公共政策的公平价值研究
论文分类号： Ｄ０ 单 位 代 码：１０１８３
密 级：内 部 研 究 生 学 号：１９９２７０１０
吉林大学
硕士学位论文
公共政策的公平价值研究
THE STUDY ON THE FAIR VALUE
OF PUBLIC POLICY
作者姓名：林 志 鹏
专 业：政治学理论
导师姓名
及 职 称： 韩 冬 雪 教授
论文起止年月：２００１年３月至２００２年４月
目 录
内容提要………………………………………………１ 前 言…………………………………………………１ 一 公共政策的基本内涵分析…………………………３ （一）公共政策的基本内涵…………………………３ （二）公共政策的逻辑基础…………………………７ １、对公共政策问题的认定………………………７ ２、对公共利益的认定……………………………１０ 二 公共政策与公平价值的关系分析………………１５ （一）公平价值的实质与特征………………………１５ （二）公共政策与公平价值的关系分析……………１６ １、公平价值是公共政策的内在价值尺度………１７ ２、公共政策是公平价值的实现形式……………２１ 三 当代中国公共政策的公平价值若干问题研究…２５ （一）通过公共政策保障最低限度的公平…………２５ １、最低限度公平的特征…………………………２５ ２、通过公共政策保障最低限度的公平…………２７ （二）通过公共政策实现公平与效率的最优关系…３１ １、公平与效率的关系分析………………………３１ ２、通过公共政策实现公平与效率的最优关系…３２ 注 释……………………………………………３７ 参考文献……………………………………………４０ 论文摘要（中文）…………………………………１ 论文摘要（英文）…………………………………１
论文摘要
公共政策的基本理论问题是政策科学的根本理论问题，而“公平价值”思想是人们关注社会公共秩序最基本的政治理念和道德理念，它与公共政策之间具有一种紧密的内在逻辑关系。深入地探讨和研究公共政策的基本价值，特别是公共政策的公平价值不仅具有深刻的理论意义，而且具有重大的现实指导意义。本文试图在厘清公共政策的基本内涵，分析公共政策与公平价值之间内在联系的基础上，从当代中国处于社会主义市场经济条件下的这一现实出发，对当代中国公共政策的若干问题做一初步探讨。
对公共政策本质及其基本内涵的理解与认识必须从公共政策的逻辑基础开始。公共政策的逻辑基础包含了对公共政策问题的认定及对公共利益的认定。一方面，公共政策的本质只有在公共政策存在的根由和逻辑起点中找到。作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“公共问题”构成各公共政策存在的根由和逻辑起点。另一方面，公共利益是公共政策的价值基础。“公共”指向的目的性就是公共政策的本质属性，体现“公共”原则是对公共政策内在的、必然的要求，这主要体现在三个方面：公共政策问题取向的公共性、公共政策目标指向的公共性、公共政策问题范围取向的公共性。因此，公共政策作为对全社会公共资源进行权威性分配的重要手段，以公共利益为价值基础，以公共原则为指导，体现公共精神是其存在的合理性与合法性的基础。
公平实质上是一种社会关系，即公平关系。而公平价值是公共政策的价值尺度，它与公共政策之间具有一种紧密的内在逻辑关系。
一方面，公平价值既体现于公共政策的整个体系和运行机制中，是行为受到公共政策调整的人所应当实现的目标，也是存在于公共政策和行为之中的善的标准、尺度或准则。通过它人们可以对行为做出判断或评价，人们也通常在不断地追求公平的过程中发展和改善公共政策，使公共政策不断获得其存在的合法性和合理性。而公平价值对公共政策的影响则主要体现在三方面：1、公平价值是公共政策各环节共同追求的价值目标之一；
2、公平价值是公共政策权威的来源和根据之一；
3、公平是公共政策批判与发展的动力之一。
另一方面，实现社会公平是公共政策选择的一个永恒主题。公共政策是公平价值的一种表现形式，是人们理解和把握公平的思维工具。人们通常把公共政策作为公平价值的象征或存在的表现形式。然而，公共政策本身不仅仅要表现公平，而且实现公平也是其自身运行与发展的本质要求。但公共政策上的公平在其实现过程中具有特殊性的一面，具体表现为：1、公共政策不仅可以通过其政策形式直接表现公平，把公平关系模式化、具体化，把公平价值内在于公共政策中，而且还要规定和保障实现公平的一些条件，从而促进公平的实现。2、公共政策在实现公平的同时，还要实现其他价值，并使得这些价值之间取得一定的协调。3、公共政策内涵了形式公平和实质公平，公共政策能够使形式公平和实质公平得以实现。
