第七章 财政赤字与公债

第七章财政赤字与公债

本间提要

财政赤字与公债是政府支出过度所引起的，但政府的支出过度并非就是政府的过错行为，巨大的开支和受制约的收入，会形成财政赤字与公债，但有时它又能促进经济发展与人们生活的稳定。但财政赤字与公债的存在既需探究它的成因，也要限定它的规模，还要合理地让它们发挥作用。这是本章所要研究的任务。

本章主要概念

财政赤字、挤出效应、公债及其规模、国债、财政贴息、财政政策、货币政策、偿债基金、国债依存度

本章思考题

1、财政赤字形成的主要原因有哪些？

2、试分析财政赤字对经济的影响。

3、试分析通货膨胀对经济增长的影响。

4、试分析公债对经济的影响。

5、谈谈公债的发行与管理问题。

6、如何完善我国的国债市场。

7、在什么条件下赤字与公债能够形成正的交互作用？

8、要发挥国债的积极作用需要些条件？

第七章

名词解释：

挤出效应（crowding – out effects）：指政府支出增加对引起私人支出减少的影响。

拉动效应（crowding-indffects）：指政府支出增加对引起私人支出增加的影响。

公债：发行起因于为公共事业的支出所需，公共事业项目往往要经过较长时间才能建成，而受益者往往是子孙后代，所以发行公债，由后代偿还被认为是债务的合理延伸。

偿债基金：是由国家财政预算设置专项基金用以偿还国家债券利息，即每年从财政收入中拨出一笔专款设立基金，由特定机关管理专门用于偿债利息，而不准用作其他用途。

国债依存度：主要是指一个国家国民经济的增长对国债发行的依靠状况。

问答题：

一、财政赤字增长和变化的主要原因有哪些：1、是社会福利支出在大规模增加；2、是巨额公债利息的支付；3、是经济危机的频频发生。这些都加重了政府的经济负担，增加了政府的支出和财政赤字的形成。

二、财政赤字对经济的影响

中国改革开放20多来年，伴随着20多年的财政赤字，这种持续的财政赤字为什么没有引起恶性通货膨胀？如何评价这种持续的赤字政策？

1、中国的财政赤字成为一种经济发展的手段

中国的经济发展处于多元结构并存的发展时期。传统的农业经济、迅速发展的工业经

济与刚刚崭露头角的知识经济三元经济状态并存，没有政府的介入，没有财政的支持，无法想象何时才能繁荣昌盛。

经济发展的实质在于工业化，而工业化的核心又是结构转换。旨在实现工业化的经济发展，一方面是现代工业的成长，另一方面是对传统农业的改造，而中国的现状是：农业低效率发展不能为工业部门的迅速扩张奠定坚实的基础，反而有可能对工业增长具有抑制效应；现代工业正处于形成过程中或者说刚刚进入工业化加速时期，不可能大规模以现代化工业来改造传统农业，提高农业生产效率；私人资本缺乏积累的条件和积累的资本数量，通过市场供应的资本十分有限，训练有素的劳动力储备极少；产业结构极不合理，导致整个国民经济运行效率不高。在这种左右为难的境况下，无论是农业的现代化（包括乡镇工业的发展）、工业化进程的加速，还是产业结构的调整与升级，都需要政府的直接投入和间接投资（包括税收优惠和其他鼓励措施）。当然，政府的介入也会发生各种问题，但全靠高效率的市场机制实现工业化也许周期十分漫长，而政府有效的干预之后也许可以大大缩短，更何况中国目前还没有乃至今后相当长时期内也不可能迅速形成高效率的市场体系和市场机制。倘若承认政府干预的这种作用，那么，政府的增支减收政策无疑会产生财政赤字。

回顾中国20多年来的经济发展历程，不难发现，财政赤字有效地动员了社会资源，积累了庞大的社会资本（包括社会基础设施和经济设施），推动了国有企业的制度创新（包括初期的减税让利政策），加缩了居民的消费周期，促进了经济的持续高速增长。

