新加坡公务员薪酬制度及对我国的启示(百度文库版)
新加坡公务员薪酬制度及对我国的启示
新加坡的公务员制度在全球都享有盛誉，其薪酬制度也具有鲜明的特色，对打造廉洁高效的公务员队伍起到了非常重要的作用，对新加坡公务员的薪酬制度进行考察，无疑对完善我国的公务员薪酬制度具有积极的借鉴意义。
一、新加坡公务员制度简介
（一）新加坡公务员的范围。
新加坡的主要国家机构包括9个国家机关、1个总理公署、14个部，总理公署和各部还下设63个相对独立的法定机构（略相当于我国的事业单位）。在以上机构中任职的工作人员以及教师①（所有教师隶属教育部。不分学科，不分学校，一律按照学位高低，职务高低和工作年限来划分工资级别），统称为“公职人员”（Public Service），而“公务员”（Civil Service）则与我国公务员概念较为接近，仅包括9个国家机关、1个总理公署、14个部的行政工作人员。总理、部长等政治职务不属于公务员，法定机构的雇员也不属于公务员②。
（二）新加坡公务员制度的主要特点
新加坡的公务员制度脱胎于英国的文官制度，但在发展过程中，根据本国国情，形成了自己的特色。主要表现在：
①新加坡公务员养老保险制度王永红杨虎《中国机关后勤》2005年第7期
②吴志华.《当今国外公务员制度》上海交通大学出版社P291
1、公务员管理机构层级非常高。
在一般三权分立国家中，公务员管理体制大部分是部内制，即在政府系统内部设立专门人事行政机构负责公务员的综合管理工作。我国的政体中，公务员管理机构人力资源和社会保障部也隶属行政序列，党委组织部门负责领导干部的任用，个别地区存在由党委组织部门管理公务员的情况，总体上也属部内制。但新加坡是部外制，其最高公务员管理机构公务员委员会（Public Service Commission，也译为“公共服务委员会”）独立于立法、司法、行政各机关，直接对总统负责，是与总统府、国会、内阁、审计总署、总检察署、最高法院、初级法院和工业仲裁庭并列的9大国家机关之一。1995年后，公务员委员会职能压缩，低级公务员的任用和晋升移交政府各部自行执行，只保留高级公务员和法定机构CEO的任用、晋升等职能，略相当于我国的党委组织部门的领导干部管理职能。公务员委员会成员都不是公务员，通常是有成就的工商、金融人士或教授，其主要目的在于保持其超然地位，行使职权不受任何外力干涉，体现社会对政府的制衡，亦体现出新加坡“精英治国”的理念。
具体的公务员管理机构为公共服务署（Public Service Division），隶属于总理公署，仍独立于各部之外③。主要负责公务员薪酬待遇的拟定、员额编制的核定、人事法规的制
③有资料称公共服务署属于财政部，暂未查实。《比较公务员制度》.李和中.中共中央党校出版社.P261.
