关于构建促进农村金融发展的财税政策的思考
焦点时空Financial Focus
□周建松
时空聚焦
我国长期执行的城市和工业优先发展的工业化战略，决定了金融业事实上执行了牺牲农村金融保城市金融、抽调农村资金支持城市工业发展的政策。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，这种政策取向虽然有所变化，但金融机构对农村信贷资金投放不足的问题并未得到根本性改变。现代经济理论认为，金融对经济发展起着重要作用，是现代经济的核心，金融发展（包括金融工具的发展、金融市场的发展及金融制度的发展）在一定程度上矫正了信息不对称问题，降低交易费用，从而促进经济增长和社会发展。这一点对于农村金融也是如此。农村金融部门具有风险管理、信息揭示、资源配置、储蓄动员和便利交易等功能，可以降低交易成本和信息成本，促进资本积累和技术创新，进而推动农村经济的发展。
金融作为一个极为重要的杠杆，本身也有其规律，尤其是借贷机制的存在和本息因素的考虑，必须从建设社会主义新农村和社会主义和谐社会的高度加大政策扶植和支持力度。其中，财税政策支持就是极为重要的方面，应当积极推进。
一、农村金融发展的财税政策现状及分析
（一）财政支持农村金融发展的理论基础
政策性金融是世界各国普遍运用的基本符合WTO协议要求的重要支持手段，其本质是准财政，是财政与金融手段的有效结合。农业由于具有内在的弱质性和高风险性，世界各国普遍对其进行财政扶持政策。而且多数国家对农村的资金投入都进行了整合，并将其区分为国家必需的财政投入和国家予以补偿财政投入。对农村的公共道路、重大的生态环境建设工程、农业的基础科学研究建设等可以由中央和地方财政无偿投入。
另外在以农户和农村中小企业为主要服务对象时，由于存在着收益成本、规模经济、贷款风险等问题，任何金融机构的效率都要低于以城市工商业为服务对象的商业银行所具有的效率。因此各国的普遍做法是，政府对涉农金融机构，包括政策性银行、农村信用社、也包括商业性金融机构，提供贴息资金和呆账损失的弥补，用财政贴息、担保、以及税式支出等形式鼓励和引导资金流向农村和农业。世界各国的实践已经证明，上述的各项财税政策，对于农村金融的发展起到很好的引导和促进作用。
（二）支持农村金融发展的财税政策现状
1．对农村金融机构的财税政策
从2003年1月1日起到2005年底，对西部地区试点的信用社一律暂免征收企事业所得税，对其他地区试点的信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税；从2003年1月1日起．对试点地区所有信用社的营业税按3％的税率征收。2006年，财政部、国家税务总局又下发《关于延长试点地区农村信用社有关税收政策期限的通知》(财税〔2006〕46号)，给予试点地区和进一步扩大试点地区农村信用社的企业所得税优惠政策，在执行到期后，再延长三年优惠期限，分别延至2008年底和2009年底。改革试点地区的农村信用社要将上述免税收入专项用于核销挂账亏损或增加拨备，不得用于分红。若改革试点地区的农村信用社已改制成农村商业银行的，不再享受该项税收优惠政策。据银监会统计，2005年全年和2006年前3个月，先行试点的8个省市农村信用社共享营业减免7.2亿元，所得税减免4.7亿元。根据农行年报，农行60%的网点、51%的员工分布在县城，截至2006年末，农行县域贷款和城市行管理的涉农款共计1.7万亿元，占全部贷款的55%。农行金融结算网络不但为客户提供服务，还为其他商业性金融机构和政策性金融机构提供服务，具有一定的公共服务职能，国家财政理应对农业银行给予专项补贴，以减轻因涉农业务带来的成本增加。
2．对涉农保险公司的财税优惠政策
保险公司承办农牧保险取得的保费(农牧保险是指保险公司为农、林牧、水部门种植、养殖的动植物提供的保险)，现行税法给予免营业税的优惠政策。政府对农业保险的支持主要表现为免除营业税方面。从1984年起，对农业保险免除了营业税，假如统一按8%（国家的营业税率曾做过调整）的税率计算，合计免除了5.6亿元的营业税负担。目前，除了免除营业税之外，对农业保险很少有经济上的支持。
3.财政解决农村金融机构的历史遗留问题
