PPP项目融资模式的应用与实践_以北京地铁四号线融资为例_赵欣

７／２００８

ＰＰＰ

北京地铁四号线，是我国第一个采用ＰＰＰ项目融资模式建设并获得成功的基础设施项目。该项目实现了投资多元化，降低了政府投资，引入了市场竞争机制，提高了项目投资管理工作效率，取得了良好的经济效益和社会效益。本文拟以此为

例，对ＰＰＰ项目融资模式的应用与实践进行初步研究。

一、ＰＰＰ项目融资模式概述１．ＰＰＰ项目融资模式基本含义。ＰＰＰ（Ｐｕｂｉｃ－ｐｒｉｖａｔｅＰａｒｔ－

ｎｅｒｓｈｉｐ）是指一种公共部门与私人企业合作的新型的项目融

资模式。它的基本含义包括：①ＰＰＰ首先是一种项目融资模式，即是以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得的一种无

追索权或有限追索权的融资或贷款。②在ＰＰＰ模式下，公共部门与私人企业基于某个项目而形成相互平等的合作关系，双方共同投资、共担风险、共享收益。它将公共部门和私人企业各自的优势充分结合起来，既减轻了政府财政压力，又提高了项目建设质量和运营效率，是解决政府投资公共产品缺陷和财政资金紧缺状况的有效方式。③ＰＰＰ代表的是一个特定的具体的项目融资概念。其中，“公共部门”是指政府机构及其职能部门，而“私人企业”则是一个泛指的概念，它可能是社会资

本、私营企业、国有企业、外资企业等经济组织甚至公民个人。２．ＰＰＰ项目融资的一般运作方式。ＰＰＰ项目融资的一般运

行程序是：公共部门选择项目合作方（私人企业）→确立项目签订特许权协议→成立特许经营公司→项目融资→项目建

设→项目运营与管理→项目移交。

在ＰＰＰ模式中，参与项目的公共部门和私人企业之间是相互平等的合作关系，双方以特许权协议为合作基础。两者的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，共同对项目的整个周期负责。公共部门与私人企业之间存在分歧，应当平等地在特许协议的基础上处理，任何一方不能单独改变项目的实施。特许经营公司由双方共同设立，一般

是股份合作企业，作为特许权人承担特许合同规定的责任和

义务，并且是项目融资的具体承担者。在ＰＰＰ模式下，项目风险和责任由参与合作的各方共同承担，政府对项目也拥有一定的决策权和控制权。

３．ＰＰＰ项目融资模式的优点。一是ＰＰＰ可以节省政府投

资，提高项目公共服务质量。二是ＰＰＰ可以保证融资顺利进

行，实现项目建设目标。三是ＰＰＰ可以使私人企业参与项目前

期工作，有利于提高项目建设效率。

四是ＰＰＰ可以使私人企业获得一定利益，吸引私人资本投入公共基础设施项目。五是

ＰＰＰ可以应用的范围极为广泛。

二、北京地铁四号线ＰＰＰ项目融资实例分析

１．项目背景及概况。北京地铁四号线正线全长约２８．２公

里，项目总投资１５３亿元人民币。从项目的必要性看，目前北京地铁存在着对政府投资、补贴依赖性大，运营水平有待提高，监管需要进一步加强等一系列问题。从项目的可行性看，相关的法律、政策、制度条件不断完善，特许经营运作的客观条件已经基本具备，地铁项目市场化运作的各方面条件已经逐步成熟。

２．项目融资模式分析。北京地铁四号线项目建设期为２００５年至２００９年，特许经营期为运营日起３０年，项目总投资

约１５３亿元人民币。根据协议，由北京市政府和特许经营公司按照７∶３的比例进行投资。项目全部建设内容划分为Ａ、Ｂ两部分：Ａ部分主要是征地拆迁和车站、洞体及轨道铺设等土建工程，投资额约为１０７亿元，占项目总投资的７０％，由北京地铁四号线投资有限责任公司代表北京市政府筹资建设并拥有产权；Ｂ部分主要是车辆、

自动售检票系统、通信、电梯、控制设备、供电设施等机电设备的购置和安装，投资额约为４６亿元，占项目总投资的３０％，由特许经营公司来负责完成。特许经营公司由三方组成，包括：①香港地铁有限公司，是香港特

———以北京地铁四号线融资为例

赵欣

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区政府控股的上市公司。②北京首都创业集团有限公司，是直属北京市的大型国有企业。③北京基础设施投资有限公司，是北京市国资委出资设立的国有独资有限责任公司。特许经营公司自身投入即注册资本１５亿元人民币，其中，香港地铁有限公司和北京首创集团有限公司各出资７．３５亿元，各占注册资本的４９％；北京市基础设施投资有限公司出资０．３亿元，占注册资本的２％。其余３１亿元将采用无追索权银行贷款，占Ｂ部分投资的２／３。

地铁四号线建成后，特许经营公司将通过与北京地铁四号线公司签订《资产租赁协议》取得Ａ部分资产的使用权。特许经营公司负责地铁四号线的运营管理、全部设施（包话Ａ和Ｂ两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期满后，特许公司将Ｂ部分项目设施无偿地移交给北京市政府，将Ａ部分项目设施归还给四号线公司。