公共政策的公平价值是某种政治的或伦理的情态，表现在人与人之间关系的某种无差别性。若以人的发展及社会进步作为公平与否的尺度，公共政策公平价值的实现表现为促进人的实际利益的增长与社会的发展和进步，它的实现具有深刻的社会意义。
在社会主义市场经济条件下，探讨和研究当代中国公共政策的公平价
值问题具有深刻的理论和现实指导意义。本文主要探讨在当代中国社会主义市场经济条件下，如何通过公共政策来实现最低限度的公平以及如何通过公共政策实现公平与效率的最优关系。
（一）通过公共政策实现最低限度的公平
公共政策所保障的最低限度的公平总是它所处的那个时代和特定国家的最低限度的公平。从性质上来讲，它是当代中国社会文明的起码要求，是当代中国所能普遍保障的最低限度的公平关系。
１、经济领域的最低限度公平
在市场经济条件下，最重要的是保证在市场经济活动中基于市场经济内在逻辑的平等原则，保证市场竞争的机会均等以及按照各个生产要素供给者提供的生产要素所生产的经济限度来进行分配。因此，当代中国在经济领域里的最低限度的公平就是机会均等和按效益分配。而在市场经济体制下，公共政策保障最低限度的公平必须以市场为基础，以公平为价值取向，主要表现为三方面的内容：一是公平的市场竞争规则；二是公平的市场环境；三是公平的机制原则。
2、政治领域的最低限度公平
在政治领域里，最低限度的公平是和政治民主发展程度密切联系在一起的，是民主的基本价值之一，其实质就是政治参与和政治决策的公平。而实现政治上最低限度的公平，从公共政策的角度来讲，就是在公共政策制定和运行中遵循多数决定的规则，保证公民政治参与机会均等，从而使公共政策在科学合理的基础上得到广泛的合法性认同。
３、社会生活领域的最低限度公平
就当代中国社会公平来看，社会生活领域的最低限度公平应当是保障公民最低限度生活标准，维护公民最基本的生存权。因此，在社会生活领域，国家应当发挥公共政策这一宏观调控手段调节个人收入的分配，防止和解决个人收入、地区间收入分配差距过分拉大，关注社会弱势群体的基本生存状况，促进社会公正的分配，实现社会生活领域最低限度的公平。
（二）通过公共政策实现公平与效率的最优关系
公平是从属于价值理性范畴的概念，效率则被定位于工具理性的界限之内，而对于一项政策制度的公平与效率关系的研究应该要考虑到其关系一致和冲突的两种情形。公共政策在实现公平与效率之最优关系的过程中，应当具体情况具体分析，确立并保护符合具体情况的公平与效率之最优关系，即最适合于具体环境和条件的一定的取舍比例或先后次序的公平与效率关系。在市场经济条件下，主要考虑两方面的问题：１、在公共政策决策上应当以“效率优先，兼顾公平”为导向，在公共政策执行上则以“公平优先，兼顾效率”为导向。２、在市场领域实行“效率优先，兼顾公平”，在非市场领域实行“公平优先，兼顾效率”为导向。
Abstract
The fundamental theory of public policy is policy science’s basic thesis. And the thought of fair value is the basic concept of politics and morality on which people focus the public order of society. There is an intensive and internal relation between the fair value and public policy. To discuss on the basic value of public policy, especially on the fair value, is not only of deeply
theoretic significance but also of momentous current significance. The thesis tries to discuss public policy in contemporary China basing on the basic intension of public policy and the analysis between public policy and the fair value.
