MK_15.应对常态化城市安全问题的规划路径

应对常态化城市安全问题的规划路径

徐匆匆，汤飞

摘要：本文从我国面临的严峻城市安全问题入手，针对常态化的城市安全问题，从城市规划、城市改造更新、城市建设强度和城市设计四个方面，有侧重性地探讨规划路径的应对方法。

关键词：常态化 城市安全 城市规划

随着《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》的实施，我国城市的数量、规模、城市人口将进一步扩大，大型商场购物中心、学校、医院、广场等人群密集场所不断增加，城市系统的综合度、复杂度、脆弱度逐步提升，各类常态和非常态的城市安全隐患增多，风险增大。主要体现在单一城市安全问题，往往引发一系列次生、衍生安全问题的连锁反应，造成巨大的人员伤亡、财产损失和不良社会影响。

近几年来，我国虽然在突发事件应急管理方面取得了较大的成绩，但由于长期以来“重应急、轻预防”，“重建设、轻运营维护”，“重突发事件、轻常态安全”的管理理念，使得城市缺乏系统、全过程的安全管理。随着城市系统本身功能复杂性、脆弱性不断增强，城市安全问题发生后的放大效应越来越明显。为此，本文将以问题为导向，有针对性地探索应对“常态化安全问题”的规划路径。

1.主要类型及特征

城市安全是城市系统、设施及人员的安全,指城市公共和私人的共同利益没有受到任何威胁或面临任何危险的状态。它所表达的是城市人、财、物的正常需求和需求的满足。

城市安全问题具有影响因素纷繁复杂，影响范围广泛和影响程度深远等特征，发生时间、地点、影响程度及发生的概率等较难预测。城市安全问题的发生，通常波及城市经济社会的方方面面，引发众多的次生、衍生灾害。例如地震、洪水可能引发火灾、交通事故、房屋和城市基础设施损毁、流行病疫情暴发等。

从城市安全问题发生、发展、演化机理和演化规律来看，城市安全问题可以分为常态化的安全问题和非常态的安全问题。

1.1常态化的城市安全问题

常态化的城市安全问题主要指城市及其设施（如城市供水、供电、供热、供气、交通、

通讯等生命线系统），在规划设计、建设运行、维护更新等过程中造成人员或财产损失的相关问题，如青岛“11.22”爆炸等。常态化的城市安全问题存在明显的隐患潜伏期，通过长期有效的隐患排查、监测与整治，预防预测、监测预警等前期的安全管理，加强防灾减灾基础设施建设，提高应急救援和恢复重建能力，可以有效降低安全事故的损失和风险，甚至可以避免事故的发生。

1.2非常态的城市安全问题

非常态的城市安全问题是指地震、火山、台风、泥石流、恐怖袭击、传染性病、公共事件等突然发生、难以预测、不可抗拒，并对城市人、财、物造成损失和威胁的安全问题，如汶川“5.12”地震等。

1.3常态化和非常态的城市安全问题关联发生

非常态化安全问题通常导致常态化安全问题的凸显和暴露。例如，地震灾害往往引发火灾、建筑倒塌，以及供水、供电、供气中断等生命线安全问题，甚至引发群体性事件。

而常态化的城市安全问题具有较长的隐患潜伏期，在事故发生前若缺乏必要的隐患排查整治、预防预测和监测预警等常态化的安全管理，容易引发非常态化的城市安全问题，造成严重后果。

2.主要问题及瓶颈

2.1法律法规及规范体系不完善

目前，我国已颁布实施了《突发事件应对法》、《建筑法》、《安全生产法》、《防震减灾法》等多部防灾减灾相关法律。但这些法律中的相关内容主要针对非常态的安全问题，对生命线系统安全等常态化安全问题考虑不足，相关配套法规标准针对性不强。且各行业已出台的相关标准规范，其制定的社会背景、年代各不相同，具体内容很难实现统筹协调，通常出现法律法规、标准规范难以落地等问题。

2.2管理体制机制不顺畅

我国现行的应急管理体系是建立在安全问题处理而不是安全问题管理上，更侧重于突发事件发生之后的应对，即抗灾救灾的应对策略，关注从安全问题发生到事故结果的处理上，往往忽视系统性的安全隐患排查治理、风险评估与风险降低、防灾减灾规划及其实施等方面。系统化、全过程的综合安全管理治系尚未建立。

