事权划分）上却没做出什么实质性的改革。这种只重视收入不重视支出的分税制改

中央与地方的关系

中央与地方关系 引言 中央与地方关系是一个历史范畴。中央与地方关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织——国家的一种政治关系。它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生的。它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。从整体上说，中央与地方的关系问题，是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的问题。古往今来的国家，都存在着中央与地方的关系问题，都非常重视其发展变化趋势，探索处理这一关系的规律和方式、方法。在西方，国家中的中央与地方关系问题一直占据政治经济生活中心。如美国建国初期联邦党人和州权派的论战，有论著《联邦党人文集》为证。在我国，自秦朝创建统一的多民族国家以来，中央与地方关系中的冲突和矛盾从来没有停止过。秦朝的“废分封，立郡县”；汉武帝的“推恩令”；元代实行行省制，“方天下之治”；这些都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施。 尽管集权分权、中央地方是互为依存的、共生的，集权与分权的矛盾和中央与地方关系并存，但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。无论是中央集权基础上的单一制，还是地方分权基础上的联邦制，中央集权这一点是共同的。只有中央集权的形式不同、基础不同、程度不同，没有中央是否集权之分。 随着社会经济生活、精神生活的日趋复杂，不仅国家所担负的政治职能加强了，而且它所担负的经济职能、社会职能也相应地扩大了，且后者从频率和幅度上要快、要大，似乎有一种“棘轮效应”。 由于国家职能的扩大，政府自身也变成了服从劳动分工规律的一种职业。在中央与地方政府之间的分工，就像工厂一样，是一种协作，这种协作还有继续发展的趋势。然而分权不仅与社会分工相关，分权还有利于增加地方政府的责任，有益于开展竞争和效率，进而增强地方政府的参与意识，约束和防止中央高度集权。 有关中央与地方之间关系的问题历来是中国的大问题，对当代中国也不例外。在全局性的事务方面，如果没有强有力的中央政府的权威，地方

分析政府间划分财权与事权的理论依据

分析政府间划分财权与事权的理论依据 学院：财政与经济学院 班级：财政13-1 学号：201305001167 姓名：牛鹛

摘要：在西方公共财政理论中,西方财政学家主要从政府职能理论和公共产品的层次性理论入手,论证多级政府以及财政分权的必要性，由此形成了财政体制的核心问题,即中央与地方财权、事权划分问题。我国1994年推行的分税制改革初步形成了我国分税分级财政框架。但分税制改革仍然带有很大的过渡性质,对于中央和地方政府间的事权划分几乎没有涉及,在很大程度上保留了旧体制的特征。导致地方财政日益困难已经影响到地方政府经济职能的作用发挥,任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中央财政,进而影响到整个国民经济发展和政权的稳定。因此,研究政府间财权与事权关系无论从理论还是从实践上都已成为财政学和政府经济学的重大课题。 关键词：财政分权事权财权 一、政府与市场的职能边界划分 更好发挥政府作用关键在于矫正政府在资源配置中的错位、越位和缺位的问题，寻找市场决定作用与政府调节的最佳结合点。市场经济条件下，必须确立“有限政府”理念。市场经济中，政府的主要经济职能就是稳定宏观经济、提供公共服务、维护市场秩序、调节分配不公，要充分发挥市场机制，调动经济主体的积极性，政府必须减少其盲目性的干预，增加其服务性、社会性的职能，用“有形之手”保障“无形之手”。 （一）政府的职能 政府的职能宏观层面上，主要负责具有战略性、全局性、方向性、社会性的义务，进行宏观调控。具体看，保证社会总需求与总供给的平衡，抑制通货膨胀，制定战略目标与实施步骤；根据社会水平调整产业方向与结构，制定产业规划与产业改革；制定、实施税收与金融政策，并调节个人、地区等经济间形成的非有机性结构；建立健全社会保障体系，维护国家安全和提供社会服务设施，配合有关部门制定和维护法律尊严；维护社会公平正义，为转变经济发展方式、保持经济持续健康发展创造良好环境和条件。 （二）市场的职能 发展社会主义市场经济，既要高度重视政府的作用，也要高度重视市场的作用。积极完善和规范市场准入制度，建立统一规范竞争有序的现代市场体系，维护市场秩序。市场是社会资源的主要配置者，合理配置资源，使其得到充分利用，避免不必要的闲置和浪费，在市场机制自动配置组合资源的基础上，推动实现产业结构和产品结构的合理化。市场是国家对社会经济实行间接管理的中介、手段和直接作用对象。国家运用各种宏观调控手段，直接调节市场商品供求总量及其结构的平衡关系，通过市场发出信号，间接引导和调节企业的生产经营方向，从而实现对社会经济活动全面、有效的控制。充分发挥市场的作用，有利于企业市场竞争，实现优胜劣汰。 二、西方财政分权理论概述 （一）传统财政分权理论 1、蒂布特首先从公共品入手，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区，结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共品，从而可以达到帕累