To understand the essence and the basic intension of public policy must be based on the logic fundament, which contains two identities of the question of public policy and public good. First, the essence of public policy can be found only in the logical starting-point of public policy. As an export of the political system, all the spirit and function of public policy are lying in its solving the public business of society. Second, public good is the value fundament of the fair value. The character of public is public policy’s nature, which has three outstanding characters.
As an important means to distribute the public resource in whole society, public policy should be based on public good and be guided by public norm, because to embody the public spirit is public policy’s fundament of ration and legitimacy of public policy.
In nature, the fairness is some society relation. There is an intensive and internal relation between the fair value and public policy. First, fair v alue is not only embodied in the whole system and the process of public policy but also located on the standard of public policy ‘s good by which people can judge their behavior and improve public policy in their pursuing fairness and to make public policy obtain its legitimate fundament. The fair value has effect on public policy: a). The fair value is one of the value subject which all public
policy’s links are pursue; b). The fair value is one of the resources basic of authoritativeness of public policy; c). The fair value is one of the motive force of criticism and development of public policy.
Second, to realize the society fair is the perpetual thesis of public policy. Public policy is not only to express but also to realize the fair value. People usually look it as the token and the form of public policy. However, there are some special aspects in its realization: a). Public policy is not only to express the fair value by its form but also provide some conditions to realize the fair value. b). Public policy can realize other value and coordinate these value relations when public policy realize its fair value. c). Public policy embodies substantive and formal fairness and can realize them, too.
The fair value of public policy is some politics and morality state. Its realization can promote people interest to increase, which has deeply significance of society.
In the modern market economy, to study and discuss some problems of the fair value of public policy is not only of deeply theoretic significance but also of momentous current significance. The article focuses on how to realize the lowest fair value and how to coordinate the relation between fairness and efficiency by public policy in the socialist market economy of contemporary China.
Ⅰ.Realize the lowest fairness by public policy
The lowest fairness which public policy can realize must be accommodated to the background characteristic of times. In nature, the lowest
fairness is not only the lowest request of the society civilization s but also the lowest fairness relations can be realized in contemporary China.
A). The lowest fairness in economy field
In the modern market economy, it is the most important for the lowest fairness to guarantee to compete with equal opportunity and to distribute effectively. In order to realize the fairness, public policy must be based on the market and depended on fair value. This fair value has three outstanding characteristics: a). The fair market competitive regulation; b).The fair market environment; c).The fair moving principle.
Ｂ）. The lowest fairness in politic field
The basic request of democracy in contemporary China is to guarantee the equal opportunity of the political participation of the citizens and to realize the regulation of making decision by majority i n political decision. To realize the lowest fairness in the politics field for public policy is to act in accordance with the regulation of making and executing public policy by majority and to guarantee the equal opportunity of the political participation of the citizens.
Ｃ）. The lowest fairness in society life field
The norm and realization degree of the society fairness is the token and measure of the society progress. And the lowest fairness is to guarantee the right of life. And to realize the right of life must give public policy playing to prevent and narrow the too large income gap between different people and areas and to promote the social equality through the formulation and readjustment of distribution and re-distribution policies and the social
insurance policies.
Ⅱ.To realize the best harmonious relation between fairness and efficiency
Fairness is subordinate to the category of the value reason and efficiency is located in the category of the means reason. And to study the relation of policy between fairness and efficiency should be thought over the state of its identity and confliction. In the course of public policy realization the best harmonious relation between fairness and efficiency should be analyse the special problem with special way and ensure the best harmonious relation between fairness and efficiency tally with the concrete conditions.
Two question s should be taken account into in modern market economy.
a). To make decision, public policy should be guided by“give priority to efficiency and give consideration to fairness” and to execute public policy should be guided by“give priority to fairness and give consideration to efficiency”; b). To be operated in market field should be guided by“give priority to efficiency and give consideration to fairness”and in non-market field should be guided by“give priority to fairness and give consideration to efficiency”.