2、财政赤字具有拉动效应

从某种程度上说，中国的财政赤字不仅不具有挤出效应（crowding – out effects），指政府支出增加对引起私人支出减少的影响，反而可能有拉动效应（crowding-indffects）指政府支出增加对引起私人支出增加的影响。从挤出效应理论来看，财政赤字对民间部门（包括企业和个人）投资的挤出效应是通过利率机制实现的，即赤字支出推动利率上扬，抑制了民间部门的投资支出。但是，我们曾经做过分析认为，由于中国目前的利率管制制度使得利率水平对财政赤字的反应灵敏度很小以及公债利率对银行利率没有推动作用，因此，财政赤字不会通过影响利率水平而挤出民间部门投资支出。即使利率与财政赤字之间存在着一定关系，但目前经济运行中的民间部门投资对利率变化缺乏弹性。很多经验研究表明，发展中国家普遍存在着私人投资对利率反应不灵敏的现象。总之，在中国目前的经济运行状况下，财政赤字具有零挤出效应。

此外中国的财政赤字还具有拉动效应。简单来说，拉动效应是指政府支出增加（赤字）使得国民收入和私人投资有所增加。经济理论界认为，拉动效应主要由3个因素决定：财政支出的生产性、投资函数的形式以及资产的替代性。（1）在人们现有的财富主要由货币、公债和股票构成的情况下，如果股票相对于公债的风险越大，以公债融资的赤字支出就越会产生拉动效应。在中国目前股票市场尚不完善，投资者尚不成熟的情况下，人们普遍认为股票的风险大于公债，这也是理论上早已证明了的。（2）有经济学家在分析生产性财政支出对价格水平的影响时指出，倘若财政支出具有生产性，赤字支出就具有拉动效应。中国在1981～1995年间，财政支出中经济建设费平均占近一半，即48.67%，财政支出具有很强的生产性。况且，绝大部分赤字支出一般都用于为民间部门生产经营活动提供基础设施的投资。（3）经济学家们认为，如果投资函数的形式为I（r,Y）（其中，I代表投资，r代表利率，Y代表国民收入），利率上扬虽然会使投资减少，但国民收入增加却使投资增加，投资最终是增是减，需要考虑这两种相对力量的大小。具体到中国的情况，如前所述，民间投资对利率缺乏弹性，而经济又是长期持续增长，故赤字支出通过国民收入增加而产生拉动效应。

3、财政赤字发挥了对经济的增长效应

自改革开放以来，中国经济保持了持续高速增长，财政政策的贡献非常突出。鉴于到目前为止，社会保障制度尚未真正形成和完善，税收制度因个人所得税比重相对较低而缺乏

弹性，因此，财政政策中的自动稳定政策效果尚不显著而相机抉择政策措施主要是减税和增加支出（结果必然是财政赤字），但这些措施不仅出于短期调整不景气、稳定经济目的，而且更重要的是长期作为刺激经济增长的工具来使用的。所以扩张性的财政政策对经济增长的贡献很大。

人们对20多年来中国政府采取的扩张性财政政策的分析，可以得到两点结论。（1）在1981～1996年16年中，实施财政赤字的政策总体上使经济增长率提高了1.32个百分点，贡献率为13%，而其中的相机抉择政策使经济增长率提高了2.36个百分点，贡献率达23%。特别是1990～1996年的7年中，这种财政政策总体上使经济增长率提高了2.01个百分点，贡献率近20%，而其中的相机抉择政策使经济增长率提高了3.8个百分点，贡献率高达37%。（2）在十多年经济转型过程中，前9年的财政政策效果远不如后7年的财政政策效果。这说明随着经济体制改革的不断深入，政府的宏观经济管理能力加强，运用财政政策的技巧日臻成熟，技能大大提高了。

