从街头官僚到街头领导：一个解释框架
从街头官僚到街头领导：一个解释框架
尹文嘉
（广西师范学院管理学院，南宁530001）
【摘要】行政官僚尤其是街头官僚的自由裁量权一直是公共行政学研究的中心问题。但是学者们长期以来一直仅从一般意义上探讨自由裁量权。在行政学发展过程中出现的官僚制理论、政策执行理论、职业化途径、政治学理论等都未能对街头官僚的自由裁量权及其相对应的责任问题进行全面的解释。本文认为，可以运用领导理论来分析街头官僚的自由裁量权和责任。文章构建了一个街头领导模型。根据模型，可以把街头官僚的自由裁量行为分为过程型自由裁量和结果型自由裁量两个维度，进而区分出自由裁量权的四种不同类型，清晰的划分为控权思路的提出提供了可能。
【关键词】街头官僚；自由裁量权；责任；街头领导模型
【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2009）03-0026-07
收稿日期：2009－05－12
作者简介：尹文嘉（1977-），男，湖南衡阳人，广西师范学院管理学院讲师，上海交通大学国际与公共事务学院博士生，研究方向：公共管理理论。
一、问题的提出
自从公共行政学诞生以来，行政官僚的自由裁量权与公共责任一直是其研究的重要内容。正如萨伊（Sayre）所指出的：“随着行政机关自由裁量权力的日益增大，其责任与回应……是一个至关重要的问题。”[1](P102-105)自从李普斯基(Lipsky)以来，学者们又开始关注街头官僚及其自由裁量权，但是我们检索国内外相关的文献后发现，国内的研究非常少，仅仅流于介绍西方学者的理论。而在西方国家，二十几年来也一直未能发展出一个能对街头官僚角色、自由裁量权和责任提供完善解释的理论框架。从公共行政的实践来看，新公共管理运动兴起以后，政府被要求更加及时和灵活地对民众关注的问题进行回应，官僚自由裁量行为的制度环境已经发生了很大的变化。所有这些对于处在基层一线的街头官僚来说提出了新的挑战：在当代治理中他们的角色应该如何定位？他们手中的自由裁量权应该如何行使？他们在提供公共服务的时候应该如何进行决策？这些问题是公共行政学者必须认真面对的。
随着经济社会的发展，当前中国相对处在社会矛盾的凸显期，政府面临着一系列亟待解决的突出社会矛盾和问题，妥善协调统筹各方面的利益难度加大，行政官员尤其是基层公务员（街头官僚）在进行行政活动时其自由裁量行为不当极易成为社会不稳定的隐患，对街头官僚的自由裁量权如何进行控制关系到政策目标的实现和社会和谐。而控权思路必须建立在对自由裁量权充分认识的基础上。本文在对传统的街头官僚角色理论进行分析，尝试运用领导理论，从新的角度来理解街头官僚及其自由裁量权，并在此基础上提出街头领导模型——一个新的解释框架。
二、概念界定与文献评估
（一）街头官僚
从概念上来说，“街头官僚”是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府公共服务人员中直接和公民打交道的公务员。根据李普斯基的观点，典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。他们被形
象地理解为是在政府机构的“门口”或“窗口”执行公务的政府公务员。为简化分析对象，本文所探讨的街头官僚特指政府机关中直接与公民打交道的基层政府公务员，而不包括如公立学校的教师、社会工作者等一类街头官僚。一般而言，街头官僚具有五个方面的典型特征：（1）处于等级森严的政府“金字塔”的最底层，权力小，地位低，只有上级，没有下级，数量庞大，占政府机关人数的大部分；（2）与政府机关中从事内部行政的政府公务员不同，街头官僚工作的一个核心特征是直接与公民打交道，其工作通常直接构成政府机关的产出；（3）相对于坐在办公室发号施令或处理文件的公务员，特别是上级公务员而言，街头官僚是政府机关中做“苦工”的，他们处于政策过程的末端，在现场向公民执行法律法规、规章制度和上级命令等等；（4）街头官僚具有一定的自由裁量权，可以对公民进行赏罚决断；（5）在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务，其工作质量和绩效表现直接决定着行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价。[2] 从以上特征可以看出，街头官僚处在等级森严的政府官僚体系的最底层，工作在基层一线，直接与公众打交道，与公众进行互动，这是一个非常特别的位置。对于官僚体系而言，街头官僚是政府政策过程的末端，承担着公共政策执行的重任，政府颁布的法律法规、规章制度和上级命令都要通过他们才能得以顺利执行；对于公众而言，政府机构体系的中高层次距他们非常遥远，与他们直接接触的是街头官僚。由于街头官僚特殊的工作环境和工作性质，使他们具有一定的自由裁量权,可以对公民进行赏罚决断，他们自由裁量权的运用以及其经验、技能、专长及价值观直接影响政府的行政能力。伴随着现代福利国家的建立，他们还控制和管理着许多公共资金，他们的决策直接影响许多公民的生活福利。一言之，街头官僚直接地决定着对于公民的惩罚（如警察的决定）和奖励（如福利机构接受福利申请的决策），他们在现代社会中占有非常重要的地位。[3](P5-9)
（二）街头官僚自由裁量权
正如洛克所说:“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。”[4](P102)随着现代社会经济和科学技术的迅速发展，政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，公共事务的复杂性与不确定性不断提升，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。从一定意义上说，现代公共行政主要表现为“自由裁量”行政，自由裁量已成为现代公共行政的“灵魂”与“活血”，成为现代公共行政发展的显著特征和重要趋势。威尔逊认为，行政是“摆脱政治的混乱和争斗产生出来的”，行政自由裁量权的存在是客观的。“因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工具。”[5](P17) 尼格罗认为，行政与政治并没有明显的分界线，“行使自由处置权，进行价值选择，这是行政管理者和官僚的特有的、日益增强的职能”。[6](P9)
虽然自由裁量问题得到充分的讨论，但是在李普斯基以前，很少有学者专门关注街头官僚的自由裁量权问题。直到1977年，李普斯基发表《建立一个街头官僚理论》一文，“街头官僚”的自由裁量权问题才开始得到重视；次年，普罗塔斯（Ｐｒｏｔｔａｓ）也发表《公共服务官僚机构的街头官僚的权力》一文。紧接着在1980年，李普斯基正式出版了《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书，标志着街头官僚理论正式建立。在该书中，李普斯基认为，由于街头官僚经常在非常复杂的环境中工作，很多情况下他们独立地工作，需要立即做出判断，为了减少程序化的安排，必须赋予街头官僚足够的自由裁量权。[7]正是因为李普斯基的研究，街头官僚及其自由裁量权问题逐渐受到越来越多的理论家的关注。
在当代政府治理中，街头官僚的自由裁量权的范围和幅度出现了较大的增长。主要原因有二：（1）随着新公共管理运动的兴起，越来越多的国家在政府改革中从讲究投入转向讲究产出，主张全面质量管理，强调顾客满意至上，这样权力被一步步下放，街头官僚被赋予更大的权力和责任；（2）民众对政府的各种需求不断增长并要求政府必须及时地予以回应，能
及时解决社区内随时可能发生的各种问题，这要求街头官僚能在各种复杂的情形下立即做出决定。这两个原因直接导致了街头官僚自由裁量权的范围和幅度大幅增长。
三、街头官僚角色的传统分析视角及其评价
（一）官僚制的视角
早在上世纪初，威尔逊和古德诺就尝试运用正式组织理论和政治与行政二分法对行政官僚进行角色定位。在他们看来，行政官僚应该是中立的、有效率的公共意志的执行者。威尔逊在他的著作中这样写道：“政策不应该被官僚习气污染，不应该由行政官僚，而是由对公众意愿直接负责的政治官员来创造”。[8](P22)与此相似的是，古德诺也在他的《政治与行政》一书中把政治定义为“国家意志的表达”，而行政是“执行国家意志的附属角色”。很显然，在政治与行政被严格二分的情况下，没有行政官员自由裁量的存在空间：政治家做出决策，官僚执行它们。这种定位与韦伯的官僚制一脉相承。韦伯把官僚制描绘成一个通过等级命令、选择合格雇员、严格的规则和程序、工作记录等方式来进行控制的组织，这种组织能够达成预期的目标。韦伯强调，官僚制组织可以快速、高效、中立、持续地执行法律。后来学者们把威尔逊和韦伯的理论放在一起称之为“威尔逊—韦伯范式”。
必须指出，在现代社会，如果不运用官僚制，我们很难理解行政官员的角色，因为事实上所有的公共组织都带有官僚制特征。但问题是，官僚制模式在理解中立和效率的同时，不大适应街头官僚拥有自由裁量权的现实，因为他强调下级对上级的忠实和服从。如果严格按照官僚制模式，包括街头官僚在内的各级官员都必须严格按照制度和规则执行上级的命令。很显然，“威尔逊—韦伯范式”虽然可以有效防止街头官僚个人为了一己之私滥用权力，但是，面对街头官僚拥有自由裁量权这个现实，在解决如何使街头官僚合理运用自由裁量权方面它并无用处。严格约束街头官僚的自由裁量权并不能完全解决问题。
（二）政策执行的视角
