论公共政策执行的异化与重塑_曹满云

2005年12月第13卷第6期

成 都 行 政 学 院 学 报

Journal of Chengdu Institute of Public Administrati on

Dec2005

Vol.13.No.6论公共政策执行的异化与重塑

曹满云 马凯利

(四川大学, 四川 成都 610064)

中图分类号:D63D 1 文献标识码:B 文章编号:1008-5947(2005)06-0003-02

一、公共政策执行异化的主要表现形式

公共政策是党和国家治理社会公共事务的基本工具。公共政策一旦制定出来,政策执行就是落实公共政策的关键环节。但目前我国一些科学合理的公共政策在执行过程中被扭曲、变形,甚至消解,其主要原因在于公共政策执行的异化。学界一般认为,马克思在 1844年经济学-哲学手稿 中阐述的劳动异化论是异化理论依据。[1]异化作为哲学概念,是指主客体之间的对立关系。而公共政策执行的异化是指执行主体一切偏离公共政策本身的政策执行行为。其主要有如下表现形式:

1 曲解政策。主要指在政策执行过程中,一些政策执行主体尽管在主观上想科学、有效地执行政策,却因自身经验、知识、能力等不足,造成对公共政策的误解,并毫不知觉地将这种误解作为政策执行的指导方针,致使执行结果偏离政策目标。

2 观望政策。指少数公共政策执行主体在接受执行公共政策任务时,不先执行,先看其他政策执行主体的执行情况,然后再决定是否执行公共政策,怎样执行和执行的力度等问题。

3 敷衍政策。[2]指一些执行主体对公共政策只做表面文章、不采取实质性的行动。 雷声大,雨点小 , 光打雷,不下雨 , 阳奉阴违 ,都是对这一现象的形象描述。

4 增减政策。是指部分公共政策执行主体,在执行中肆意增加、减少某些政策项目,或两者兼有,导致政策执行的缺位、错位或越位,即:该执行的政策没有执行,或执行不足;政策没规定的却执行了,或将公共政策执行过头。

5 攀比政策。主要指一些公共政策执行主体之间,在政策执行过程中相互攀比政策执行的资源、手段、规模、时限、效果等方面的优势,造成政策资源的浪费和公共政策目标偏移,甚至落空。

二、公共政策执行异化的原因

1 公共政策执行异化的利益动因

(1)资源不足。作为公共政策执行主体的公共部门、公务员及其行政辖区都是相对独立的利益主体,需要尽可能多的资源来满足自身的发展。但从经济学上讲,资源具有有限性,不能同时满足各方发展的需要。公共政策是对现有社会资源的一种重新调整,它在保护、支持一部分人拥有较多资源的同时,必然限制、约束另一部分人享有相同的权利。为了谋求自身发展,占有更多的资源,从公共政策受益的政策执行主体容易将公共政策放大,在执行中增加政策内容;而受损的政策执行主体则可能对执行政策观望、敷衍和寻租,竭力维护拥有的资源。

(2)局部利益本位。公共政策执行主体通常是本行政区域内公共事务的具体管理者,应代表本辖区居民的利益,追求本行政区域利益的最大化。因此,在政策执行过程中,当宏观整体利益与本辖区利益出现冲突,公共政策执行主体为了满足本辖区利益,可能牺牲整体利益,显然通过正确执行公共政策无法实现这一点。此外,根据人际关系理论,空间距离的远近与人际关系的好坏成正比。政策执行主体在本辖区通常有比较密切的人际关系网,当政策执行会造成网中人或部门利益受损时,为维护这张人际关系网的牢固,只有牺牲公共政策,因而政策执行异化是难免的。

2 公共政策执行异化的制度动因

(1)集权体制。主要是指公共政策制定权集中在上级公共部门,在政策问题的确定、政策方案的选择等方面,公共政策执行主体参与不足。制定出的公共政策一方面给执行主体正确理解公共政策带来困难,另一方面也难以体现他们的意愿和情况,自然也就难以调动下级政府执行公共政策的积极性,执行主体在执行公共政策时不仅容易歪曲政策本意,而且可能左顾右盼、敷衍政策。

(2)公共政策瑕疵。是指公共政策本身的不完善导致政策执行的异化。其一,公共政策较抽象。公共政策通常是针对全局和整体问题而制定,较为抽象、概括;一般也没有统一的实施细则。各执行主体怎么理解公共政策好像都可以,难免有些执行主体会曲解公共政策。同时,政策执行主体可能按本辖区、部门甚至个人所需,来运用自由裁量权,增减公共政策内容。其二,政策评估机制缺位。在控制论看来,良好的控制应是包括计划、执行、控制、反馈的一个封闭的链环。因此,有效的政策过程应是包括政策制定、政策执行、政策评估、政策调整与终结等环节的一个封闭的回路。但目前一些公共政策没有评估机制或还不健全,对政策执行结果缺乏有效的评定,使得政策执行主体干与不干、干好干坏一个样,在某种程度上助长了他们敷衍公共政策。其三,监督机制不健全。不少公共政策设立的政策执行监督主体较多,如:党、人大、政协、政府本身、媒体、公众等,形成多头都监督,结果谁也没有监督好政策执行。其四,责任追究制度不明确。正确执行公共政策的前提是政策本身设置相应的责任追究制度,否则公共政策执行权力没受到有效的制约和监督,政策执行权就可能被执行主体滥用,出现政策执行异化现象。

3 政策执行异化的主体原因

(1)金字塔型的政策执行组织。在我国,作为公共政策最主要的执行主体的政府组织从中央到基层包括国务院、省(自治区、直辖市)、市(县)、镇(乡)四级,每一级政府内部又分为若干层次,政府组织像高耸的金字塔。因而,无论是上级下达政策任务,还是下级反馈政策执行情况,都须途经很多层级,易导致公共政策和政策执行反馈信息的失真,这些失真的信息使执行主体不能正确理解公共政策。

(2)政策执行主体素质不高。公务员是公共政策的具体执行主体,其素质(包括数量和质量两个方面)的高低直接影响公共政策执行的效果。一方面,任何政策的执行都需要一定数量的执行人员,过与不及都会影响政策执行。政策执行主体数量过多,为降低执行成本就可能进行政策寻租、增加政策;反之,执行主体不足,任务完不成也可能删减、敷衍政策。无论怎样都引起政策执行的异化。另一方面,执行主体的质量也影响政策执行。首先,知识水平偏低。有些政策执行主体缺乏政治学、经济学、政策学、行政学、法学等方面的初步知识,难以正确理解公共政策的目标和内容,易歪曲公共政策宗旨。其次,职业道德水平不高。较高的职业道德是

[收稿日期]2005-11-10

[作者简介]曹满云(1974),男,四川绵阳。四川大学公共管理学院2003级行政管理学硕士研究生,研究方向:公共部门人力资源开发与管理;马凯利(1979),男,陕西周至。四川大学公共管理学院2003级行政管理学硕士研究生,研究方向:政府行为。

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正确执行政策的基本保证,缺乏职业道德的执行主体在执行过程中不按政策办事,政策执行异化几乎是必然的结果。

4 公共政策执行异化的观念成因

(1)领导意识导向。如上文所述,公共政策比较抽象。因而,政策执行任务和措施通常是由领导制定和安排,政策执行主体的政绩一般也是领导考核。为了出政绩,许多政策执行主体不得不以领导的意识作为政策执行根据。这时如果领导意识偏离公共政策,甚至取代公共政策,不仅容易导致政策执行缺乏连续性、稳定性,也可能使公共政策的执行偏离正确航线,被严重异化。

