《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》解读

以节约集约用地统领土地管理工作

——《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》解读之一

来源：中国国土资源报社作者：国土资源部规划司发布时间：

2014-10-13

“劳动是财富之父，土地是财富之母”，对于工业化、城镇化已进入中期的我国而言，土地问题仍然是现代化进程中一个全局性、战略性、根本性重大问题。而在当今中国面临的各种土地问题中，最根本、最迫切的是转变土地利用方式、推进节约集约用地。推进节约集约用地，是加快转变经济发展方式、推动经济提质增效升级的必然选择，是大力推进生态文明建设、保障经济社会长远可持续发展的必由

之路。

当前，我国经济发展进入新常态，处于经济增长换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新阶段，资源环境约束日益加剧，发展的路径依赖和思维惯性依然强烈，发展的质量和效益亟须提高。面对新形势新要求，大力推进土地节约集约利用，以土地利用方式转变推动经济发展方式转变，意义重大、影

响深远。

大力推进土地节约集约利用，是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措

党中央、国务院高度重视土地资源节约集约利用。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出大力推进生态文明建设，并将“全面促进资源节约”作为其主要任务之一。习近平总书记在第六次******中央政治局集体学习时强调，节约资源是保护生态环境的根本之策，要大力节约集约利用资源，大幅降低能源、水、土地消耗强度。李克强总理在接见首届国土资源节约集约模范集体代表时指出，发展是硬道理、节约是大战略，要把节约优先放在更加突出的位置。党的十八届三中全会强调，健全土地节约集约使用制度，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。中央城镇化工作会议明确要求，按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率。以上述一系列决策部署为标志，土地节约集约利用已提升到关系经济社会发展全局的战略高度，影响之大、要求之高前所未有。

我们一定要将思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，深刻认识节约集约用地的重要意义，以对历史和子孙后代高度负责的态度积极推进这项工作。

大力推进土地节约集约利用，是基于我国特殊土地国情和特定发展阶段的现实

选择

我国人均耕地不到世界平均水平的1/2，中低产田约占70%，耕地中旱地占到一半以上，生产保障能力不够稳定。随着人口继续增长，我国人均耕地还将下降，耕地资源约束将进一步加大。经过多年开发，我国耕地后备资源已经降至8000万亩左右，后备资源不足问题日趋严重。这些都对发展形成了瓶颈制约。由于种种原因，多年来不少地方的发展走的是一条用地粗放扩张之路，进一步加剧了土地供需矛盾。我国人均城镇用地达145平方米，人均村庄用地达240平方米，均超过国家标准上

限。目前，城镇工矿建设用地中，低效用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%；农村居民点空闲和闲置用地面积达3000万亩左右，相当于现有城镇用地规模的1/4，低效用地达9000万亩以上，相当于现有城镇用地规模的3/4。生产、生活、生态用地结构失衡，工业用地比例偏高。工业用地低效利用，容积率平均仅为0.3～0.6。目前各地以过度消耗土地资源为代价的传统发展方式普遍存在，部分行业和领域超标准用地、浪费土地的情况依然突出。经过多年高速发展，在我国城镇化刚刚步入中期阶段的时候，许多城市资源环境承载能力已明显减弱，水土资源不足、土地污染等问题凸显。我国已经到了必须在发展中加快提质增效升级的关键时期，粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走，也走不通了。采取有力措施，大力推进土地节约集约利用，既是我国特殊土地国情的根本要求，也是特定