三、谈谈财政赤字的消极后果与对策：

但人们如果一味地认为财政赤字是有益无害的话，那也就大错特错了。事实上任何经济现象都有正负两个方面的影响，关键是看机会成本的大小，我们前面在讲财政赤字的一些积极作用的时候，实际上是针对中国特定的制度环境和经济环境的。在中国发展的一定阶段，私人资本或市场资本弱小，政府也没有多少资本，又要赶超世界经济，财政赤字可能是被迫选择的政策手段。但财政赤字居高不下，经济结构不合理就必然要增发货币与公债来加以弥补，而增发货币与公债对经济发展显然也是存在着消极作用的。

我们在此处主要分析增发货币对经济发展的一些消极影响。

经济学理论表明，增发货币的一个直接后果是通货膨胀。影响通货膨胀率的有三大因素：货币的增长速度、货币乘数的变化速度和GDP的实际增长率。货币的增长速度和货币乘数的变化速度的加快会加速通货膨胀，而GDP的实际增长会减少通货膨胀。它们之间的关系可以表示如下：

P = M + V – Y

其中M是货币增发的量，V是货币乘数的变化速度，P是通货膨胀率，Y是GDP的实际增长率。

货币的增长速度加快意味着过多的货币追逐同量的商品，在其它条件不变的情况下这就会导致通货膨胀。而货币乘数增大意味着整个经济的货币周转速度的加快，在一定时期内购买同量的社会总商品不再需要像以前那么多的货币量了，由此导致的货币过剩引起通货膨胀。GDP的实际增长率上升带来的后果则是相反的，因为经济的运转是靠货币来作为中介的，GDP的增长需要一定量的货币，如果经济增长而货币总量不变，会导致过少的货币追逐过多的商品，而造成通货“紧缩”。严重的通货“紧缩”会导致经济衰退。在通常情况下，实际国民生产总值的增长相对稳定，货币乘数在短期内虽然变化较大，在长期内也是相对稳定的。那么，通货膨胀在很大程度上取决于货币的增长速度。需要指出的是，在短期内，由于货币乘数可能有较大变化，通货膨胀与货币增长的关系可能不很明确。但从长期来看，两者之间的关系是非常紧密的——过量的发行货币一定会引起通货膨胀。

通货膨胀对于债务人来说显然是有利的，对于发行公债的政府来说，当然也不例外。在通常的赤字计算过程中，税被看作是唯一的政府收入来源。但是，当政府是债务人而价格水平又发生变化时，债务实际价值的变动，也可能是一项重要收入来源。假定年初时政府负债1000美元，到年底时才偿还。再假定在这一年中，价格上升了10%。这样，用来偿还债主的1000美元的价值，要比当初向他借的1000美元的价值低10%。实际上，通货膨胀使政府的实际债务减少了100美元（1000美元的10%）。或者说，政府的实际收入因通货膨胀而增加了100美元。当然，债权人的实际收入同时也减少了100美元。但是，从社会经济发展

的总体情况来看，通货膨胀对经济增长常常是有负作用的。这是因为：

首先，通货膨胀的再分配功能也会带来许多负作用，甚至造成不同社会利益集团的冲突。没有预期到的意外通货膨胀使实际利率下降，贷款人收回的实际利息将会减少，不得不承受相应的损失。老年人在年轻时可能存了很多钱用以养老。没有预期到通货膨胀的发生，会使他们年老时发现养老的钱不够用了。未预期到的通货膨胀还会使拿固定薪水的职工受损失，到因为职工的固定薪水一般不与通货膨胀挂钩，或即使挂钩，也可能跟不上通货膨胀的增大。

其次，通货膨胀会导致经济发展不稳定，从而影响对未来投资收益的预期的准确性，使投资者倾向于减少投资，特别是长期投资。另外，通货膨胀对股票市场也有负作用。历史上的高通货膨胀往往造成股市波动加剧，引起金融市场的混乱，对股东利益造成很大损害。因此，一旦意外的通货膨胀发生，职工得到的实际工资就可能因而降低。