(2) 官本位 的观念。所谓 官本位 ,是指以官职、官位以及所代表的权力作为评判事物的基本原则,在本质上是 权力本位 的反映。[3] 官本位 思想容易让政策执行主体在行动上出现执行异化。第一,在宪政国家公共政策是为治理公共问题而制定的,因此,政策执行权是一种公共权力,应由政策法律来设定。但 官本位 思想易让一些政策执行主体的权力欲望膨胀,把政策执行权看成是 官员 的私有物品,认为政策执行权的行使取决于他们个人而不是公共政策,有的政策执行主体甚至凭借官位,利用政策执行权力谋取私利,使政策执行行为偏离公共政策本身。第二, 官本位 思想让部分政策执行主体把自己看成是本辖区的 父母官 ,应该用政策执行权为本地造福。在地方利益与公共政策冲突时,他们不顾政策执行权的来源和用途,政策执行的内容、范围和程序,为造福地方而牺牲公共政策。在本质上,这是一种 善意 的政策执行异化。

(3)狭隘的宗族和地域观念。前者将血缘基础上形成的浓厚的宗族情结视为理所当然,后者用各自的特别地域的生活方式传统和习惯作为衡量与判别事物的重要标准。[4]受此观念的影响,在政策执行过程中,执行主体容易受到自己社交圈,如:血缘关系、亲缘关系、熟人关系、同学关系、老乡关系、地缘关系等的影响,使政策执行带有很强的关系色彩,可能出现关系削弱政策,甚至关系代替政策的异化现象。

(4)因循守旧观念。是指把习惯和传统作为行为准则,思想和行为都脱不掉老框框,不愿接受新事物。[5]其引发政策执行异化主要体现在两个方面。其一,公共政策通常是为解决某些现实的公共问题而制定,但守旧思想认为传统、习惯具有天然的合理性,不可改变。这样,保守的执行主体可能在政策执行过程中抵制政策、敷衍政策、阳奉阴违。其二,守旧观念让一些执行主体对现有的公共政策产生依赖,认为它们不可改变,从而抵制新公共政策的执行。

(5)政策偏好。主要是指一些政策执行主体在确定政策的执行范围、执行程序、执行对象等时全凭自己个人的好恶。他们在执行政策过程中易根据个人爱好、心情等增减政策;高兴时就忠实执行,反之,就敷衍政策。

三、重塑公共政策执行的对策

1 摒弃封建的传统观念,大力倡导新的以 执策为民 为核心的公共政策执行职业道德。其一,构建以下政策执行的职业道德规范,作为破旧立新的平台。(1)执策为民。一方面,从权力与义务平衡的角度看,政策执行权根源于人民的委托,政策执行权应为人民服务并接受人民的监督;另一方面,执行公共政策是向公众提供公共物品,也应满足公众的需要。因此,政策执行应以公众的利益为导向。这样,执行主体才可能从根本上认识政策执行权的来源和性质,摒弃 官本位 等封建思想。(2)政策本位。政策执行的前提是公共政策的存在,所以政策执行主体应在准确、完整理解公共政策本质的基础上,不偏不倚地执行公共政策。这样才能真正把忠实执行公共政策看成是第一要务,进而能在思想上有效地阻止领导意识代替公共政策。(3)全局观念。一方面,从现实看,我国幅员辽阔,公共政策涉及面广,各地各部门情况各不相同,为保证公共政策的整体效果,需要有大局意识;另一方面,从系统论的角度来看,只有国家或整体的利益得到实现,部门和地方的利益才可能实现和长久。因此,政策执行主体在政策执行过程中应正确处理整体与局部的关系,树立大局意识,抵制狭隘的地域观念。其二,加强对政策执行主体的职业道德规范的培养和教育,使政策执行职业道德规范为执行主体所认同和内化,从而起到抑制政策执行异化免疫机制的作用。

2 完善公共政策本身。公共政策本身不完善是政策执行异化的原动力,只有完善公共政策才能在源头上预防政策执行异化。首先,完善政策制定机制。公共政策是对资源、利益的调整,是公共管理的手段。因此,制定公共政策不能少数人说了算,而应采取民主集中制,应充分听取并反映各方意见。这不仅能调动政策执行主体的积极性,也让公共政策符合客观实际,有效减少政策歪曲等异化现象。其次,合理划分上下级之间的利益。在制定政策时上下级之间通过调研或协商等方式,事先合理划分相互利益,有助于在政策执行过程中防止局部利益取代公共政策的情况。如 分税制 。再次,公共政策细化。一些公共政策执行主体正是利用政策不具体的瑕疵来加、减政策。如果政策本身就较为具体,则执行主体发挥空间较小,政策执行异化的机会也相应减少。比如,颁布一些实施细则等。最后,推动公共政策的合法化与合理化。[6]预防、纠正政策异化很重要的一点就是要提升执行主体对政策合法性与科学性的认同度。因此应加快公共政策合法化和科学化,一方面,通过政策法律化,政策法规化、政策社会化三种形式使公共政策方案获得合法地位,具有社会权威性和约束力,从而让政策执行具有法律强制力,有效抑制执行主体的主观任意性。另一方面,通过政策分析、政策制定、政策评估等科学方法,保证公共政策内容的科学性,借此强化执行主体对公共政策的认同,从而忠实地执行它们。

3 提高政策执行主体的个人素质。个人素质包括:身体素质、心理素质、文化素质、专业素质等方面,其中,身体素质是其它素质的载体,但文化素质和专业素质对政策执行异化的影响更突出。因此,这两项素质急待提高。通过培训,如:参加专门政策培训机构,学习与公共政策相关的专业知识、专家现场点评政策执行情况等方式,帮助政策执行者正确理解公共政策,掌握科学的政策执行方法,以消除曲解政策和执行过程中的主观性。

4 完善政策执行的监管机制与激励机制。政策执行异化在很大程度上同监管机制与激励机制的缺失相关,应健全政策执行的监管机制与激励机制。首先,完善对政策执行的监管机制,明确规定对政策执行的管理、监督措施,如:监督主体、监督对象、监督权限、监督内容、监督程序等作为政策执行的控制机制。此外,还应根据规定设立专门的监督机构,配备充分的监督资源,用监督权来控制执行权,以约束政策执行主体的执行行为。其次,建立领导责任追究制度。领导者在享有执行决策权同时,必须对政策执行结果负责,不能有权无责或权大于责。只有切实加强对领导者政策执行的责任追究,才能促使其忠实执行公共政策。再次,完善奖励机制,以正面引导公共政策执行。奖励可以综合运用物质手段和精神手段,在转型期,物质需求仍是人们的基本需要,应注意用物质手段来激励政策执行主体,不能过分重视精神手段,使奖励措施流于形式。复次,强化惩罚机制,加大对政策执行异化的打击力度。为了采用一般的行政处分以外,还应加强行政处罚和刑罚的制裁力度,促使政策执行主体认识到政策执行异化得不偿失,从而正确执行公共政策。最后,奖惩措施应及时、适度、注重实效。如果政策执行奖惩措施久拖不决或不妥当,就难以起到对政策执行主体的激励作用。

参考文献:

[1]马克思恩格斯全集.第42卷.[M].北京:人民出版社,1979.120

[2]王国红.论政策执行中的政策规避[J],桂海论丛, 2003:(1)