发展阶段的现实选择。

大力推进土地节约集约利用，已经具备扎实的实践基础

近年来，一些地方自觉转变经济发展理念和土地利用观念，积极探索创新用地模式和管理方式，推出了一系列节约集约用地的好办法、好措施。上海市规定，到2020年，建设用地总规模控制在土地利用总体规划确定的目标范围内，努力实现“零增长”甚至“负增长”；工业用地容积率一般不得低于1.2，特殊行业用地不得低于0.8，工业项目内绿化率不得高于15%；一般工业项目土地出让年期为20年，出让年限届满后，对项目综合效益和合同履约情况进行评估，确定续期或收回土地使用权。山东省、江苏省规定，除生产安全、工艺流程等有特殊要求的项目外，工业企业不得建造单层厂房，在各类园区和工业集中区集中建设三层以上标准厂房的，城市基础设施配套费第一层全额征收，第二层减半征收，第三层及以上免征。湖北省规定，因企业原因造成土地闲置的，闲置土地费由地方税务部门按土地出让或划拨价款的20%代征。不少省市规定，利用存量建设用地开发地下空间的，不再收取土地出让价款；对达不到供地率考核标准的，暂停建设用地审批，并按一定比例扣减新增建设用地计划等等。同时，各地有针对性地开展了以土地节约集约利用为主题的专项行动。例如，广东省结合经济转型发展，积极探索“三旧”（旧城镇、旧厂矿、旧村居）改造，取得了良好的综合效益；浙江省实施“三改一拆”（旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑）、“亩产倍增”行动计划，倡导“以亩产论英雄”，释放资源存量潜力；上海市提出“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”政策体系，着力盘活存量土地；江苏省从空间优化、五量调节、综合整治等方面，全面推进政策、制度和机制创新；山东、辽宁、湖北等省制定政策意见，大力推进节约集约用地。地方的丰富实践，展示了改革创新的巨大潜力，也为全面深入推进节约集约用地奠定了重要基础。

国土资源部认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，在全面总结各地探索实践的基础上，对推进节约集约用地进行了顶层设计和整体部署，在颁布实施《节约集约利用土地规定》之后，紧接着出台了《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》，系统提出新形势下大力推进土地节约集约利用的指导思想、主要目标和重要举措。《指导意见》以节约集约利用统领土地管理工作，将推进土地资源节约集约利用作为各级国土资源部门的中心工作和主要职责，遵循严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总思路，从严格用地规模管控、优化开发利用格局、健全用地控制标准、发挥市场机制作用、实施综合整治利用、推动科技示范引领、

加强评价监管宣传等7个方面提出了一整套更具系统性、针对性和可操作性的政策措施，着力以制度机制创新激发地方实践，全方位、多层次推进节约集约用地。

“行到水穷处，坐看云起时”。我们相信，在各级党委、政府高度重视和全社会共同努力下，节约集约用地必将迎来全新的发展局面，开创广阔的发展空间[]，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出更大贡献。

节约集约用地是为了更好地发展

——《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》解读之二

来源：中国国土资源报作者：国土资源部规划司发布时间：2014-10-15

“发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。”这是新一届中央领导集体对新常态下中国经济发展新特征、新趋势的科学把握，也是对推动经济持续健康发展新思路、新目标的高度概括，对推进经济社会发展各项工作具有重要的指导意义。

土地是发展之基、生态之要、生存之本，在保障经济平稳较快发展，促进社会和谐稳定和生态文明建设中肩负着重要的历史使命。大力推进土地节约集约利用，是土地管理工作落实科学发展、可持续发展和包容性发展的具体实践和重大举措。《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出的一系列政策措施，着力体现了科学发展、可持续发展和包容性发展的新要求。

以土地利用方式转变促经济发展方式转变，着力推动科学发展

遵循经济规律、实现科学发展，应充分尊重和自觉适应经济步入新常态的客观现实，既理性面对增速换挡，保持“平常心”，又顺应提质增效的内在要求，保持“进取心”，实现发展速度、质量和效益的统一。与此相适应，土地管理和利用既要着力控增量、转方式，又要抓紧调结构、挖潜力，以节约集约用地保障和促进科学发展。

加快土地利用方式转变和结构优化。土地是经济社会发展的物质基础和生产要素，转方式、调结构能否取得实效，相当程度上取决于用地方式能否根本转变、用地结构能否真正优化。《指导意见》提出，实施建设用地总量控制和减量化战略，努力实现全国新增建设用地规模逐步减少，在严格控制城乡建设用地规模、严控城市新区无序扩张的同时，优化建设用地布局、加强产业与用地的空间协同、合理调整建设用地比例结构、推广应用节地技术和模式，提高建设用地利用效率，以土地利用方式转变和结构优化推动经济发展方式转变和经济结构升级。

发挥市场配置资源的决定性作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，也是土地资源配置的基本原则。《指导意见》提出，发挥市场机制的激励约束作用，扩大国有土地有偿使用范围，加快形成充分反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的土地市场价格机制；鼓励划拨土地盘活利用，提高土地要素市场周转率和利用效率；完善土地价租均衡的调节机制，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，强化对土地取得、占有和使用的经济约束，促进土地优化配置和高