另一个理解街头官僚角色的视角是政策执行理论。早在1973年，A.维尔达夫斯基（A.Wildavsky）和J.普瑞斯曼（J.L.Pressman）就合作发表了《执行：联邦政府的期望在奥克兰市是如何落空的》一文，通过案例分析力证政策执行之于政策效果的重要性，指出必须重视政策执行问题，认为应当在政策执行与政策制定之间建立起密切的联系。他们的观点立即引起了强烈的反响。很快，政策执行问题成为了公共政策研究的一个热点问题，进而发展出了一系列的研究范畴。
政策执行理论的发展经历了不同的时期。早期的政策执行研究者如 A.维尔达夫斯基（A.Wildavsky）和J.普瑞斯曼（J.L.Pressman）假定政策过程是一个从上到下的直线过程。在这个过程中，制定出来的政策应该尽可能不被歪曲地转变为具体的执行活动。因此，政策制定者只做重要的决策，行政官员仅仅是执行正确的政策或通过改变来阻扰不正确的政策。后期的政策执行学者提出从下到上的模式，更多地强调执行的复杂性。如李普斯基认为街头官僚在很多情况下可以再决策。持相似观点的还有一些其他学者，比如林德(Linder)和彼得（Peters）也认为成功的执行需要具体的执行设计，必须考虑到执行者的需要。[9](P459-475)总体上讲，从下而上的模式假定执行者团体的存在，他们的目标和行动必须被考虑。在这个模式中，对执行负责的人经常需要按照现实来重新定义和调整政策。后来又有学者试图融合前二者之长，提出混合模式。比如纳卡穆拉（Nakamura）提出，政策过程并非直线模式，而是一个精准的、合乎逻辑的互动整体，政策执行被视为整个政策循环过程的一部分。
[10](P142-154)从这个视角看，政策执行中对政策的适当改变和自由裁量被当做必要的和可取的。
从政策执行理论的视角来考察街头官僚，能够合理解释街头官僚在执行政策时自由裁量的必要性以及这种自由裁量对政策结果的重要作用，因此，从一定意义上说，它克服了官僚制模式的缺点。但是，这种分析视角也有缺点，它不能给出一个如何评估自由裁量权的指导
标准。因为，自由裁量既不能当做是一个失败（如从上而下模式认为的），也不能当做一个成功（如从下而上模式认为的），也不能仅仅是无奈地承认它是一个现实（如混合模式认为的），而应该对它进行更加准确的评估。
（三）职业化的路径
职业化的分析路径强调职业化在控制和影响街头官僚自由裁量权中的重要作用。莫舍（Mosher）认为，公共服务的职业化在控制民主政治过程和行政官僚之间的张力方面有非常重要的作用。[11](P48)他还进一步提出，应该让教育制度在向从事专业工作的行政官僚传递民主价值和伦理良心方面扮演重要的角色。在一段时期内，公共服务的职业化被表述成民主的“最大的希望”，公共服务要由掌握专业知识的专职人员担任。科涅（Kearney）和森哈（Sinha）认为，在民主社会中，职业化是科学与民主政治之间关键的桥梁。[12](P571-579)学者们普遍认为，至少在公共服务的某些方面，职业化路径的意义远胜于官僚制和政策执行模式。
不可否认，街头官僚基于自己的专业技术行使自由裁量权是确实可行的，但是如果片面地依靠职业化作为衡量自由裁量权的标准，难免会遇到一些问题。（1）如何确定街头官僚属于哪个具体的职业。街头官僚虽然都是政府公职人员，但是他们隶属不同的专业，有各自不同的专业技术标准，而这难免使得特殊的服务区域和公共雇员的公共性之间产生某种模糊。换句话说，作为专业技术人员和公共服务人员，在行使自由裁量权时完全可能有不同的考量。（2）就算我们把所有的街头官僚都看成一般意义上的公共服务人员，他们在行使自由裁量权时该强调何种价值方面也无法取得一致意见。比如，纽兰德（Newland）认为，公共行政者的行为应该以民主的理想和宪法价值作为伦理基础。[13](P10-21)而与此相反的是，李普斯基则认为应该强调理想主义、顾客自治和对社会变革的承诺。格林（Green）、科勒（Keller）、瓦姆斯雷（Wamsley）等人则从另一个角度提出，公共行政的职业精神应该基于政治基础并需要规范的合乎宪法的能力。[14](P516-524)（3）对于控制复杂而丰富的人类行为而言，职业化路径并不见得能完全胜任。有些人可能有高度的公共服务精神，但更多的人却不可避免地根据理性原则服务于自身的利益和需要。一句话，当职业化被当做影响自由裁量权的一个重要推力的时候，这是一个不完全的模式，在现代民主治理的语境中，它不能很好地解释街头官僚的自由裁量权、责任和回应。
（四）政治的视角
一些学者建议行政官僚应该被看成合法的、积极的政治活动家，应该积极地介入政治过程。尤其是过去20年来，公共行政越来越被当做是“政府治理过程的一部分，它决定应该做什么和谁应该来承担”。[15](P28)学者们认为，这个领域“已经回归主流，公共行政最终必须被当做政府治理过程的一部分。”比如，斯皮塞（Spicer）和特瑞（Terry）认为，行政官僚的自由裁量权有益于限制政治官员的权力。[16](P239-246)格勒姆威斯基认为，行政官僚可以被定位为一种组织化的公民。[17](P200-227)从这个视角可以看出，行政官僚与民众一样保留公民的权力和责任，参与政策规划和政策执行。与此类似的是新公共行政理论的主张：行政人员必须有意识地体现社会公平等民主和宪政价值。
虽然政治的分析视角指出了行政官僚在政治过程中扩张的角色定位，但它也存在缺点，比如不能解释街头官僚的责任确认的问题，不能很好地解释行政官僚与政治家如何分工和融合，也未能很好地提出可以对行政官僚的自由裁量行为进行评价的标准。
四、理解街头官僚角色：领导理论的视角
从总体上讲，前边分析的几种模式有较为明显的优点。比如官僚制模式描述了行政官僚在科层结构中的功能，揭示了他们的中立和效率；政策执行模式解释了街头官僚决策和自由裁量权的必要性和重要性；职业化的研究路径阐明了街头官僚在组织行为方面的行为规范的影响；政治模式则以全新的方式解释了在社会大众需求和难对付的社会问题增多以及相对模
糊的立法授权背景下，行政官僚不断增长的责任和公共服务面临的挑战。但是这些模式并不能很好地提供一个可行的框架来评估街头官僚在组织的、政治的以及社会价值语境下的自由裁量权。它们要么认为街头官僚的自由裁量权是不可避免的，应该予以接受，自由裁量权应该被控制，不用考虑其如何运作；要么认为自由裁量权应该被评估和回报而不用考虑民主和政治控制。职业化的研究路径本来是一个研究自由裁量权和责任的重要视角，但是具体在专业价值如何指导行动方面却又非常模糊。更为重要的是，正如莫舍所指出的，在任何情况下，职业化途径强调的职业行为规范往往与被政治化地定义了的公共利益产生冲突。
那么，有没有一个可以完整地解释街头官僚的自由裁量权、对街头官僚行为进行合理评估的理论呢？本文认为，领导理论可以提供这样一个集解释街头官僚的自由裁量权、合法性以及责任于一体的分析框架。
有人可能质疑，街头官僚并不见得从事领导活动。在笔者看来，街头官僚并非一般意义上的领导，他们也许缺乏领导的头衔和组织中相对较高的位置，但是由于他们拥有法律、政策、道德、组织等多种资源，因此有足够实现公共目标的能力。他们运用权力的能力、技巧、决策恰当与否直接关系公众的利益，他们的能量聚集起来，可以深刻影响社会。街头官僚运用自由裁量权，参与政府治理，处理各项事务，从事的是实质性的领导活动，因此，运用领导理论来对他们的角色和行为进行评估应该是可行的。
运用领导理论分析街头官僚角色，我们可以把街头官僚的自由裁量分成两种：过程型自由裁量和结果型自由裁量。尽管两种裁量之间的区分是一个人为的东西，但正如巴斯（Barth）指出的：“在民主社会提供公共服务既需要关注做什么，又要关注如何做。”[18](P289-300)街头官僚在行使自由裁量时需要考虑选择过程、选择结果，还是两者同时选择。
过程型自由裁量存在于街头官僚决定如何最好地达到目标的任何时候。比如警察在决定如何驱散一场斗殴，福利机构的员工在决定如何排除受到歧视的孩子心头的阴影的时候他们运用到的自由裁量权就是一种典型的过程型自由裁量。与此相对应的是结果型自由裁量，它存在于当街头官僚决定是否要采取行动或要采取什么样的行动的时候。警察在决定是否逮捕犯人，福利机构的员工在决定是否把孩子从有潜在暴力危险的家中转移出来的时候，运用到的就是结果型自由裁量权。必须指出，在法律、社会规范和组织规章许可的情况下，这种自由裁量有不同的结果是可以被接受的，但这种自由裁量权本身不能不行使。
（一）过程型自由裁量：情境领导模式
在过程型自由裁量活动中，赫塞（Hersey）和布兰查德（Blanchard）提出的情境领导理论可以较好地描述当街头官僚在意图达到某一目标时需要做什么，也能较好地提供一个其行为恰当与否的判断标准。赫塞一生致力于领导力研究，1969年他同布兰查德合著《组织行为学》一书，在此书中首次提出情境领导模式。这本书在学术界反响较大，所以人们也把情境领导模型称为“赫塞—布兰查德模型”。它的基本原理是，领导必须基于不同的情境调整自己的领导行为。这一模型的运用分三步：（1）是识别对员工的任务和要求；（2）了解并判断员工的准备度（国内也有学者称之为成熟度）；（3）选择适宜的领导风格。最重要的是第二步，即诊断被领导者的准备度。准备度是指被领导者完成某项特定工作所表现出来的能力和意愿水平。根据员工能力与意愿的高低程度不同组合，可以形成四种不同的准备度水平：无能力，无意愿；无能力，有意愿；有能力，无意愿；有能力，有意愿。
如果下属对工作并无兴趣，缺乏必要的训练和技能，从心理上也没有去做好工作的兴趣与动机，这时候领导者需要明确地告诉他们做什么，怎么做；如果下属对工作有意愿和信心，但在技能和训练上不足，领导要进行较多的工作指导；如果下属工作知识和技能具备，但缺乏信心和动机，这就需要领导者在心理和氛围上予以支持和鼓励，通过鼓励员工参与决策，与下属一起设定目标，以激发其工作意愿，建立信心；如果下属经验丰富、技术精湛，而且渴望大显身手，领导应授予他工作，并且基本上可以放手让他去做。