定等事项，凡公务员委员会职能以外的人事管理，一般均由该署负责，略相当于我国的人力资源和社会保障部。
2、独特的公务员录用机制
特点一，各部有很大的自主权。普通公务员的录用由各部根据工作需要和职位空缺情况自行制定招聘计划，除了在统一电子信息平台（VOG）发布招聘信息外，其余招聘过程均由各部自行完成。这与我国由组织人事部门全程主导有很大区别。新加坡政府的公务员录取机制体现了“管人与管事一致”的原则，他们认为由用人部门全权负责公务员的招聘、考核和晋升事务，节省了中间环节，避免了由于第三方介入和对情况的不了解而影响公务员的选任效率。
特点二，不存在竞争性的录用考试。与我国火爆的公务员考试不同，新加坡不通过竞争性考试选拔公务员，只对不同序列公务员规定了学历、专业、工作经验、个人素质等筛选条件，各部的筛选条件也有差异。符合条件的应聘者可向多个部门寄交简历。一些部门会对感兴趣的应聘者进行心理、能力倾向测验。另外，个人品行在筛选中也非常受重视，相关审查也非常严格和细致，包括犯罪记录、信用状况、个人爱好、服务意愿、家庭背景甚至交往对象等。尽管录用机制非常灵活，但由于全程都公开透明，基本能杜绝黑箱操作的可能。
3、对公务员的监督机制非常严密。在主动监督方面包
括两个层次：公务员委员会和贪污调查局。上文已介绍该委员会本质就是代表社会监督政府的，它有权对公务员的抗命、工作过失等进行调查，提出处理意见，直到开除，被开除的公务员永远不能再录用。贪污调查局直接向总理负责，拥有广泛的权力，如可以在不使用逮捕令的情况进行逮捕。被动监督机制也有两个方面：一是政府专门设有公众对话机构，公众对公务员的服务有意见时，可向这个机构反映。二是政府鼓励新闻媒体对公务员的不当行为进行揭露和抨击，形成强大的社会舆论。此外，新加坡法制非常健全，《防止贪污法》、《公务员守则和纪律条例》、《公务员惩戒规则》及《宣誓及声明法》确立的财产申报制度等法律规范，对公务员的行为形成了强大的外部约束。对公务员的多层次、多角度的监督机制，保证了权力监控的有效性和公务员队伍的廉洁。
4、待遇优厚的薪酬体系。新加坡是实行高薪酬、高福利的国家。新加坡政府认为，要想吸引和留住治国良才，必须“富之、贵之、敬之、誉之”，因而十分重视提高公务员工资和福利待遇。具体情况详见下文。
二、新加坡公务员薪酬制度简介
（一）薪酬等级与行政级别的对应关系
新加坡公务员大体可分为高级公务员和一般公务员。
高级公务员也叫超级公务员，入门级为超级G级，薪酬
等级为9级（SR9），表示为“超级G级/9级”，往上依次为超级E级/8级、超级D级/7级、超级C级/6级、超级B级/5级，再往上为特级公务员，薪酬等级为1-4级（MR1-4），其中薪酬MR4的特级公务员相当于部长级别，是新加坡公务员的最高级别。MR1-3的非常资深的常务秘书及担任政治职位者不属于公务员。
一般公务员分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ4个级别，薪酬等级分别为10-14级（R10-14），其实也是5个不同的序列。管理执行序列属于Ⅰ级公务员，在政府各部中担任政策制定、行政管理等重要职务。管理辅助序列和技术辅助序列属于Ⅱ级公务员，前者为管理执行序列公务员提供辅助工作，后者为Ⅰ-Ⅲ级公务提供专业技术支持。行政辅助序列属于Ⅲ级公务员，主要是负责各部门的文书工作的办公室职员。操作辅助序列属于Ⅳ级公务员，负责办公设备的操作。一般公务员入职有学历要求，其中Ⅳ级公务员最低为完成小学教育即可，略相当于我国的机关工勤人员。
薪酬等级与行政级别的对应关系详见下表：
（二）工资结构