效利用。

以统筹新增与存量用地保障稳增长用地供给。节约集约用地并不是不要用地，而是推动科学、合理、高效用地，以稳定、持续的土地资源供应支撑经济的平稳较快增长。《指导意见》遵循严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，提出在确保城乡建设用地总量稳定、新增建设用地规模逐步减少的前提下，着力盘活建设用地存量，提高存量建设用地在土地供应总量中的比重；有序增加建设用地流量，推动建设用地在城镇和农村内部、城乡之间合理流动，通过城乡建设用地的结构调整和布局优化统筹保障经济社会发展的用地供给。

以土地统筹管控和综合整治利用增强资源环境承载能力，着力推动可持续发展

遵循自然规律、实现可持续发展，必须尊重自然、敬畏自然、呵护自然，实现人与自然和谐相处；必须以资源环境承载能力为前提，科学安排生产生活生态空间。土地资源是人类生存的空间载体和生态环境本底，大力推进节约集约用地是保护生态环境、实现可持续发展的根本之策。

合理划定生产生活生态空间管制界限。《指导意见》要求，发挥国土规划和土地利用总体规划的引导管控作用，最大限度保护耕地、园地和河流、湖泊、山峦等自然生态用地，促进形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系，加快构建以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。以资源环境承载能力为基础，加快划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，促进生产、生活、生态用地合理布局。

推动城乡土地综合利用。《指导意见》提出，在符合建设要求、不影响质量安全和生态环境的基础上，因地制宜推动城市交通、商业、娱乐、人防、绿化等多功能、一体化、综合型公共空间立体开发建设，引导城镇建设提高开发强度和社会经济活动承载力。推动农村各类用地科学布局，鼓励农用地按循环经济模式引导、组合各类生产功能，实现土地复合利用、立体利用。结合永久基本农田和生态保护红线的划定，保留连片优质农田和菜地，作为城市绿心、绿带，发挥耕地的生产、生态和景观等多重功能。

实施城乡土地综合整治。《指导意见》提出，大力推进城镇低效用地再开发，提升城镇用地人口、产业承载能力；因地制宜盘活农村建设用地，推动农村低效和空闲土地盘活利用；积极推进矿区土地复垦利用，促进生态文明建设和矿区可持续发展。

以维护群众土地合法权益为根本综合施策，着力推动包容性发展

遵循社会规律、实现包容性发展，旨在回归发展的本意，促进经济发展与社会发展相协调，让全体人民共同参与发展进程，共同享有发展成果。土地资源支撑各行各业，关系千家万户。《指导意见》自始至终坚持以人为本，将实现和维护好群众权益作为推进节约集约用地的核心要求和根本目的，尊重群众意愿，保障群众权益。

坚持区域差别化政策。《指导意见》立足推动区域协调发展、缩小地区发展差异，明确提出东部地区要率先压减新增建设用地安排，稳定中部和东北地区新增建设用地规模，适当增加西部欠发达地区新增用地计划指标。

落实城镇差别化政策。《指导意见》与户籍制度改革相协调，提出严格核定各类城市新增建设用地规模，适当增加城区人口100万～300万大城市新增用地，合理确定城区人口300万～500万大城市新增用地，严格控制城区人口500万以上特大城市新增用地。

保障基础设施和民生项目用地。《指导意见》明确，调整产业用地结构，保障水利、交通、能源等重点基础设施用地，优先安排社会民生、扶贫开发、战略性新兴产业以及国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、生产性服务业发展用地。

切实维护群众土地权益。《指导意见》要求，推进城镇低效用地再开发必须坚持公众参与、利益共享的原则，尊重权利人意愿，建立合理利益分配机制，严格保护历史文化遗产、传统建筑和保持特色风貌。盘活农村建设用地要以改善农村生产生活条件和农村人居环境为目的，坚持因地制宜、分类指导、规划先行、循序渐进，保持乡村特色，防止大拆大建；坚持政府统一组织和农民主体地位，维护农民土地合法权益，确保农民自愿、农民参与、农民受益。