情境领导模式提供了一个可以判断领导行为恰当与否的标准。我们运用该模式来分析街头官僚的角色定位：街头官僚作为领导者提供指导和支持，授权下属去完成任务，当然这里的下属并非一般意义的下属，他（她）可以是社区群众、申请者、犯罪嫌疑人等任何与街头官僚进行互动的个人或组织。街头官僚的领导风格应该取决于这些下属的准备度（能力、意愿、自信等）。
总之，“赫塞—布兰查德模型”可以很好地说明过程型自由裁量的领导行为。街头官僚基于情境的判断，做出能达到目标的行为选择。在本模式中，街头官僚行为的合法性和合理性可以得到很好的评估。如果街头官僚错误地判断了情境，他的行为选择就可能导致低效甚至不具备合法性。比如，警察在情境并不需要的时候滥用权威。情境领导模式可以帮助我们判断这种滥用行为的合法性和正当性。
（二）结果型自由裁量：变革型领导模式
尽管情境模式可以有效地评估过程型自由裁量行为，但不能解释街头官僚在提供公共产品和服务时如何规划目标和在竞争性的价值中进行选择的问题。情境领导模式在价值上是中立的。因此，这一模式在建构自由裁量行为的合法性方面还不够。为了理解街头官僚如何选择目标和做出选择，我们引入一个基于价值的领导模式：变革型领导理论。
政治社会学家伯恩斯(Burns)1978年在他的经典著作《领导学》一书中提出了变革型领导理论。根据他的观点，传统的领导是交换式领导，这种领导仅仅和被领导者进行着不断的交换，领导者以资源奖励换取被领导者的服从。而真正的领导者是变革型领导，应该能够激发追随者的积极性，从而更好地实现领导者和追随者的目标。他将变革型领导定义为领导者通过让员工意识到所承担任务的重要意义和责任，激发下属的高层次需要或扩展下属的需要和愿望，使下属为团队、组织和更大的政治利益超越个人利益。
变革型领导的真正角色是管理组织的价值观。因此，所有变革型领导都是价值引导，这种领导强调公平、公正、人道、和谐、理解等正向价值观，并主张通过努力主动消解忌妒、仇恨、恐惧等负向价值情感。伯恩斯认为，领导者通过创造积极的环境，建立良好的关系，营造一种信任的氛围，帮助成员清楚地表达目标并采取行动帮助实现。因此这些行动的正当性和合法性要通过参照这些基本的目标、价值和理想来评估。当领导者的行动提高这些基本目标和价值的时候，它就具有合法性和正当性，反之则不具备。
比如，拦住轻微醉酒司机的警察，他就面临一个选择和平衡的问题，考虑到公共交通安全和规章制度，他应该扣留司机，不让对方继续驾驶。但这样一来他对巡逻区域内的其它需求可能就不能及时回应。在衡量扣留与否的时候他可能对形势发生误判，比如释放这个司机，结果却导致后来发生严重车祸；或者把司机带回警局，却未能回应其它的交通事故。街头官僚在事关公共服务的竞争性的价值中进行选择，他们的决策影响到广大民众的利益，也关系到政府在民众心目中的形象。因此，我们可以合理地运用变革型领导模式来分析问题。
总之，变革型领导模式与街头官僚的结果型自由裁量紧密相关。街头官僚在竞争性的目标、理想、价值等压力背景下决定做什么。当他们这样做的时候他们的决策可以用变革型领导模式来衡量。
五、街头领导模型
通过以上分析，可以得出两个基本的结论：（1）从实践的层面看，拥有自由裁量权的街头官僚，他执行任务时的行为是情境领导行为或变革型领导行为。（2）这些行为能够并且应该按照领导模式来进行评估。因此，我们可以尝试构建一个街头领导模型，如图1：
在第Ⅰ象限，街头官僚几乎没有自由裁量权，现行行政规则事实上完全限制了其行政行为。街头官僚只能按照规则行事。常见的代表性例子如警察给符合条件的居民办理相关手续，福利机构员工给符合低保的家庭办理低保等。在这种情况下，政策制定者期望并且能够制定相关规则对街头官僚进行限制。
在第Ⅱ象限，街头官僚拥有如何解决问题的自由裁量权，但要达到什么样的目标相对来说是确定的。比如福利机构的员工接受法院的命令对一个小孩提供监护，他们知道最后要达到什么样的结果，但他们有权选择如何去做。按照我们这里提出的街头领导模型，他们采取的行动可以按照情境领导模式来进行评估：如果客体（指街头官僚提供服务的对象）准备度低（比如不合作），较多的自由裁量权是合适的，相反，如果客体准备度高（比如很合作和依从），较多的自由裁量权就具有较少的合法性和低效。
在第Ⅲ象限，街头官僚拥有较大的结果方面的自由裁量权，而对于如何解决问题达到目标的自由裁量权则较少。比如警察对是否要拦住怀疑醉酒的司机拥有自由裁量权。因为警察通常不会随身携带呼气酒精检测器，在信息不完全的情形下，他们必须自己确定对方是应该被扣留还是应该被释放（结果型自由裁量）。但在他们决策以后，他们的（过程型的）自由裁量权应该被严格限制。如果警察确定对方醉酒，那就必须将对方扣留，不能随意辱打司机，也不能私自罚款后释放。确定是否喝酒是结果方面的自由裁量，而其之后的如何扣留是过程型的自由裁量。警察此时拥有较大的结果型自由裁量权，而较少过程型的自由裁量权。警察在这样做的时候，他的行为是基于社会价值的决策，是一种变革型的领导，是在保护社会其他人免受醉酒司机伤害和使用公共资源扣留没有醉酒的普通开车的市民之间求得平衡。就是说，假如这个司机已经醉酒了，尽管客体（司机）不愿意被逮捕，但此时有更大的社会目标（如秩序、安全）取代个人意愿，这种自由裁量行为（逮捕决定）就具有合法性和正当性；相反，如果不是基于更大的社会共同价值，而只是看对方不顺眼，或是种族偏见，这种自由裁量行为就不具备合法性。
在第Ⅳ象限，街头官僚在选择目标和如何达成目标两个方面都具有自由裁量权。比如，社会福利机构的员工去到一个虐待儿童的家庭，当他们做出是否要把孩子从家里搬出来以及是立即搬出还是需要法院介入的决策时，实施的就是这种自由裁量权。再比如，警察在决策是否逮捕家庭暴力争斗的参与者以及使用多大程度的武力来解决这种状况时实施的也是这种自由裁量权。运用街头领导模型，我们可以通过运用基于价值的领导模式（变革型领导模
0 结
果
型维
度
式）和情境领导模式来对这两个自由裁量决策——做什么和如何做——进行评估。把受虐儿童搬出来（或不搬）的决策是否正确要依照社会、组织和道德标准来衡量。怎么搬（如果需要搬出来的话）则要依照情境领导模式来评估。总之，我们可以运用街头领导模型来评估街头官僚的目标和手段的合法性和正当性。
六、结束语
当前，中国由于社会转型而带来一系列社会矛盾急剧增加，群体事件呈增长趋势，有学者认为中国已经进入了风险社会。政府妥善协调统筹各方面的利益难度加大，行政官员尤其是基层公务员（街头官僚）在进行行政活动时其自由裁量行为面临新的挑战，必须对街头官僚的自由裁量权进行良好控制，因为它事关政策稳定与社会和谐。而控权思路必须建立在对自由裁量权充分认识的基层上。因此，从理论的层面对自由裁量权进行分析尤为重要。而要探讨基层公务员的自由裁量权又必须从深入分析自由裁量行为入手，本文正是从这个角度出发，认为应该区分结果型自由裁量行为和过程型自由裁量行为两个不同的维度，进而区分不同的自由裁量权。
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From Street-level Bureaucrat to Street-level Leader: A Framework to Explain
Yin Wenjia
（School of management, Guangxi Teachers Education University，Nanning 530001，
China）
Abstract: Administrative bureaucrat especially the street-level bureaucratic discretion has been the central issue of the study of public administration. But scholars have long explored it just from a general perspective. During the development of the administration, bureaucratic system theory, implementation of policy, approach of professionalism, political science theory and so on, have some limitations on the explanation of it. This article held that we can analyze the discretion and accountability of the street-level bureaucrats with leadership theory. The article also has built a street-level leadership model. According to the model, bureaucratic discretion can be divided into two dimension: process and outcome. Accordingly, discretional action can be divided into four different types.