[3][4][5]施雪华.政治科学原理[M],广东:中山大学出版社,2003.601

[6]彭和平.公共行政管理[M],北京:中国人民大学出版社,1998.158-171

责任编辑 何周富

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关于社会主义国家公共权力异化问题的思考

关于社会主义国家公共权力异化问题的思考 马克思、恩格斯从不抽象地空谈“何为公共权力异化？其性质和特征是什么”等问题，而是立足于历史唯物主义的基本立场对公共权力异化的历史路径进行了考察。在他们看来，任何国家公共权力都存在异化的可能性与倾向。社会主义国家的“公共权力失范现象”作为异化的量变阶段，也存在着质变为异化的可能性，即并未完全根除公共权力异化的可能性。 标签：社会主义国家；公共权力异化；公共权利；公共权力失范 在马克思主义看来，“公共权力异化”是一个历史范畴，是特定历史阶段的特定产物。它不是从来就有的，正如随着阶级、国家的出现而出现，也必将随着阶级、国家的消亡而终结。阶级国家中，由于社会分工的限制，任何公共权力都不可避免的地存在着异化的可能性与内在倾向，只是由于社会制度的不同、由于公共权力与公共利益的关系不同、由于统治阶级与被统治阶级矛盾性质的不同，而使得这种可能性在程度上存在着较大差异。 一、马克思主义视阈下的“公共权力异化 马克思在《1844年经济学哲学手稿》中，将哲学与经济学研究结合起来，首次提出了“劳动异化”的概念，并在《德意志意识形态》一文中对异化观进行了丰富发展。他用“劳动异化”来概括私有制条件下，劳动者同他的劳动产品和劳动本身之间的关系，并以此来揭露资本主义的剥削本质。他指出，在资本主义国家中，存在这样一个基本事实：“工人生产的财富越多，他的产品的力量和数量越大，他就越贫穷......物的世界的增值同人的世界的贬值成正比。” 〔1〕（P40）也就是说，在以雇佣劳动制为基础的资本主义国家，劳动者的劳动过程和创造出来的劳动产品，却反过来成为一种压迫劳动者自身的力量。其实质在于，人所创造的整个世界却演变成了一种异己的力量支配、甚至压迫着人自身。概括而言，马克思将“异化”理解为主体在一定的历史发展过程中，由于自身活动而产生了一个对立面，而这个对立面同时又作为一种外在的、异己的力量反过来支配、反对主体自身。 基于马克思、恩格斯对公共权力的历史考察，联系马克思、恩格斯关于异化概念的表述，我们知道，应然状态下的公共权力，即原本产生于维护社会共同利益的公共权力，在自身发展过程中，在一定历史条件下，由于阶级、国家等因素出现而衍生出了一种“特殊的公共权力”。这种“特殊的公共权力”一方面以政治国家的形式被继承下来，从维护社会共同利益、维持社会秩序的共同需要中产生，但另一方面，它又作为一种凌驾于公共利益之上，并且日益与之相异化的政治性力量，是维护统治阶级利益、剥削被统治阶级利益的政治机器。因此，所谓的“公共权力异化”就是指，这种本应用来为维持社会秩序、维护社会共同利益的“特殊的公共权力”却演变为剥削、压迫社会共同利益、侵犯公共权利的工具，而丧失了其应有的“公共性”与“服务性”的特征。其内在特征主要体现在以下三个方面：第一，异化状态下的公共权力，背离了维护广大群众根本利益的本意而凌驾于群

公共政策-自考-复习重点-老师笔记

第一章公共政策学的形成与发展 1、中国古代政策思想的内容 1）“世异则事异，事异则备变”的政策思想。 2）以民为本，政在得民的政策原则。 3）“惠民”“养民”“富民”的政策传统。 4）重农抑商的政策主张。 5）“不惠寡而患不均”的政策倾向。 6）无为而治的政策构想。 2、亚当-斯密对政策研究的贡献： 1）他谴责一切封建关系，既对重商主义进行了严峻的批判，又克服了重农学派认为只有农业才创造财富的偏见，力图证明刚刚诞生的资本主义生产关系的合理性，证明只有分工进一步发展才能增进整个社会的福利，反对一切阻碍经济自由的政策和学说，并提出了一套理论和经济政策。 2）他有关政策与市场关系的理论对整个自由资本主义时期国家的经济政策和社会政策提供了一种基本的政策理念，界定了政策的范围和方向。经济自由是它的基本观念。 3）在研究方法上，他以经济人的利已心这一假设作为立论的基础。 3、克劳塞维茨的贡献： 1）他提出系统的战略决策思想，认为应当把战争或战争中的各个战局看成一条完全由相互衔接的一系列战斗所组成的锁链，并把每一个战斗都看成这条锁链中的一个环节。他认为要取得相对的优势，即在决定性地点上巧妙地集中优势兵力，就往往必须准确地选定决定性地点并使自己的军队一开始就有正确的方向，就必须有决心为了主要的东西而不惜牺牲次要的东西。这样，他就正确地设定了战略、策略和战术之间的关系，为政策研究中“政策链”“政策群”概念的形成奠定了基础。 2）他将战略要素区分为精神要素、物质要素、地理要素和统计要素。

3）他强调战略决策须依据条件的变化而变化，从而为公共决策如何根据内部情势和外部环境的变化而予以修正和完善提供了很好的思路。 4、马克思的贡献： 1）他的全部理论为世界各国无产阶级政党的战略与策略提供了理论指导，规定了根本的政策目标和实现目标的重要途径，为社会主义国家各个发展阶段的元政策和各项基本政策，甚至为各个领域的部门政策，提供了基本的政策理念，界定了政策的范围和方向。 2）他的辩证唯物主义的认识论为政策研究从注重政策结果到注重政策过程的转变指明了方向，而且政策研究遵循这样的认识论路线能够正确地勾画出政策过程及其各个主要阶段的一般特点。 3）他的历史唯物论为我们深入地研究各种社会现象，探索社会发展的固有规律提供了科学的方法论。 5、韦伯对公共政策研究的贡献 1）他强烈地主张对社会、政治现象进行文化解释，甚至将社会科学称做文化科学。 2）他认为，人的行动或社会行动包括两个基本要素：动机和目标。 3）他提出了官僚制理想模型，并通过对官僚制组织结构的设计而探讨了合乎理性的、科学的决策模型。 4）他在社会科学方法论上的建树，就是提出了理想类型和主张价值无涉。 6、拉斯韦尔对公共政策学的六点界定 他是公共政策学的创立者，是政治学行为主义学派的先驱者和重要代表从物之一。 代表性著作：〈政治学—谁得到什么？何时和如何得到？〉 1）它是关于民主主义的学问。 2）它的哲学基础是逻辑实证主义。 3）它是一门对于时间和空间都极敏感的学问。 4）它具有跨学科的性质。 5）它是一门须和政府官员共同研究的学问。

公共政策分析案例分析二(计划生育)(1)

超生罚款的案例分析 案例：我国南方某县的计划生育工作，多年来一直排在全倒数几位。2005年，新一届县政府领导走马上任，为了完成上级政府下达的计划生育工作任务，采取了一项新的政策。该县政府希望通过这项新的政策措施的实施来控制生育数量。 措施1：对计划外生育实行罚款；超生第二胎罚款2000元，第三胎罚款5000元，第四胎罚款1万元。措施2：考虑到计划生育的艰巨性，为了调动基层干部的积极性，也为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，该政策还规定，罚款所得的收入，村乡两级政府分别可提成30%。政策实施两年后，政府发现并未达到预期的效果。后果：由于重男轻女、传宗接代等传统观念在当地群众中还根深蒂固，许多人宁愿交罚款，也要生第二胎、第三胎，即使需要借债来交罚款也是在所不惜。有的群众甚至认为，缴纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚款交上去。另一方面，一些乡村干部为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。 案例分析过程：