内容提要
公共政策的基本理论问题是政策科学的根本理论问题，是政策科学研究的重要部分。而公平价值是公共政策的基本价值之一，它与公共政策之间具有一种紧密的内在逻辑关系，公共政策的基本理论研究离不开对公平价值的研究。因此，在我国社会主义市场经济条件下，深入地探讨和研
究公共政策的基本价值，特别是公共政策的公平价值对于当前如何发挥国家宏观调控的重要作用、关注社会弱势群体等问题不仅具有深刻的理论意义，而且具有重大的现实指导意义。本文试图在厘清公共政策的基本内涵，分析公共政策与公平价值之间内在联系的基础上，对当代中国公共政策的若干问题做一初步探讨。
内容提要
公共政策的基本理论问题是政策科学的根本理论问题，是政策科学研究的重要部分。而公平价值是公共政策的基本价值之一，它与公共政策之间具有一种紧密的内在逻辑关系，公共政策的基本理论研究离不开对公平价值的研究。因此，在我国社会主义市场经济条件下，深入地探讨和研究公共政策的基本价值，特别是公共政策的公平价值对于当前如何发挥国家宏观调控的重要作用、关注社会弱势群体等问题不仅具有深刻的理论意义，而且具有重大的现实指导意义。本文试图在厘清公共政策的基本内涵，分析公共政策与公平价值之间内在联系的基础上，对当代中国公共政策的若干问题做一初步探讨。
前言
政策科学（Policy Science）不仅是描述性的，而且也是规范性的。所谓描述性是指对事实及客观存在的因果关系的分析；而规范性涉及的是以某种价值判断为前提的评价活动。简单地说，描述性问题是指“是什么”、“是什么样的状态”等问题，即所谓“实然性”问题；而价值规范性问题则是指“应是什么”、“应该怎样”的问题，即所谓的“应然性”问题，具有一种内在的理想主义成分。所以说，“政策科学是一种道德主张”，1它不仅要分析公共政策的性质、原因和后果，而且要推荐有关的行动过程和评价结果，这充分说明任何公共政策都与伦理上的正当性、合理性密切相关，在整个政策研究过程中，贯穿始终的一条主线，就是政策价值分析，公共政策研究离不开价值分析。政策价值观2是构成政策决策的一个重要基础，公共政策分析必须以价值判断为前提，由此可见，价值领域是公共政策研究必须正视和反思的重要领域，这也使得伦理问题在公共政策研究中占有不可忽视的一席之地。
我们知道，在中外政治思想史上，“公平价值”思想是人们关注社会公共秩序最基本的政治理念和道德理念，是政治思想家们常谈不休的一个永恒话题。而作为公共政策价值目标之一，公平价值是公共政策的内在价值尺度，它与公共政策之间具有一种紧密的内在逻辑关系。一方面，公平价值既体现于公共政策的整个体系和运行机制中，是行为受到公共政策调整的人所应当实现的目标，也是存在于公共政策和行为之中的善的标准、尺度或准则，通过它人们可以对行为做出判断或评价，人们也通常在不断地追求公平的过程中发展和改善公共政策，使公共政策不断获得其存在的合法性和合理性；另一方面，保证社会公平，也是公共政策选择的一个永
恒主题，当然也是转型时期中国政府及其公共政策的基本价值取向。“一切公平问题归根到底都是人与人的利益关系问题。”3公共政策作为理论与实践、理想与现实的结合点，是处理各种利益关系的原则和决策，也是实现公平价值的重要形式和手段，人们通常把它当作公平的象征或存在形式，其本质是通过政府的权威性活动向社会分配利益。
公共政策是政治学的一个分支学科。公共政策研究自二战后，在西方国家尤其是美国取得了丰硕的果实，而在中国关于公共政策的研究起步比较晚。近几年国内学术界掀起了研究公共政策的热潮，学者从各自角度出发对公共政策纷纷著书立说，但涉及我国公共政策的基本价值及其基本理论的研究则并不多。然而，公共政策的基本理论问题是政策科学的根本理论问题，是政策科学研究的重要部分。而公平价值是公共政策的基本价值之一，它与公共政策之间具有一种紧密的内在逻辑关系，公共政策的基本理论研究离不开对公平价值的研究。因此，在当前加强我国社会主义市场经济和民主政治建设的新形势下，对于公共政策的基本价值研究，特别是公平价值的研究就不仅具有非常重要的理论意义，而且具有非常现实的指导意义。本文试图在厘清公共政策的基本内涵，分析公共政策与公平价值之间内在联系的基础上，从当代中国处于社会主义初级阶段以及建设社会主义市场经济、民主政治这一现实出发，根据邓小平建设有中国特色社会主义理论，对当代中国公共政策的若干问题做一初步探讨。
