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国有企业资料债务与风险防范

一、国有企业债务的主要表现

与财政风险有关的国有企业债务包括很多种,它们有的直接表现为政府债务,有的间接表现为政府债务,有的是现实的债务,有的是可能的债务。其具体形式包括以下几个方面:

1.国有企业债务规模过大。20世纪90年代以来,我国国有企业平均资产负债率为70%一80%,一直是高负债运行。国有企业债务规模庞大,一方面增加了财政补贴支出,减少了上缴财政的税利,带来了财政风险。另一方面由于国有企业流动资金的90%~95%来自银行贷款,固定资金的60%靠银行贷款解决,国有商业银行贷款资产的80%以上给了国有企业,因此国有企业负债绝大部分为国有商业银行资产,不良负债变为不良资产,国有企业债务带来了金融风险。现阶段我国国有商业银行的不良资产损失超过1100亿元,银行风险最终靠财政赤字来弥补,引起财政巨额赤字,最终传递为财政风险。国有企业债务规模过大而且债务扩大的机制并没有消除,因此不断扩大的国有企业债务规模成为财政风险的来源。

2.国家对产业发展的支持。国家为了促进产业结构的调整升级,对基础产业、支柱产业和主导产业的发展推行产业扶持政策,以结构调整促进经济的增长和发展,特别是对某些基础产业、骨干企业、重点企业不仅提供了大量的财政资金支持,而且为其提供了优惠的政策和服务,例如为了促进外资的投入,实行减免三资企业的税收,直接进行国际借款特别是世界银行和政府间的借款,还进行了引进外资中的财政担保,担保就相当负债,这样增加了直接或间接的财政债务。

3.对其他企业的非正常担保。1985年颁布的《担保法》明确规定,地方政府及有关部门无权对经济合同进行担保,但在实际工作中,许多外国政府贷款和国内经济组织都高度信任财政担保,主动要求进行财政担保,特别是地方政府要求财政违规进行担保。由于用款单位在市场调查、项目决策及可行性论证等方面都游离于财政监控之外,一旦被担保方不能如约履行还款义务,债权人就通过法律程序冻结担保方——财政的账户或要求财政部门划拨资金偿债,大量违规担保风险转嫁给了财政。

4.企业债务重组中的财政支持过大。国家鼓励债务负担重的国有企业以企业兼升、企业改制等方式进行债务重组,债务重组企业可以享受到国家给予的减免债务优惠措施。国有企业债务重组过程中一方面容易发生国有企业悬空和逃废债务,减少国家的财源,另一方面债务重组中出现政策抵消。目前国家解决不良负债风险的重点在银行,但是并未减轻企业不良负债对银行造成的贷款风险并没有解决银行

惜贷的问题,特别是在债转股中,国家财政投资400亿元组建大型金融资产管理公司,据统计,要求实施债转股的企业户数约500家,负债总额为2868亿元,其中长期负债为1882亿元。这类资产的经济强度差,缺乏发展的预期基础,还存在资产之外的各种直接或间接的担保,债转股中三方之间又都带有国有性质,交易是政府主导下的关联交易,容易产生恶性债务循环链条。而且金融资产管理公司对于巨大的债务无异于杯水车薪,能否盘活国有企业,有待完善现代企业制度。

5.亏损企业的财政挂账。目前国有企业亏损挂账较为普遍,最

主要的是粮食和棉花亏损历史挂账数额大。其他国有企业潜亏也很严重,即使是经营性亏损不属于政策补贴范围,但是由于体制的原因,同样是隐性赤字,构成财政缺口。

6.企业直接融资的风险。国有企业通过直接融资方式,例如发行企业债券和签发商业票据等方式筹措债务资金,虽然是向社会公众获取资金,具有硬约束性质,但是由于国有企业产权制度存在的非排他性及代理问题等,容易造成效益低下,经营不善,可能引致信用风险和经营风险,再加上企业财务风险的放大作用,同样加剧金融体系的不稳定,在企业无法偿还的情况下,迫于社会的压力,财政承担风险。