政府职能、事权事责与财权财力1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析

政府职能、事权事责与财权财力:1978年以来我国财政体制改革中 财权事权划分的理论分析 时间： 2009-06-10来源：公共行政评论作者：侯一麟 【摘要】论文从政府的基本职能出发,围绕我国的财政体制改革,就中央、省及省以下的财权、财力和事权、事责进行了初步探讨,认为我国30年的渐进式改革可以大致分为前后两个阶段。前一阶段以“调整”为主,主要是还原政府职能的本来面目。后一阶段主要是“理顺”,重点是根据我国改革的实际情况,进行制度创新。就中央和省对基层政府的转移支付体系而言,通过实证分析,论文认为该体系在实施头几年的整体效应上初步达到了设计目标,总体上是成功的;但就其具体成效看,还有很大的改进空间。有的问题出在转移支付的种类设计上,但主要问题是管理体制。从对省、市、县各级官员的收入访谈中可以发现,政策制定的起始点应当下移,由下至上,以使政策符合各地实际。这是跟事权密切联系的:事权应该下放,而不是事责下推。从基层政府的总收入结构看,“财力与事权相匹配”的思路和提法不尽严密,应当改进;此事涉及施政业绩和政府的责任诸多问题,不可轻视。 【关键词】政府职能事权财权事责财力 必须吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,吸收和借鉴一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。——邓小平(1993: 373) 一、政府及其职能 本文所说的“政府”是指现代意义上的政府。“现代政府”是人类历史上第二次产业革命即工业革命的产物。工业革命极大地提高了劳动生产率,使人们的生活水平快速、稳步提高,同时贫富差距明显加剧,也改变了人与人之间的关系。工业革命还彻底改变了人类的居住生活方式——从散居乡村转变为聚居城市(Hou, 2006;North, 2005) 。 生产力、生产关系和生活方式的变化促生了现代政府的基本职能,即:保障社会稳定、促进经济发展、提高公民生活水平。不论是中央政府、区域(次中央)政府,还是地方(基层)政府都是围绕着这三项基本职能运作的(侯一麟, 2008) 。政党和由它组建之政府的政权基础、政权的稳固程度,与执政党及其政府履行上述三项基本职能的业绩密切相关:社会稳定、经济繁荣、人民生活富庶,则执政党受拥护,政权稳固;反之,则执政党丧失执政基础,政权不稳。至于现代政府如何执行以上三项基本职能,简单地说,有两个大的派别:市场和计划。经济学的奠基人亚当·斯密(Adam Smith)提出“看不见的手”的理论( Smith, 1776) ,是市场学派的基础:即除非市场失灵,政府应当尽可能少地直接干预经济,而把经济交由市场高效运作。第一次世界大战前后,德国为了尽快恢复经济、提升国力,开始国家经济计划,即由国家统一筹划资源利用,以期促进经济强劲发展,这是计划学派的滥觞。俄国“十月革命”后,把计划经济全盘引进,加以强化,甚至固化。新中国成立后,学习苏联,也用中央统一计划的方式管理国民经济。可能是由于苏联的关系,“计划”被西方冠以意识形态的帽子;其实,欧洲国家至今仍沿用一些计划的办法;亚洲的日

中央与地方的关系

我国中央与地方的关系 0902404038 虞春华

中央和地方的关系中央与一般 行政地方的 关系 中央与自治地 方的关系 民族区域自治 地方 特别行政区 实行 社会 主义 制度 实行 资本 主义 制度

根据宪法规定，中央政府在大多数情况下，并不直接管理省以下的地方政府。所以，从政权的层次的角度上讲，中央与地方的关系在很大程度上就是中央政权与省级政权的关系。 我国中央与地方关系的主要表现为下级服从上级、地方服从中央的“单一制”特征。

建国以来中央与地方关系的演进 毋庸置疑，1978年开始的改革开放在我国经济社会发展史上具有里程碑意义，以此为界限，改革开放之前我国实行的是传统计划经济体制；改革开放之后，我国进入传统计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，中央与地方关系在这前后30年间呈现出不同的特点。

表1：传统计划经济时期中央与地方关系的演进（1949—1978年） 时期体制特点企业管理财政管理计划管理 建国初期（1949—1952）权力集中 “统收统支”（1950）。“条条”管理体制初 告形成。 “一五”时期（1953—1957）集中统一 部属企业由2800个增至 9300个，户数约占中央和 地方管理工业企业总户数 的16%，产值占49%。 “统一领导、划分收支、 分级管理、侧重集中” （1954）。中央支配的财 力占国家预算收入的75%。 实行直接计划与间接 计划相结合的计划管 理制度。统一计划， 分级管理，不得层层 加码。 “大跃进”时期（1958—1960）权力下放 工业企业除了一些重要的 特殊的试验性质的企业外， 一律下放给地方。 “划分收支、比例分成、 五年不变”（1958）； “收支下放、计划包干、 地区调剂、总额分成、一 年一变”（1959）。中央 财政收入占全国财政收入 的比重从40%降至20%。 以地区综合平衡为基 础的、专业部门和地 区相结合的计划管理 制度。