无论是典型的市场经济国家还是转型国家，在商业银行不良资产比较严重时，政府都积极介入并发挥了重要的作用。如泰国、马来西亚、印尼和韩国的银行不良资产处置中，银行的部分或全部损失都是由政府承担的，政府注资分别达到了391亿美元、123亿美元、171亿美元和576亿美元，分别占国内生产总值的31%、17%、31%和19%。由于历史和现实的诸多因素，中国金融业累积了大量的不良资产。由于财政职能缺位和银行越位造成非国有独资商业银行因不良资产问题引发银行危机，国家财政最终也需出面予以解决，这是因为银行体系的公共产品特性所决定的。由于财政等资金力量的扶持，截至2005年末，全国农村合作金融机构不良贷款余额3255亿元，比2005年初下降1259亿元，比改革前的2002年末下降1892亿元；不良贷款按以往同口径计算占比14．8％，比年初下降8．3个百分点，比2002年末下降22．1个百分点。
（三）支持农村金融发展的财税政策存在的问题
尽管财政在财政补贴、税收减免等政策方面给农村金融提供了支持，但仍存在着如下的问题：
1．金融支农的财政政策在金融方面的产业性不强
对农业银行一直未给予所得税、营业税等税收方面的政策支持。现有的农村金融税收优惠针对的不是金融产品、产业和市场，而是特定的农村金融机构，同行业其他金融机构的涉农业务就不能享受得到。另外，现有金融涉农的优惠政策，如对农村信用社实行贷款利率浮动上限和较低的准备金率，均未能使资金回流农村。
2．财税政策缺乏绩效考核，不能真正发挥政策效应
由于国家受财力的限制，而且缺乏有效的补贴与绩效监督机制，使得对农村金融应给予支持和扶持的政策无法到位。同时，当前的政策补贴往往融化在金融机构的“软约束”中，失去了政策效应，导致资金使用
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浙江金融ZHEJIANG FINANCE/2010．05
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效率低下。或者说，金融支农的政策补贴被挪为他用。
3．金融税制本身的问题，也致使农村金融体系的税负偏高
如前所述，金融企业事实上承担了增值税和营业税两种税收负担，税负较重。又如，按照规定，金融企业按照期末资产余额的1%提取的呆账准备金可在所得税前扣除。因此，银行等金融机构贷款损失减税采取的是普通准备金法，但普通准备金是作为与其损失的备抵而存在的，并非实际发生的损失，对此允许作为成本开支并在税前扣除，不符合权责发生制原则。另外，我国规定，金融机构发放的贷款出现逾期，应收未收利息不超过90天的应计入当期应纳税所得额，但包括农行和农信社在内的金融机构资产质量普遍不高，不良贷款数量较大，滞收利息比较多，银行对大量应收未收利息垫付了税款，使实际实现的利息收入承担的税负比法定税率高。
二、促进农村金融发展的财税政策建议
（一）政府要积极完善公共财政体系，为农村金融的发展提供支持
由于农户的资金需求很大程度上属于生活性消费范畴，而其中子女教育、医疗等方面又是较大的支出项目，因而作为完善农村金融体系的一个重要基础和支撑是要加快建立、完善农村社会保障体系。农民的基本生活保障、住房、教育、卫生、医疗等金融需求，很大程度上属于公共产品，是公共财政体系所需要覆盖的，因此，此类资金需求应主要由财政投入解决，政策性金融予以辅助。解决了农户生活性消费的大头，就可以相对减少农户的资金需求，另外也可减少辨别生活性消费和生产性消费的信息成本。而且，一般而言，东部地区的农村经济较西部更为发达，因此政府可着重解决中西部落后地区的农村公共财政体系问题，这样也可缓解政府财力有限与它的矛盾。另外，政府应该提供农业气象、技术、市场等信息咨询服务，为农民提供培训机会，结合农村信用社等金融机构的信息优势，培育农村经济，从需求的角度提升农村金融水平。
（二）对涉农金融业务进行适当的税收政策调整，以体现支农思维
可以说，目前金融业的整体税负明显高于其他行业。就农业银行而言，营业税税收平均约占税前利润总额的71．52％。重税政策虽然有利于筹集财政收入，但是由于金融业的准公共产品特点和内在的脆弱性，往往会造成金融业竞争能力和盈利能力不足，也扭曲了储蓄与投资之间的转化。因此，合理的税收负担及税收政策对于金融业的健康运行和发展，尤其是对于更具风险性、管理成本更大的农村金融领域而言，具有重要的意义。因此，笔者建议：
1.对涉农金融业务免征营业税，以体现支农政策。另外，按照目前农业银行贷款中农业贷款只占10％的比例，可以推算，对其免征营业税并不会对税收收入产生多大的影响。而且涉农贷款业务本身可获得财政贴息，在此基础上如果继续征收营业税，将抵消政策效果，而且增加了税务成本。