再次，长期通货膨胀还可能引发恶性通货膨胀或称金融危机，即指年通货膨胀率高于50%的情形。恶性通货膨胀和财政赤字会形成进一步的恶性循环。恶性通货膨胀可能会使政府的实际税收降低。因为政府的税收总是滞后于公司或个人的收入。由于这一滞后和恶性通货膨胀，当政府得到税收时，这些税收的实际价值已经大为减少了。这些增大的财政赤字使得对增发货币的依赖性进一步增强。如此产生的恶性循环就可能最后导致一国经济的崩溃。20世纪70年代许多拉丁美洲国家的恶性通货膨胀和巨额的财政赤字就是一个典型的例子。自80年代以来，阿根廷、波利维亚和秘鲁的年通膨胀率都分别达到1000%以上。波利维亚在1984和1985年期间，财政赤字相当于大约1/4的国民生产总值。这一时期，这些国家的实际经济增长率呈负数，私人投资锐减，国外资本撤走。恶性通货膨胀对国民经济带来了极其严重的后果。

财政赤字货币化虽然有一定的方便之处，但从长期来看，终究是弊大于利的。因为，中央银行对膨胀性财政政策的宽容而过量发行货币最终会导致通货膨胀，在发生了通货膨胀之后，中央银行必须采用紧缩性货币政策来治理通货膨胀，利率最终仍会上升。西方工业化和其它发展中国家的实践表明,通货膨胀率和利率在长期内是同向变化的,即通货膨胀在长期内会导致利率的相应升高，利率的升高必然会导致私人投资的减少，对国民经济产生负影响。

四、公债的种类主要有哪些：

公债是政府财政收入的另一个重要来源。公债的种类比较多，人们根据研究问题的需要采用不同的分类标准。公债主要的分类标准有以下几种：

（1）公债按照发行地域可分为国内公债（内债）和国外公债（外债）两大类。当在国内无法筹措大量资金以满足财政支出的需要，而国外又拥有大量闲置资本时，一个国家便可能向国外发行公债，外债是一个国家通过信贷吸收外资的一种方式。

（2）公债按照市场条件可以分为上市公债与非上市公债两大类。上市公债的特点是“自由认购，自由买卖，自由转让”。这种公债的交换价格最终取决于证券市场上的供求关系。非上市公债一般期限长，利息高，只能由政府用现金偿还或转为其它公债。

（3）公债按利息报酬可分为有息和无息两大类。但目前世界上的公债一般都是有息使用，即需要向购买者支付利息。公债由于自身有政府信誉作担保，相对安全，所以利率也比银行存款低些。但我国为筹备政府资金，搞好建设，公债利率反而高于银行存款利率。无息公债通常只在国家处在特别困难时期与对外战争时期，大的自然灾害时期才出现。这时的公债也就具有了强制性质。

（4）公债按照偿还期限可能分为短期公债、中期公债和长期公债三类。一般说来偿还期限一年以内的公债通常被称作短期公债，一年以上十年以内的公债被称作中期公债，偿还期限超过十年就被称作长期公债。

（5）公债按照发行方式可以分为自由公债和强制公债两大类。一般来说，公债不具有强制性，大部分国家的大部分公债都是自由公债。但是，当国家面临财政危机或面临战争、自然

灾害等特殊困难时，也可能动用政治权力强行发行公债。

与其它投资形式相比公债投资有一些明显的优点。首先，公债支付的利息一般总是高于银行存款；其次，很多国家为公债投资提供免税等优惠条件，这是影响投资收益率一个非常重要的因素；第三，相对于股票和其它金融投资而言，公债投资的风险非常小。

