信访

学士学位论文

论文题目：构建我国和谐社会背景下的信

访制度

2010年05月10日

目录

摘要 (1)

引言 (2)

一、信访制度对构建和谐社会的重要作用 (2)

(一)信访是反映社情民意的晴雨表，是构建和谐社会的预警机制 (2)

(二)信访制度是行政救济制度，是解决冲突维护社会稳定的重要工具 (3)

(三)信访制度是监督制度，是维护社会公平彰显社会正义的重要手段 (3)

二、我国信访制度所面临的困境 (3)

(一)信访量大，诉讼案件多，且越级上访严重，呈现出基层上访量少中央信访量

高居不下的现状 (4)

(二)信访机构冗杂，职权划分不明确，缺乏统一领导，办事效率低 (4)

(三)信访过于强调公民在维权方面的行政干预，削弱了国家司法权威，阻碍了国

家的法治化进程 (5)

（四）信访干部素质普遍不高 (5)

三、走出信访困境的措施 (5)

(一)强化司法机关受理公民诉讼的能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的

案件 (5)

(二)对目前的信访机构进行整合，建立具有统一领导的信访格局 (6)

（三）对信访制度进行以法治为内容的改革，使信访制度与司法制度相衔接，实现

依法治访 (6)

（四）建设一批高素质的信访干部队伍，提高信访效率 (6)

（五）从公民利益出发，尽可能降低信访成本 (7)

结论 (7)

注释 (7)

参考文献 (7)

谢辞 (8)

构建我国和谐社会背景下的信访制度

杜伊林

（马克思主义学院思想政治教育 06级思政2班 061210555）

摘要：信访制度是中国共产党治国理政的经验总结，是具有中国特色的社会主义政治制度，是了解民情、民意的桥梁和纽带，在社会主义和谐社会建设中发挥着重要作用。但是随着时代的发展，信访制度已经走到了制度变迁的关口，出现了困境。新时期，搞好信访制度改革已成为时代的必然要求。本文将从构建社会主义和谐社会角度，针对信访制度存在的问题，着重从建立大信访格局、提高信访干部素质以及依法治国等方面探讨信访制度建设。

关键词：信访制度；和谐社会；作用；困境；措施

Construct the petition system on the background of harmonious society

Du Yilin

（Marxism School, Ideological and political education, Class2 Grade2006,061210555）Abstract: petition system , which summarizes the experience gained by Communist Party of China from governing the country ,is a socialism political system with chinese characteristics . It's also the brige and links between the goverenment and the masses , thus petition system plays a significant role in the construction of socialism harmonious society .However,with the development of society ,petition system has been confronted with such many difficulities that there is a current need of reformation with it.Perfacting the petition system has been essential requirements of the new age.In view of problems existing in the petition system and from the angle of constructing socialism harmonious society,this thesis attempts to investigate the construction of petition system ,especially from the aspect of establishing the pattern of effective and efficient petition system,enhancing ability of related officers and running the state by law.

Key words: petition system；harmonious society ；effect ；dilemma；measure

引言

我国的信访制度有着悠久的历史，在中国古代早在汉朝就有接纳庶民来访的专职机构，“投诉公车，必须接纳”1，到了唐朝信访制度则形成了一整套投诉拆阅、批复处理的运作规则。我们当代社会的信访制度则是由中国共产党创立的一种特殊的权利救济形式且诞生于新中国，1951年6月7日政务院颁布的关于《处理人民来信和接见人民工作的决定》是信访制度正式确立的起点，到拨乱反正时期信访迅速从政治生活的边缘位置走到了中心位置。

无论是在古代中国，还是在新中国，信访制度都发挥着举足轻重的作用，尤其是在构建社会主义和谐会的进程中，信访的确是实现和维护公民民主政治权利，解决矛盾化解冲突的具体形式。党和政府特别重视信访制度建设，国务院于2005年进一步修订完善了《信访条例》，建立了相关的工作制度，设置了专门的工作机构取得了巨大成效。但近年来随着社会主义经济的建立和发展，人民利益的调整和变化，出现了一些新情况新矛盾新问题，导致集体上访、越级上访的现象呈上升趋势，对此有一些地方便提出了“依法治防”“严厉打击越级上访”，并以此为依据，对群众的正常上访也进行了“围”“追”“堵”“截”，损害了群众利益，破坏了党群干群关系，造成了不良的影响2。这一切都说明了信访制度作为社会的“安全阀3”已经出现了问题，信访制度已经面临了严重的困境。