一、政策质量方面:由于我国的计划生育是在计划经济体制下形成的，长期以来，带有很强的计划经济的烙印和色彩，工作方式主要依靠政策和地方条例调整，基本上形成以行政制约、“人治”管理为主的运作模式，法制建设滞后。计划生育工作往往依靠行政强制手段多，提供服务少；要求群众尽义务多，考虑群众的权益少；考虑政府行使的权利多，而考虑政府应承担的责任少。从某种意义上讲计划经济是一种命令经济，市场经济是一种法制经济。文件与法规政策是计划生育工作中各博弈方的游戏规则，主要是指乡镇级及其以上政府机关所发送和传达的文件和讲话精神等。文件相对于下级土政策是普遍主义的。在基层社会运作中这个因素一直起着宏观支配作用，在具体操作中有各种变通，特殊主义几乎无处不在。不同的博弈方面都在利用规则。比如，“计划生育”这一“基本国策”作为政策力量，就是强大的合法性后盾。村民也在利用文件政策。对生二胎游戏规则的规定和解释中的利用，是村民和干部同时利用同一规则进行互利式合作的一个例子。办二胎准生证的理由之一是，符合“经县级计划生育技术鉴定组织鉴定，报市（地）计划生育技术鉴定组织确诊第一个子女为非遗传性残疾，不能成长为正常劳动力”的条款。上级的人口生育计划中有这方面的指标，各地都有。于是，村民可以此作为来寻求生第二胎；而乡村等有关干部也可利用这一点从中牟利。例如某村民，花了

【实用资料】第四章 政策执行.doc

第四章政策执行 [ 本章要求] 掌握政策执行的特点及在政策运行中的地位和作用，了解影响政策执行及效果的各种因素，领会政策执行过程诸环节和执行的原则、手段，正确处理政策执行中的原则性与灵活性、创新性的关系。 第一节政策执行的特点和原则 一、政策执行的含义和特点 政策执行政策运行过程的一个极其重要的环节。政策执行就是政策执行者通过运用一定的公共资源与管理手段，让政策对象接受并遵循公共政策，最终实现公共政策目标和内容的行为过程。政策执行的主体包括执政党组织、国家立法机关、国家行政机关、国家司法机关以及各类非政府公共组织及其成员。在我国，主要的政策执行者是各级政府和政府所管辖或委托的行使行政权力的各类非政府公共组织及其成员。政策执行的客体是公共政策受益和约束对象，包括公民、法人和其他社会组织。政策执行具有以下特点： 1 、强制性。政策本身就具有一定的法律权威性，受到国家强制力保障。政策执行过程中，政策执行者可以依法采取

必要的强制方法和手段。政策执行者依法所采取的措施和方法，政策对象必须无条件的接受与服从，否则将会受到国家相关法律法处罚与制裁。 2 、综合性。任何一项政策的目标和内容，所涉及因素是多种多样的，而且各种因素是相互关联、相互作用和相互影响。政策执行者要顺利实现政策目标，必须以系统思维为指导，采取多种有针对性的方法措施，对所要解决的社会公共问题系统地加以解决。 3 、具体性。政策都有较为明确而规范的要求。它要求政策执行时要把握住三点：一是政策对象的适用性；二是政策范围的有限性；三是政策措施的针对性。 4 、效率性。政策执行要求政策执行者坚决、彻底和廉价、高效地实现各项政策目标和任务。衡量政策执行效率的标准，就是政策目标和任务实现与完成的速度和程度。 5 、动态性。政策执行是一个动态的连续发展过程。任何政策的执行往往都不会在短时间内完成，要求政策执行者的思想和行为不断地变化和调整。政策执行的动态性表现为政策执行的阶段性和连续性的统一。 6 、创新性。政策执行者要将原则性和灵活性统一起来，创造性地开展工作。政策执行者不仅要完整准确地把握政策

多维视角下公共权力异化原因探析

多维视角下公共权力异化原因探析 公共权力作为维护社会公平、正义的重要力量,是国家权力的主要象征,也是国家行使一切职能的根本前提。然而现实中公共权力有时会偏离公共利益的这些价值目标,发生公共权力异化。关于公共权力异化的原因本文认为:从经济学的视角看,公共权力异化是公共权力实施者的自利本性和信息不对称所导致的;从伦理学的视角看,公共权力实施者和公共组织的角色认知错位使公共权力发生异化;从公共治理的视角看,公民权力意识薄弱和公民社会发展滞后给公共权力异化留下了空间。 标签：多维视角;公共权力异化;原因 1 经济学视角下的公共权力异化 1.1 公共权力实施者的自利本性 公共权力之所以会发生异化与公共权力实施者的利己本性是分不开的。公共权力的实施者作为公共利益的代表,理应为公共利益服务,维护公民的根本利益,社会的公平、效率。然而,利益是一个生活在社会中的个体首要考虑和希望解决的问题,作为公共权力实施者也不例外。从交换的角度看,人类的每一个成员几乎随时随地都需要他人的帮助以满足自己的各种需要,即使在最早的原始社会也不例外。但是,如果仅仅依靠他人的慷慨和恩惠来使自己的需要得到满足而不帮助他人,肯定是不可行的。为此,人们为了获得他人更多的帮助,使自己的需要得到更大空间的满足,即实现利己的目的,必须为他人提供他人所需要的东西,并通过交换来获得他人所提供的能满足自己需要的东西。公共权力作为支配着社会资源的一支重要力量,主宰着更多的社会稀缺资源,为此公共权力实施者在做公共决策的时候,受到自利本性的驱使和交换的需要,从而导致公共利益受到私人利益的非法侵占,致使公共权力的目标发生根本性的变化即公共权力异化。 1.2 公共权力实施者与公共权力所有者之间信息的不对称 在现实生活中,有时候一个人对正在发生的事情知道的会比另外一个人多,这种所谓的相关知识的差别就是信息不对称。垄断性是公共权力的属性之一,由于公共权力具有垄断性,导致权力所有者和权力使用者之间信息的不对称。现实中人们没有能力也没有那么多精力和成本来管理所有的事情,于是人民通过中介来具体行使自己手中的权力,政府就应然而生了。委托代理使的政府与人民之间的信息的不对称,进而影响公共决策。于是就会有人用公共权力为自己或他人谋取利益,同时又相互竞争,中央与地方,政府与人民、组织与组织之间利益的博弈。 2 伦理学视角下的公共权力异化 2.1 公共行政人员自我角色认知的错位

第一章 公共政策学的形成和发展()