新加波公务员工资由基本工资和不固定工资组成。不固定工资包括：绩效花红（Performance Bonus）、常年可变动花红（Annual Variable Component）、第13个月工资（Non-Pensionable Annual Allowance）和特别花红（Special Bonus），2007年10月25日新加坡政府设立了同国家经济和公务员个人绩效挂钩的增长花红（Growth Bonus）,取代了沿用多年的特别花红。具体如下：
1、绩效花红。公务员绩效花红于1989年首次推行，当时只限于超级薪级公务员和行政官，2000年推广至所有公务员。绩效花红是不定额花红，金额由公务员的个人工作绩效决定，是管理层最常用的绩效激励工具。
2、常年可变动花红。常年可变动花红与国内生产总值（GDP）挂钩，花红的数额取经与决于实质经济增长。如果年度经济增长是5%，花红将是一个月工资。如果经济增长低于2%或以下，该花红为零。如果经济增长超过8%，花红将达两个月工资的最高标准。通常在7月和12月发放。经济不景气时停发。
3、第13个月工资每年12月份发放，是不供计算退休金的常年津贴。
4、增长花红。是新加坡经济表现突出时发放的一次性花红，同国家经济和公务员个人表现挂钩。
（三）起点薪酬
新加坡政府在公务员薪酬制定上强调同工同酬的原则，不同等级的公务员则具有不同等级的薪酬福利和职业发展规划。作为同工同酬原则的例外，政府会根据工作类型、学历、相关工作资历和国民服役年数等确定起点薪酬。一般而言，取得荣誉学士学位者，其起点薪酬比取得一般学位者为高。完成国民服役的人员可获额外增薪以表扬他们的贡献。采用年资薪级制的公务员每年可按固定递增新额加薪，直至薪级顶点为止。为了吸引并留住年轻的精英，新加坡政府自2007年6月1日起调高了具有大学学位公务员的起点薪酬，使得担任执行行政管理职务，并拥有优等荣誉学位的大学毕业生，可获得更高的起薪。
（四）福利套餐
新加坡公务员福利制度十分健全，公务员有正当的家庭假期，如陪产假、育儿假期等，还享有弹性工作制、各种休假、医疗福利、住房贷款等福利。其具体项目如下：（1）弹性工作制。所以公务员都可以根据自身需要或组织安排，选择灵活工作时间，同时还可以通过远程办公、弹性上班制（在7：30-9：30间自行决定工作开始时间）、延长工作时间（每天延长1.5小时，以半天的假期作为补偿）等方式处理公务。甚至可以选择当非全职公务员，每周工作11至29小时，工资福利按实际工作时间计算。
（2）休假。公务员在职期间享有年假、病假、育儿假期等。年假长短取决于公务员级别和工作年限，此点与我国类似。病假为每年14天，如需住院治疗则每年60天。学习假，若进修并保留公务员身份的，可申请带薪学习假。产假，女公务员前三胎享有8周的产假，男性公务员前3个孩子享有3天陪产假。育儿假，小于12岁的孩子生病时，每年有5天的育儿假。有多的小孩的，最多为15天。无薪假，在休完带薪假需处理急事时用，略相当于我国的事假，但女性公务员在小孩4岁前可申请长达4年的无薪假。
（3）医疗保险。新加坡公务员享有医疗储蓄计划，由政府每月为公务员缴纳月工资总额1%的公积金医疗储蓄。
（4）其他福利。主要包括住房优惠贷款、长期服务奖、集体保险、牙科福利、辅助项目（如本人或家人可低价享用度假别墅等）。
三、新加坡公务员薪酬制度的主要特点
（一）薪酬标准紧贴市场水平，与私营机构薪酬挂钩。
20世纪90年代，新加坡公务员队伍优秀人才流失问题比较严重，近年来，新加坡越来越重视公务员相对于私营机构薪酬的竞争力，把私营企业的薪酬标准作为制定公共部门薪酬的标准。新加坡政府每年都对公务员的工资和私营企业人员的工资进行调查比较，如果相差太大，即采取措施予以平衡。