中央与地方关系浅析

中央与地方关系浅析 公管（1）班陈翠娥 摘要：我国中央与地方之间的关系问题涉及到国家的独立统一、政治稳定、经济发展、社会和谐等多方面的问题，尤其是在权力运行中应该如何处理中央和地方的关系？这些问题就成为中国共产党所关心和急需解决的问题，新中国建立到现在的几十年里，正确处理中央和地方政府的关系成为政府改革的重要内容，改革开放以后，政府改革中的合理分权也成为这当中的重中之重，中央政府的适度放权，带动了地方积极性，但同时也存在一系列问题，因此，正确处理好分权下的中央和地方政府的关系、如何放权成为新时期政府改革的主要内容，能否正确处理好中央和地方政府的关系，直接关系到国家的政治稳定和整个社会的协调发展。 关键词：中央与地方关系权力 一、当前我国中央和地方政府之间的关系 中央和地方关系是当前政府间关系研究的一个重要部分，它是政府间关系纵向含义的集中表现，中央和地方关系是基于利益关系之上的权力分配关系，它既是一种利益关系，也是一种权力分配关系。谢庆奎曾说：“中央和地方关系是建立在一定利益基础之上的国家利益和地方利益之间的一种关系1”；李治安在其主编的《唐宋元明清中央和地方关系研究》这样指出：“所谓的中央和地方的关系，主要指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及 1谢庆奎《中央地方政府体制概论》中国广播电视出版社1998年版第60页

统属关系。2”当然，如果从政府角度来说（因为中央和地方的关系有别于中央和地方政府的关系），权力分配关系更能说明两者之间的关系，但政府管辖之下的中央和地方无疑存在利益关系。改革开放以前，中国没有真正意义上的独立的地方政府，所有的地方政府，都不过是中央政府的派出和代理机构。改革开放后，由于“放权让利”，地方政府在很多领域内，获得了较大的权利，而地方政府权力尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，这当中计划经济向市场经济转变也起了很大的作用，中央放弃了经济上统管权力，地方经济自主能力的增强无疑扩大了自己的权力领域，使得它们由集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构转而成为相对独立的行为主体，从而也就极大地改变了垂直控制模式下那种被动执行政策，消极执行命令，不独立思考和行事，出了问题负不起责任的行为模式。王老师在讲课时曾提到，最初的地方政府只是中央在地方的统治代理，而现在已经不仅仅是中央的代理机构，更多时候也是地方利益的代表。这一点从当前出现一个反面例子上也可以看出，地方出现大案件如果中纪委的介入，办案的效率会极低，甚至搁置不办。这种中央与地方权力结构的变化，大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位，使地方政府具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。利益独立化了的地方政府在推动经济发展中的作用日益显现。事实上，中国经济连续20多年的高增长，得益于地方政府的推动是原因之一，中央在维护中央政府权威的下体 2李治安《唐宋元明清中央和地方关系研究》南开大学出版社1996年版第1页

我国中央与地方政府间事权划分问题原因及建议

龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/da16137320.html, 我国中央与地方政府间事权划分:问题\原因及建议 作者：张欣王卫昆 来源：《时代经贸》2011年第05期 【摘要】政府间财力与事权的匹配是财税体制改革的重点之一，而事权划分是完善财力与事权匹配的首要环节，事权有了比较清晰合理的界定之后，才能明确界定政府间的财权和支出责任，规范转移支付制度，实现整个财政体制的正常运转。本文通过研究目前我国政府间事权划分现状和问题，分析我国事权混乱的原因，并对如何合理划分中央与地方政府间事权提出相关建议。 【关键词】财力事权匹配；事权划分 建立健全我国政府间财力与事权匹配体制是社会主义市场经济发展的必然要求，也是社会主义民主宪政建设和中国社会转型的必然要求，而且还是我国统一性与多样性相结合的原则要求。党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，从全局和战略的高度，对“十二五”时期加快财税体制改革提出了明确要求。“十二五”时期将是中国建立完善的市场经济体制的关键时期，而财税改革在这一过程中将扮演非常重要的角色，财税体制改革重点之一就是各级政府事权与财力的匹配。而实现政府间财力与事权匹配的第一个环节就是要把事权合理化、清晰化，事权有了相对合理，清晰的界定之后，其他制度安排与之匹配在一起，内在衔接，统筹协调，才可以实现整个体制的正常运转。而我国目前财税体制中仍存在事权划分不清、财力与事权不相匹配等问题，导致基层财政困难、地区间基本公共产品提供的较大差异等一系列问题的出现。如何合理地划分中央与地方政府间的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，规范政府间的责任划分与支出分配，是一个重大的现实挑战。 一、中央与地方事权划分现状及问题 目前我国中央与地方政府间事权划分基本沿用1994年分税制改革时的划分办法，国务院在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中对中央与地方的事权进行了原则上、粗线条的划分： 表1-1 现行中央地方财政支出划分 以上中央与地方事权的划分是在市场经济确立初期形成的，总体上来说具有一定的规范性，但是仍然存在一些问题：中央和地方政府职责交叉重叠，支出责任重点不明确，除了少数事权如外交、国防等主要属于中央政府外，各级政府的职责并没有明显区别，高度重叠交叉，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化。