一公共政策的基本内涵分析
（一）公共政策的基本内涵
人们在观察同一个对象时，由于侧重角度、兴趣焦点、所处位置的不同，往往会做出不同的描述，对公共政策的定义也是如此。其中较有代表性的有以下几种：
一是从政策的目的性的角度来概括。政策科学的创始人之一哈罗德?拉斯韦尔和另一位学者亚伯拉汉?卡普兰于1943年首次提出“政策科学”概念，认为公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划。”4这个定义揭示了公共政策最重要的构成要素，即目标价值取向和策略计划手段，强调了作为政府行为的公共政策所涉及的功能及其价值目标性。它既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的价值理性（目标和价值），应该说极有见地。
二是从政策的功能的角度来概括。后行为主义政治学学者戴维?伊斯顿从政治系统分析理论出发，认为“公共政策是对全社会的价值作权威的分配。”5换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”6在伊斯顿看来，全社会的价值不仅包括物质价值（如财物、资金等）还包括精神价值（如权力、荣誉等）等一切有用的资源。但是，全社会的价值有限，而社会的需求却是无限的。因此，就必须对全社会价值进行权威性分配。伊斯顿的理解是以政治学中的一个假设为前提，即利益以及利益关系是人类活动的基础，政府则以其最高权威身份，实施利益的社会性分配，而公共政策作为一种政府行为，要解决的是全社会的价值分配，这揭示了公共政策极其重要的本质特征。
这种认识从政治学原理的角度出发，强调了公共政策的价值分配功能，因而颇受学界的青睐。
三是从政策是一种行为或过程的角度来概括。政策论研究者托马斯?戴伊认为，“凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。”7公共政策是政府选择作为还是不作为的行为，这个定义不仅看到了政府的“为”，也注意到了政府的“不为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析实践性的学科特征。所谓“为”就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或公然做出一定的符号表示；而所谓“不为”，就是政府遵循一种放任主义原则，不采取任何行动，不做出任何积极的符号表示。“为”和“不为”都是政府解决问题之道。这种理解同样是从政治学的角度出发，突出了政府在政策争论中的最终决定权。也就是说，在开放、竞争的条件下，围绕着特定的社会公共问题会有大量的争论和不同的选择，而公共政策就是政府的选择（包括政府不选择的决定）。
美国学者史蒂文?凯尔曼也持有同样的看法，他认为公共政策是一种政治决定，“政治决定是意见有分歧的人们的集体选择；在这些决定背后，存在着政府的强制性权力。”8
另一位美国学者詹姆斯?E?安德森则这样认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些过程是某一个人或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。”“公共政策是由政府机关和政府官员所制定的政策（当然，非官方活动家和因素可以影响政策的发展）。”9这种定义强调了公共政策是政府行为，强调了公共政策行为是一种活动过程，强调了公共政策是实际要做的具体的事情，而不只是提出或只是打算要做的事情，这些看法也很切乎公共政策这个概念所概括的客观实际内容。
四是从公共政策是一种行为准则的角度来概括。这是我国学者的一般
界定。如台湾学者武启元指出：“公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。”10大陆学者孙光认为政策是“国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则。”11张金马也将政策定义为“党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。”12