五、如何加强对国债的使用监管？

财政通过发行国债筹建的资金，首先补充重点项目的资金不足，加大产业结构调整力度，优先将国债收入用于生产性建设项目，弥补国家建设资金的不足，同时根据这些项目的投资所得偿还国债，自行创造还债来源，实现国债规模的均衡发展及自身良性循环。

处理好国债资金的增值性、优惠性和无偿性原则，对于三者之间的界限应严格加以区分。对于建设周期短，投产后效益好的生产性项目，一定要以谨慎性为原则，既收回成本，还要收取一定的债息和管理费，可在建成投产后采取收费服务方式偿还，而对于某些非盈利性项目，则应视具体情况，只收回国债本金，甚至采取财政贴息办法。但对于这部分的投资，应严格控制，并要在事先反复论证和项目评估，资金投入应采取分期分阶段安排。

在作好国债发行工作的同时，要着手建立债务预算制度。为了便于社会投资者进一步了解国债资金的使用情况，也为了使继续扩大国债规模奠定良好基础，国家财政应增强国债资金投资和用途的透明度。在国家预算中明确国债收入的使用方向。

六、中国的国债负担率比较低而国债依存度却很高，这种现象说明什么？说明一是，中央政府财政支出占GDP的比率相对较低，或者说，财政动员的社会资源相对要少；二是财政状况本身不佳，但赤字对经济的影响还不会造成严重影响。从中，我们是否能够得出这样一种政策选择：政府目前担心的并不一定是赤字会给经济造成多么严重的不良后果，而是应当采取主动的财政调整措施，改善财政状况。

七、改善财政状况的主要措施有哪些？可以有3种选择：第一，压缩财政赤字。第二，扩大中央财政支出，提高中央财政支出占GDP比率。第三，在中央财政支出占GDP比率不变或有所提高的情况下，增加赤字融资渠道之外的融资来源，即增加税收收入。

八、分析我国赤字规模大和有大量的公债而没有造成经济生活中的严重困难的原因：

主要是因为：1、有利的社会经济环境奠定了坚实的基础。首先，在计划经济向有计划的商品经济向社会主义市场经济的转变过程中，财政赤字动员了国民经济各部门的闲置资源和能力，再加上货币化进程加快，这一方面提高了产出水平，另一方面增加了货币需求，而没有通货膨胀效应。

其次，改革开放的20多年来经济持续高速增长，年均增长率9.8%左右，这种持续的实际经济增长大大减轻了财政赤字造成的通货膨胀压力。况且，近20年来，国际学术界逐渐形成这样一种观点，即只要实际产出增长率大于实际利率（中国的情况正是如此），长期赤字就是可行的。

再次，政府的管理能力，特别是工资和价格的控制能力很强，这与借鉴国际上的经验和吸取计划经济条件下的正反两方面的经验教训有关。

最后，中国民众对政府非常信任，而且将政府信誉与金融信用视为同一体，长期有一个较高的储蓄率。经验研究表明，在一个其储蓄者对政府的偿债能力有信心的国家，很容易容纳较大的预算赤字。

2、及时而迅速的财政政策的调整保持了宏观经济稳定

改革开放以来，中国经济于1988～1989年出现过热现象，平均商品零售价格指数和平均居民消费价格指数分别高达18.2%和18.4%。中央政府从1990年开始立即采取了适度从紧的财政政策，财政赤字占GDP的比率从1989年的0.94%降至0.8%，降低了近15%。再加上货币政策等其他政策工具的配合，使1990～1992年的经济运行迅速回复正常，这3年的平均商品零售价格指数和平均居民消费价格指数分别降低至 3.5%和 4.3%的低水平。1993～