财力 与事权相匹配

◆分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。 ◆由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。 ◆完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。“财力与事权相匹配”，理当成为分税制创新的核心理念。 刘效仁 据《中国经济周刊》披露，一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头，涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。如何重新分税，事关中国经济社会和谐可持续发展的大计。（6月29日《中国经济周刊》） 笔者以为，“财力与事权相匹配”应当成为分税制调整创新的基石。 从国务院做出决定自1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，至今已经15年。当初“分税”的目的旨在“增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展”。在此之前，以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制，推行到1993年时，中央财政收入占全国财政收入的比重，已经下降至不足30％的水平。实行分税制可谓立竿见影，至2 007年度，全国财政收入已超过5．1万亿元，中央财政总收入完成28432亿元，比年初预算超收4011亿元。以此计算，中央财政收入占全国财政收入的55.749%。（1月9日新华网） 事实上，1994年以来，中央与地方的财政分配关系一直处于变动之中。例如从1 997年1月1日起，将证券交易的印花税由原来中央与地方各分享50%，经多次调整到现在中央占97%，地方占3%。当然，随着中央财力大幅增长，国家宏观调控能力显著增强，以四川汶川大地震为例，截至28日，中央财政投入抗震救灾资金达到496．1 1亿元，地方财政投入51．05亿元。 同时，中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。如此强大的救援，对于抗灾和重建，都将发挥难以估量的作用。 但也应看到，分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。2006年，中央与地方财政收入的比重为52.8%：47.2%，而财政支出的比重则为24.7%：75.3%。据国务院发展研究中心调查，农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由农民负担。由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。（2005年第3期《决策》）

中央与地方权限划分：国际比较与借鉴

中央与地方的权限划分，是重要的宪法问题。从宪政体制下比较中央与地方关系，并探讨我国中央与地方的权限划分及立法完善，具有重要的意义。 一、中央与地方权限划分的基本模式 中央与地方权限的划分，是许多西方国家宪法一项重要的制度安排，但在联邦制国家与单一制国家情形不尽相同，一般可分为立法和行政分权两个方面。 （一）联邦制国家的分权 在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦与各联邦主体的分权；二是各联邦主体与地方的分权。 联邦与各联邦主体的权力，一般由联邦宪法划分。如《美国宪法》逐项列举了联邦政府的权力，并于1804年的宪法第十条修正案中规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留”。《美国宪法》并规定联邦应保证各州实行共和政体，在此前提下，各州有权制定自己的州宪法，有权选择和组织任何形式的政府。 各联邦主体与地方的分权则由各联邦主体以宪法、法律规定或由议会批准。由于地方政府是各联邦主体授权或特许成立的，其职权也是各联邦主体授予或特许的，地方政府本身并没有固有的权力。根据狄龙规则，地方政府只能行使由州法律明确授予的那些权力、由这些明示权力所隐含的权力以及为已经宣告的地方政府的宗旨和目标所绝对必要的权力。当对地方政府的任何一项具体权力发生合理置疑时，法院都要使疑难的解决有利于州。但狄龙规则并不反对纯属地方性事务由地方自治体管理。如《加利福尼亚州宪法》规定：“市宪章有权规定该市可以制定并执行的有关地方性事务的一切条例和规章，但应符合该宪章所限定的范围；有关其他事务的立法应符合一般性法律”。根据加州宪法，市警察的设置和管理、市的全部或部分下属行政机构、市政选举的组织、市公务员的人事管理等事务，可在自治宪章中规定。[1] （二）单一制国家的分权 单一制国家的分权，主要表现为中央与地方的职权划分。西方单一制国家大多实行地方自治原则，其中央与地方的职权划分，主要有两种模式： 一是以宪法具体列举中央与地方的职权。如1947年制定并经多次修改的《意大利共和国宪法》，除了在第五条明确规定意大利实行地方自治外，并在第二篇第五章“大区、省和市镇”中，专门规定了各省与中央的事权范围。 二是以通用法律具体列举中央与地方的职权，宪法通常只规定中央与地方的权限划分原则或地方政府行使权限的大致范围，不具体列举中央与地方的权限。如1947年《日本国宪法》对地方制度作了原则规定，确定地方公共团体的职权是管理财产、处理事务和执行行政，并可以在法律范围内制定条例。 （三）立法领域的分权