可以期待，《指导意见》的全面贯彻实施，在推进节约集约用地取得显著成效的同时，必将对科学发展、可持续发展和包容性发展理念的落地生根产生重要推动作用。

（执笔人：董祚继田春华）

活用腾挪之手，巧解用地之困

——《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》解读之三

来源：中国国土资源报作者：国土资源部规划司发布时间：2014-10-16 《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确提出，实施土地内涵挖潜和整治再开发战略，“十二五”和“十三五”期间，累计完成城镇低效用地再开发750万亩、农村建设用地整治900万亩、历史遗留工矿废弃地复垦利用300万亩。

这是建设用地供给思路的重要转变，旨在引导城乡建设用地从立足增量扩张转向存量挖潜，通过推动建设用地在城镇和农村内部、城乡之间合理流动，实现存量建设用地的布局优化，从而保障经济社会发展的合理用地需求。

我国存量建设用地数量巨大、利用粗放，加强内涵挖潜势在必行

改革开放以来，随着各项建设活动全面开展，特别是工业化、城镇化相继步入快速发展阶段后，我国建设用地规模迅速增加。

以外延扩张为主要特点的建设活动带来了不容忽视的土地利用浪费和用地格局失序问题。一方面，用地粗放现象比较严重：2000～2010年间，人均城镇工矿用地面积从130平方米上升到142平方米，新城、新区建设的低密度、分散化态势明显；农村人均建设用地面积居高不下，一些地方的空心村、村内空闲用地比重达10%～15%；工业用地产出率明显低于发达国家同期水平，以产出率较高的上海为例，2010年产出为13.4亿元/平方公里，仅为上世纪80年代纽约和东京的1/3和1/7。另一方面，土地利用格局不合理：城乡建设用地结构调整进展较慢，2001～2010年，大规模农村人口转移进城，农村建设用地不但没有减少，反而增加了3000万亩。城市内部用地结构不尽合理，城镇工业用地比例偏高，2010年全国城镇存量用地中工业用地比例高达26%，珠三角、长三角等一些制造业发达地区工业用地比例超过40%，个别地区甚至超过50%。

面对保障粮食安全和建设生态文明的硬约束，以及建设用地总量已经相当庞大的现状，我国的工业化城镇化发展，外延扩张的习惯模式难以为继。出路何在？换个角度看，存量建设用地本身也是可以再度开发利用的资源，特别是，巨量存量建设用地的粗放利用和格局失序给加强节地挖潜提供了巨大空间。这就要求我们，把保障科学发展的着力点从占用土地为主转到优化土地利用格局、提高土地利用效率上来，特别是要通过科学的空间腾挪来释放存量建设用地潜力。

三项试点工作相继开展、成效明显，流量的盘活促进了存量的挖潜

从2005年开始，国土资源部相继组织部分省市开展了城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦利用三项试点工作，旨在通过设置新增建设用地与调减存量用地相挂钩的流量指标、建立低效用地盘活利用激励机制，以土地整治为平台和抓手，大力推进存量建设用地内涵挖潜，以土地管理制度改革创新和制度供给，破解保障发展和保护资源“两难”。

为了规范有序推进三项试点工作，国土资源部在相关方面做出了严格要求。在试点范围选择上，三项试点都要经过国土资源部批准，并在批复确定的市、县范围内进行，任何地方未经批准不得开展试点或擅自扩大试点范围。在试点规模控制上，增减挂钩要严格依据国家下达的周转指标组织开展试点工作，防止突破试点规模；工矿废弃地复垦利用试点要按照国家下达的年度控制规模实施，完成复垦并经验收合格需要“建新”的按程序申请挂钩指标；城镇低效用地再开发试点要根据专项规划和地方实际，合理制订年度实施方案，明确改造开发的规模、强度和方向。在试点项目设置上，增减挂钩与工矿废弃地复垦利用试点项目区要符合土地利用总体规划、土地整治规划和相关专项规划，项目区实行整体审批；城镇低效用地试点项目要经省级国土资源部门批准，并要做好与控制性详细规划等协调衔接。在试点监管上，要按照全程动态监管要求，结合国土资源综合监管平台建设，加强三项试点管理信息化建设，建立相关数据库，及时将现状调查评价、专项规划、项目区审批、指标使用、拆旧复垦、竣工验收等情况上图入库和在线备案，实施实时、动态、全程监管。在试点风险防范上，要开展试点政策风险评估工作，提出防范措施，确保试点规范开展。除了上述总体要求，各项试点还要符合针对各自特点的政策要求。