面对这一问题我们需要进一步重新认识信访制度，在充分认识它在构建社会主义和谐社会中发挥重要作用的基础上，着重分析信访制度所面临的困境，理性求解信访制度走出困境的措施，以便更好的完善我国的信访制度，加快社会主义和谐社会建设的步伐。

一信访制度对构建和谐社会的重要作用

2005年国务院新修订的《信访条例》中指出：“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者诉讼要求，依法由有关行政机关处理的活动。”据1989年的一次调查显示，中国公民遇到问题时，向政府有关部门反映的人数占被调查总人数的25.9%，向本单位领导反映的占15.1%，向人民代表反映的占14%，给领导人写信的占2.8%，向报刊电台反映的占8.8%，这几种方式加起来超过了65%，也就是说我国政治人在通过政治参与解决问题时，更多的是依靠组织依靠领导4。由此看来，信访部门是依法维护公民合法权益的重要窗口，在构建社会主义和谐社会中发挥着重要的作用。

（一）信访是反映社情民意的晴雨表5，是构建社会主义和谐社会的预警机制

信访工作是了解群众，反映社会真实情况的重要渠道，是解决人民内部矛盾冲突，预防群体性事件突发的重要工具。目前我国信访具有信访量大的特点，2001 年国家信访局受理来信214508 件,2002 年370219 件,2003 年394334 件,2004 年488974 件，2005 年48. 6 万件6。而且，我国的信访涉及范围还特别广，包括社会保障问题、三农问题、涉法涉诉问题、房屋拆迁安置问题、干部作风不正违法乱纪问题、各类机构改革的问题、环境污染问题以及部分企业军转干部要求解决的政治待遇和经济待遇问题等，几乎涵盖

了社会的方方面面。这些大量的信访案例和全方位的信访问题都充分反映了民情，为党和政府了解社情民意提供了窗口，并且预示了社会所存在的不和谐因素，为构建社会主义和谐指明了方向。

（二）信访制度是行政救济制度，是解决冲突维护社会稳定的重要工具

信访制度是中国各级政府部门在执政过程中交流互动的一种方式，属于行政调解范畴，是中国共产党所创建的一种特殊的权利救济形式7。《信访条例》第一条指出它的立法宗旨是：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系保护信访人的合法权益，维护信访秩序。”信访制度是人民表达权利，向政府寻求帮助的一种重要的权利救济制度，群众的疾苦和问题通过信访渠道经常反映上来，政府在调查后予以解决，维护了公民的合法权益，实现了权利救济。

信访是党和政府密切联系群众的重要渠道，信访制度在一定程度上起到化解人民内部矛盾，缓和社会冲突，实现社会稳定的作用。首先，信访能够及时发现影响社会稳定的不安定因素，社会中的新情况新问题新矛盾通过人民群众的上访被如实的呈现在了党和政府面前。其次，信访能够使冲突双方彼此了解，暂时消除冲突双方的敌对情绪8。第三，信访能够在一定程度上有效化解社会矛盾，平息社会冲突。信访在政府部门解决群体性事件过程中提供了大量的情报信息，政府根据这些信息制定出相应的处理策略，使得社会冲突能够在一定程度和范围内得以化解，从而使社会稳定有了一定的保障。（三）信访制度是监督制度，是维护社会公平彰显社会正义的重要手段