关于我国中央与地方财权事权问题的思考

关于我国中央与地方财权事权问题的思考 在当前经济增速存在减速压力，特别是面临结构调整和转型升级的艰难时期，财政收入增速放缓开始触动大家的神经，地方政府财权事权不匹配的问题再次成为舆论热点。我国地方政府财权事权不匹配状况到底如何？实现财权事权匹配的程序应该是什么？具体的政策建议有哪些？ 一、我国地方政府财权事权不匹配状况 目前，我国财政体制是五级财政，分别是中央级财政、省级财政、市级财政、县级财政和乡镇级财政。正在推进的“乡财县管”改革和“省直管县”改革都是旨在减少政府间财政级次，提高财政运行效率。由于省及省以下财政缺乏详细的分配数据，本文主要分析中央级财政和地方级财政（包括省、市、县、乡镇）在公共财政领域的财权事权实际分配情况。 中央级、地方级财政的实际事权可以通过其公共财政支出分别得以体现。财权的实际分配情况则相对复杂。地方级财政的实际财权应该是其能够自主支配的财政收入，反映在我国的财政体制中，主要包括地方本级收入、税收返还、均衡性转移支付、定额补助等。虽然其他类型的中央对地方转移支付项目也增加了地方财力，但这些项目要么规定了使用用途，要么要求提供配套资金，这就使得地方政府并没有能够自主支配这些转移支付资金，因此不能计入到地方政府财权中。相应地，中央级财政的实际财权就是中央公共财政收入减去税收返还、均衡性转移支付、定额补助后的余额。根据这种划分标准，笔者整理了我国1997-2012年中央级、地方级财权事权实际分配情况。

图1：1997-2012年我国中央、地方财权事权分配状况 图1中可以看出，分税制改革以来我国中央、地方政府的财权事权不匹配现象日益严重，突出的表现是中央政府的事权比重逐年下降，同时地方政府的财权比重也在逐年下降。截至2012年，地方政府负担的事权责任高达85%，而相应获得的财权仅有62%；中央政府获得的财权为38%，但直接承担的事权责任仅为15%。从财权事权的错配可以看出，很大比重的财政支出决策是由中央政府做出，而由地方政府去具体执行，中央政府通过专项形式的转移支付提供财力支持。 中央、地方财权事权错配现象产生的原因主要有：（1）地方税种大都缺乏增长性，中央对地方转移支付的财力补充性质不足，导致地方财权日益缩小。在目前的分税制体系下，与经济发展密切相关的增长性强的税种大都属于中央税或者中央占较大比例的共享税，如消费税全部归中央，进口环节增值税、消费税全部归中央，国内增值税75%归中央，企业所得税、个人所得税60%归中央。地方税种只有营业税的增长性能较强，但随着“营改增”试点范围的扩大，地方财权将受到进一步的挑战。此外，中央政府通过规范、透明的无条件转移

中央与地方事权财权

中央与地方事权财权 各级政府之间公共服务供给责权划分不合理,财力与事权严重失衡,势必会造成政府承担的社会发展责任与其所拥有的财政资源不对称的局面,从而对城乡基本公共服务供给均等化产生制约。 (一)城乡基本公共服务供给主体不明确——中央政府与地方政府之间事权的错位 一般而言,政府事权就是通过法律授予的,政府管理国家事务的权力,是对行政权的细化和分类,政府事权是管理相应事务的责任。[6]公共服务的多层次性要求在中央和地方政府间合理划分事权,不同层级的政府共同参与公共服务供给。政府间事权的划分,实质上是各级国家政权机构横向与纵向之间对于提供公共服务的责任和权力的配置,其前提和基础是责任的分工,权力则是履行责任的必要条件和工具。[7](P113)我国拥有世界上层级最多的政府体系,即中央、省、市、县和乡共五级政府,决定了政府事权及其配置的复杂性。我国宪法仅对中央和地方政府职责范围作出了原则上规定,并没有通过立法对各级政府的事权进行明确划分,事权配置缺乏制度规范。除少数事权,如外交、国防等专属中央政府外,地方政府拥有的事权与中央政府之间没有明显区别,往往造成应属于上级政府的事权层层下移,中央政府与地方府事权错位、地方政府之间事权也相互错位。 一是中央与地方政府之间事权范围的配置存在随意性。在垂直体制下,一些上级的法定事权往往成为下级的当然事权,收缩性较大。我国中央与地方政府之间在公共服务供给责任的确认和分担标准等方面,缺乏明确有效的分担机制。含糊不清的支出大多被分配给下级政府,明确归属中央或省级地方政府的事权,在实际执行中却发生了错位。如基础教育、基本医疗等都属于全国性公共服务,应当由中央政府提供,但实际供给责任却由县乡政府以及村委会承担。 二是省以下各级政府事权配置不统一、不规范,省与市县政府间事权错位。省级政府集中了较多的基础建设和经济建设支出份额,但对农村公共服务供给则主要由县乡政府负担,如基础教育、公共卫生过多由县乡政府承担,主要的社会保障由市县两级政府支出。[8](P25)国道建设与维修、基础科学研究也大多由地方政府承担。 (二)城乡基本公共服务供给总量不平等———中央政府与地方政府之间财力的上移 财力是中央与地方政府关系中最重要的中枢,是“指一级政府可支配的财政收入,包括自筹的和上级转移的”[9]。财力的界定应以事权为依据,并赋予不同层级政府一定的财权,即获得收入的权力。政府获得收入的来源包括税收收入、财产收益、规费收入以及接受上级政府的转移支付等。其中,税收是政府的主要收入来源,也是提供公共服务的基础。 我国现行的财权配置是在1994年分税制以后形成的,并在形式上对各级政府的财权进行了明确的划分界限。但对于工业基础薄弱的农村地区,即使拥有与事权相匹配的财权,由于税源单薄,政府也无法组织到与事权相匹配的财力,使县乡财力薄弱,难以有效保障日益增长的农村公共服务需求。我国现阶段各级政府之间的财力安排有以下特点: 一是财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政。如果仅仅由于事权配置不合理,