各地严格按照国土资源部有关要求，在加强组织领导和部门协调的前提下，规范有序推进相关试点工作，取得了积极成效。一是促进了耕地资源保护。在拓展建设用地空间的同时，并没有导致耕地尤其是优质良田的减少，还促进了耕地保护和农业现代化发展。二是促进了

节约集约用地。通过调整优化建设用地布局、促进建设用地高效配置，提高了土地利用效率和效益。三是推动了生态文明建设。三项试点工作不仅降低了地耗，还直接改善了农村和城镇人居环境，推动了矿山环境治理恢复，促进了资源节约型、环境友好型社会建设。

部署开展三大行动，保障合理用地需求、促进发展方式转变

《指导意见》提出，在确保城乡建设用地总量稳定、新增建设用地规模逐步减少的前提下，逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标，统筹保障建设用地供给。下一步，要着力发挥政策整合效应，推动各地将“三项试点”转为大力推进节约集约用地的“三大行动”。

因地制宜盘活农村建设用地，围绕新农村建设和农业现代化发展，坚持政府统一组织和农民主体地位，以农村土地确权登记为前提，科学编制乡镇土地利用总体规划、村镇建设规划和土地整治规划，统筹运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩、集体土地股份制改革等政策手段，整合涉地资金和项目，推进田、水、路、林、村综合整治，促进农村低效和空闲土地盘活利用，改善农村生产生活条件和农村人居环境。要合理确定项目区内城乡建新用地比例，优先安排被搬迁农民安置、农村公共设施和非农产业发展等建设用地，支持农村地区发展和农民就近转移就业；要以切实维护农民权益为出发点和落脚点，尊重农民意愿，按照因地制宜、分类指导、规划先行、循序渐进的要求积极稳妥推进，保持乡村特色，防止大拆大建；要合理分配增减挂钩增值收益，明确收益主体，规范收益用途，及时将增减挂钩所获增值收益返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件。下一步，可考虑适当调整增减挂钩范围，对于扶贫开发、生态移民等，探索在省域内开展，增加挂钩收益。待条件成熟还将推动增减挂钩由试点转为常规工作，稳定政策预期，发挥地方能动性。

积极推进工矿区土地复垦利用，要按照生态文明建设和工矿区可持续发展的要求，坚持强化主体责任与完善激励机制相结合，选择工矿区面积比较集中、具备较大复垦潜力的地区，整合工矿废弃地复垦利用、绿色矿业发展示范区和矿山环境恢复治理等政策手段，全面推进新建在建矿山地质环境治理恢复和历史遗留工矿废弃地复垦，改善矿区生态环境，提高矿区土地节约集约利用水平。今后，工矿废弃地复垦利用试点将按照纳入计划统筹、常态化管理方式规范有序推进，确保建设用地规模不增加、耕地综合生产能力有提高、生态环境有改善，工矿废弃地得到盘活利用。

大力推进城镇低效用地再开发，要以服务新型城镇化、促进产业结构调整和转型升级为着力点，创新存量建设用地利用和管理制度，坚持规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享、严格监管的原则，积极稳妥推进旧城镇、旧工厂和“城中村”改造，提升城镇用地人口、产业承载能力。要统筹考虑产业结构调整、城市功能提升、人居环境改善、历史人文传承等因素，合理确定再开发范围，优先安排一定比例用地用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，促进历史文化遗产和历史文化建筑保护，统筹安排产业用地；要结合城市棚户区改造，建立合理利益分配机制，引导和规范社会资本参与，采取协商收回、收购储备等方式，推进“旧城镇”改造；原依法取得的工业用地改造后提高容积率但不改变用途的，不再追缴土地价款，鼓励“旧工厂”改造和产业升级；充分尊重权利人的意愿，鼓励采取自主开发、联合开发、收购开发等模式，分类推动“城中村”改造。国土资源部每年提出城镇低效用地再开发总量，纳入国家计划后分解下达，作为指导性计划，由有关省（区、市）统筹安排，市县据此组织编制再开发项目方案。

（执笔人：刘新卫杨磊）