1995年出现了第二次经济过热现象，这3年的平均商品零售价格指数和平均居民消费价格指数分别高达16.6%和18.6%。为此中国立即实施了“软着陆”战略，财政赤字占GDP的比率从这3年平均的1%降至0.78%，降低了近29%，1996～1997年呈现出“高增长（平均9.4%）、低通胀（平均为5.5%）”的良好态势。可见，及时而迅速的政策措施调整是避免财政赤字引起持续通货膨胀的有力保证，创造“东亚奇迹”的国家和地区（尽管对这种“奇迹”有各种疑问，但它们毕意在短短的30年里实现了工业化）的实践也证明了这一点：这些国家和地区的年平均通货膨胀率为9%左右，而其他中、低收入水平的国家则为18%。

3、大规模的财政补贴对于平抑物价起到了很大作用

改革开放以来，中国把财政补贴作为保证经济改革和社会稳定的一个积极的手段，形成了以价格补贴和企业亏损补贴为主，以财政贴息、税前还贷、税收支出、房租补贴等为辅的多种形式的财政补贴体系。就价格补贴和企业亏损补贴而言，1986～1997年间，这两项补贴支出占国家财政总支出的比率年均17.26%，无疑是财政赤字的主要原因之一。不管人们对这种“规模大、范围广、渠道多”的财政补贴如何评价，正是这种财政赤字的成因，不仅支持了价格制度和企业制度的改革，更重要的是直接缓解了物价水平上涨压力。

九、如何发挥公债对经济的正交互作用

国债政策既是财政政策的重要内容，又是货币政策的组成部分，同时，它又是一项相对独立的政策，构成连接货币政策与财政政策的基点，成为二者协调运作的枢纽。因此，要搞好财政政策和货币政策的协调配备，使其在政府宏观调控中形成最佳搭配和最大合力，政府从中介协调的角度来制定一个科学的国债政策是关键。而要从中介协调角度制定国债政策不失为一种新的视点。就象我们已知的，国债政策是连接财政政策和货币政策的基点，发挥着重要的中介作用，要充分地发挥其中介协调作用，在制定国债政策时，片面地从财政政策或货币政策的要求来考虑都是不妥的。货币政策是从流通领域通过货币供给量来影响社会总需求，但包含调节社会总供给的性质；财政政策是从分配领域通过预算收支、税率等来影响社会总供给和总需求；国债政策则是从分配和流通领域，通过国家债券的发行、流通、使用和偿还来影响社会总供给和总需求的。要使一定时期的社会总供给和社会总需求保持平衡，就需从货币政策、财政政策和国债政策等三个方面，采取目标一致、手段同向、政策协调配合，才能有效调控社会总供需平衡。国债的作用是在与其他两个政策的配合中发挥出来的，要发挥好国债的积极作用需要三者做到：

1、财政政策和货币政策在制度上的配合

要更好地发挥国债政策的基点作用，还需要财政政策和货币政策的配合。近阶段，要采取适度从紧的财政政策。在财政支出方面，配合国家宏观调控，坚决抑制通货膨胀，坚决实行财政支出增长低于财政收入增长的紧缩型支出政策，实现逐年压缩财政赤字控制在适度的规模之内，为彻底消灭财政赤字准备条件，逐步地分别轻重缓急，调整和优化财政支出结构。在财政收入方面，深化改革，提高国有企业效益，建立现代企业制度，加快国有企业的产权制度改革。在税收政策上实行国民待遇原则，尤其是对外资企业既不能搞歧视性国民待遇的税收政策，也不能搞超国民待遇政策，清理整顿各种税收优惠政策，逐步建立规范的分税制财政体制。

实行适度从紧的货币政策，不要全面紧缩，而是在总量控制的前提下，支持产品有市场、有效益的企业和产业快速发展，增加市场有效供给，并采取切实措施，优化经济结构，提高资金效率。财政通过发行国债筹建资金，补充重点项目的资金不足，加大产业结构调整力度。在货币政策的具体操作上，采取的主要政策措施可包括：严格控制贷款规模，强化信贷管理；优化贷款投入，调整贷款结构，保证重点资金需要；加强现金管理，积极组织存款，控制现金发行；运用公开市场业务、存款准备金及银行再贷款等货币工具，达到抑制通货膨胀，又不至于通货紧缩而能促进经济发展的目的。