综上可见，公共政策在其基本分析单位——公共政策——在其认知上亦存在着巨大的分歧，这在一定程度上阻碍了学术界对话通道的建立。因此，从严格意义上说，公共政策尚未成长为系统的理论范式和完善的学科建制。借用科学史家托马斯?库恩（Thomas kuhn）的话说，公共政策分析“正处于‘不可供量性’（incommensurablity）的交战状态。”13但是，尽管上述各种论述在表述上有所不同，在分析角度上各有侧重，但可以说是从不同侧面、不同角度揭示了公共政策的涵义，或者是揭示了公共政策某一方面的属性，都具有其合理性之处。笔者认为，由于公共政策所涉及的范围太广，要给它下一个精确的定义的确很难。但事实上，最重要的问题并不在于如何对公共政策做出理论上的全面精确的概括，而在于能够把握住公共政策的本质属性和基本内容，从而为公共政策的实践提供行动指南和科学方法。
通过以上对公共政策定义的分析，对公共政策的理解应当包括以下几层意思：
第一、制定公共政策的主体是拥有合法权威的公共权力机构，即广义的政府，包括了立法机关、行政机关、司法机关以及由它们授权的有关机构或部门，因为只有它们才能以国家和公众的名义行使公共权力，只有它们才有合法资格和权威制定和实施公共政策，其它任何政党、团体（或利益集团）和公民个人不可能直接做到这一点。政党或团体的政策只能是对本党党员或本团体的成员具有直接约束力的行为规范、行动准则、活动
目标和措施，它不可能直接解决公共事务，也不能对公众产生直接的约束力，这在非执政的在野的特别是不合法的政党政策身上表现得最为明显。
当然，这里需要补充说明的是，我们在分析公共政策制定和实施的主体时，又必须承认并充分肯定政党（特别是执政党）的关键地位和作用，甚至有时侯政党还决定着权力行使的方向，但是政党本身并不是公共权力机关，虽然许多公共政策最初并主要是由政党提出的，但政党的政策对整个社会并不具有普遍的约束力，要变为对整个社会具有普遍约束力的公共政策，还需要通过公共权力机关。也就是说，政党可以提出任何政策主张，而政策主张体现的是一个政党的价值取向和偏好，在其由公共权力机关经过一定的程序上升为具有普遍约束力的公共政策之前，在法理上同其他团体和个人所提出的政策主张在本质上没有区别。因此，从理论上讲，政党并不是公共政策主体，政党政策也就不能成其为公共政策。14第二、公共政策是为了管理社会公共事务，解决社会公共问题，协调公共利益，维护公共秩序，提高公众生活质量，促进社会进步。这里的“公共事务”可以是公共的总任务，也可以是公共的具体任务，但不应当是私人事情。这里的“管理”，可以是政府决定做的事情（或者说“有为”），也可以是政府决定实际不做的事情（或者说“不为”），总归是要管理公共事务。这些问题归根到底是一个公共资源的分配问题。
第三、公共政策是公共选择过程的产物，是政府面对各种方案时做出的最终决定。在任何一个特定的问题上，不可能只存在一种绝对正确的、显而易见的、社会一致同意的解决方案。如果这种情况存在的话，将根本没有也不需要什么政策。所以公共政策就是由政府来做出的一种“公共选择”。
第四、公共政策的本质是公共管理，它可以表现为公共行为规范、行
动准则或者是活动策略。“公共行为规范”表明公共政策有与社会制度、法律规范、伦理道德相似的作为人们行为规范的功能。“行动准则”则表明了公共政策的特殊本质之一，那就是指导人们行动，并且把目标价值作为行动的标准和原则。“活动策略”则表明了公共政策的另一特殊本质之一，那就是公共政策是公共管理组织管理公共事务实现价值目标的手段措施。“公共行为规范、行动准则和活动策略”是对公共政策最重要本质的说明。
至此，为了论述的方便，我们姑且可以把公共政策界定为：公共政策是拥有合法权威的公共权力机构（政府）为解决社会公共问题、协调并实现公共利益，对全社会的价值作权威性分配而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。
（二）公共政策的逻辑基础