2000年7月1日，新加坡政府调高了各级公务员的薪酬。这次薪酬调整使约7万名公务员受益，他们平均获得了13%的加薪。2007年4月9日，针对2001年因衰退和非典减薪造成的人才流失问题，新加坡宣布了新的公务员工资改革方案，重点包括确定新的起薪标准、调整绩效花红比例等，其中，调整了超级G级/9级及以上公务员的入门薪阶（SR9）计算标准：从选定的6个专业即银行家、律师、工程师、会计师、跨国公司和本地制造业公司的管理层并且年龄在32岁以下的专业人士中，各选出收入排名在第15位的受薪者，计算他们的平均收入，即为SR9薪阶的计算标准；SR9薪阶的公务员相当于私营部门的部门主管级别。特级1级公务员的工作标准是在选定的6个专业中分别找出收入最高的8名受薪者，即48人，取这48名受薪者的中数，即第24个人的薪酬为基数乘以2/3。2007年4月，特级1级公务员的薪酬仅是该标准的55%，通过改革已达到77%，新加坡政府计划继续提高到88%。
（二）与绩效考核相挂钩的薪酬福利。
现行新加坡公务员制度正从传统的论资排辈的管理体系转变为注重个人发展潜力与绩效表现的管理系统，强调公务员薪酬福利必须与其绩效考核相挂钩。新加坡有一套严格的公务员绩效评估系统，绩效评估的内容并不仅以工作业绩为唯一标准，而是涵盖了个人品行、工作能力、责任感、建
设性意见、与公众的关系等多个方面。绩效评估也不单单意味着对过去工作表现的评价，而且意味这对更高职务胜任能力的期望和薪酬的发放。
新加坡的绩效评估通常包括试用期评估、年度评估和晋升评估等，其中与薪酬挂钩最为紧密的是年度评估。年度评估结果分为A、B、C、D、E共5个等级，直接影响绩效花红的发放。如，获A、B、C等级者，年终可多拿1.5个月、1个月、0.75个月的工资；而获D、E等级者将被扣发0.5-1个月的工资。
（三）总体收入水平随国家经济状况动态调整。
新加坡公务员的收入水平与经济状况之间也有密切的联系，除了上文介绍的常年可变动花红、增长花红等的发放与经济状况直接挂钩外。在出现衰退和灾难性事故的情况下，新加坡政府会削减各级公务员的工资和各项花红。如，2001年新加坡国内生产总值出现负增长，从2001年11月1日开始担任政治职位者及高级公务员的薪酬削减的10%，并且冻结了他们的加薪；2003年新加坡受到非典的影响，政府出台减薪措施，部长级减薪10%，超级公务员减薪5-9%，有薪酬阶公务员（R14-R10）则削减1-4%。7月份也仅获得1/4个月的年中花红，是20世纪80年代以来最低的数额。这项工作削减计划直到2005年才逐步恢复；2008年受世界性经济危机的影响，企业不景气，私营企业职工薪水下降，于是，
新加坡政府再次下调公务员工资，各个级别的公务员工资比2007年减少了11-19%，如资深高级雇员降到35.3万新加坡元，降幅是12%；议员工资降到19万新加坡元，降幅是16%。
（四）薪酬支付全货币化。
新加坡公务员实行“全现金”薪酬（All-Cash Wages），与传统的多种福利制度，如公共住房政策、公费医疗政策、公车使用等制度不同，“全现金”制度下的薪酬福利全部由现金支付，不存在非现金工资或隐蔽的额外奖金。该原则提高了公务员支配薪酬的灵活性，同时也提高了公务员工资的透明度，方便社会监督。李光耀曾开玩笑说“新加坡公务人员的工资是全亚洲最低的几个国家之一。”其有两层意思，一是指新加坡公务员没有任何灰色收入，二是指公务员工资薪金是政府给他们的全部收入。部长包括总理都没有配车，没有政府退休金和公费医疗，需要自己交纳商业养老和医疗保险，实际收入并不高④。
四、新加坡薪酬制度的启示
新加坡的公务员制度，特别是在公务员录用、考核、培训及廉政管理等方面的先进经验，无疑值得我国大力借鉴，但在薪酬制度方面，由于与国家政体、经济发展程度等基本国情密切相关，导致两国薪酬制度的根本目的、面临的主要问题有巨大差异，不宜照搬。
④朱兴龙.论儒家文化背景下新加坡高薪养廉政策.2008