2、政策目标上一致

无论是国债政策还是财政政策和货币政策的制定和实施，其最终的目标是保持宏观经济的平衡，即总供给和总需求的平衡。从中介协调的角度来考虑政策必须使三者在目标上保持一致。只有目标上统一协调，各个政策杠杆之间才能呈同方向变动，而不发生互相挚肘现象，才能充分发挥各个政策对经济发展的促进作用，保证国民经济的稳定协调发展。从长期来看，促进生产力水平提高，保证国民经济的稳定协调发展。从短期来看，由于生产力水平、技术等因素的相对稳定性，由此决定的社会有效供给水平变动不大。但国债在一定程度上能影响社会的总供给。国债可以把分散的、有限的资金集中起来。本来，这一部分的资金由于其规模和持有者的限制，只是游离于社会之中，不能形成生产资金，但是通过国债的发行，使这一部分的资金集聚起来，并通过政府的使用，从而变成为一定的生产资金，增加了社会的有效使用资金量，可以促进供给的增加。国债对总供给的影响还可通过其投资使用方向的不同而改变产业结构进而促进社会有效供给的增加。政府可以把国债收入用于生产性投资，特别是投向一些资金极为短缺的“瓶颈”部门，从而在结构上调整生产能力并相应增加生产资料和生活资料的供给总量。另外，国债可以通过利率的高低影响一些企业的行为进而影响总供给。国债利率水平偏高，可以吸引一些资源暂时闲置者，甚至使得一些利润较低的企业或金融机构不惜挤用生产周转金投资国债而不愿投资生产，形成对某些利润较低的生产部门的冲击，影响社会供给；或者使得一些企业在面临投资和购买国债时作两难选择，使得一部分企业宁愿坐收其利，而不愿从事生产性投资，从而影响了社会的供给。国债利率水平偏低将削弱对资源所有者的吸引力，一些利润很少、效益很低的生产企业不愿投资国债，使有限的资源长期被低效益部门占用，而高效益或基础产业所需的资源却得不到保证，不利于资源优化，会削弱社会的有效供给。国债的偿还能引起一部分资金供求的变化，改变一部分企业资金量，从而改变这一部分企业的供应能力，进而改变社会的总供给。但是，国债对社会总供需平衡的影响主要是通过其对社会总需求的影响而形成的。

财政政策和货币政策都是通过对微观经济主体的影响进而影响总供给的。目前，财政政策和货币政策对作为微观经济主体的企业的行为影响的不同，从而在调控总供给的能力方面发生了根本变化。改革开放以来，经济建设的资金来源渠道已经转向了银行信贷，银行信贷规模决定了社会投资规模和企业流动资金的状况。在决定社会总供给因素中，流动资金是重要的一环，企业再生产必然配有相应的流动资金，否则企业无法进行正常的运转。1983年之前，企业流动资金由财政投资、银行筹资及企业自有资金等渠道自行解决。此后，财政渠道逐年减少，最终并停止了对原有企业流动资金的供给。企业自有流动资金由于物价上涨，留成比例过低，生产规模扩大等原因逐年减少。这样，国有工商企业所需流动资金的80%来源于银行贷款。由此可见，由货币政策决定的银行信贷规模已经成为保持总需求和总供给平衡的关键性因素，制定国债政策要充分考虑银行信贷规模。