Key words: Street-level Bureaucrat; Discretion; Accountability; The Model of Street-Level Leadership
2我国街头官僚的困境及解决对策10.14(1)
基于街头官僚理论的城管执法行为困境与 破解 [摘要]城管执法行为存在消极作为、滥用自由裁量权、暴力执法等问题与困境，城管与市民的冲突构成了现代官民冲突的相当部分。针对造成基层城管执法人员执法行为困境的原因并基于李普斯基的街头官僚理论，从客观和主观层面提出破解基层执法人员政策执行困境的对策与方法，为解决基层执法人员的政策执行问题提供一定的理论基础和借鉴意义。 关键词：街头官僚暴力执法自由裁量权 一、街头官僚理论综述 自1977年李普斯基发表《建立一个街头官僚理论》以来，“街头官僚”一词被正式的提出并得到广泛的引用。就其概念而言“街头官僚”是指工作在一线与公民直接打交道的最基层的政府工作人员，是政府政策执行的终端，他们构成了公务员队伍中的大多数。“典型的街头官僚包括警察，公立学校的教师，社会工作者，公共福利机构的工作人员，收税员，等等”[1]。他们主要是履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。他们拥有对公民行为是否合理、合法的直接判断能力（虽然这种判断不一定准确），因而街头官僚也直接决定着对公民的奖励和惩戒。因此他们“和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有的相当大的自由裁量权”。[1] 然而“街头官僚”概念的提出并不代表对“街头官僚”的研究的开始。在西方，艾肯和海基（Aiken＆Hage,1966）、米勒（Miller，1967）、瓦斯曼(Wasserman,1971）等均从不同视角对街头官僚的行为进行过分析和论述，只是没能像李普斯基一样提出“街头官僚”这一形象的描述。但是在李普斯基之前的这些学者的研究都没能对街头官僚理论进行系统的研究和论述，因而对公共行政理论研究的贡献和影响都是有限的。紧接着，1980年李普斯基发表了《街头官僚：公共服务中的个人困惑》一文，这标志着街头官僚理论的正式确立。此后，在李普斯基街头官僚理论的影响下，更多的学者也加入到对街头官僚的研究上来，“街头官僚”也逐渐成为公共行政学中的一个非常重要的研究领域。比较有代表性的就是波纹丝和荣锐迪斯的观点。他们认为由于现代通讯技术和网络技术的发展和普及，数字化政务得以在现实中得到应用，街头官僚也逐渐演变成为“屏幕官僚”。更多的数字化操作大大减少了街头官僚与民众的直接接触，也为控制街
行政管理学10次练习随机题
行政管理学10次练习随机题 公务员考试的基本内容可以概括为德、能、勤、绩、廉。其中，考核重点是()a. de b .能力c .勤奋d .表现 标准答案:d你的答案:问题分数:1.0这个问题分数:0.0 2。问题2 以下不属于街头官僚的行动逻辑是(a)充分的激励(b)制度依赖(c)战略选择行为(d)行政不作为(d)标准答案:a你的答案:问题分数:1.0这个问题分数:0.0 3。问题3 以下不属于非正式系统的选项是() a .道德 b .习俗 c .价值观 d .法律和法规标准答案:d你的答案:问题分数:1.0这个问题分数:0.0 4。问题4 建立和改革行政组织的重要基础是()a .行政计划b .行政领导c .行政效率 d .管理功能 标准答案:d你的答案:问题分数:1.0这个问题分数:0.0 5。问题5 狭义的行政组织指的是(a)立法机构b .司法机构c .行政机构d .机构标准答案:c你的答案:问题分数:1.0这个问题分数:0.0 6。问题6 根据《国家公务员综合能力标准框架(试行)》，属于副部门主管应具
备的综合能力有()a .组织管理能力b .规划和总体规划能力c .激励和示范能力d .组织执行能力d .标准答案:d .你的答案:问题得分:1.0这个问题得分:0.0 7。问题7 泛珠三角区域政府合作组织属于什么类型的区域公共管理组织(a)流域管理组织(b)洲际联盟(c)市长联席会议制度(d)省级合作组织(d)标准答案:d你的答案:问题得分:1.0这个问题得分:0.0 8。问题8 MSO-ansi-语言:en-us；微软-远东语言:ZH-中国；mso-bidi语言: AR-SA；以下不是中国行政改革的基本特征( a)政府权力的逐步下放(b)政府机构职能的变化(c)政府运作方式的变化(d)越来越多的政府管理事务标准答案:d你的答案:问题分数:1.0这个问题分数:0.0 9。问题9 MSO-比迪-字体-家族:歌曲风格；MSO-font-字距调整:0pt。意大利语:欧洲-美国；微软-远东语言:ZH-中国；mso-bidi语言: AR-SA；>行政执行过程中领导的直接环节是( ) 指挥b协调c控制d组织标准答案:a你的答案:问题分数:1.0这个问题分数:0.0 10。问题10 MSO-ascii-主题-字体:小调-远东；
街头官僚理论
街头官僚理论: “街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。 按李氏的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。 比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。 行政官僚尤其是街头官僚的自由裁量权一直是公共行政学研究的中心问题。但是学者们长期以来一直仅从一般意义上探讨自由裁量权。在行政学发展过程中出现的官僚制理论、政策执行理论、职业化途径、政治学理论等都未能对街头官僚的自由裁量权及其相对应的责任问题进行全面的解释。本文认为，可以运用领导理论来分析街头官僚的自由裁量权和责任。文章构建了一个街头领导模型。根据模型，可以把街头官僚的自由裁量行为分为过程型自由裁量和结果型自由裁量两个维度，进而区分出自由裁量权的四种不同类型，清晰的划分为控权思路的提出提供了可能。 一、问题的提出 自从公共行政学诞生以来，行政官僚的自由裁量权与公共责任一直是其研究的重要内容。正如萨伊(Sayre)所指出的：“随着行政机关自由裁量权力的日益增大，其责任与回应……是一个至关重要
的问题。”[1](P102-105)自从李普斯基(Lipsky)以来，学者们又开始关注街头官僚及其自由裁量权，但是我们检索国内外相关的文献后发现，国内的研究非常少，仅仅流于介绍西方学者的理论。而在西方国家，二十几年来也一直未能发展出一个能对街头官僚角色、自由裁量权和责任提供完善解释的理论框架。从公共行政的实践来看，新公共管理运动兴起以后，政府被要求更加及时和灵活地对民众关注的问题进行回应，官僚自由裁量行为的制度环境已经发生了很大的变化。所有这些对于处在基层一线的街头官僚来说提出了新的挑战：在当代治理中，他们的角色应该如何定位？他们手中的自由裁量权应该如何行使？他们在提供公共服务的时候应该如何进行决策？这些问题是公共行政学者必须认真面对的。 随着经济社会的发展，当前中国相对处在社会矛盾的凸显期，政府面临着一系列亟待解决的突出社会矛盾和问题，妥善协调统筹各方面的利益难度加大，行政官员尤其是基层公务员(街头官僚)在进行行政活动时其自由裁量行为不当极易成为社会不稳定的隐患，对街头官僚的自由裁量权如何进行控制关系到政策目标的实现和社会和谐。而控权思路必须建立在对自由裁量权充分认识的基础上。本文在对传统的街头官僚角色理论进行分析，尝试运用领导理论，从新的角度来理解街头官僚及其自由裁量权，并在此基础上提出街头领导模型——一个新的解释框架。 二、概念界定与文献评估 (一)街头官僚
公共部门基层服务人员的困扰与权利保障
公共部门基层服务人员的困扰与权利保障 周 潭 华南师范大学政治与行政学院 [摘要]服务行政理念的提出与服务型行政的实践，提升了公共部门的服务品质，方便了公众的生产与生活，但对服务理念在公众与公共部门间的不平衡倡导，产生了公共部门基层服务人员的身份与角色、价值观与成就感、考核与评价、追求绩效与承担责任等方面的困扰。为消除困扰并保障基层服务人员的权益，本文的基本思路是在公众与服务人员中平衡倡导服务理念、转变并明晰公共部门的服务职能、完善公共部门基层服务人员的法规保障、探索人性化的内部管理机制。 服务行政理念的提出与服务型政府的实践，在一定程度上改变了政府高高在上、自我服务、无视公众需求与反映的形象，锻造了新的行政文化，提升了公共部门的服务品质，方便了公众的生产与生活。随着民主意识的提升，公众对政府等公共部门的服务品质将有更高的期待，对公共部门及其公共服务人员提出更多更高的要求，服务型政府建设也势必需要进一步加强，这无疑是必要且应该的。但在目前，服务型政府建设过程中，却出现了一些不平衡的现象：公共部门在不断致力于改善自己的服务质素，公众在享受公共部门服务时却不怎么注重自已的基本品质建设；公共服务部门的领导能尽力向公众保证服务承诺的兑现，却不重视自己的基层服务人员权益的保障，致使基层服务人员不能承受服务之重。服务型政府理念的践行应是公众与公共部门共同致力的运动与过程，政府自律自省，公众自觉自为，公共服务人员自在自律才能共同推进服务型政府的建立，才能更好地改善我