我国中央政权与地方政权的关系

2011年12月 学术探讨 浅议我国中央政权与地方政权的关系 文/黄晓晗 摘 要：对于中央政权的牢牢把握，历来是各个国家和执政党的首要任务。建国以来，我国中央与地方的关系经历了多次调整，由集权到放权，到再次集权，又到有步骤的下放权力。改革开放以来，全国经济发展取得显著成就；但央地之间的矛盾也随之出现，在市场经济条件下，如何实现中央与地方的协调发展，对于社会主义和谐社会的构建具有重要意义。 关键词：地方政权；中央政权；关系 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）12-0339-01 一、当代社会的中央政权与地方政权 中国自秦朝以来就是单一制国家，实行中央集权制度。中央集权是相对于地方分权而言，它促进了统一多民族国家的形成和发展，有利于国家统一和经济发展，也有利于民族融合；但另一方面中央高度集权，忽略了地方的发展，从而对经济，政治，文化都产生了一定的影响。对于中央大权的牢牢掌控，自古就被君王视为第一要务，发展到今天，这是历史的延续。只要国家存在，就会存在地方和中央的权力分配问题，并且各国都会根据自己的国情采用不同的解决办法，所以到目前为止仍没有一个统一的模式。随着经济的不断发展，中央与地方的关系始终会处于不断调整之中。新中国成立以来，我国中央与地方的关系经历了多次调整，由建国初期的中央高度集权，到20世纪50年代末70年代初的放权又收权，再到改革开放以后的逐步下放权利，有步骤的扩大地方自主权，中央与地方关系随着经济的发展变化在不同阶段呈现出不同的特点。改革开放以来，以邓小平为核心的党中央领导集体总结以往的经验教训，既合理分权又维护中央权威，继承和发展了马克思主义国家结构形式理论。首先，合理划分中央与地方的权利，确保地方充分发挥积极性。其次，强调在向地方分权的同时要维护中央权威。再次，主张用制度建设调整中央与地方关系。通过这些改革和实践，地方获得了更多的自主权，充分调动了地方的积极主动性，改革开放取得了举世瞩目的成就，中央与地方的关系也取得了实质性进展。但是，在放权的过程中，由于财政体制改革的不到位，导致中央政府财力不断下降，而地方政府财力不断扩大，形成“弱中央，强地方”的局面，中央与地方的矛盾也随之出现。 二、中央与地方之间存在的矛盾及解决方法 中央与地方之间的关系实质上是国家利益与地方利益的关系，同时也是一种权利的分配关系。在中央与地方关系协调发展的过程中存在的问题主要集中在两方面，一是中央权力过于集中，这就会导致地方没有主动权，发展失去活力。二是地方过度分权，必然会导致中央不能有效统领地方，地方权力的分散也是地区发展不均衡，贫富差距逐渐拉大的重要原因。 具体来说，中央高度集权的状况依然存在，尽管这些年来随着我国社会经济的不断发展进步，地方政府的自主权逐渐扩大，但中央高度集权的模式并没有发生明显变化。地方分权仍然是相对于中央的高度控制来说，地方的被动地位也没有改变，中央与地方之间的关系没有受到完善的法律和制度的规范，双方的权利并没有明确的划分。 另一方面，中央与地方之间的矛盾表现在地方保护主义现象，由于中央与地方之间的权限划分没有明确的法律规范，因此在中央向地方下放权利的过程中，就会出现那些原本属于中央统一控制的权利下拨给了地方，中央权利的弱化，导致宏观调控失去作用，而一些地方政府为了本地方的利益，违法乱纪，画地为牢，导致地方保护主义的滋生。 就如何协调中央政权与地方政权的关系，实现两者和谐发展，毛泽东的《论十大关系》中曾指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情……我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”就我国而言，可以从以下几方面入手：首先，中央与地方关系的调整必须从我国国情出发，坚持在单一制国家结构形式的前提下实现中央与地方的合作发展。 其次，要充分发挥中央与地方两个“中心”的作用，中央政府是实现国家统一，社会稳定，经济发展的主体，地方政府则是重要组成部分，有力的保障。最根本的是要处理好国家利益和地方利益，整体利益和局部利益的关系。 再次，实现中央与地方关系的法制化，当前我国中央与地方的事权财权划分缺乏明文规定，中央政府的收权与放权也缺乏法律依据，因此，中央与地方关系只有实现规范化，法制化，制度化，才能使中央与地方的职权划分更加合理完善。 第四，要健全和完善对地方权利的监督，如果对地方权利的监督和制约不力，就会出现权利被滥用的危险，继而导致地方保护主义的滋生。因此，要健全和完善地方的权利监控体系。 三、中央与地方政权和谐发展的意义 我国经济社会发展中的放权与收权，不是相互对立的，而是辩证的关系，都产生于社会主义现代化建设实践，又在这一实践过程中得到统一。实现我国中央与地方的和谐发展，对于国家统一，民族团结，社会稳定以及经济发展都有重要的意义。首先，实现中央与地方关系的和谐发展，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，也是对科学发展观的继承和发展。其次，实现中央与地方关系的和谐发展，是打造新型服务型政府的需要。再次，实现中央与地方关系的和谐发展，是实现国家长治久安稳定发展的基础。第四，实现中央与地方关系的和谐发展，是对长期以来吸取其他国家处理中央与地方关系历史经验的总结。第五，实现中央与地方关系的和谐发展，也是我国缩小地方贫富差距，早日实现共同富裕的有力保障。 在未来很长一段时间内，中央集权与地方分权相结合的模式将会成为总的发展趋势。我国处理中央与地方关系的具体实践以及借鉴其他国家的具体经验告诉我们，中央与地方两者之间并不是矛盾的，应该是合作的关系，因此实行中央必要集权与地方适度分权相结合将是我们的最佳选择。建国以来，随着我国经济的不断发展，中央与地方之间的关系始终处于微妙的变化之中。要在保证中央权威的前提下，从高度中央集权走向适度地方分权，建立中央与地方互助合作的新型体制，在新的形式下不断完善和发展中央与地方的关系。 作者简介：黄晓晗（1986.02— ），河北大学政法学院09级思想政治教育专业研究生，研究方向是思想政治教育理论与方法。 参考文献： [1]毛泽东文集(第7卷)[M].人民出版社,1999年. [2]薄贵利.中央与地方关系研究[M].吉林大学出版社,1991年. [3]夏丽华.60年来中央与地方关系演进特点与当前的改革问题[J].郑州大学学报,2009年9月第5期. 2011.12 339