第一章公共政策学的形成和发展 第一节学科名称梳理 1、哪些因素推动和促进了公共政策学的面世？（1）、产业革命和科学技术的发展；（2）、哲学思想的进步和一系列社会、人文科学的诞生和发展；（3）、系统论、信息论、控制论的产生；（4）、决策科学的形成；（5）、行为科学的诞生和行为主义政治学的进展；（6）、凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大推动和促成了公共政策学的面世。 2、政策科学的创始人是谁？美国德斯坦福大学教授伊斯顿。罗斯威尔。第二代掌门人是叶海卡。德洛尔 3、政策分析的概念最早由谁提出？美国著名政治学家林德布洛姆。 第二节学科形成以前的政策研究 1、中国古代政策思想的主要内容有哪些？（1）、世异则事异，事异则备变；（2）、以民为本，政在得民的政策原则；（3）、惠民、养民、富民的政策传统。（4）、重农抑商的政策主张；（5）、不患寡而患不均的政策倾向；（6）、无为而治的政策构想。 我国古代有两本与政策研究有关的著作：1、《战国策》；2、《智囊补》冯梦龙著，整理政策案例1238例； 2、中国古代出现发达的政策研究的原因：（1）、古代王朝更迭，宗教不能充分解释；而孔孟之道主张从为政得失上去解释执政合法性的获得与丧失，这就使得统治者从维护王朝统治着想去重视政策的制定与执行；

甚至在机构和制度上作一定安排；2、古代先秦时期就形成“学而优则仕”的传统，到隋唐时期又形成科举制，这种制度安排成为中国古代的读书人热心于观察和分析政策的强大动力。 3、欧洲何时出现政策分析人才？欧洲中世纪的中期和晚期。 4、为何古代没有出现公共政策学？（1）、人们有关政府政策的知识、思想和观点大多是对政策结果所作的观察和分析，而不是对政策过程所作的观察和分析。2、古代有关政府政策的情况、思想和观点，通常是个人直观体验的产物，而且对政策解释往往是从权威、伦理、哲学的原则。 5、学科诞生前的理论和方法论准备（1）产业革命和科学技术的急速进步，为人们从经验和定量方面研究公共政策提供了新的条件和手段。（2）哲学思想的进步和一系列社会、人文学科的诞生和发展，为公共政策学研究提供了方法论的基础。 6、亚当？斯密对政策研究的贡献主要有哪些？（1）对当时的政策——提出了一整套理论和经济政策。（2）对自由资本主义时期的国家——有关政府和市场的理论为自由资本主义时期国家的经济政策和社会政策提 供了基本的政策理念，界定了政策的范围和方向。（3）对政策研究——在研究方法上，他提出了经济人的假设。对后来的理性选择理论和公共选择理论有影响，并间接影响到现代的政策分析。 7、克劳塞维茨对政策研究有哪些贡献？（1）提出了系统的战略决策思想，设定了战略、策略与战术之间的关系，为“政策链”、“政策群”概念的形成提供了基础。（2）将战略要素分为精神要素、物质要素、地理要素和统计要素，这一战略要素分析为政策研究中的因素分析提供了典范。

公共政策案例分析

案例分析——房地产“限购令” 内容摘要：房地产作为国家的支柱性和先导产业，对国民经济的持续高速增长起着重要作用。近年来，我国房地产市场持续高速发展，但由于我国房地产市场发展相对不成熟，房地产投资过热、房价收入比过高、房价涨幅过快等问题逐渐暴露出来，不少城市出现了房价增长幅度与城市经济发展水平不相符合、与城市居民收入水平不相协调的现象。为此，我国政府出台了一系列的宏观调控政策，试图抑制房地产过快上涨，而“限购令”无疑是其中调控力度最强的政策，足以体现出中国政府打压房价，抑制房地产泡沫的决心。笔者试图结合公共政策动态运行过程来分析这项政策出台的背景、原因以及效果，并就这项政策提出了一些自己的看法。 、案例回顾 （一）“限购令”的出台： 我国于2010年出台“限购令”，通过加大对购房者购房条件的限制来打击房地产行业的投机行为，控制房价过快增长。2010年4月17日，“新国十条”出台，其中第3条明确指出要实行更为严格的差别化住房信贷政策，要严格限制各种名目的炒房和投机性购房。条例指出，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。

“新国十条”出台后，各地根据其房地产现状陆续颁布“限购令”。2010年4月30日，北京出台“国十条”实施细则，率先规定“每户家庭只能新购一套商品房”。2010年9月29日国家多部门再次出台调控新措施，其后深圳、广州等多个城市陆续公布“限购令”。随后有上海、广州、天津、南京、杭州等16个一二线城市推出限购政策。2011年1月26日，国务院办公厅发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》。通知指出，各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。通知明确规定，原则上对已拥有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房(含新建商品住房和二手住房)；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。通知还指出，已采取住房限购措施的城市，凡与本通知要求不符的，要立即调整完善相关实施细则，并加强对购房人资格的审核工作，确保政策落实到位。尚未采取住房限购措施的直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，要在2月中旬之前，出台住房限购实施细则。其他城市也要根据本地房地产市场出现的新情况，适时出台住房限购措施。 2011年8月17日，住建部下发二三线城市限购标准。12月，住建部知会地方政府，对于限购政策将于2011年年底到期的城市，地方政

第四章 公共政策的执行

第四章公共政策的执行 内容提要： 公共政策的执行就是把决策内容付诸实施的过程。公共政策的执行从一定程度上，比政策的制定更复杂、更困难。政策的执行直接决定着公共政策内容能否实现以及实现的程度；政策执行是检验政策的依据；政策执行是修正、补充和改进政策的重要途径；政策执行的效果与影响又是形成新的政策的基础。公共政策执行的理论模式主要有：过程理论、调适理论、博弈理论以及综合理论模式。公共政策能否成功的执行受到客观环境、执行人员、执行对象、执行资源以及政策本身等因素的影响与制约。公共政策执行的过程是由执行的准备阶段(包括制定计划活动以及一般的准备活动，如思想动员、组织落实、物质准备等内容)，实施阶段(包括指挥、沟通、监督与控制)以及总结阶段来组成。公共政策执行的主要手段有：行政手段、法律手段、经济手段、宣传与引导手段等。 第一节公共政策执行概述 一、公共政策执行的概念 公共政策的执行就是把决策内容付诸实施的过程。公共政策的制定与执行，既相互联系又具有一定的特殊性与独立性。传统的公共行政认为公共政策的执行是政府官僚组织的职责。这种观点认为政策的执行是一种自上而下的过程。其特点为：①政策执行是政府组织的单方面事务。②政策执行是一种闭合结构，是政府组织自身的权力分配与关系的调节。③政策执行者与执行对象之间是一种管理与被管理、控制与被控制的关系。④公共政策执行的监督是由政府组织自身由上自下的控制。 以上观点具有一定的缺陷和偏颇。实际上公共政策执行既是政府组织的重要职责与任务，同时它又是政府与社会、政府与公民互动的结果。其特点为：①公共政策的执行是一种由上至下、由下至上的结合与互动过程。②公共政策的执行是一个开放链。不仅在政策制定过程中有民众与社会的参与，同时在执行过程中更需要民众与社会组织的参与。③政策的执行者对执行对象既有一定的权威性和影响力，同时又有相互之间的协调、共识、与妥协。 政策执行的概念可以从三个角度来理解：①政策执行为科层制的控制过程；②政策执行是上下阶层的互动过程；③政策执行是政策与行动相互演进的过程。 西方学者提出政策执行研究的模式主要有以下几种： 1．“自上而下”执行模式(top—down model) 这种模式意味着政策在上面(top)形成并依靠官僚组织系统，由上面发表执行的计划与命令，并通过下面(down)来贯彻以实现政策目标。这种模式把政策过程看做是一条指挥链，由上级机关对下级机关执行政策进行监督与指挥的作用；领导者也往往对部署采取严格监管的态度，以实现预期的目标。在这种模式下，思考政策执行失败问题，往往把原因归结为政策本身设计不当，而不考虑执行对于政策本身所产生的负面影响。那么什么是完美的政策执行呢? 汉姆与海勒(Hamand Hill)认为包括四个要件：①政策本身的性质必须是清楚的；②执行结构必须是从上而下的紧密联系关系；③必须尽量防止外在的干预；④必须加强对执行者的控制。 2．“自下而上”执行模式(bottom—up model) 这一模式是从上下的互动中来观察政策过程。认为政策的目标与执行的计划不过是政策执行者彼此相互妥协的产物，并非是由上层领导者理性控制的产物；上级制定的，要求下属必须执行的政策标准，基本是对执行者的一种忠告而已，不具有任何规范性与影响力，相反基层的执行者才足以决定政策目标是否能够被实现，这种重视基层忽略上层的研究模式被