2.3安全管理投入严重不足

我国每年投入到安全管理的经费十分有限，基本依赖于财政拨款，资金来源渠道单一、

投入总量较低，社会保险制度未能引入到城市安全问题应对的全过程之中，使得问题发生时保障能力受限。此外，由于安全管理资金投入回报率低，因此很难吸引企业资金和社会资金主动参与。

城市安全管理资金投入在安全管理各阶段的使用比例严重失衡，安全管理资金使用重应急轻预防。目前的安全管理经费主要用于突发事件应急救援和灾后恢复重建，在安全隐患预防、防灾减灾建设、防灾设备购置、防灾工程建设、防灾减灾先进技术研发、推广、应用等多方面投入严重不足，尤其是针对常态化的安全问题管理的经费投入非常有限。

2.4科技及信息技术应用不足

我国尚未建立覆盖城市安全管理全过程、囊括常态化和非常态化安全管理的城市安全综合管理平台。现有的应急平台普遍重视硬件设施建设，缺乏长期和系统的数据更新和技术支持，软件方面多重视应急指挥调度系统、信息报送系统、应急评估系统、模拟演练系统等应急救援功能，在风险隐患监测防控、风险评估与预测预警、安全问题大数据分析等事前预防管理方面还比较薄弱。另一方面，现有的应急平台主要关注地震、洪水、火灾、治安等非常态安全问题，对常态化的安全问题，如生命线工程安全事故应对、老旧建筑危害应对等方面关注较少，亟待建立包括应急物资、应急救援力量、防灾减灾资金管理、防灾减灾标准体系等方面内容的综合性信息管理平台。

2.5安全意识有待提高

我国公民公众安全意识普遍较低，缺乏基本的安全常识，安全问题发生前对隐患的识别能力和监督意识不足。缺乏对风险的预知和规避意识，以及正确的避难逃生、自救互救知识。例如，北京2012年7.21暴雨灾害事故，事故分析表明，极端暴雨是导致事故的直接原因，但是公众防灾意识薄弱，对预警等级不了解、不在意，缺乏对灾难风险的预判能力、提前规避风险的能力和自救互救能力，加剧了灾难的损失。

另一方面，公众安全法规法律意识淡薄。城市安全事故中，很多灾害是由于人的主观行为不当、各种违规违章等造成的。如，安全锤是公交车辆出现事故时乘客生命的“保命锤”，然而，全国各地安全锤丢失事件屡见不鲜。公众对防灾减灾基础设施缺乏保护意识甚至盗取、损害防灾减灾基础设施，给事故发生后的救援埋下了隐患。究其原因，是行为人对社会、对他人、对自己人身安全意识的淡薄忽视。

3.主要措施及路径

3.1城市规划

现有城市规划对安全问题的考虑在类型、强度上侧重非常态安全、单一灾害问题的防救，在空间范围上更关注广域性安全问题，对于综合性、系统性、常态化、社区层面的安全问题考虑较少。基于安全的城市规划应既侧重提高城市应对非常态、广域空间系统的整体防灾能力，也关注常态化、社区层面的安全问题。具体方法包括：通过公共设施的冗余设计、网络结构的拓扑优化、防灾空间的平灾结合，实现城市重要目标的安全优化，保证城市在灾害发生时仍能维持基本功能；通过城市功能圈层化和防灾设施层级化，实现城市安全空间的系统优化；通过建立多中心、网络化的城市形态，确保城市发挥多目标功能，实现城市总体布局结构的安全优化。此外，还要通过各种空间对策保证城市层面及社区层面的防灾能力有效性，尽可能减少外部威胁的影响。