在我国信访制度不仅是一种权利救济制度，更是一种公民监督制度。信访部门通过接收来自人民群众对各级人民政府的意见、建议或者诉讼，为广大人民群众监督国家机关提供了一个平台。信访制度的监督功能主要体现在两个方面：一是对行政权力的监督，当前社会的拆迁、非法集资、社会保障、企业改制等热点、焦点问题是信访所反映的主要问题，这些都是直接由行政违法行为引起的，这些行政违法行为正是基于信访的监督工作才被呈现出来，并在一定程度上得以解决；二是监督党员干部的违法违纪问题，信访已经成为反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道，也是反腐倡廉的重要信息来源。在中央国家机关各部委纪检监察机关查处的大量违纪案件中，有90%以上的案件线索是通过信访举报渠道获得的，据公开资料显示，从1994年1月到1995年6月，65个中央国家机关的纪检监察机构，共收到信访举报68983件次，这些信访举报为中央国家机关查处各类违法乱纪案件提供了重要线索和依据9。

信访制度作为一种监督制度通过对行政权力和党员干部的监督，在一定程度上遏制了行政违法和贪污腐败的行为，进而也在一定程度上彰显着社会公平，维护着社会正义。

二我国信访制度所面临的困境

我国的信访是一项历史悠久的政治活动，据考证类似信访的活动可以追溯到尧舜时期，信访制度的雏形也形成于奴隶社会初期，中国的信访制度已经拥有了几千年的发展历史，并且伴随着新中国的成立以及社会的发展，信访制度也发生了本质的变化，在构

建社会主义和谐社会中发挥着越来越重要的作用。但是，随着我国政治经济的进一步深入发展，利益关系发生了调整，信访制度也面临着越来越多的困境。

（一）信访量大，诉讼案件多，且越级上访严重，呈现出基层上访量少中央信访量高居不下的现状

我国信访量虽然自2005年开始有所下降，但由于原本信访量基数大，目前信访量仍然相对较高，2006年仅上海市就接受群众来访高达1174506件次。并且涉诉涉法案件居多，2009年人民法院接受人民群众来访105.5万人次，人民检察院办理人民群众来访421306件次。此外，越级上访严重，中央信访量居高不下，形势依然严峻，据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%；中央和国家机构受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长10。造成信访形势严峻有以下几方面的原因：第一，矛盾冲突多。随着改革的不断深入，经济的迅速发展各种纠纷成倍增长，利益冲突激烈。例如越来越多旧城改造引起的拆迁问题，因土地调整引起的农民失地问题，以及医疗纠纷问题等等，这些问题涉及面广，利益主体多元化，处理难度大，以致于很大一部分问题最终进入了信访领域。

第二，诉讼途径门槛高，限制多，法院不予受理的案件也多，信访成为最后的依赖。由于受制于人民法院发展的物质条件限制，诸如法院数量少、人员不足等，人民法院受理案件需严格具备一定的条件，例如民事诉讼需要具备以下四方面的条件：（1）原告是与本案有直接利益关系的公民、法人或者其他组织；（2）有明确的被告，即必须指出被诉对象是谁；（3）有具体的讼诉请求和事实理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。相比之下，信访并没有这么多严格的条件限制，因此，大量人民法院不予受理的案件也就进入了信访领域。

第三，上访群众的法律知识淡薄。由于部分群众的法律知识和法制观念与我们国家的法治化发展还存在一定的距离，意识不到自己的举证责任，不理解自己因举证不能要承担败诉责任，认识不清诉讼风险，不能适应法律事实与客观事实之间的差异，以致于不能达成诉讼的主观愿望，不听办案人员的法律宣传便走上了上访之路。

第四，人民对基层官员不信任。受政治经济文化发展水平的制约，目前我们国家基层官员文化水平还不是很高，各方面素质还比较落后，对待上访群众还存在态度粗鲁、打击报复等现象，并且基层官员贪污腐败相对比较严重，加之公民就生活在这些基层官员周围，对他们贪污腐败的生活体验比较深刻，这些都是造成公民对基层政府官员不信任的主要因素。

（二）信访机构冗杂，职权划分不明确，缺乏统一领导，办事效率低

我国信访机构林立，各级党委、政府、人大、两院以及有关职能部门均设有信访机构，机构冗杂，它们之间并没有十分明确的职能划分，使得各种信访问题在它们之间相互推诿，无法得到及时解决。此外，信访机构之间并没有严格的隶属关系，例如，它们实行“块块”领导，使得下一级人民政府的信访部门并不归上一级人民政府的信访部门