事权划分“三原则”

“十八大”落幕，几乎留在所有财政人心里的一件事，就是“我们要对新政策有一个交代”。 那么如何“交代”？用一句比较官方的话来说，我们需要“发现‘十八大’之后版本的财政政策”。用一句在“宫斗”剧中常见的话来说，我们需要“揣测圣意”。实际上就是要让我们的财政政策与主政者的政治主张相匹配，让财与政拧成一股绳。其实很多前辈已经在工作中为我们推测了接下来财政该向哪些方向去走。应该说，在最近的几年里，财政的工作是由“如何管钱”这一纯基础技术性研究，开始向财政工作的价值观和效率等一系列“高端”思维方式的转变。 下一步改革的方向是什么？楼继伟部长在2012年“中国财政体制改革研讨会”上曾表示，他认为应当向现代国家的方向走，根据外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容三个标准，合理进行中央地方间的职能和财力分配，像常规的大国那样，把国家应该管理的事务管起来，从而大量减少相应的专项转移支付。在过去专项转移支付所对应的事务中，有一部分是国家应该管理的，却通过专项补助让地方去管理。中央把应当管理的事务管起来，把履行职能的公务员、机构及其财政支出全部承担起来，相应的转移支付就没有必要了。 我们就以这三个标准为基础，从地方财政实际运行的角度对我们的财政政策进行一些“展望”。我们将每一部分都分为“经济学解释”和“地方财政解释”两方面。 外部性原则 经济学解释：外部性是指某个经济实体的行为使他人受益（正外部性）或受损（负外部效应），却不会因之得到补偿或付出代价。由于外部性的存在，社会收益或成本大大高于行为者的个体收益或成本。单靠市场中的自愿交易，经济的外部性无法被内在化。只有站在单个人之上国家出面干预时，经济的外部性才可能被内在化。 地方财政声音：假如一项活动的外部性只是一个地方得益，或者一个地方受损，这个事情就交给这个地方来管理，如果其外部性是跨区域的，应该在更高的区域级别上管理。这是楼部长的分析。 如果这项政策能够落地，我们认为，首要解决的可能就是我们常说的“流域分歧”。比如三江源综合治理项目，这是一个跨流域的项目，但水是流动的，我们常会发现下游水质低于上游，那么越往下游，地方财政就要掏越多的钱来治理水利。好在我们现在的财政也都是东富西贫，正好和我国地势西高东低相匹配，地方财政只能说是颇有微词，但还没有怨言。还有《新理财》杂志曾经做过的一期关于环首都经济圈的报道里就提到，河北省其实为了保证首都的水源和不至于被风沙淹没，是做出了经济上的许多牺牲的，却似乎没有得到受益方足够多的补偿。 如果把话说全，楼部长所说的外部性原则应该叫“内化外部性原则”。即削弱这种跨区域项目中各地方政府互相争利而最终使得项目沦为次要条件的怪现象。方向是正确的，但我们要说的是，从某些地方财政的现状来说是存在困难的。譬如西部的一些地区的财政收入主要来源就是这些专项资金。之前来了10块钱要求做10块钱的专项，但现实情况可能只做了8块钱专项，倘若以后不让做事了，那剩下的2块钱也就自然消失了，他们是否愿意？ 我们现在有一种潜规则，就是很多地方财政不是靠着一般性转移支付活着的，而是靠着专项资金，和专项转移支付活着。跨区域项目由中央财政直接负担，干活的还是当地人，所以它的寻租空间就变小了。那么如何避免资金滥用？不要说做好预算再按照预算严格执行，我们的预算从来就没有严格执行过。比起“谁掏钱”，我们还是比较关注“怎么管钱”。 信息处理的复杂性原则 经济学解释：信息经济学认为，信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率。常常会导致经济学上的道德风险问题，譬如人们“偷懒”，“搭便车”和机会主义行为；还可能导致逆向选择（adverse selection），譬