3.1.1城市总体规划

城市总体规划是一个城市最重要的空间规划，在城市总体规划中，应该加强城市建设用地的安全评估的内容，并将安全评价结果作为城市建设用地选择和城镇空间布局的基本依据和前提条件，主要是从危险性、承灾体脆弱性、城市抗灾能力三类要素出发系统评估识别出的影响城市安全的主要灾害的灾害风险。危险性评估包括城市安全问题识别、强度、影响分析等；承灾体脆弱性评估包括城市的经济、人口、重大基础设施、薄弱环节等承灾能力；抗灾能力评估包括城市灾害监测预警能力、应急管理能力、抢险救灾能力及城市工程抗灾能力等。风险评估的内容包括城市主要单一类型安全问题风险评估和城市综合风险评估两个工作内容。其中，城市单一类型安全问题风险评估是从某一安全问题分析该安全问题的风险情况；城市综合风险评估是对城市多种安全问题风险情况按照一定的规则进行空间叠加后，得出的不同等级风险的空间分布。城市安全问题风险评估的结果一般分为高风险区、中风险区和低风险区这三个等级，应将风险评估的结果纳入城市空间管制规划中的禁止建设区、限制建设区和适宜建设区划分中。在进行城市建设用地的选择时，应将城市安全问题风险评估结果作为必需的参考依据，从而做到从城市空间布局阶段就开始规避风险较高地区，实现从源头减轻灾害风险的目的。

3.1.2各类专项规划

各类城市安全问题专项规划可以系统的解决某类设施建设的问题，是城市规划体系中不可或缺的部分。

城市绿地系统规划、城市公共开敞空间规划，中小学布点规划等专项规划的布局中，一是要尽量避开城市地震、台风、洪水、内涝、重大危险源等的高风险地区，二是要科学合理布局，布局时考虑这些设施在灾时承担的城市避难疏散的要求。

城市供水、供电、供热、燃气、通讯、道路等生命线系统的专项规划应特别注意重大设施的选择应避开城市各类安全问题影响的高风险区域，对于必须要布置于高风险区域的重要设施应适当提高其设防标准，加大抵御风险的能力，确保在遭受灾害时，城市生命线工程基本运转正常，能够基本保障城市的正常运行。

城市道路交通专项规划中，要注意城市应急疏散道路的问题，要确保城市每个方向至少有两条向外疏散的城市道路。这一点在对于西部山区、地震、地质灾害易发地区尤为重要。城市应急疏散道路的关键节点，比如桥梁等，要使得其抗灾能力达到相应的要求，对于不能达标的，规划中要提出整改加固建议，确保灾害发生，需要疏散时，这些疏散通道可以承担起应急疏散的功能。

3.1.3控制性详细规划

在城市控制性详细规划中，要认真落实城市总体规划和各类专项规划中，确定的防灾救灾相关的基础设施，如消防站、防洪堤、防洪楼、救灾物资储备库、蓄滞洪区、绿地、公园、广场等各类设施的用地需求。

城市控制性详细规划的编制中，重要的功能区和重要的设施的选址也应该参考城市用地安全评价或者城市综合防灾规划中关于城市综合灾害风险评估和单灾种风险评估的结果，确保这些重要功能区和重要设施的选址中，能够避开城市灾害的高风险区。

3.2城市功能更新

既有设施、建筑因老化不能满足城市发展要求，为了阻止其衰败，保持生命力而需进行的城市功能更新。其中，功能置换包括旧城改造规划、道路拓宽规划；功能提升包括绿地防灾等。

3.2.1旧城改造

旧城原有物质设施的水平低下和自然老化，以及旧城功能的过于集中和用地结构的不合理，引发了一系列城市安全问题和安全隐患，主要应对如下：

3.2.1.1保障旧城基础设施和高危建筑功能改造前后安全衔接的规划应对。旧城存在道路、水、电、气管网等基础设施老化、衰败的安全隐患，高危建筑消防安全、结构安全、抗震功能达不到要求安全隐患等。当前在对其功能更新时，已逐步开始将安全生产工作纳入旧城改造规划。但涵盖改造前后的安全衔接规划不多，为了更好地消除安全隐患，还应按照逐

步改造的原则，也将易出现或发生频率高的安全隐患的应急抢修、各阶段改造重点，以及替代改造设施的安全运行等纳入规划编制阶段，同时做好改造设施的防洪、消防、防震、地质灾害治理内容在内的综合防灾规划，从规划源头控制安全隐患的发生，做好改造前后安全隐患应对的安全衔接。

3.2.1.1保障旧城改造中的人居环境的安全应对。特别是城中村，存在人居环境恶劣、乱搭乱建、乱堆乱放现象严重的社会安全、卫生安全问题等，极易造成各种疾病的传播等安全隐患。另外，在对恶劣环境改造规划时，应完善规划应急预案，避免加重原有隐患，使人居环境更加恶劣。