公共政策执行过程

公共政策执行过程 v 一、政策执行研究的兴起 v 二、政策执行的基本内容 v 三、政策执行力 v 四、提高政策执行力 一、政策执行研究的兴起 v （一）政策执行研究兴起的背景 v 1、政策科学早期的认识 v 虽然拉斯韦尔等早期政策科学家把政策执行看成了政策过程中的一个环节，但是政策执行并没有引起政策科学学者的足够重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，例如德洛尔的政策科学范式就认为政策科学就是对政策制定的研究，其目标是改善政策制定系统，提高政策制定的质量；政策过程被分成元政策制定、政策制定和后政策制定（包括政策制定和评估等环节）三个阶段。 v 2、政策执行不受重视的原因 v 天真地假设政策执行过程是简单的且人所共知的；强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对政策执行过程负责；执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者；时间和资源的巨大消耗。 v v （二）政策执行研究兴起的契机 v 1、美国奥克兰计划没有取得预期的成功

v 1973年美国学者普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业的机会的政策项目——“奥克兰”计划的跟踪研究而写成报告《执行：华盛顿的宏大计划是如何在奥克兰破灭的》。这本书成为70年代“执行运动”兴起的标志。 v 2、政策科学研究视野的拓宽 v 从理论上看，20世纪60年代末政策科学研究取得突飞猛进的发展，要求对政策过程的各个环节进行全面深入的研究。从实践上看，60年代约斡逊总统发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，客观上提出了为什么比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果这样一个问题，这促使人们从政策执行上寻找原因。 （三）政策执行研究的主要途径 v 1、自上而下的研究途径 v 这种途径假定，政策是由上层规划制定的，然后它们被翻译或具体化为各种指示、以便下层的行政官员或职员执行。领导人形成政策偏好，这种偏好随着行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员或职员。 v 2、自下而上的途径 v 这种途径以组织中的个人（即参与政策过程中的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；客观存在强调政策或项目的成功与否取决于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。 v 3、“政策/行动连续统”途径 v 这种途径或多或少有作为前两种途径的综合的意味。政策制定者将作出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。这一途径是以权力作为焦点的。 v 4、工具选择途径 v 政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱选择特定工具。

北大精品课件：博弈论及公共政策之完全信息静态博弈

博弈论与公共政策 北大精品课件 完全信息静态博弈 主要内容 一、博弈的标准式表述 二、占优策略均衡 三、重复剔除的占优均衡 四、纳什均衡 五、多重纳什均衡的比较 六、混合策略 七、应用举例 何谓静态博弈？ 开始时由参与者同时选择行动，然后根据所有参与者的选择，每个参与者得到各自的结果。 何谓完全信息静态博弈？ 每一参与者的收益函数在所有参与者之间是共同知识。 一、博弈的标准式表述 博弈的标准式表述包括三个方面的内容： （1）博弈的参与者 （2）每个参与者可供选择的策略集 （3）针对所有参与者可能选择的策略组合，每个参与者获得的收益 对于一个 n 人博弈，设各参与者的策略空间依次为 S1,S2, …,Sn ，收益函数分别为u1,u2, …,un ，其中 ui (s1,s2, …,sn) 为参与者选择策略组合(s1,s2, …,sn) 时参与者 i 的收益，则可用标准式将该博弈表示如下： G = {S1,S2, …,Sn ； u1,u2, …,un } 在双人有限策略的情况下，可以用双变量矩阵更直观地表述博弈。 例1：囚徒困境 但是，如果参与者超过2人，则用双变量矩阵形式来表示博弈就不那么方便了，甚至根本无法采用这种形式。

例2：三人有限策略博弈 二、占优策略均衡 1、占优策略 在博弈中，如果不管其他参与者选择什么策略，某个参与者的特定策略都优于或至少不劣于其他所有策略，那么，我们就说这个特定策略是该参与者的占优策略。 在前面的囚徒困境博弈中，“招认”就是每个囚徒的占优策略。 2、占优策略均衡 如果每个参与者都存在占优策略，那么由这些占优策略构成的组合就称为占优策略均衡。 在前面的囚徒困境中，（招认，招认）就构成一个占优策略均衡。 注意： 占优策略均衡只要求每个参与者是理性的，而并不要求每个参与者知道其他参与者是理性的，也就是说，不要求“理性”是共同知识。 例3：公共产品的供应问题 A、B两人同住一室，现在，他们考虑是否购买一台电视机。电视机的价格为4000元，每个人从看电视中获得的效用各为3000元。 假定他们根据下列程序决定是否购买电视机： 每人把是否购买电视机的想法写在一张纸条上，如果两人都认为应该购买，则平均分担购买电视机的费用。如果两人都认为不应该购买，则不购买电视机。如果只有一人提出购买而另一人不想购买，则由提出购买的人独自购买电视机。 每个人会如何决策？ 三、重复剔除的占优均衡 1、重复剔除的占优均衡 首先从某一参与者的策略集里剔除掉一个劣策略，再重新考察各个参与者剩下的策略中哪些是劣策略并剔除其中之一，不断继续这一过程直到每个参与者都仅剩一个策略为止，最后得到的策略组合就称为重复剔除的占优均衡。 例4：俾斯麦海之战 在单人决策中，当所有情况下的收益都增加（至少不减少）时，当事者的境

公共政策期末案例分析参考(共8个)

第一节案例 分析: 一体现了国家的一种信念、一种立场、一 种挚爱; 二以人为本，关注民生; 三体现了对生命的尊重; 四符合国际惯例的做法; 第二节案例 分析: 一政治性工具： 二经济性工具： 三社会性工具： 第三节案例 此政策坚决依靠群众，积极推行火葬，改革土葬，破除旧的丧葬习俗，节俭办事，但由于种种原因，不能正常实施，没达到政策精神。 1、自然环境。在农村，土地的获得比城市容易得多。 2、政治环境。很多时候政治环境与公共政策相互影响，其中公共权力的配置是关键。 3、经济环境。镇政府财力薄弱，靠死人剑财，百姓为了改变下辈子的财气，象富人一样地活着。 4、文化环境。传统的民间陋习。 5、社会环境。是指总的社会状况，人口，群体、职业，规范等的总和。现代社会公共政策的实施要求有成熟的公民社会。 第四节案例 核心内容：1、规定商品零售场所不得销售使用不符合相关标准的塑料购物袋，2是规定商品零售场所应当依据相关规定向消费者有偿提供塑料购物袋。 限塑令是一项利在长远的公共政策，要取得好的实施效果，还需要引入利益平衡、责任均衡的理论，让生产者，经营者，消费者和政府管理部门都承担起相应的责任，从人性化管理理念出发，多为消费者提供使得方面动脑筋，设溘减少服从成本，确保政策的更好执行。 比如，本案例中缺乏良好的消费观念才是造成污染根本原因，对环境的破坏不是塑料本身的过错而是人的不良习惯造成的。 第五节案例 存在的主要问题：(1)选择执行(20 附加执行(3) 机械执行 政策执行效能的障碍因素：(1)、政策规划障碍：政策方案含糊不清、模棱两可公共政策缺乏稳定性案例里的政策变化令村民组长尴尬无法和农民交代走上绝路（2、）\政策认知障碍案例对政策的宣传不到位，导致农民误种粮食要被罚款无奈选择自杀(3)、政策资源障碍物力资源与财力资源人力资源信息资源退耕还林的补助很少，无法满足农民的基本生活需要，再加上宣传的问题，导致农民误种粮食遭罚款，无力支付无奈选择自杀如果你是一名政策执行者，你将如何推行该项政策的执行：(1)、提高公共政策主体的政策执行水平和执行能力；(2)、提高公共政策执行对象的政策认同感；(3)、有效利用公