二、国有企业债务对财政风险的影响

1.国有企业债务影响财政支出结构,不利于政府目标的实现。国有企业债务一方面使财政出现支出“越位”。政府财政承担了本应由市场来承担的支出,如国有企业亏损补贴、居民价格补贴、国有企业挖潜改造资金,另一方面促使财政出现支出“缺位”,如财政应承担的基础教育、基础科学、环境保护、公共设施、农业、社会保障等,却因财力不足而无法保障,致使这些方面的发展滞后,严重影响社会经济的健康协调发展。

2.引发财政赤字。财政收入增加有限,而财政支出不断增加,因此容易引发财政赤字。而财政赤字又与政府债务互为因果。预算赤字,导致国债发行,形成国债余额,而国债余额反过来形成国债利息的支付负担,迫使政府扩大财政赤字,结果陷入“赤字扩大——债务

增加——利息负担增加——赤字继续扩大”的循环之中。

3.国有企业债务积重难返,拖累财政。如果财政支持(补贴)帮助企业恢复了正常经营,提高了偿债能力,国有企业和财政将会出现双赢。但是国有企业亏损的原因既有宏观政策不适的因素,也有微观经济主体行为不当的因素,既有制度供给不足与缺陷,又有运行机制的矛盾和问题,原因众多且复杂多变,使得国有企业和财政陷入两难境地。国有企业债务犹如一个无底洞,恶性循环,财政陷入其中无力脱身。

4.财政介入国有企业债务,可能陷入更深困境。财政介入国有企业债务,很多时候是出于避免政治风险,但是如果负担过重,影响其他方面的支出,同样也会引起其他政治风险,这样必然会使财政挪东补西,陷入更深困境。

三、财政风险产生的原因

1.政企关系不顺。首先,政府与国有企业关系不顺是国有企业走向市场的一大障碍,也是产生财政风险的原因。具体表现为政府作为所有者的身份与国有资产保全相矛盾。政府始终没有彻底割舍与国有企业的资金软预算约束关系,对国有企业负无限责任,存在一种“父爱”情结。我国国有企业总的资产负债率高居不下,如果没有政府支持,大批企业将破产,即使有了政府支持,只要国有企业没有根本好转,财政仍然面临极大的债务风险。其次,政府与国有商业银行的关系不顺。国有银行一方面体现政府的宏观调控政策,另一方面是特殊的企业。国有银行吸收居民储蓄,对居民有很强的负债约束,但

对国有企业的贷款却是软约束,银行不得不继续弥补企业资金缺口,国有企业债务的无底洞,形成银行大量不良资产,造成经济运行的风险。如果银行坚守向储户付款,财政必须承担替银行还债的危险,如果不履行向储户付款的原则,无异于政治破产。政企关系不顺也是市场经济不发达的表现,政府代替市场和企业决策,企业取代政府某些功能。

2.政府宏观调控依赖财政政策。市场经济下,政府可以运用多种经济政策来实施宏观经济调控。但是目前政府还缺乏对市场机制的驾驭能力,经济调控单纯依赖财政手段。积极的财政政策在经济调节中具有时滞性短、发挥作用效果快、而且对经济结构调整效果好等优点,但它的运用一般是在经济衰退时期,只有加大力度才能发挥政策的乘数作用,在政策手段上更多地强调政府干预,对市场因素相对要求少一些,因此容易产生效率低下及计划体制的复归等问题,而且出现连年财政赤字和债务膨胀,况且宏观调控也存在政府失灵,由于缺乏足够充分的信息,造成决策失误,极大地浪费了有限的社会资源,政府官员也由于制度不健全容易产生贪污腐败现象,造成政府危机。

3,财政预算不合理。首先,财政支出出现软预算约束。在我国的财政支出中,支出项目大多呈刚性,经常性支出项目越来越多,必须支出的项目越来越多,支出项目上缺少科学的论证,特别是当政府通过对基础设施的投资拉动国民经济的增长时,很多地方争项目,而项目缺乏长远规划造成盲目投资。我国目前的支出分为预算内支出、预算外支出及制度外支出。对于预算内支出以外的支出监控不力。其