们的生活空间与生活环境。如果公众与公共部门在公共服务关系中的权益不平衡，在服务理念的宣导下，公众容易过分张扬自己所享有权利却弱化自己该尽的义务，提出一些超出公共部门服务职责以外的要求，甚至忽视自己在享受服务时应具备的起码品质，如接受服务的人员对基层一线提供服务人员动辄呵斥、甚至以投诉相威胁；如果对基层服务人员的权益不能给予恰当的保障，会造成基层服务人员的困扰，损伤基层服务人员的积极性，造成对服务人员权益的侵害，进而影响到服务质量。因此，了解公共部门基层服务人员的困扰，重视对基层服务人员基本权益的保障，对更好地推进服务型行政建设有着现实意义。本文试就这一问题作一初步探讨，并就文中所涉及到但有失偏颇的问题向各位学者请教。 一、 公共部门基层服务人员的构成 在当代公共行政改革大潮的激荡下，公共部门人事制度也有较大的改革，公共部门基层人员的构成也发生了较大的变化。除了传统意义上的处于执行层级的公务员外，还包括各种以合约聘用但承担公务执行的人员。 公共部门的基层服务人员不同于典型的“街头官僚”。街头官僚理论所研究的“街头官僚”，“是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员”①。其范围相对于公共部门的基层服务人员要宽，它既包括部分公共部门的服务人员，但街头官僚的研究更多关注的是典型的街头官僚，关注的是
街头官僚理论
1提出了街道官僚制理论。公共行政专家开始关注官僚制在决策中的作用及其自由裁量权，并从宏观和微观两个角度对其进行了研究。从官僚政治等宏观研究的角度看，官僚制的自由裁量权表明，公共官僚制在执行立法政策方面具有相当大的自由性。从微观研究的角度看，官僚自由裁量权是公共服务提供者在一系列约束下做出的选择。其中，对公职人员自由裁量权微观研究的一个重要部分就是所谓的“街官僚制”理论。从概念上讲，“街道官僚”是指基层和最尖端的政府人员。他们是公务员，直接与政府雇员中的公民打交道。典型的街道官僚包括警察、公立学校教师、社会工作者、公益机构、税务人员等，这些工人不仅占政府雇员的很大比例，而且还控制和管理大量的公共资金，建立现代福利国家。他们的决定将直接影响许多公民的生活和福利。简而言之，街道官僚机构直接决定惩罚（如警察的决定）和奖励（例如福利机构接受福利申请的决定）。它们在现代社会中发挥着非常重要的作用[1]（临5-9）。应该说，“街官僚主义”概念的出现，比人们对这一现象的研究要晚。在“街道官僚”一词正式出现（1977年）之前，许多研究人员研究了这些街头官僚的行为和决策。然而，这些研究人员并没有使用街道
官僚制的概念，这一概念现在很普遍。例如，米勒（1967）、克鲁格（1975）、哈格（1966）和瓦瑟曼（1971）都从社会学的角度研究了街头官僚的行为，但对公共行政的影响不大。“街道官僚制”的概念直到1977年利普斯基发表了他的文章《建立街道官僚理论》后才出现。次年，普罗塔斯还发表了他的文章“公共服务官僚机构中街头官僚的权力”。1980年，李普斯基正式出版了《街道官僚制：公共服务中的个人困惑》，标志着街道官僚理论的正式确立。正是因为李普斯基的研究，低级官僚制引起了越来越多的理论家的关注，“街官僚制”也开始成为公共行政领域非常重要的研究领域。在未来20年中，一些研究者从不同的角度发展和修改了李普斯基的街道官僚理论。摩尔教授（1983）指出，李普斯基的街道官僚理论是用来分析街官僚的动机和行为。它与官僚组织理论是一样的，因此是一种“官僚话语”理论。在这一理论中，街道官僚制在技术、认知和道德方面被认为是消极的。他只描述了一个不完整的决策过程。虽然他注意到街官僚的环境和工作程序是政治的，但描述官僚动机和决策过程的“官僚话语”理论实际上削弱了政治因素。因此，摩尔（1983）主张运用政治话语理论来分析和理解街官僚的决策和行为。在这种
(完整word版)MPA公共政策分析导论(案例分析)
学院：班级： 姓名：学号： 好政策为什么不受欢迎 ——宁夏西海固地区种草政策中遇到的问题 为恢复和保持生态环境，国家于2002年开始执行退耕还林，退耕还草政策，对所有符合国家条件的退耕还林和退耕还草的土地经过验收后给予粮食和现金的补贴。为达到同样的目的，与此政策相配套，国家进一步规定了舍饲圈养政策，要求所有养牲畜的农户不得以放牧的形式放养牲畜，而应将牲畜圈养起来，人工喂养。国家的这一政策由东部推向西部，并特别在西部的一些生态环境恶劣的省份给予了大量的财政补贴。 西部一个普遍的现象是养牲畜特别是养羊比种粮食收入高。当农民使用放牧的方式养羊时，几乎没有投入，养羊的边际成本较低却收益较高。因而放牧养羊是农民致富的一个有效途径，但却给环境带来很高的边际成本；如果让农民用圈养舍饲的方式养羊，虽然对环境有好处，但与农民快速致富的预期和愿望又相违背。用舍饲圈养的方法养牲畜，而且在西部靠天吃饭、粮食产量低的地方，难免会出现地里产的秸秆不够牲口吃，农民又没有经济能力购买饲料的情况。这样很难保证农民不重新放牧牲畜，环境和脱贫问题仍然不能解决。 面对这一矛盾，国家的总体思路是：让农民用一部分种粮食的田
地种草，如果有草，农民就可以有源源不断的饲料喂饲圈养的牲畜，这样既可以解决养羊、牛致富的问题，又可以不破坏环境。 政府在宁夏推广的草的品种是苜蓿。苜蓿是营养价值较高的牲畜食两年生植物，播种一次可以连续收获两年，如果长势好的话，一年还可以收获两次。苜蓿还具有抗旱、抗寒、高产、低投入、少投工的特点，很适合在干旱少雨的地区种植。为了减轻农民的负担，政府免费向农民提供苜蓿的种子，但要求农民必须将其耕地的1/5到1/10（根据每户承包地块的面积和条件确定种草面积的差异）用来种草，且种苜蓿因为不属于退耕还草的部分，政府并不给予农民粮食补贴。这一政策在宁夏南部地区（以下简称银南）取得了很好的效果，出现农民种草致富、生态环境改善、政府投入逐年递减等多赢的局面。 但一个在银川地区受到大家欢迎且取得良好结果的政策，到了银南特别是到了西海固地区却遭到了从百姓到一些干部的冷落，以至于政府不得不将种苜蓿当成一项政治任务交给干部，将干部监督农民完成规定种草面积数，同干部的工作绩效和年终评奖挂钩。 按理说国家推行种草政策的目的就是为了使农民尽快脱贫，那么为什么会出现这种情况呢？ 宁夏的西海固地区是西吉、海原和固原的统称，同时也是西部最干旱贫困地区的代名词。除固原市之外，西吉和海原两个县现在仍然是目前不多的国家级贫困县。西海固地区种植环境的特点之一，就是海拔高（平均海拔2000-2500米）雨水少、气温低、土地土层薄，没有自然河流和人工灌溉。苜蓿种植下去和粮食一样，产量完全靠老天。
街头官僚理论
“街头官僚”一词最早出现在美国行政学者利普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文中。根据李的解释，街头官僚是指在行政管理部门处于最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公益机构的工作人员、税务人员等。 与西方街头公务员的性质和特点相比，根据我国《公务员法》关于公务员职务类别的规定，基层行政执法公务员一般可以归入“街头公务员”范畴。”街头官僚”的经典定义是”在工作中与市民直接互动并有充分酌处权的公共服务工作人员”。在“街头警察”和“社会福利工作者”等公共服务人员偶尔成为社会科学研究对象的情况下，李普斯基将他们统一为街头官僚类别。 因此，作为研究对象的“街头官僚”在“街头官僚”概念作为理论抽象之前就存在了。对街头官僚制的研究尚未达到理论上的整合。街头官僚主义理论通常是指利普斯基提出的街头官僚主义理论，而街头官僚主义理论的研究通常是指利普斯基自街头官僚主义理论建立以来有意识地应用这一概念的相关研究，也称为狭义街头官僚主义研究。然而，正如沃尔多所指出的，传统的公共行政在进步时代形成了一种政治理论，即行政活动与政治并不无关，价值中立。 说白了，街头官僚的研究有一套政治理论，但是这种理论的可能性还没有被探索出来。事实上，不仅在美国的进步时代，而且在公共行政
的每一个发展时期，政治理论都得到了体现。然而，公共行政文件假装不包含政治理论，在20世纪60年代和70年代，美国社会运动正在兴起，街头官僚主义研究的兴起正是时候。前段时间，有关官僚制的研究对当时的社会问题作出了理论上的回应，指出官僚制的“污名化”趋势是相当适销对路的。 认为官僚应该承担政治责任的观点突出了官僚的政治角色。街头官僚制理论继承了官僚政治研究的传统，把研究对象集中在官僚制内部的特定层面，但这种继承更多地集中在“官僚制”上，而不是“政治”上。对街头官僚的后续研究局限于组织行为学，忽视了对相应政治理论内涵的探索，导致研究成果围绕零散问题的重复程度较低，不能促进理论在经验和规范两个维度的协调发展，不能实现街头官僚研究的理论整合。 因此，从理论渊源上看，建立街道官僚政治理论是街道官僚研究主题演变的逻辑结果，是街道官僚研究概念视野的系统展示，是各种街道官僚研究理论整合的客观要求。街头官僚行为反映了公共行政的实际运作，影响了公众对治理体系的评价; 人们对街头官僚行为的评价往往不限于个别街头官僚，而是会延伸到更高层次的治理，因此街头官僚的行为必然会产生政治影响。 本文试图从街头管理行为的重要政治意义出发，探讨沃尔多开辟的理