第四章公共政策系统及其运行的逻辑流程

第四章公共政策系统及其运行的逻辑流程 （一）公共政策系统及其环境 1、公共政策的主体与客体：1）主体：（1）直接主体：立法机关、行政机关、执政党、领袖人物。（2）间接主体：在野党、利益集团、选民。2）客体：（1）社会问题、公共问题与政策问题（2）目标群体。 2、公共政策系统的构成：1）信息子系统：2）咨询子系统：俗称“思想库”“智囊”，是决策子系统的辅助系统。功能和作用：（1）提供预测研究；（2）帮助决策子系统发现问题，确定政策目标；（3）政策方案的设计、评估和论证。（4）其他政策相关问题的咨询；（5）对政策执行情况进行检验和评估。3）决策子系统：是中枢系统。基本特征：权威性和主导性。功能和作用：（1）确认政策问题；（2）明确政策目标；（3）组织政策方案设计；（4）负责备选方案的选择和最终确定。4）执行子系统：功能：（1）为政策方案的顺利实施做准备；（2）有效地实施政策方案，包括指挥、沟通、协调等方面的活动；（3）总结执行情况。5）评估子系统：功能和作用：（1）检验公共政策的效果、效益和效率；（2）提供政策持续、修正、调整或终止的重要依据（3）有效地配置政策资源。6）监控子系统：功能和作用：（1）根据公共政策的目标，确立具体的监控标准或指标，交作为实施监控的依据；（2）对执行子系统的政策执行情况进行监控；（3）反馈执行情况。7）反馈子系统：功能：（1）为决策子系统进行科学决策提供信息依据；（2）客观、准确、灵敏、迅速地向决策子系统反映政策运行过程中的真实情况，使后者能够根据所得信息与预期目标进行比较，并做出适时的调整和补充。（3）反馈子系统传输的信息也是对政策实施有效控制以达到预期目标的最佳手段。 3、公共政策系统的环境：特点：（1）高度复杂性（2）巨大差异性（3）历史变异性。1）国情与国策；2）自然环境、社会环境、大众传媒与公共政策；3）国际环境（国际格局、综合国力、国际地位、国际趋势） （二）公共权力与公共政策 1、国家机构、国家权力、国家职能与公共政策1）国家机构决定公共政策的结构及效力范围（1）国家纵向组织机构规定公共政策的层次；（2）国家横向组织机构决定公共政策的效力范围。2）国家权力、国家职能的二重性决定公共政策的二重性（阶级属性、社会属性）3）国家权力、国家职能制约着公共政策的种类和数量。 2、国家能力、治理能力、政府能力与公共政策 1）国家能力决定公共政策的质量。 2）治理能力对公共政策的挑战。 3）政府能力是制定、执行公共政策的基础。 3、政治体制、国家结构、政府体制与公共政策 1）政治体制与公共政策 （1）政治体制规定了公共政策主体的范围。

公共政策执行的手段与过程

第四节公共政策执行的过程和手段 一、政策执行过程的诸环节 政策执行过程包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施等环节。 1 、政策宣传 政策宣传是政策执行过程的始环节和一项重要的功能活动。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段，宣传政策的意义、目标，实施政策的方法和步骤。 2 、政策的分解 政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策目标的必经之路途。制定执行计划，应遵循下列原则： （ 1 ）客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除臆断；计划的各项指标，不保守也不冒进：既不是唾手可得的，也不是经过努力仍然高不可攀的；对有关人力、物力、财力等条件，必须做到“心中有数”，切不可含糊笼统。 （ 2 ）适应性原则。编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有应对意外情况发生的防范机制。 （ 3 ）全面性原则。编制计划要能够统筹方方面面、理顺各种关系，切忌顾此失彼。计划前后衔接、轻重缓急有层次，不同管理层次的计划各有侧重。 （ 4 ）一致性原则。执行机构内部各职能部门要做到工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。 3 、物质准备 物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。执行者应根据政策执行活动中的各项开支编制预算。预算报经有关部门批准后，才算落实了经费。必要的设备，包括交通工具、通讯工具、技术机械设备、办公用品等，是政策执行的物质手段。只有具备了必不可少的设备条件，政策执行才有可能顺利进行。 4 、组织准备 组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制。组织功能的发挥情况，直接决定着政策目标的实现方式。

公共政策制定中的理性和非理性冲突

摘要:政策制定作为政策过程的首要环节,是政策科学的核心问题。直接关系到政策的成败与否。本文通过讨论公共政策制定中的理性和非理性冲突,对比分析了他们彼此的关系以及对政策制定过程的影响,在此基础上阐述了对此问题的一些新认识。 关键词:公共政策制定理性非理性 公共政策的制定过程是决策者借助各种技术手段对影响政策问题的复杂环境,信息等客观因素进行加工、分类、整合、处理,并最终形成政策的过程,而不是全然由决策者拍脑袋决定,因此,政策制定过程是一种理性选择占主导地位的行为过程。但是,由于在现实中,政策制定中常常会受到许多不确定因素的严重干扰,并且由于决策者自身认知能力的有限性,导致政策制定中存在一定程度的非理性属性。尽管一些学者曾尖锐的批评过政府选择行为的非理性,但是由于政策科学的发展,越来越趋向于接受新制度经济学和非主流经济学的方法论,主张在有限理性、信息不对称的前提下研究政策的制定、执行和评估等问题。 一、公共政策制定中的理性和非理性 管理大师德鲁克曾说过这样一段话:“在我所遇到过的卓有成效的经理们之中,有些人运用逻辑和推理,而另一些人主要依赖于预见和直觉。既有轻而易举就做出决定之人,也不乏每当移动一步就备受烦恼之苦者。”这段话表明,管理是人的一种双重能量的活动,既有理性成分又有非理性成分。 (一)公共政策制定中的理性 在英语里,理性有rationality和reason两种表达。前者一般指心智上控制调节行为和抽象思维的一般能力,而后者一般是狭隘地指进行推理的能力。理性,可以直观地理解成为人的行为类型,此类型的特点是以逻辑推理方式来观察事情。如果从字面意思去解释,理性,具有以清晰的思维逻辑为基础,通过深思熟虑,冷静理智,不轻易显露主观感情等特点。理性行为通常是指人们在某些理性因素作用下进行的行为选择,这种行为是在冷静、客观的前提下提出的。提出有限理性学说的西蒙认为,理性的概念应分为经济学讨论的实质理性和心理学所讨论的过程理性,“新古典经济学的理性人总是达成按照给定效用函数来说客观或实质最优的决策。认知心里学的理性人所作的是根据现有知识和手段来说,以过程上合理的方式来作出他或她的决策”。本文谈及的公共政策制定中的理性是指决策者对政策问题发挥充分的认知,其政策形成主要依靠分析、判断、处理等方法。理性在政策制定过程中体现为技术、实证、推理、理智、逻辑性等方面,大多与方法、手段、目的相连。 政策制定过程中的理性通常由下列因素及其过程使然:(1)决策者能较为全面地搜集和掌握的信息资料;(2)在政策效力方面,决策者能够准确评估政策所产生的效应;(3)经济学家和统计部门所提供的理论和数据支持(4)政府能动用大量人力、物力、财力以形成对政策的比较方案,从而在理论和实证资料的支持下有根据地说明甲方案优于乙方案或乙方案胜于丙方案,等等。 (二)公共政策制定中的非理性 纯粹的非理性行为是指人们在直觉、本能、信念、情感等非理性的驱动下(而不是在逻辑思维基础上)对环境的反应。从心理学的角度来看,以感觉、知觉、表象、情绪等形式展开的感性意识,不能像以概念、判断和推理等形式展开的理性思维那样清晰。在大多数情况下,主要由于相对模糊的感性意识支配着人们选择行为,这是因为人们的意识活动通常都停留在感性层面上,而这种底层次的感性层面的意识活动就会导致纯粹意义上的非理性行为。广义的非理性行为还包括那写尽管产生于逻辑思维但没有效用上实现“最优”的行为。比如,西蒙将非理性理解为“对效用最大化的任何偏离”这实际就是指广义的非理性行为。相对于理性,非理性是活跃的、能动的和不安分的,非理性因素不受任何逻辑规律的限制,它们时常表现为难以预料的波动或情绪冲动,如本能、直觉、灵感、意志和神秘的体验等。在本文中讨论的公共政策制定中的非理性是指决策者没有对政策问题充分发挥认知,其政策形成主要依据直觉、经验、

