关于修订《中华人民共和国民办教育促进法》的提案

关于修订《中华人民共和国民办教育促进法》的提案

摘要：全国政协十二届一次会议提案第0341号

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案由:关于修订《中华人民共和国民办教育促进法》的提案

审查意见：建议国务院交由教育部办理

提案人：杨文

主题词：教育,教育政策,立法

提案形式：个人提案

内容：

《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《促进法》）自2003年9月实施十年来，我国民办教育事业步入了依法管理、快速发展的轨道。《促进法》极大地调动了社会力量的办学积极性，在该法及其配套法规、行政规章及系列政策措施的积极推动下，我国各级各类民办教育无论是外延规模还是内涵质量都呈现出稳步增长、健康发展的良好势头。到2011年，各级各类民办学校共13.08万所，在校学生3714万人，民办教育已经成为我国教育体系中重要的组成部分。民办教育的不断发展，在满足社会对于教育的不同需求，提高国民教育水平、促进市场经济发展以及推动教育办学体制改革等方面，做出了积极而重要的贡献。

近年来，我们的经济和社会发展形势发生了很大变化，民办学校在发展过程中遇到了一些问题亟待解决，但现行的《促进法》的一些内容已不适应我国民办教育发展的新情况，甚至在一定程度上制约限制了民办教育的发展。我们认为当前应该及时地进行《民办教育促进法》的修订工作。建议如下：

一、进一步明确民办教育的地位。《促进法》第三条指出“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”2010年制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》将民办教育提到了更加重要的地位，指出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责……”《促进法》中对于民办教育地位的描述已落后于形势，也落后于《纲要》中对于民办教育地位的表述，应首先进行修订。

二、对“民办教育”的概念进行重新界定。《促进法》第二条规定“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法……”。民办教育的这一定义中“使用非政府财政性经费”的规定与第四十四条“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”及第四十五条“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”互相矛盾，况且,目前在我国各地的实践中,财政经费对于民办教育的投入已经突破了“利用非国家财政性经费”这一限制。因此，建议将这一条款修改为“国家机构以外的社会组织或者个人，主要利用民间资金，面向社会举办

学校及其他教育机构的活动，适用本法。”

三、科学确定民办学校的法人属性。根据《促进法》第二条的认定，目前民办学校登记为“民办非企业”法人。我国《民法通则》将法人分为“企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人”，分类里没有“民办非企业法人”。而“民办非企业法人“意味该法人非企业法人，在各地的行政实践中却被按照企业法人对待，从而导致了一系列实际问题：

（一）关于教师的身份及平等待遇问题。虽然民办学校登记为“民办非企业”单位，却只能按企业标准办理养老保险和医疗保险，与公办教师待遇差距比较大，影响了民办学校教师队伍的稳定。

（二）关于税收问题。按照现行税收政策，民办学校受到不明确的税收政策的困扰。例如，公办非学历教育要交3.3%的营业税，但实际上大多数没有交纳；民办非学历教育，不仅有营业税，还要交纳17%的企业所得税。在民办学历教育上，因为各项税收政策矛盾重重，有的民办学校被当地税务部门课以33%的企业所得税。民办学校登记为民办非企业单位实际在有些情况下却按照企业法人收税。

（三）民办学校缴纳费用问题。一方面，很多民办学校没有同公办学校一样取得政府划拨用地，建设过程中的各项收费也没有获得公办学校同样的减免待遇；学校日常运转过程中的公用事业收费，有的地方没有与公办学校同一标准，有的则是按企业和商业标准。

（四）配套制度不适应民办教育的现实情况。以会计制度为例，根据《民间非营利组织会计制度》第二条的规定，“适用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征：一是该组织不以营利为宗旨和目的；二是资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；三是资源提供者不享有该组织的所有权。”那么，要求取得合理回报的民办学校就不能使用本制度。它们是适用事业单位会计制度，还是企业会计制度呢？另外，民办学校设立过程中先由业务主管部门审批，然后到民政部门登记的“双重登记”管理体制，同样不利于民办学校的设立和发展。

“民办非企业”的法人定性是目前民办教育面临的根源性问题，如果能够最终确定民办学校的身份，相关的很多问题都会迎刃而解，修改民办学校“民办非企业”的法人性质已经成为当务之急。建议在《促进法》第九条新增一款：“民办学校按照非营利性和营利性实行分类管理，分别确定法人属性，从事全日制学历教育的民办学校属于非营利性民办学校，登记为自收自支的事业单位法人；从事非学历教育的民办学校属于营利性民办学校，登记为企业法人。”

四、应进一步明确公共财政对民办学校的支持政策。《民办教育促进法》的第七章和《实施条例》的第六章中都规定了政府对民办教育的扶持与奖励政策，但这些规定缺乏强制性。《促进法》第四十四条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”第四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”这里对各级政府的要求可有可无，也没有明确规定资助的经费获得方式、使用方式和使用专项资金的民办学校标准，缺乏可操作性。建议在修改《促进法》时明确扶持和资助民办教育事业的发展是政府的责任，县级以上人民政府应根据本行政区域的具体情况设立专项资金，

用于资助民办学校。

《促进法》规定了“民办教育事业属于公益性事业”，“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”，建议政府除设立专项资金外，对从事全日制学历教育的民办高校给予生均教育经费补贴，可根据民办高校统招计划内实际注册学生人数，依照公办高校生均拨款指标，给民办高校以直接的财政扶持，真正落实民办高校受教育者的国民待遇。

五、应进一步明确民办学校投资者合理回报问题。《促进法》第五十一条提出“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”虽然《促进法》以法律的形式把取得回报合法化，但对合理回报的规定是笼统的。《实施条例》对出资人取得合理回报的条件、计算因素等作了规定，但未明确合理回报的具体比例。

建议民办学校在实施分类管理的前提下，根据法人属性来解决合理回报问题，登记为企业法人的营利性民办学校对照企业相关规定拥有收益权；登记为自收自支事业单位法人的非营利性民办学校拥有合理回报权，并界定出资人的合理回报为：在每个会计年度结束时民办学校扣除办学成本等形成的年度净收益，扣除社会捐助、国家资助的资产，并依照《条例》的规定预留发展基金以及按照国家有关规定提取其它必须的费用后的办学结余。取得合理回报的条件应该以满足《条例》第四十六、四十七条等制约性规定为前提。明晰了合理回报问题，能够在保证民办学校健康可持续发展的前提下，更好地吸引社会民间资金对民办教育的投入。

来源：中国政协网