城管行为失范的行动逻辑及其规制对策_基于街头官僚视角_刘邦凡
经济与管理（月刊）2013年第9期摘要：城管执法人员既是城市治理过程中公共政策的执行者，也是与社会公众关系最为密切的基层公务人员。城管执法人员属于“街头官僚”范畴。其执法过程存在行为失效现象，如执法程序的缺位执行、行政执法方式的选择不当、 行政自由裁量权的过渡滥用等。行为失范的原因主要包括个体利己性、有限而又稀缺的政策资源、规则的非理性依赖、执法对象的非自愿性等。应采取伦理和道德教育、重塑执法流程、法律监督等来约束执法人员的行为。关键词：街头官僚；行为失范；行动逻辑；规制对策中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）09-0018-04 ●国民经济管理 2013年9月第27卷第9期 经济与管理 Economy and Management Sep.，2013Vol.27No .9城管行为失范的行动逻辑及其规制对策 ———基于街头官僚视角 刘邦凡，詹国辉 （燕山大学文法学院，河北秦皇岛066004） 收稿日期：2013-06-17 作者简介：刘邦凡（1967-），男，重庆涪陵人，燕山大学文法学院教授、党委书记，博士，研究方向为公共管理；詹国辉（1989-）， 男，江西婺源人，燕山大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政府管理。 美国学者李普斯基在《建立一个街头官僚理论》一书中首次对“街头官僚”的概念进行了阐释。可以看出，城管执法人员是处于行政执法过程的链条最基层的底端[1]。同时，其最为主要的责任就在于履行基层公务员的社会管理和监管职能，同时也能对社会不安全，影响市容市貌的现场监管和行使一定量的行政自由裁量权。城管执法人员应该在基层公务员与社会公众之间的互动过程中，关系表现得最为密切。可见， 城管执法人员显然属于“街头官僚”的范畴。在我们国家中，由于城管执法人员所具有典型化街头官僚的某些特点、身份和工作性质，因此在这行政执法过程中一定程度上是会造成其行为失范现象。 一、城管在行政执法行为的失范表现 20世纪80年代以来，为了推动经济社会的发展，我国地方政府在一定程度上赋予了基层公务员，特别是基层的城市管理人员，相当大的行政自由裁量权。同时也应该看到， 相较其他基层公务员，城管执法人员有时是最有效用的，因为他们能够直接提供基层高质量公共服务、进而确保社会公众的利益得以实现；反之，也可能带来一定的害处，他们可以凭借自由裁量权肆意横行。与此同时也该看到，由于行政裁量权的运用尺度上有所失控，进而造成城 市管理执法人员在行政执法过程中会出现城市管理行为上的失范现象。 （一）执法程序的缺位执行 众所周知，执法程序的公正化对实体性公正有着促进效用。尽管中央和地方政府在执法程序有着相关的规定，然而在法治化进程下仍然存在着“重实体、 轻程序”的问题，违反执法程序的现象比较凸显。例如，城管执法人员在不出示证件情况下依然执法；没有按照严格的行政处罚格式书填写；不告知当事人———小商小贩享有申请听证的权利，等等。这些不规范行为导致执法程序成为一纸空文，也就无法保障民众的社会利益。最终结果是对法治政府的建设有所损害。 正是因为我们国家比较缓慢的法制化进程，不完备的对应行政程序规范，监管体系比较滞后和不完善，这些都在一定程度上造成城管执法人员在行政程序上拥有很大的自由裁量权，进而导致了城管执法人员办事效率低，存在比较严重的互相拖拉现象。特别是赋予权利或解释义务的行政自由裁量行为，也在一定程度上造成不当程序和方式。 （二）行政执法方式的选择不恰当 近几年，作为城管执法人员的城管执法人员越来越以 “暴力”示人，造成这一行为失范的主要原因：其一，缺乏对城管执法人员的权力规制；其二，与城
街头官僚理论
街头官僚理论 街头官僚作为最前线的政府工作人员，由于其自由裁量权，拥有相当大的决策能力。街头官僚的这一特征长期以来受到社会学家和其他研究者的关注，但“街头官僚”的概念及其理论的正式确立 街头官僚行动反映着社会结构和社会制度的整体形象,在特定场景中构成了社会成员评价社会秩序的经验基础。社会秩序是一种关乎个体感受和主观评价的总体性经验事实,社会成员实际上在多领域、多层次的秩序中体验社会秩序。互动得以持续进行的最基本条件就是互动参与者的行动能够表现出一定的秩序。街头官僚行动所表现的秩序应该顺应实现良好社会秩序的期望。街头官僚行动所表现出来的秩序是街头官僚行动与社会秩序之间的中介变量。既有的街头官僚研究着眼于街头官僚在政策执行中的自由裁量权,往往对街头官僚行动和社会秩序之间的关系预设负面看法,忽略了作为行动表现的秩序这一中介变量。描述互动过程以及行动中的秩序是很困难的,会话分析通过语料转写实现了细节捕捉和场景还原,在辅以观察法的基础上,会话分析为深描日常生活中的互动并理解行动者在其中的行动意义提供了方法保障。 街头官僚是指在政府部门中处在最基层、工作在最前线,直接与公众接触的工作人员,因此基层执法人员可以看做是从属于街头官僚的典型群体。作为我国政府工作人员的主体,基层行政执法人员在行政机构中发挥着不可忽略的作用,是政府与公众接触的桥梁,他们扮演着“受命执行”的角色。行政执法人员与公众的互动在社会关系中是一
种特殊的互动关系,除了所执行的法律法规外还有其他变量会影响互动结果。公众与政府共同进行社会管理已经成为一种趋势,公众能够通过与执法人员互动表达利益诉求与见解,合理的互动方式和正确的互动渠道,有助于公众逐渐参与到公共管理中。本文以街头官僚理论为研究起点,以基层行政执法人员与公众的互动行为为视角,从应用研究层面探讨良性互动关系构建的路径,希望可以推进我国行政执法人员与公众的互动机制的完善。本文以街头官僚理论为基础分析了基层执法人员与公众互动关系的问题。主要分为四个章节：绪论包括本文的研究背景和研究意义、国内外研究现状、研究方法及研究框架等
公共管理学的发展趋势
公共管理学得发展趋势 回顾历史，就是为了更好地展望未来。诚如陈振明老师指出得“当今社会科学在经历了长期得专业化分化与初步交叉、融合之后，已大踏步地向杂交、综合与整体化方向发展”（陈正明，1999），但就是作为公共管理学得主流研究模式——实证研究模式——将不会随着这种整体化趋势得发展而被彻底转变，与之相伴得就是诠释研究与批判性研究成果得不断累积与丰富。本报告此节将以上述得三种研究模式、以及达尔所提出得“公共行政科学得三个问题”为视角而简单探讨公共管理学理论得发展趋势。 （一）三种研究模式 1986年，美国公共行政学者怀特（Jay·D·White）在《公共行政评论》杂志发表《公共行政得知识增长》一文指出公共行政学研究有解释性研究（positive，即实证研究）、诠释性研究（interpretive）与批判性研究（critical）等三种研究模式。 1、解释性研究 解释性研究属于“对自然科学与社会科学得逻辑与方法论都有着深远影响得实证主义哲学传统”，试图构建解释与预测自然与社会事件得理论框架。一般来说，自然科学与主流社会科学都就是典型得解释性研究，遵循解释得演绎模式与归纳模式。 实证研究在公共管理（行政）学得历史进程具有重要得地位，至本世纪初，实证研究仍然在公共管理学扮演重要角色。国内有学者总结了西方公共行政学理论得前沿性研究成果，并认为交易费用研究、委托-代理理论、哈默尔与古德塞尔关于官僚制度得争论、街头官僚理论、官僚重塑模型、公共管理中得领导、新公共管理、公共预算理论均以实证研究为主，这些模式将会继续在公共管理（行政）学领域得研究中发挥重要作用。 当今，交易费用研究备受推崇，威廉姆森与奥斯特罗姆于2009年共同获得了当年得诺贝尔经济学奖，进一步激发了交易成本研究得热情，该领域已经吸引了许多公共选择学者得注意，如奥斯特罗姆夫妇。以威廉姆森、埃莉诺·奥斯特罗姆为代表得学者，运用制度经济学得相关理论，深入研究公共管理（行政）学得相关问题。 与交易费用研究一样，公共行政（管理）学中得委托-代理理论也源于经济学，90年代之后，获得长足进步。委托-代理理论与交易费用研究、官僚研究存在一定重合，但侧重不同。之前得官僚研究主要集中于历史与规范分析，经常运用定性得评估，而委托-代理理论在更加抽象得水平上，运用统计分析与实验方法检验相关假设。不仅如此，公共行政学得委托-代理理论还发展了经济学得委托-代理理论，更多地强调层级制结构、政治制度设计得作用，有助于加强公共行政学得制度分析研究。需要指出得就是，威廉姆森将复杂多变得经济关系简化为合同，委托代理理论则将其简化为委托代理关系，这种简化如果在经济领域尚算合理得话，那么将其运用于公共行政学研究得政府官僚制机构又有多大得适用性？这就是需要理论家们深入反思得问题。 哈默尔与古德塞尔关于官僚制度得争论、街头官僚理论、官僚重塑模型都就是以官僚制与官僚人员为核心进行得讨论。官僚制及相关问题一直就是公共行政学、管理学甚至社会学研究得重点。