国债能够有效地调节社会总需求量，促使其与社会有效供给相适应，从而成为实现国民经济短期管理目标的有力工具。从短期来看，社会有效供给水平变动不大，而由社会货币资金量牵引决定的社会需求，因社会货币资金流通量的多少、币值的高低，则变化较大，从而使对社会需求的调控成为国民经济短期总量管理的目标。政府可以运用国债来调节供给与需求的总量平衡。当社会需求偏离有效供给过大时，政府通过发行国债，回笼一部分货币资金，将社会暂时闲置的个人、公共消费资金集中起来，并改变其使用性质让一部分现实的购买力，转向公共设施和基础设施或将资金沉淀下来，从而压缩社会总需求或增加有效供给，使两者趋于平衡。当社会总需求不足时，国家也可发行适量国债，作为扩大财政支出实行扩张性财政政策的资金来源，借以刺激社会性需求，启动市场。国债资金直接投向公共部门，形成公共部门的消费资金，有助于提高公共部门的消费水平，或通过偿还本息刺激总需求。

目前，中国的国债在一定的程度上增加了总需求，对总供需的不平衡造成了一定的影

响。当前政府消耗性支出的资金来源中国债所占比重越来越大，政府购买性支出与新增国债收入是同步增长，且新增国债收入占购买性支出的比率不断提高。1981年是4.72%，1992年提高到13.64%，近两、三年的提高幅度更大。特别是90年代以来，国债收入急剧增加时，政府每年用于购买性支出的国债收入的比率年年提高。另外，由于我国的国企改革最初是沿着减税让利的路子走下来的，企业的留利不断增加。1994年实行新税制后，国有企业利润分配状况依然如初，同样是以企业留用资金量的增加和上缴国家财政量的减少为代价。应该说，国债的发行支持了减税让利政策，提高了企业的留利水平，增加了企业投资的资金来源，促进了企业投资活动，扩大了社会总需求的增长。再者，由于国债利率高于同期存款利率，人们一直把国债作为一种安全可靠、收益率高的资产，当国债这种资产增加时，人们由于国债的资产效应作用，会增加其消费支出，从而推动总需求的增加。最后，国债的利息支付也在一定程度上支持了这一点。这种作用的程度，主要依赖于国债规模的大小。而目前我国国债规模又是如此之大，而且今后又有越来越大的趋势，其对总需求的影响无疑是一大推动力，在目前消费严重不足，生产相对过剩的情况下，制定国债政策时要考虑如何长期保持总供给与总需求的平衡，促进需求的增长，以求得保持社会总供需平衡。

3、政策手段上的配合

国债政策与财政政策、货币政策作为国家宏观经济调控的三个重要手段，它们之间既有同一性，又有差异性。同一性决定它们之间可以协调配合，是其配合的基础。差异性决定它们之间只有协调配合，才能达到最终共同目标，是协调配合的必要条件。同一性表现在：三者都是以货币为载体；三项政策都是以社会总需求为调控对象，三项政策都是以能动性调控为特征。三项政策由于各自的本质特征不同，因而各自的功能作用的范围、手段又不尽相同。从中介协调的角度来制定国债政策还需要财政政策和货币政策在政策手段上配合才会显得更加完善。

传统经济体制下，中央银行的宏观金融调控主要靠银行信贷规模管理，不但僵硬，而且极易突破规模、引发信用膨胀，既不科学，又难操作。新型市场经济要求中央银行改进宏观金融调控体制。已被市场经济发展历史有力证明了的是，一、中央银行利用国债为手段的公开市场业务操作，是加强中央银行宏观调控能力和灵活性的重要法宝。二、国债还可以配合商业银行实行资产负债运营的风险管理，为了保证银行资产运营的安全性和流动性，商业银行资产储备中除了留有现金、准备金和贵金属外，还必须持有一定量的国债。同时，商业银行通过持有国债获得一定的收益。三、有利于在总量控制的基础上，积极搞活微观经济。如：在货币紧缩时，财政国债政策可以通过调整国民经济的收入分配、使用格局，增强企业自我积累能力，以缓冲货币紧缩可能给企业带来资金不足的矛盾。同样，在财政采取紧缩政策时，中央银行可以通过调整信贷力度，财政部提前赎回国债等政策，以必要的市场机制增进企业的活动。所以，国债既是财政政策的有力调控工具，也是银行执行货币政策的灵活手段。