公共政策的逻辑基础是对公共政策的产生和存在的理解与认识。我们在界定公共政策的基本内涵时，是把公共政策与社会公共问题及公共利益联系在一起的。在这个意义上，我们可以说对公共政策的理解和认识取决于对公共政策问题及公共利益的理解与认识。
〈一〉、对公共政策问题的认定
我们认为，公共政策的本质只有在其存在的根由和逻辑起点中找到。作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“公共问题”构成各公共政策存在的根由和逻辑起点，其实质就是指通过公共政策的作用之后已经实现的价值和尚未实现的价值之间的矛盾或者差距。而正如詹姆斯?安德森认为，公共政策分析离不开对问题的分析，问题的性质决定了相关政策形成过程的性质。15又如美国学者J?S?利文斯顿所指出的：“问题的挖掘与确认比问题的解决更
为重要，对一个决策者来说，用一个完整而幽雅的方案去解决一个错误的问题对其机构的影响比用一个较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”16因此，对公共政策问题的认定对于我们理解公共政策的实质及其内涵显然是非常必要的，我们研究公共政策应当首先从“公共政策问题”入手。
１、学界有关公共政策问题概念的界定１７
美国学者安德森认为，公共政策问题与社会环境、一些人的需求、要求补偿、开展活动有关。公共政策总是表现为某种社会环境对一部分人构成影响，他们的需求得不到满足，展开活动，要求进行必要的补偿。
美国学者邓恩指出，公共政策问题与公共行动、需求、机会有关。公共政策问题表现为通过公共行动去追求某些需求的机会。
台湾学者林水波认为，公共政策问题是社会上大多数人觉察到的，与他们的价值目标相冲突的、从而利益被剥夺的、必须向权威当局提出的、当局认为在其权限范围内可以采取行动来解决的社会问题。
大陆学者张金马则认为公共政策问题与个体与集团、政府部门、政府行动、政府议程有关。公共政策问题乃是通过个人与团体提出的、属于政府某些部门权限范围之内的、能列为政府议程的、必须采取行动的社会问题。
从上述不同的界定可以看出，公共政策问题具有特殊的规定：首先是客观存在的社会问题；其次是这些问题已经被社会上多数人觉察、认同、感受出来了；第三这些问题显然与既定的价值、规范、利益发生冲突；第四是这些问题已经由社会中的团体与个人表达出来了；最后，这些问题属于政府管辖的范围并且能被列入政府的政策议程。
２、公共政策问题的认定
一般认为，政策问题是政策制定过程的开端。因此，一个问题被列入
政策问题表明该问题已经引起公共权力主体的充分注意，并有可能进入政策议程，成为一项实际的公共政策。但是，一个问题在经由私人问题——社会问题——公共问题之后是否能够上升为政策问题并不是必然的。它既取决于客观情势的性质或严重程度，也取决于公共权力主体确认政策问题的标准和程序。反过来说，政府确认政策问题的标准和程序，将会直接影响到关于政策问题的确认，而对政策问题的确认，不仅在形式上反映出政府认识政策问题的能力和水平，更重要的是会在内容上影响政府公共政策的质量。对政府公共政策分析而言，一项政策问题应当同时满足以下条件：（1）、存在一种可以确认的客观情势。在这里，“可以确认的客观情势”是一种客观事实与一种主观认识相统一的过程。其中，“客观情势”是指出现和形成了某种客观事实，并且这种客观事实是可以直接观察的。一般地说，不能明确表述的某种客观事实很难被确认为政策问题。
（2）、出现强烈的公众诉求。当某种客观事实持续存在甚至出现扩大或趋于严重的时候，社会公众的政策诉求随之持续存在且趋于强烈。这种情形反映出公众的利益由于某种客观事实的存在而遭受到较为严重的冲击和损害，或者反映出公众的价值观由于某种客观事实的存在而遭受了冲击和挫折。公众由于感到不安或威胁，因而强烈地要求政府承当责任、采取行动，以有效地解决问题，消除众人的不安。
（3）、形成明显的政策需要。现代政府的绝大部分公共政策都是对现实公共问题的某种反映，并且，这些问题事实上已经到了非解决不可的地步。而当现实公共问题被认为到了非解决不可的程度，潜在的公共问题具有必须解决的价值时，从政府的角度来说就可以认为已经形成了明显的政策需要。