公共政策案例分析

公共政策案例分析 Document number：PBGCG-0857-BTDO-0089-PTT1998

公共政策案例分析 ——“白色污染”到底如何解决 问题：今天你是否依然“我行我‘塑’” 中国目前的经济处于飞速发展时期，人们的生活水平也日益提高。经济的发展带来了国民收入的稳步提高，也使得人们的消费水平和消费观念不断改善和更新。然而，在人们追求更便捷、更舒适、更优质的生活的同时，我们的环境日益遭到破坏，环境状况不容乐观。 我国目前面临的环境污染和环境破坏非常严重，就拿“白色污染”这一令人头疼的问题来说，白色污染是人们对难降解的塑料垃圾(多指塑料袋)污染环境现象的一种形象称谓。它是指用聚苯乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯等高分子化合物制成的各类生活塑料制品使用后被弃置成为固体废物，由于随意乱丢乱扔，难于降解处理，以致造成城市环境严重污染的现象。据中国塑协塑料再生利用专业委员会介绍，我国每天买菜要用掉10亿个塑料袋，其他各种塑料袋的用量每天在20亿个以上。北京目前每年废弃23亿个塑料袋，产生废旧塑料包装垃圾14万吨，占整个生活垃圾的3%；上海每年产生废旧塑料包装垃圾19万吨，占生活垃圾总量的7%；天津每年的废旧塑料包装垃圾也超过10万吨。塑料垃圾带来的问题非常严重，一，漫天飘飞的塑料袋或挂在树梢，或飞到建筑物上，破坏了城市环境，造成严重的“视觉污染”；二，塑料袋系高分子化合物，其结构稳定，难以在自然环境下被微生物分解，不可分解的塑料袋自然腐烂

需要200年以上。混入土壤的塑料袋，会引起土壤结构的改变，造成土壤板结，影响农作物吸收水分和养分，导致农作物减产；三，抛弃在陆地和水体的塑料袋会被动物和鱼类当做食物吞食，造成动物和鱼类死亡，或影响它们的生存；四，如果对塑料垃圾进行焚烧，会造成二次污染，产生有毒气体，污染空气，。特别是塑料的焚烧会产生强致癌物质—二恶英，对人们的身体健康构成极大威胁；四，对塑料垃圾进行填埋，不仅会占用大量土地，而且被占用的土地也长期得不到恢复，影响土地的可持续发展，同时，这些塑料垃圾还会对土地和地下水造成污染；五，生产塑料袋要耗费大量的石油资源。我国每年为生产塑料袋要消耗480多万吨石油，塑料袋的过度使用对我国的能源资源以及环境产生的负面效应已不容忽视，能源的紧缺必然带来生产成本的攀升和物价的上涨，这对我国国民经济发展以及人民生活是极为不利的。 为此，2007年12月31日，我国国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，这份被群众称为“限塑令”的通知明确规定：“从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于毫米的塑料购物袋”；“自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋”。时至今日，“限塑令“到底效果怎么样一份2009年民间限塑政策小组发布的《限塑政策研究NGO合作项目综合报告》表明，我国大中型超市限塑令执行情况比较乐观。在本次调查中，北京和杭州等

公共政策课后习题精简版

1、什么是公共政策？它具有哪些特征？ 公共政策是社会公共权威在特定情景中，为达到一定目标而制定的行动方案或行为准则。政治性、多样性、层次性、阶段性、功能的复杂性、合法性、权威性:指政策对公众的约束力. 、普遍性:、稳定性 2解释政策主体、政策客体、政策环境的概念。 政策主体：直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。 政策客体：政策问题和目标群体 政策环境：就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度来看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境，包括自然环境和社会环境两大部分。 3、公共政策主体的构成要素有哪些？ 1、官方决策者 （1）西方国家三权分立体制下的公共政策主体：①国会立法；②总统决策；③政府机构决策；④司法决策 （2）中国议行合一体制下的公共政策制定：①中国共产党的政策；②人民代表大会的立法； ③国家行政机关的决策 2、非官方参与者 利益集团;政党;公民个人;大众传媒;思想库 4什么是社会问题？什么是政策问题？二者有何区别？ 社会问题是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距，而这种偏差或差距往往会导致社会的紧张状态，它超越了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较为广泛的社会关系。 政策问题是指能够得到政府的真正重视，进入政府议程的社会问题 5结合我国具体情况阐述社会问题的基本特征。 ①社会问题是一种客观条件②社会问题是一种主观定义③人的价值判断影响社会问题④社会问题是一种关系到大多数人的问题⑤社会问题的形成需要一个过程⑥社会问题往往是系统性的问题 6、政策目标群体的含义是什么？其接受和服从某项政策受到哪些因素的制约？ 目标群体——受到政策影响和制约的社会成员①政治社会化的影响；②传统思想观念和行为习惯的制约③对政策形式合理与实质合理的看法④对成本收益的权衡；⑤对大局或整体的考虑；⑥避免受到惩罚；⑦环境条件的变化。 7、举例说明公共政策与环境的关系。 公共政策是政策环境的产物，环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。（另外需要举例） 8公共政策具有哪些功能？ 1、导向功能：引导人们的行为和事物的发展方向。 2、制约功能：对作用对象的行为与事物发展失范进行控制和约束。 3、调控功能：调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。 4、分配功能：对社会公共利益进行分配。 9、如何理解公共政策的导向功能？ 一、公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导 二、公共政策的导向功能具有两种作用方式，一是直接引导，二是间接引导。 公共政策的导向功能从作用结果看，既有正向功能也有负向功能。 第二章思考题