领导。因此，中央信访部门对地方各级信访部门以及中央各部委的信访部门并没有强有力的领导协调能力以致于信访系统缺乏完整性和统一性，使越级上访越级沟通的现象时有发生严重扰乱了正常的信访秩序，使得信访效率极奇低下。

（三）信访过于强调公民在维权方面的行政干预，削弱了国家司法权威，阻碍了国家的法治化进程

从信访内容上看，有相当一部分信访案件是向国家机关提供批评意见和建设性建议的，在一定程度上起到了对各级国家机关及其工作人员的监督作用，政府的行政权力受到制约，领导水平受到检验，司法机关的矛盾得以呈现，最终推进中国的法治化。但是，在现实生活中，有相当一部分信访案件是以法治以外的形式解决的，强调的是政府的行政干预，有关领导的审批。大量涉诉案件的存在，其中很大一部分案件是跨越法院的审理直接进入了信访部门，以致于信访部门甚至有时替代了司法机关的职权，削弱了国家的司法权威，反而有可能在一定程度上阻碍了中国的法治化进程。

（四）信访干部素质普遍不高

据有关调查表明，我国新时期信访干部素质明显存在敬业精神不强，能力素质较弱，创新意识淡漠等问题。究其原因主要有以下几方面：

第一，思想教育明显不足，使一些信访干部患得患失，畏首畏尾，职业方向发生偏移。

第二，干部甄别选拔不当，使一些干部先天不足，缺乏解决处理问题的能力。

第三，培训工作滞后，使一些干部难以进行必须的再培训，工作能力提高缓慢。

第四，考核制度不健全，奖惩机制不畅，使一些干部缺乏积极性、主动性。

此外，我国信访成本高，收益低。目前，信访成本包括：一是信访材料的打印费、邮寄费，二是上访群众的日常生活差旅费，三是由于信访耽误的误工费。这些费用在表面看来并不多，但在信访过程中由于信访部门之间职能划分不清，而使信访案件在不同部门之间相互推诿，最终致使这些费用滚雪球似的无限增大。虽然信访成本高，但是问题解决率却是相当低，在一项调查中，在接受调查的2000多人中，只有三个人表示是上访帮助他们解决了问题。因此，信访成本高，但收益低。

三走出信访困境的措施

在我国这样一个行政传统浓厚，急于实现国家法治化的国家中，由于经济的迅速发展，社会的转型，法律的不健全，导致行政违法，社会不公平现象频频出现，通过信访来制约行政违法，维护公民权利就显得尤为重要。因此，我们的党和政府必须采取必要措施使我国信访制度尽快走出困境。

（一）强化司法机关受理公民诉讼的能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件

一方面由于我国人民法院诉讼途径门槛高，限制多，导致受理诉讼的能力比较低；另一方面由于我国法律制度不健全，存在大量的法律真空，使很多案件无法通过法律途径得以解决。受理诉讼的能力低和法律真空，再加上公民淡薄的法律意识最终导致大量

案件流入信访部门，造成大量信访案件积压的现状，我们的国家必须切实做好以下几方面的工作：

第一，加强司法机关的基础设施建设，尤其是人民法院的基础设施建设，适当增加人民法院的数量，扩大各级人民法院的规模，适时增设各类审判庭的数量。

第二，增加司法机关工作人员的数量，扩大国家机关法律工作人员的队伍，满足现实社会日益增长的法律纠纷案件审理的需要。

第三，建立健全国家的法律制度，完善现行的法律法规，对目前的法律真空进行立法，以尽可能的让法律法规覆盖社会生活的方方面面，使公民的诉讼尽可能的做到有法可依。

第四，加强公民的法治意识教育，公民学法、懂法、用法，用法律途径维护自己的合法权益，实现寻求行政救济向司法救济的转移。

（二）对目前的信访机构进行整合，建立具有统一领导的信访格局目前，我国的信访制度结构复杂，有中央国务院的国家信访局、各部委的信访办、最高人民检察院和最高人民法院的信访室以及各级地方设有的相应的信访部门，布局分散缺乏统一协调的领导，责任不明。因此，我们要整合信访机构，建立具有统一领导的信访格局，将国家各级信访部门统一在国家信访局名下；国家信访局为最高领导机关，下一级信访部门归上一级信访部门领导，各级信访部门受各级人大监督，对人大负责；各级信访部门内均设有处理党、政府、司法、人大等案件的专业信访室，使各类信访案件受到相对专业的处理。同时，强调信访责任制，实行“一把手”负责制和谁办理谁负责。