如新加坡经济发达，社会流动性大，政府要实施精英治国的理念，就必须与各高薪行业争夺人才，这是导致新加坡公务员薪酬水平整体偏高的根本原因，而我国现发展阶段，公务员由于其稳定性成为社会青睐的职业，竞争日趋激烈，人才高度聚集，从供求关系的基本原理来说，暂不需要通过高薪来吸引人才。而且“全心全意为人民服务”这一执政党的宗旨也是《公务员法》规定的公务员义务，在目前社会整体薪酬水平不高的情况下，公务员高薪也显然有违这样的宗旨和义务。又如，我国地域辽阔，经济发展水平悬殊，公务员收入水平的统一性要求和地域经济的差异性之间的矛盾非常突出，如何兼顾公平和效率，统筹各地的公务员工资，是我国公务员薪酬制度设计中必须重点考虑的问题，而新加坡作为一个面积仅704平方公里，常住人口仅500万的城市国家，则不存在这样的问题。
但新加坡的薪酬制度仍有许多成功之处可资借鉴，可以作为进一步完善我国公务员薪酬制度的前瞻性参考。
（一）建立科学合理的工资调整机制。
曾有学者将我国公职人员工资制度概括为“低、平、乱、死”四个字⑤。“低”指整体水平低；“平”指平均主义，缺乏合理的差异化；“乱”指工资标准多而杂，“外行看不懂，内行记不清”；“死”指工资管理体制过于集中，管得过死，
⑤毛飞.《中国公务员工资制度改革研究》.中国社会科学出版社.P194.
地方缺乏自主权。经过几次全国性的工资改革，上述问题得到一定程度的缓解，但尚未根本解决。借鉴新加坡公务员薪酬灵活的调整机制，有助于推动上述问题的解决。如，可以参考新加坡将公务员收入随国家经济状况动态调整的做法，将我国公务员工资指数化、与当地经济发展水平和发展目标挂钩，与物价等指数挂钩，建立动态调整机制，逐步落实《公务员法》规定的“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”。又如，可以参考新加坡公务员薪酬标准与私营机构薪酬挂钩的做法，实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。既可以与当地企业比较，也可以由国家统计全国平均标准，不同地区执行不同的比例，兼顾效率和公平。
（二）工资收入与个人绩效挂钩。
《公务员法》规定，公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。但在实际运作中，仍是“平均主义”的做法占了上风，公务员薪酬管理与绩效管理是脱节的，考核结果对个人收入的影响远小于新加坡，“奖勤”的作用不突出，“罚懒”的作用基本没发挥出来。公务员通过努力工作改善收入状况的途径在工资制度内基本得不到体现，提高收入的主要途径只有职务的升迁。于是
造成了部分地区“官本位”意识盛行，公务员把注意力集中在升官上，而不是集中在做好当前的本职工作上。少数地区领导职数膨胀，职位结构畸形，缺乏激励因素的工资制度也是导致这种现象的重要原因之一。要效仿新加坡的做法，进一步加强绩效考核的科学化、全面化，并将考核结果与个人收入直接联系起来，建立起在职务级别不变的情况下，通过个人努力可以提升收入的制度途径，使工资制度对公务员工作效能的激励作用更加明显。
（三）公务员薪酬公开化，货币化，减少公共开支。
在公务员整体工资水平并不高的情况下，仍有大部分人热衷于进入公务员队伍，这与社会上普遍认为公务员存在较多灰色收入的认识有一定关系。而近年来，中央各部委和各地陆续公布的“三公”消费数额，似乎在一定程度上印证了社会的普遍看法。而实际上，公务员“低工资、高补贴、多福利”的情况也在一定程度上存在，偏离了服务型政府的价值取向。在这种情况下，很有必要效仿新加坡的做法，将公务员的公费医疗、公车使用等隐形福利公开化、货币化，一方面可以提高公务员收入，并与人力资源市场价格更好的接轨，为建立与企业相当人员薪酬挂钩的制度创造条件；另一方面可以方便社会监督，消除社会对公务员收入不切实际的误解。在更高层面上来讲，也有利于减少公共开支，消除“三公”领域内的腐败现象。