关于街头官僚理研究的文献综述
第22卷 第2期 牡丹江大学学报 Vol.22 No.2 2013年2月 Journal of Mudanjiang University Feb. 2013 87 文章编号：1008-8717（2013）02-0087-03 关于街头官僚理论研究的文献综述 张 静 （南京大学政府管理学院， 江苏 南京 210046） 摘 要：在当代社会管理的公共服务向度中，政策的内体制系统生成到体制外作用实效的发挥与反馈，存在着一个操作的临界面，基于这种窗口层的空间结构的研究，是街头官僚理论的论述附归。而作为街头官僚核心因子的自由裁量权，其控制约束机制以及行动逻辑则是自20世纪80年代李普斯基开创街头官僚理论以来学者们讨论研究的聚焦点所在。本文试图对研究街头官僚的现有文献作一理论上的综述，从而为以后推进在相关领域的研究奠定基础。 关键词：街头官僚；自由裁量权；行动逻辑 中图分类号：C912 文献标识码：A 一、 街头官僚理论的兴起与发展 亨廷顿的现代性带来稳定，现代化滋生动荡的重要论断，给我们展示了静态远景与动态演化的近景交视的可能困境。作为宏观的时代应景，伴随着我国现代化进程的高亢步伐节奏的是不断增大的社会摩擦系数和不断增强的社会冲突势能，快速的转型产生了大量的社会疏离分子，在社会显性层面上表现为日益涌动的不安情绪和社会问题层出不穷的涌现，其中，作为街头官僚重要囊括对象的一线行政执法者与公众之间的对立情势更是愈演愈烈，强势权贵与大众草根的话语不兼容而形成的官民对峙以及由此而公开扩演的群体性事件，基层政府公职人员的堕政，作为公权形象的素质、能力和道德作风的失落，以及政策执行乏力而导致的政策搁浅等街头官僚症结，已经引起了学者的关注和研究。20世纪七八十年代，一场气势恢宏的“执行运动”使得一直以来都未曾得到公众注视的处于政策循环子系统中的非常重要的一个环节——政策执行，开始得到众多学者和政治家的关注和重视，并将其纳入到政策评估的过程当中。于是，将上级政府所制定和传达的各项政策具体的运用于现实生活中的基层政府一线工作人员也逐渐的进入到了研究者的视野，从而在理论和实践层面上推动了对街头官僚的研究。 李普斯基（Lipsky）最早提出了“街头官僚”这一概念，见于他在1977 年发表的《建立一个街头官僚理论》的论文。之后，波文斯和荣锐迪斯通过研究认为，在过去的二三十年中，由于通讯技术 和网络信息技术的发展，衍生出了数字化政务，街头官僚正逐步演变为“屏幕官僚”，虽然街头官僚依然与公民还有直接的面对面接触，但是公务的执行却更多的是依靠信息在终端屏幕上的数字化操作来进行，这大大压缩了街头官僚的自由裁量空间，伴随着这种技术的革新与应用，许多的官僚决策不再是经验化的在街头做出评断，而是各种处理程序先设地被编入了计算机的软件加以定制，形成规范的格调。随后，信息和通讯技术不再是仅仅被当作快捷的容器来登记存储数据，而嵌入式的进入了管理和控制着社会服务的过程。于是，屏幕官僚逐渐演变为系统官僚，而原本由街头官僚所全权掌握和行使的自由裁量权被这种先进的技术和现实的需求转移到系统设计员的手中。当然，并非所有的街头官僚系统都会发展为系统官僚，系统官僚匹适于大型的机构，即那些在法律框架及数量规模下存在着可观同质化个案概率的街头官僚机构，这种官僚机构的工作的长程序链和大基数累积与效率紧张的压力客观上也要求决策的程序化来加以缓解。 在我国，叶丽娟和马俊在2003年发表的《公共行政中的街头官僚理论》使基层一线工作者的政策执行和变通决策等行为开始得到大众的关注和重视。值得一提的是，“街头官僚”作为一个泊来译词，它是个中性的概念，而不具有中文历史语境下的贬义色彩，它是在政策的内体制系统生成到体制外作用实效的发挥与反馈所存在着的一个操作的临界面或窗口式的空间结构层中，可意指的重要行为主体角色，也可在抽象的意义归统为临界场域 收稿日期：2012-12-09 作者简介：张静（1988—），女，贵州遵义人，南京大学2011级行政管理专业硕士研究生，研究方向： 公共政策、政府绩效管理和评估。
关于街头官僚理论与我国基层公务员的自由裁量权
关于街头官僚理论与我国基层公务员的自由裁量权 [摘要]本文对街头官僚理论,我国基层公务员自由裁量权使用现状以及如何完善我国基层公务员的自由裁量权使用体系进行了论述,期望街头官僚理论对完善我国基层公务员的自由裁量权使用体系提供一定的借鉴。 [关键词] 街头官僚理论基层公务员自由裁量权 一、街头官僚理论 何为街头官僚?一般认为,街头官僚是指依据国家法律法规直接面对公民实施行政管理的国家基层公务员。如基层警察、基层税务人员等。它一般具有四个特征:1.处于官僚科层制的最底层,直接面对服务对象;2.有较强的政策制定能力;3.有自由裁量权;4.服务对象固定。 街头官僚理论研究的核心问题是街头官僚的自由裁量权。所谓自由裁量权,也叫行政裁量权,一般指行政机关和政府官员在一定法律法规规范之下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式和解决问题的权力,即有条件的行为选择权[1](P500-501)。 关于街头官僚的自由裁量权,官僚理论研究者认为:“和大多数组织中的低层职员不同,街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时,拥有相当大的自由裁量权。街头官僚会运用他们手中的自由裁量权来管理他们的工作环境,从而使他们的工作变得容易和安全,也就是说,街头官僚会利用他们的自由裁量权来为他们自己的利益而不是公民的利益服务。许多街头官僚的决策是一种私人决策,即只有街头官僚自己最清楚这些决策的内容。街头官僚的自由裁量权是普遍存在的,他们不可能被改革掉,也不可能因为管理的改进而消失。在信息时代,街头官僚正在转变成为屏幕官僚并最终转化为系统官僚,其具有传统街头官僚所不具有的许多特征,但他们也掌握有非常大的自由裁量权”[2](614-615)。 二、我国基层公务员自由裁量权使用的客观分析
街头官僚理论
1，提出了街头官僚理论。公共行政专家开始关注官僚在决策中的作用及其酌处权，并从宏观和微观的角度对其进行研究。从官僚政治等宏观研究的角度来看，官僚的自由裁量权表明公共官僚在执行立法机关政策方面具有相当大的自由度。从微观研究的角度来看，官僚的自由裁量权是由公共服务提供者在一系列约束条件下做出的选择。其中，关于公职人员酌处权的微观研究的重要组成部分是所谓的“街头官僚”理论。从概念上讲，“街头官僚”是指基层和最前沿的政府人员。他们是直接与政府雇员中的公民打交道的公务员。典型的街头官僚包括警察，公立学校的老师，社会工作者，公共福利机构的工作人员，收税员等。这些工人不仅占政府雇员的很大比例，而且由于控制和管理大量公共资金，建立现代福利国家。他们的决策将直接影响许多公民的生活和福利。简而言之，街道官僚直接决定惩罚（例如警察的决定）和奖励（例如福利机构接受福利申请的决定）。它们在现代社会中起着非常重要的作用[1]（p.5-9）。应该说，“街头官僚”概念的出现要晚于人们对此现象的研究。在“街头官僚”一词正式出现（1977年）之前，许多研究人员已经研究了这些街头官僚的行为和决策。但是，这些研究人员并未使用街
头官僚的概念，这在现在非常普遍。例如，米勒（1967），克鲁格（1975），哈格（1966），瓦瑟曼（1971）都从社会学的角度研究了街头官僚的行为，但它们对公共行政的影响很小。直到利普斯基（Lipsky）于1977年发表他的文章“建立街头官僚理论”之后，“街头官僚”的概念才出现。次年，Prottas还发表了他的文章“街头官僚在公共服务官僚机构中的权力”。然后在1980年，利普斯基正式出版了《街头官僚：个人在公共服务中的困惑》一书，这标志着街头官僚理论的正式确立。正是由于利普斯基的研究，低层官僚吸引了越来越多的理论家的关注，“街头官僚”开始成为公共行政中非常重要的研究领域。在接下来的20年中，一些研究人员从不同的角度发展和修改了Lipsky的街道官僚理论。摩尔教授（1983）指出，利普斯基的街头官僚理论是用来分析街头官僚的动机和行为的，它与官僚组织理论相同，因此是“官僚话语”理论。在这种理论中，街道官僚在技术，认知和道德上都被认为是消极的。他只描述了一个不完整的决策过程。尽管他注意到街头官僚的环境和工作程序具有政治性，但是描述官僚的动机和决策过程的“官僚话语”理论实际上削弱了政治因素。因此，摩尔（Moore，1983）主张使用“政治话
行政管理学在线作业(100分)