（三）对信访制度进行以法治为内容的改革，使信访制度与司法制度相衔接11，实现依法治访

一方面，根据我们国家的现实需要，我们的立法机关应尽可能快的制定《信访法》，修改和完善我国各级政府制定的《信访条例》，切实使各地的信访工作有法可依，有法必依，实现信访的法制化、程序化；另一方面，尽快使我国司法机关中诉讼类信访案件行政化处理的现状的得以改变，应将其纳入正规的司法审判程序中，使信访制度与司法制度衔接起来。使广大人民群众明白信访救济并不是唯一的救济，当信访救济不能达到目的时，应诉诸于司法，实现依法治访，维护国家的法治权威，促进国家的法治化进程。

（四）建设一批高素质的信访干部队伍，提高信访效率

信访干部是解决信访案件的主力军，建设一批高素质的信访干部队伍是高质量、迅速有效处理信访案件的关键。提高信访干部素质必须做到以下几方面：第一，做好干部的思想政治教育工作，树立职业理想，使他们始终坚持自身的工作理想。

第二，做好信访干部的甄别选拔工作。认真贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》选拔一批政治方向坚定、业务素质高、政策性强、思想觉悟高，有纪律的优秀信访干部。

第三，做好在职信访干部的培训工作。加强业务能力培训，提高职业水平；加强政策理论教育，增强为人民服务的责任意识、法治意识以及一心为民的奉献意识；完善信

访干部的培训制度，有计划的选拔年轻干部到高等学院再学习，努力提高他们各方面的综合素质。

第四，建立健全信访干部的考核制度。把平时考核和年终考核结合起来，全方位考核干部的素质，注重绩效考核，客观公正地评价干部，奖罚分明，优胜劣汰，进行末位淘汰，激发干部工作的主动性，切实提高信访干部素质。

（五）从公民利益出发，尽可能降低信访成本

鉴于信访成本过高的现状，我们必须对信访进行“减负12”，降低信访成本，提高收益。亨廷顿认为，一种政治体系要成功的适应现代化，必须首先能够革新政策，能够通过国家行政促进社会和经济的改革。第二个必要条件是能够把那些产生于现代化并因现代化而达到新的社会觉悟的社会力量成功的吸收到这一体系中13。因此，我们应该尽可能的采取措施使我国的信访制度具备这两个条件，从而降低成本提高收益，适应社会主义现代化建设的需要。

结论

信访工作是一项事关党和国家性质，体现人民群众主人翁地位和全心全意为人民服务为宗旨的大事，关系着社会的和谐与稳定，是构建和谐社会的基础性工作。但是信访制度在社会主义现代化进程中还存在诸多问题，因此在构建和谐社会背景下进行信访制度建设任重而道远。我们的政府要不断采取新措施，扎实做好各方面工作，为建立完善的信访制度，构建和谐社会而努力奋斗。

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谢辞

本论文的完成得益于大学期间老师传授的知识，使我获得了写作论文的知识积累，更得益于陈飞老师的悉心指导，从毕业论文选题、开题、收集资料到整个写作过程都得到了陈老师的指导和帮助,她的细心和耐心给我留下了深刻的印象。在此对我的指导老师陈飞老师表示衷心的感谢。

回顾在鲁东大学的四年学习生活，我积累了丰厚的知识，培养了各方面的能力，获得了一笔丰厚的精神财富。借此机会，我要向培养我四年的马克思主义学院的各位领导、各位老师表示感谢，没有你们昨天的耕耘，就没有我今天的收获。同时我还要特别感谢四年以来朝夕相处的室友和同学们，因为你们我收获了人生最珍贵的友谊，因为你们我明白了什么才是最无私的关爱，更是因为你们我的大学生活变得丰富多彩。谢谢！