2.灵活运用各项税收政策，减轻涉农金融业务负担。从理论上说，金融企业的职工工资水平较高，如果对金融企业免企业所得税，由于现行的所得税法已无计税工资的规定，因此，金融企业容易借此来规避职工个人所得税的缴纳，存在着逃税空间。因此不宜对金融企业免征企业所得税，但可以通过设置优惠税率、采取税收的财政返还等政策，引导包括保险机构在内的金融机构把一定比例的资金用于涉农领域，或者将涉农业务所征得的所得税成立专项基金，用作贷款损失拨备，冲销农贷损失。
3.其他金融税制方面的改革。允许将逾期应收未收利息作为坏财处理，如果以后得以收回，再按照实际收回的利息数额征收营业税。取消涉农金融机构按提取呆账准备资产期末余额计提呆账准备金的规定，准予涉农金融机构按照中国人民银行发布的《银行贷款损失准备计提指引》提取贷款损失准备，在企业所得税前扣除。
4.对农村新型的金融业务，在财税政策方面应给予鼓励和支持。如前所述，随着新农村建设的逐步深化，农村金融机构与农村经济的关系将更加紧密，在发展农村经济中将发挥重要的杠杆作用，可以预见城市金融业务也将扩展到农村金融当中。因此，为了鼓励农村金融和农村经济的齐头并进，建议将具有投资性质的融资租赁视同于固定资产投资，享受投资抵免税收优惠政策。另外，如农产品期货交易等农村创新型金融衍生工具，可采取在一定时期内免税的形式鼓励其发展，因其可克服农业的信息不对称问题。
（三）创新财政资金运作方式，灵活运用财政资金，变“直接支农”为“间接支农”
地方很可能一直处于“地方财政收入不足，无筹资渠道进行农村基础设施建设，由于金融渠道对涉农贷款的信息不对称难题无法突破，因此难以获得金融支持，农村基础设施无法改善，农村市场范围无法进一步扩大，农村经济发展无法突破，市场资金更不想进入”的低水平循环发展阶段。政府应该积极探索BOT、财政贴息、财政担保等先进的政府理财方式，并与金融资源搭桥引线，充分利用市场资金，大力改善农村基础设施的规模和质量，间接搭建起公共财政的框架，突破农村经济发展的低水平循环。另外，政府也可通过创新财政资金与金融资金的结合方式，发挥财政“四两拨千斤”的作用，组建农村产业扶持基金、信用担保基金、风险补偿基金等形式，形成财政与金融资金的良性互动，构建扶持农村金融服务的长效机制，促进农村经济发展。
1.完善农村担保体制和机制，解决农村融资担保缺位问题。现实中，由于农民和农村中小企业缺乏融资担保体系，而难以从体制内的金融机构获得必要的融资需求。因此国家有必要完善融资担保体系。比如，各级财政可在每年新增的支农资金中拿出一部分作为担保基金，以发展中小企业信用担保公司和农户融资担保公司，解决中小企业以及农户因经营规模较小、信用不易考察等信息不对称所造成的农业贷款难以获得的问题。担保公司为中小企业和农户提供担保，可有效增加农村金融需求，减少农村金融机构“惜贷”问题，促进农村金融的发展。
2.建立农村金融机构风险救助制度。在国家政策性的存款保险制度尚未建立之前，应建立类似存款保险机构的政策性农村金融机构救助机构或救助基金，以保证农民利益和投资者利益得到有效的保护。政策性救助机构应主要由财政投入资金。
另外，这里我们需要指出的是对金融机构进行财政贴息的前提是预算约束的硬化，以防金融机构将财政贴息资金用于其他领域，所以需要做好如何区分政策性业务和商业性业务的工作。
（四）财政对农村金融机构注资，以满足其资本充足率的要求
安永亚太金融服务集团执行总裁杰克·R·罗得曼在“2001不良资产处置国际论坛”上指出，“既然(金融机构，笔者注)不良资产的损失最终主要由纳税人承担，由政府来决定如何处理这些不良贷款是恰当的。”由于政府和财政的介入，才使得银行不良资产的处置和重组得以成功。对于金融机构不良资产的处置，除了上述所说的由财政注入资本金之外，也可以采取资产证券化等形式进行，因此，鼓励金融机构资产证券化的财税政策成了一种需要。
（五）在农村金融的需求上，财政可采取涉农借款费用补贴等方式，有效刺激农村金融需求
对于国家认为应当给予政策扶持的农户、项目或市场，可以采取国家财政直接补贴方式，将涉农借款补贴资金直接发放到农户或借款机构的账户上，农户或借款机构不必通过金融机构发放的贴息贷款间接受益。这种涉农借款费用补贴有利于增加农业、农村和农民的有效信贷需求，缓解粮食增产和农民增收所面临的多重困难，如与相应的涉农金融机构营业税和所得税优惠政策结合，可以缓解资金从农村外流的趋势，提高涉农金融机构贷款农业的积极性。但这种补贴方式要谨防可能出现的“假贷款，真套利”的不正当行为，另外也仍然存在着金融机构对涉农领域信息不对称、管理成本高的难题。[作者：浙江金融职业学院；浙江地方金融发展研究中心]
责任编辑：金晓斌
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