3.2.1.1保障旧城改造规划公开、透明、民主性等安全应对。听取人民群众的意见，加大公众参与，切实保障改造规划的公开、透明，避免因规划导致的不合民意、随意性引发的群体性事件、造成社会不稳定等社会安全问题。

3.2.2道路拓宽

道路狭窄、建筑密集，易引发交通事故，并在发生火灾时引发群体伤亡事故。当前政府在新建、扩建和改建部分进行合理规划时，较大程度上将道路拓宽规划要求和土地开发捆绑销售，以消减狭窄道路引发的安全隐患，但政府在从规划阶段考虑拓宽道路安全问题时，既要保证满足城市现有生命的需要，还不能对原有道路系统进行破坏。

3.2.3城市绿地系统防灾避险

原有设施仍然继续利用，但不能满足现在功能要求，对功能进行升级的功能更新。重点就是提升城市绿地系统防灾避险功能。

作为唯一具有生命力的防灾避险基础设施，城市绿地是在地震、火灾、洪水发生时，延缓、防止火势蔓延、截留洪水和保护国民生命安全的重要载体。2004年9月，国务院下发的《关于加强防震减灾工作的通知》、2008年住建部下发的《关于加强城市绿地系统建设提高城市防灾避险能力的意见》、2013年国务院印发《关于加强城市基础设施建设的意见》（以下简称《意见》）中明确提出了要加强绿地防灾避险功能、建设防灾避险公园等要求。

但是，多数居民对城市公共绿地的防灾避险功能并不十分清楚，政府还应加强人民群众利用绿地公园进行应急避难的意识。对于公园建设和管理部门来讲，设立明显的应急避难标志，发放防灾避险知识宣传手册，组织周边居民参加应急避难和紧急疏散演习等十分必要。

3.3城市建设强度

合理控制城市规模是防御和减少城市灾害的重要手段, 是城市规划要重点解决的问题之一。目前在城市建设强度方面我们面临的安全问题主要集中在如下几个方面：一是紧凑的

城市发展与安全建筑之间的矛盾；二是城市的建设开发与城市基础设施供给之间的矛盾；三是高密度城市区域人口过度集中带来的城市安全隐患；四是高密度城市区域在突发事件下的人员疏散及应急问题。针对以上矛盾，在城市规划过程中我们在建设强度方面主要做出了如下的应对措施：

3.3.1高层（超高层建筑）

高层（超高层建筑）具有高密度和高容积率，既可高效利用土地资源，又能打造城市“城市地标”，提升城市“形象和影响力”，成为目前我国的住宅区开发建设中是主要类型之一。然而其建筑的大体量和复杂性又使之成为人为的高风险地区，同时也是灾时疏散逃生和救援活动最为困难的节点。近年来，一些城市发生的高层/超高层建筑安全问题呈现伤亡人员多、经济损失大、社会影响深的特点。如：2009年中央电视台高159m的电视文化中心大楼发生特大火灾，造成1人死亡，8人受伤。

目前针对高层（超高层建筑）安全问题我们主要采取提升高层建筑安全性的做法。例如上海市在“11.15”大火之后颁布实施了《高层民用建筑设计防火规范》，规定建筑高度超过 100 米的公共建筑均应设置避难层或避难间。

此外，在加强高层住宅的安全性的同时我们积极探索其他路径，如发展多层高密度的建筑形式。在相同容积率下进行多种建筑布局方式的建设，将对城市安全性方面有了一定程度的改善。例如，在人口密度较小的城市区域或者城市效仿西方国家转而建设延续街道肌理、富有人性化公共空间的街区式住宅。这一转变不仅促进邻里交往，同时也达到了降低城市安全风险的目的。

3.3.2城市基础设施

城市基础设施是城市最重要的 “生命线”载体。由于巨大的人口荷载和极高的使用频率，高密度城市中心区的生命线工程承受着巨大压力。而城乡演替式区域地处城市边缘, 城市建筑杂乱，这样的城市结构不利于城市基础设施的布置, 给各种资源供应和防灾减灾带来极大困难。城市生命线工程一旦受到损坏将引起城市功能的瘫痪。

目前我国在城市基础设施规划方面的安全措施主要是逐步完善城市基础设施的专项规划，尽量做到基础设施建设能够从质量和容量上与城市发展相配套；不断完善城市基础设施的档案资料查询制度；建立健全城市基础设施的巡护和隐患排查制度；强化城市基础设施的监控预警等。