财政制度改革对中央与地方权力结构的影响

财政制度改革对中央与地方权力结构的影响 ——以财权和事权为视角 汤火箭/谭博文 2013-03-20 14:45:31 来源：《宏观经济研究》(京)2012年9期 【内容提要】财权与事权的分配关系是中央与地方权力结构产生变化的重要内容。当前我国财政体制下，中央与地方财权和事权不匹配，出现了中央与地方事权与支出责任不清晰、地方财权和事权不对称、政治集权与经济分权的矛盾等现实问题。这些问题主要由事权的法律规定不明确、财权的过度集中、中央的权威性思考、晋升激励制度等原因所造成，建议合理划分事权与财权、公开事权和财权划分、转变政府之间交流方式以及转变地方政府责任方向，以期实现财权和事权的匹配和中央与地方权力结构的均衡。 【关键词】财政制度/权力结构/中央与地方 2012年我国在《政府工作报告》中提出：“要推进财税体制改革，理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系，更好地调动中央和地方两个积极性”，而中央与地方的权力结构关系中最为重要的是财权与事权的关系。自1994年分税制改革以来，我国一直坚

持“财权与事权相匹配”原则，努力让各级政府通过拥有“财权”去履行相应政府职能(事权)。然而在财权方面，由于分税制改革的不足，主要关注中央与省级财政之间收入与支出的关系，对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定，进而使得财权不断向中央和省级政府上移；而在事权方面，由于缺乏明确的事权划分标准，在科层制官僚管理体制下，政府的基本事权不断下移。因此，我国中央与地方财政收支长期处于不均衡状态，并且缺口不断扩大。根据国家财政收入与支出相关数据显示，尽管分税制使中央政府财政收支差额呈正向递增，然而地方政府财政收支的缺口却以更快速度扩大。中央政府本级财政正的收支差额不足以弥补地方政府本级财政负的差额，并且呈扩大趋势。若中央将所有正的盈余都转移给地方，1994年地方政府有574.52亿元的资金缺口，而在2002年缺口扩大到3149.51亿元，2003年也达到2934.70亿元。①面对如此巨大的财政缺口，地方政府只能选择举债或者增加税费收入，由此造成当前地方土地财政愈演愈烈、房地产价格政策屡屡失效、地方债务危机不断扩大、收入分配矛盾不断激化等现实问题。 为真正厘清中央与地方的财政与事权关系，分析我国财权与事权失衡的制度成因，本文将系统梳理自新中国成立以来财权与事权制度变迁的历史进程，明确中央与地方事权与财权的范围和内容，在此基础上对财权与事权失衡原因做深入分析，探寻中央与地方政府权力结构在财政制度变革过程中的动态变化，并对真正实现国家“财权与事权相匹配”提出相应制度建议。 一、中央与地方的权力结构：财权和事权

浅析中国地方政府的合法性

浅析中国地方政府的合法性 地方政府的合法性主要体现在公民对政府相应活动和政策的支持和认同，当前提高政府合法性的有效途径主要有两个。一方面大力发展经济，实现国家的繁荣富强，人民生活水平的提高，体现了政府在经济发展方面的高效性，博得公民的政治认同；另一方面，进一步完善法治，实现有法可依，执法必严，违法必究，在法律和相关法规的指导下开展工作，实现政府的合法性。然而，要实现我国的地方政府的合法性，我们还需要在以下方面继续努力。 一、完善我国地方政府公职人员的绩效考核制度，进一步拓宽绩效考核的范围，走出唯GDP是求的怪圈，将教育、社保、社会救济等关乎民生的工作也归纳到考核范围。充分发挥地方政府绩效考核中公民参与的作用。充分发挥行政相对人的监督作用，转变公职人员的行政理念，转变旧时的官民思想，向顾客与雇主的思想观念转变，实现客户至上的理念，让行政相对人能够充分发挥民主权利约束公职人员的公权力。 二、转变责任负责对象，改对上负责为对下负责。当前我国地方政府都是典型的压力型政府，实行对上负责制，首长负责制，通过任务的层层分解，层层下压，实现党的方针政策的落实。但是也因为对上负责而不对下负责产生了许多行政不合法现象。比如说在上级事权下放，财权上收的情况下，地方政府为了填补财政上的空缺可能转向许多不合理的罚款。而为了转变这一行政观念，必须逐步推行县区级以下领导直选制，通过直选的方式，对行政领导的行动和政策加于监督和约束，只有推行民主，充分发挥民主，才能限制公职人员滥用权力，也只有通过充分发挥民主的作用，公民才能更好地维护自己的权利。现在党中央领导已经意识到民主的作用，也正在推行一系列的改革。比如前段时间推行的县区级领