在北京地铁四号线ＰＰＰ项目融资中，北京市政府按照《特许经营协议》规定，在建设期内将监督北京地铁四号线公司确保土建部分按时按质完工，并监督特许经营公司进行机电设备部分的建设。四号线运营票价实行政府定价管理，采用计程票制。在特许期内，北京市政府将根据相关法律法规、本着同网同价的原则，制定并颁布四号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价。运营期内按有关运营和安全标准对特许公司进行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，北京市政府拥有介入权，以保护公共利益。如果特许经营公司违反《特许经营协议》规定的义务，北京市政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施。北京市政府也要履行《特许经营协议》规定的义务并承担责任，票价仍将由北京市政府统一制订，期满后，合资公司将全部设施无偿移交北京市政府。

３．经验与借鉴。一是把一个地铁项目分成公益性和经营性两部分，分别采取不同的投融资方式。根据地铁项目准公共产品的经济属性，把地铁四号线项目全部投资建设任务划分为公益性与经营性两部分，分别采取不同的投融资方式。公益性部分（即前文中的Ａ部分）完全由政府负责投资建设，具体操作上是由北京地铁四号线投资有限公司代表政府出资并拥有该部分的资产所有权；建成后该部分资产以使用权出资和租赁两种方式提供给ＰＰＰ特许经营公司使用。而经营性部分（即前文中的Ｂ部分）则由ＰＰＰ特许公司投资建设并经营管理，通过科学合理的风险分配、收益调节机制的设计，建立适度市场竞争机制。项目特许期满后，ＰＰＰ特许公司无偿地将此部分项目资产移交政府。这样，通过公益性资产租赁的形式，实现了公益性资产与经营性资产在一个项目上的管理整体性。同时，政府部门通过采取针对性、契约化的监管方式，确保地铁项目的持续性、安全性、公益性。最终，通过地铁项目投资、建设、运营效率的提高，实现政府部门为市民提供的公共产品服务水平提高、企业获得合理收益的双嬴。二是组建专门机构，代表政府投资。为解决在现有法律法规体系下政府融资手段不足、重大建设项目资本金缺乏的问题，由北京市国资委出资依照《公司法》成立了北京市基础设施投资有限责任公司，作为北京市城市基础设施建设和发展的投资融资平台，代表政府投资。该公司是国有独资有限责任公司，属于资本运营和投融资

管理型公司。主要经营范围包括：授权内国有资产的资本运营

和投融资管理；产权（股权）经营；国内外融资、投资；城市基础

设施（含轨道交通）的规划与委托建设、已建成基础设施的委

托运营、经营管理、租赁、转让、股权出售；地下空间开发等。平

台的搭建，不仅提高了政府对重大的基础设施项目建设的投

融资能力，推动了政府投资的市场化运作，而且形成了一整套

可经营性基础设施特许经营的新机制。公司的成立在地铁四

号线项目融资过程中发挥了很大作用，公司还代表政府直接

参股ＰＰＰ特许经营公司。使政府对特许公司也拥有了一定的

决策权和控制权，有利于维护社会公共利益。另外，专门成立

北京地铁四号线投资有限公司负责四号线项目公益性部分的

投资建设，并代表政府出资和履行业主职责；该公司是由北京

市基础设施投资有限公司等五家股东依法组建，并由北京市

基础设施投资有限公司控股的有限责任公司。三是按照ＰＰＰ

项目运作模式做好前期工作。地铁项目前期的可行性研究、规

划设计、筹备等工作扎实与否将对项目成功运作产生重要影响。前期工作做得好，不仅有利于降低项目建设投资的风险、

缩短项目建设周期、降低项目运作成本、较好地保障各方的利益，而且还决定了投融资的难度和深度，前期的准备越充分，

考虑得越合理，对以后的融资工作就越有利。目前，有的地铁

项目中还存在一定程度的边设计、边施工、边引资现象，项目

规划相对滞后；为了赶工期，没有时间或条件确定最佳投资者，造成项目只能依靠更多的政府力量去完成。此外，规划设

计方案的稳定程度、详细程度对项目市场化运作的影响极大，

如设计方案不稳定，就可能导致一系列问题的出现，项目投资

可能因此大幅增加，项目建设将出现难以克服的困难。因此，

要成功实施ＰＰＰ特许经营项目，从项目的提出、规划、可行性

研究到投资者确定、开工建设等各个环节都要保持一致性和

前瞻性，充分做好各方面的前期工作。四是政府的有力支持和

有效监管。在ＰＰＰ模式中，公共私人合作双方的角色和责任会

随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任——

—为

大众提供最优质的公共设施和服务——

—却是始终不变的。ＰＰＰ

模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不

是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从

保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织

招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。政府需要制定有效的监管框架。良好监管框架的形成和监

管能力的执行，是一个项目得以完成以及未来顺利运营的关键。政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接

受监管的企业得到合理的收益。政府监管必须确定一种承诺

机制，以保证企业资产的安全性，降低企业融资成本，并给企

业提供投资的激励。政府监管不力将会带来各种各样的风险，

监管效率成为政府监管的最重要目标。五是完善法律、法规，

保障项目成功运作。六是建立健全投融中介服务体系。七是不

断培育和完善投资者市场。

（作者单位：大连市人民政府发展研究中心）

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