1．第1题 新公共服务理论的主要代表人物是（）答案:D A.奥斯本 B.盖布勒 C.波利特 D.登哈特 2．第2题 行政决策过程的起点是( ) 答案:A A.确定问题和目标 B.拟定备选方案 C.确定方案 D.完善方案 3．第3题 改革开放以来，我国的行政改革总体上属于（）答案:D A.调适型改革 B.突变型改革 C.发展型改革 D.转轨式改革 4．第4题 广泛地界定了政治体制的阶层结构包括其基本的决策结构和政策议程控制的特性的是（）答案:A A.政治制度环境 B.法律制度环境 C.经济制度环境 D.文化制度环境 5．第9题 下级行政组织对其辖区内的行政事务有自主决定权，上级行政组织一般不加干涉的一种行政组织体制是（）答案:B A.集权制 B.分权制 C.均权制 D.分离制 6．第10题 它使得管理系统有一种能自动调节的功能，不必经常进行大量的调解工作”。这句话讲的是哪种行政职能实现方式的优点（） A.行政手段 B.法律手段 C.经济手段 D.思想教育手段 答案:B 7．第11题 <领导作用在行政执行过程中直接体现的环节是（答案:A A.指挥 B.协调 C.控制 D.组织 8．第12题 政府人力资源管理的“入口”环节是（）答案:A A.人员招募 B.人员甄选 C.人员培训 D.人员流动管理 9．第13题 在中国的制度环境下，不属于街头官僚的是（）答案:B A.公安基层执法人员 B.工商中层决策人员 C.海关基层执法人员 D.税务基层执法人员 10．第14题 “行政管理的范围涉及国家和社会生活的方方面面”这句话指的是行政职能的( ) 答案:B A.执行性B.多样性C.共同性D.动态性 11．第15题 行政执行的研究路径不包括（答案:C A.自上而下的研究路径 B.自下而上的研究路径 C.中间发散的研究路径 D.综合的研究路径
公共管理学的发展趋势
公共管理学的发展趋势 回顾历史，是为了更好地展望未来。诚如陈振明老师指出的“当今社会科学在经历了长期的专业化分化和初步交叉、融合之后，已大踏步地向杂交、综合和整体化方向发展”（陈正明，1999），但是作为公共管理学的主流研究模式——实证研究模式——将不会随着这种整体化趋势的发展而被彻底转变，与之相伴的是诠释研究和批判性研究成果的不断累积和丰富。本报告此节将以上述的三种研究模式、以及达尔所提出的“公共行政科学的三个问题”为视角而简单探讨公共管理学理论的发展趋势。 （一）三种研究模式 1986年，美国公共行政学者怀特（Jay·D·White）在《公共行政评论》杂志发表《公共行政的知识增长》一文指出公共行政学研究有解释性研究（positive，即实证研究）、诠释性研究（interpretive）和批判性研究（critical）等三种研究模式。 1、解释性研究 解释性研究属于“对自然科学和社会科学的逻辑和方法论都有着深远影响的实证主义哲学传统”，试图构建解释和预测自然和社会事件的理论框架。一般来说，自然科学和主流社会科学都是典型的解释性研究，遵循解释的演绎模式和归纳模式。 实证研究在公共管理（行政）学的历史进程具有重要的地位，至本世纪初，实证研究仍然在公共管理学扮演重要角色。国内有学者总结了西方公共行政学理论的前沿性研究成果，并认为交易费用研究、委托-代理理论、哈默尔和古德塞尔关于官僚制度的争论、街头官僚理论、官僚重塑模型、公共管理中的领导、新公共管理、公共预算理论均以实证研究为主，这些模式将会继续在公共管理（行政）学领域的研究中发挥重要作用。 当今，交易费用研究备受推崇，威廉姆森和奥斯特罗姆于2009年共同获得了当年的诺贝尔经济学奖，进一步激发了交易成本研究的热情，该领域已经吸引了许多公共选择学者的注意，如奥斯特罗姆夫妇。以威廉姆森、埃莉诺·奥斯特罗姆为代表的学者，运用制度经济学的相关理论，深入研究公共管理（行政）学的相关问题。 与交易费用研究一样，公共行政（管理）学中的委托-代理理论也源于经济学，90年代之后，获得长足进步。委托-代理理论与交易费用研究、官僚研究存在一定重合，但侧重不同。之前的官僚研究主要集中于历史和规范分析，经常运用定性的评估，而委托-代理理论在更加抽象的水平上，运用统计分析和实验方法检验相关假设。不仅如此，公共行政学的委托-代理理论还发展了经济学的委托-代理理论，更多地强调层级制结构、政治制度设计的作用，有助于加强公共行政学的制度分析研究。需要指出的是，威廉姆森将复杂多变的经济关系简化为合同，委托代理理论则将其简化为委托代理关系，这种简化如果在经济领域尚算合理的话，那么将其运用于公共行政学研究的政府官僚制机构又有多大的适用性？这是需要理论家们深入反思的问题。 哈默尔和古德塞尔关于官僚制度的争论、街头官僚理论、官僚重塑模型都是以官僚制和官僚人员为核心进行的讨论。官僚制及相关问题一直是公共行政学、管理学甚至社会学研究的重点。 在一定程度上，可以说哈默尔和古德塞尔关于官僚制度的争论、街头官僚理论、官僚重塑模型一方面是对韦伯理论的深化和细化，另一方面，也是试图解决韦伯指出的难题。在未来，官僚制依然会是公共行政学、管理学和社会学研究的重点内容，经济学研究路径依然会位居主流，然而随着时代的进步和变迁，韦伯式的传统官僚制存在的社会现实基础将会逐步消解，工具理性将会与价值理性相互融合，人性和理性将会真正融合。 新公共管理理论，最大的特征在于借鉴经济学、管理学的理念和工具，尤其是主张运用私人企业的管理方式来提高公共组织或部门的工作效率。在未来，学科交叉背景下的相互借鉴会一直持续下去，公共行政（管理）学运用实证方法研究领导等问题将日益细致，并必然
公共管理主要理论工具要点概述
西方行政学说史论文—— 公共管理主要理论工具要点概述 姓名：侯占梅 班级：2006级行管二班 学号：065
公共管理主要理论工具要点概述 公共管理学，是运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科群体系，在综合运用多学科理论与方法的同时更重视从经济学视角来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定量分析工具的运用。 公共管理的理论工具主要有很多，下面对几种主要和常见的作一下介绍。 一、混沌理论 1、混沌理论的内容 混沌理论是系统从有序突然变为无序状态的一种演化理论，是对确定性系统中出现的内在“随机过程”形成的途径、机制的研讨。混沌理论是一种兼具质性思考与量化分析的方法，用以探讨动态系统中（如：人口移动、化学反应、气象变化、社会行为等）无法用单一的数据关系，而必须用整体、连续的数据关系才能加以解释及预测之行为。 混沌一词原指宇宙未形成之前的混乱状态，我国及古希腊哲学家对于宇宙之源起即持混沌论，主张宇宙是由混沌之初逐渐形成现今有条不紊的世界。在井然有序的宇宙中，西方自然科学家经过长期的探讨，逐一发现众多自然界中的规律，如大家耳熟能详的地心引力、杠杆原理、相对论等。这些自然规律都能用单一的数学公式加以描述，并可以依据此公式准确预测物体的行径。近半世纪以来，科学家发现许多自然现象即使可化为单纯的数学公式，但是其行径却无法加以预测。如气象学家Edward Lorenz发现，简单的热对流现象居然能引起令人无法想象的气象变化，产生所谓的「蝴蝶效应」，亦即某地下大雪，经追根究底却发现是受到几个月前远在异地的蝴蝶拍打翅膀产生气流所造成的。 一九六○年代，美国数学家Stephen. male发现，某些物体的行径经过某种规则性的变化之后，随后的发展并无一定的轨迹可寻，呈现失序的混沌状态。混沌现象起因于物体不断以某种规则复制前一阶段的运动状态，而产生无法预测的随机效果。所谓“差之毫厘，失之千里”正是此一现象的最佳批注。具体而言，混沌现象发生于易变动的物体或系统，该物体在行动之初极为单纯，但经过一定规则的连续变动之后，却产生始料所未及的后果，也就是混沌状态。但是此种混沌状态不同于一般杂乱无章的混乱状况，此一混沌现象经过长期及完整分析之后，可以从中理出某种规则出来。 始于20世纪70年代初的混沌学研究，“将在确定论和概率论这两大科学体系之间架起桥梁，它将改变人们的自然观，揭示一个形态和结构崭新的物质运动世界。”混沌理论是现代非线性理论的一个重要组成部分，混沌理论的研究和应用不仅开创了自然科学的新范式，而且其影响范围已经延伸到经济学、生态学、管理学等众多社会科学领域。 2、混沌理论在管理学中的运用。 混沌这一科学领域中的革命又很快渗透到后现代管理学领域，成为一种新的世界观和对现实管理世界的认知模式，成为人们认识组织及其管理的新框架，并大大地改变了人们看待组织及其管理的方式，关于组织及其管理的图景也因此发生了转变。严格地说，混沌理论是从物理学中引入到管理学中来的一种组织理论。混沌理论的基础是基于这样的一种假设，即所有的组织都是在一个动态的、不可预测和混沌的环境中营运，为了应付外部环境的混沌，应提倡刺激连续的内在混沌。 混沌理论的研究首先从根本上改变了偶然性与不确定的地位。从管理学成为一门独立的科学以来，偶然性与不确定性一直被认为是来自组织外部的扰动，应该避免或忽略不计，即使是对它有所考虑，至多是“为必然性开辟道路”。