次,预算收入不合理。按照国际惯例,凡是政府财力都应统一在财政预算中。我国财政收入主要包括预算收入和预算外收入,还有少量的国有房地产收人和社会保障资金,我国仅把预算内资金作为财政收入,而不把预算外、制度外资金作为财政资金计算,不能客观地反映我国政府的收人情况,不利于投资理财。

4.经济贫困的结果。财政风险表面上是财政不能提供必要的财力,实质上是国家经济增长与发展不够,是经济贫困的结果。我国财政困难最多、风险较大的是那些经济欠发达的地区,所以经济是基础,经济决定财政。

5.税收减免与企业债务相关性较大。在我国实践中,出现了税收减免运用过头的现象,标准越来越不统一,数额越来越大,户数越来越多,在市场竞争中税收减免实际上成了“无效率”企业的“保护伞”、“避难所”,这一状况不利于把企业真正推向市场,不利于使企业真正健康发展。随意减免带来企业之间税负不公,而且越是企业债务多越是减免多,因此企业债务成为税收减免的理由,企业惰性经营,多负债、不还债行为倾向越来越多。

四、化解和防范财政风险的对策

为了使我国国有企业真正走出困境,更好地运用积极的财政政策,必须寻求制度创新和财政创新,化解和防范财政风险。

1.化解和防范财政风险的基础是强化企业投融资的风险约束机制。从某种意义上讲,财政风险是各种风险的最终承受者,是最深层次的宏观经济风险。而我国财政风险的传导机制目前最主要的是“国

有企业国有商业银行财政”,因此国有企业债务成为财政风险的根本来源。国有企业的问题关键在于权利结构与风险结构的一致。市场经济要求权利与责任一致,收益与风险对称。强化企业投融资的风险约束机制,要求建立健全适应风险约束机制运行的体制、政策和法律保障体系。进一步明晰国有企业的产权关系,建立现代企业制度,真正使企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的企业法人。国家不再包揽企业的一切风险,迫使企业在市场竞争中求生存、谋发展。在政策上,完善社会保障体系,为风险约束机制的运行创造良好的外部条件。在法律上,将企业风险行为活动置于法律的监督之下,为风险约束机制的运行提供制度化、规范化保证。

2.化解和防范财政风险的条件是重构政企关系。市场经济下,政府与企业是两种不同性质的组织。政府是政权机关,虽然对国家的经济具有宏观管理的职能,但是这种管理不是对企业生产经营活动的直接干预,而是实行间接调控,即主要通过经济手段、法律手段及发挥中介组织的作用对企业的活动和行为进行调节、引导、服务和监督,以保持宏观经济总量的大体平衡和促进经济结构的优化,保证公平竞争,健全社会保障体系,保护生活环境,企业是以营利为目的的经济组织,是市场活动的主体,它必须按照价值规律办事,按照市场要求组织生产和经营。因此,政府和企业在组织上和职能上都是严格分开的,不能以政代企,或者以企代政。

3.化解和防范财政风险的关键是实现财政预算的硬约束与财政支出政策的合理化。在社会主义市场经济下,要按照公共财政的体系

构建我国的财政体制。财政支出要建立适应社会主义市场经济体制的公共财政支出框架,调整财政的支出结构,转变财政支持经济发展的方式,减少财政对一般竞争性领域的直接投资,财政资金应逐步转移到基础设施、社会保障、科学教育、文化卫生、环境保护等公共领域。财政收人要采取有力措施提高财政收入占GDP的比重,规范国民收人分配关系,将所有政府性收入都纳入预算管理,根据国际惯例,政府的财政预算应该包括经常预算、资本预算和社会保障预算,不同的预算应由财政部门纳入统一的政府预算体系。我国《预算法》规定经常预算不能出现赤字,往往赤字是在资本预算中产生,因此控制财政风险关键在于通过资本预算,通过资本预算形成对经常预算的硬性约束,避免借入资金用于政府消费。

4.化解和防范财政风险的配套措施是转变政府管理行为。传统时期的政府充当了全能的角色,随着市场、社会以及其他公共空间的出现,政府的作用减弱,政府独享的管理职能已经部分地被市场和社会分割。市场和社会的作用日益加强,存在政府与社会关系的重构。转型时期的政府管理的一个基本问题是如何适应市场经济带来的变化,以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的严峻挑战。