3.3.3防灾避险设施

目前在城市规划中已明确增加了城市防灾用地, 创造更多的开阔空间，配置必要的疏散

避难场地。城市绿化、公园道路广场的建设和布局, 以及地下空间的开发利用,都应考虑灾害发生时人群疏散、临时避灾、紧急救援的需要。在整合各类设施的基础上,将它们的空间区位分布和服务范围所涵盖的区域综合于城市功能分布之中, 确定避难场地和路线的有效服务范围。计算出服务范围内的人口量和灾害源数量, 依据各类设施的装备及人力配置标准, 测算该救灾设施的资源量, 逐渐形成统一的规划标准与建构模式。一旦发生灾害, 可以合理有效地疏散人流。

此外，建立了城市防灾疏散通道规划，规定：（1）城市防灾疏散通道规划与城市总规相结合，在城市公共安全规划的统筹指导下统筹规划；（2）充分利用现有交通网络，既可减少防灾疏散通道的用地，大幅度减少建设投资，又可借修建疏散通道完善现有交通网络，提高交通等级；（3）应综合设置多种类型疏散通道，应考虑除城市公路体系以外的其他路径，如海上、空中、地下等，尤其是空中救援体系；（4）控制防灾疏散通道，每个城市防灾分区在各个方向至少应保证有两条防灾疏散通道，防灾疏散干道两侧的建筑高度应进行严格的控制等。

3.4城市设计

现代城市设计以城市空间环境品质整体优化为目标，对于空间环境的安全品质虽有所涉及，但在设计原理、策略及方法各个层面均存不足：例如在具体的空间环境设计和项目设计中目前尚缺乏基于防灾减灾、安全避难、安全防卫，以及行为、心理安全方面的整体性思考和综合性对策。应该在城市设计中强化城市安全应对，从整体上对城市空间环境安全进行综合设计研究，使城市安全设计成为城市规划与建筑设计之间的衔接和过渡，引导与控制城市空间安全设计、决策及实施的全过程。安全城市设计关注实际空间中的安全体验和安全品质，是为实现安全性的目标而进行的对城市外部空间和形体环境的设计和组织，是城市安全规划内容的具体化和形象化。

3.4.1总体城市设计

3.4.1.1土地使用：在土地使用时，它的自然性质尽可能的不破坏，而且城市规划和使用性质的划分对保护土地质量有所贡献；尽可能地减少突然封闭，是地表径流渗透到土壤，保持地下水环境。注意当地典型植被，保持土壤和植被的气候调节功能。

3.4.1.2空间设计：以适合人的建造环境为目的的安全和发展为出发点。在经济和未开发地区保护相冲突时，以保护优先。

3.4.1.3能源供给：选择城市更新的节能措施和能源，进一步替代低污染排放的燃烧技术，节约和环保并行。

3.4.1.4交通组织：减少交通道路引入和规模，街道等级发展，通过交通集中主体建筑，仔细划定安静交通范围，引入集中步行和自行车道，以及建设步行网络，提高人的出行安全。

3.4.2详细城市设计

详细城市设计主要指场地设计和行为安全性设计。就是针对相关安全要索，以环境行为学及人体工学为基础，抓住城市公共空间中人的生活行为习性、事故发生规律与空间环境要素的关系，消除可能危及行为安全的事故隐患。主要涉及针对日常步行安全的防跌倒、跌落的步行环境设计；避免高空坠落物冲撞及可能导致水边、山地发生溺水坠落等事故的空间环境整治等内容。

4.结语

城市安全是面向全社会的基本保障，是城市可持续发展的底线，是由政府主导和提供的一种公共产品，是城市政府的重要工作内容。在应对常态化城市安全问题时，应贯彻“以规划为龙头”的准则，在进行城市规划、设计、更新改造的过程中，加强对城市安全问题的关注，提出系统性的城市安全防控措施，排查城市安全隐患，规避城市安全问题。

参考文献

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[6] [德]贝克著，吴英姿，孙淑敏译：《世界风险社会》，南京：南京大学出版社，2004年5月第1版.

作者简介

徐匆匆，助理研究员，住房和城乡建设部城乡规划管理中心；

汤飞，工程师，住房和城乡建设部城乡规划管理中心。