行政法律责任制度完善

试论我国行政法律责任制度的完善

摘要：行政法律责任制度是我国依法行政和建设法治国家的保障，它的构建与完善在国家行政法律体系中具有重要的地位。现实中我国行政法律责任的研究不够，违法行政行为侵犯相对人合法权益时责任的认定还不够到位。理论上的研究不够导致实践中对行政权力的监督不到位，这会给法治带来一系列的问题。本文从我国行政法律责任的基本概念入手，分析了我国行政法律责任制度的现状以及存在的问题，然后针对我国行政法律责任制度存在的问题，提出明确违法抽象行政行为的责任、建立由外部行政法律责任向内部法律责任转化的制度、完善行政监察制度和完善对行政自由裁量权的司法控制等建议。

关键词：行政；行政法律责任；制度；完善

引言

党的十五大提出依法治国的方略，十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，并对“加快建设社会主义法治国家”作了重要部署。依法行政是依法治国的必不可少的部分。在社会主义国家，依法行政是依法治国的基础。在我国现实生活中，违法行政行为侵犯合法权益的事情不断发生。防止这些现象的发生，监控违法行为，对行政行为进行法律约束，需要对相关法律责任制度进行完善。从我国立法的实践来看，我国行政法责任制度还有很多不完善的地方，像只有违法行政行为的规定，很少有违法行政行为责任的规定等，没有完善的制度作为保障，那么行政机关和行政机关工作人员就在实施行政行为时不知道该什么该做以及什么不该做，很容易产生违法行政行为。因此，探讨我国行政法律责任制度建设对我国依法治国方略的推进具有重要的意义。

一、我国行政法律责任制度概述

（一）行政法律责任及行政法律责任制度

责任一般是指社会对其成员的基本要求，也就是应该做的事情。在法律上来

看，责任被使用一般语境是在如果不履行自己应该做的事情的情况下，会承担法律后果。而法律责任指的是在法律上看自己所应承担的后果。根据违法的性质不同，法律责任可分为民事责任、刑事责任、行政责任和违反宪法责任。行政法学中行政法律责任可定义为行政权力主体在履行国家赋予其的只能时，对其造成的损害承担的法律后果。

行政法律责任按承担责任的主体差异可分为行政主体法律责任和公务员法律责任，按责任行为的调整对象是否特点，可以分为抽象行政行为法律责任和具体行政行为法律责任。

关于行政法律责任，我们可以明确以下几点：一是行政法律责任与民事责任、刑事责任和违宪责任相并列。二是行政法律责任承担的主体是行政主体以及其公务员。三是行政法律责任的产生是在国家行政管理过程中而产生的责任，是在公务员和行政主体行使行政职能时产生的。因此可知，行政法律责任具有主体特定性、责任原因行为的职权性和违法性、责任实现的多样性等特点。行政法律责任其主体应该是行政主体和公务员。职权性是指要求行政法律责任必须发生在行使行政权力的过程之中，要有行政行为才会有行政法律责任。而违法性是行政行为违反了法律规定的行为，以事实为依据，以法律为准绳。行政法律责任的实现形式比民事法律责任和刑事法律责任等更加多样，承担责任的方式既有像民事责任一样的赔偿救济方式，也有像类似刑事法律责任的行政处分。此外，行政法律责任实现形式的途径也有多样性，一般刑事责任和民事责任只可经法院判决有罪，但是行政法律责任的追究不仅可以通过法院实现，也可通过行政主体来实现。

从上面对其特点的分析可以看出，行政法律责任具有其特殊性，法院是实现的途径之一，行政主体亦可成为实现的途径，在此情况下，制度的保障作用便显现出来。行政法律责任制度是指基于行政法律责任而制定的一系列规则的综合，专门用于指导行政法律责任的认定等。

行政法律责任具有特殊的功能，一般来说，行政法律责任具有以下三种主要的功能：一是救济功能。它是指当违法行政行为发生时，行政主体或者公务员对行政相对人所遭受的损失进行补偿，恢复其权益的作用。二是惩戒功能。行政违法行为发生后，国家和人民对其会有道义上的谴责，使责任人承担一定的损失，从而起到惩戒的作用。三是预防功能。预防功能是指通过惩戒、教育等方式，使

得行政违法行为的主体在行政行为实施过程中更加谨慎，减少违法行政行为的发生。这是行政法律责任也是行政法律责任制度完善的最终目的。

（二）我国行政法律责任的相关现状

总的来说，我国行政法律责任处于一种发展的状态，建国以后，行政法律责任的立法、行政主体和公务员承担法律责任等方面都取得了很大的进步，但是依然存在着一些不足。下面我就从行政法律责任的立法、行政主体承担法律责任和公务员承担法律责任等三个方面分析我国行政法律责任的现状。

1、立法现状

我国行政法律责任制度主要体现在一些具体的法律中。现行法律中体现行政法律责任制度的法律有《行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、国家赔偿法》、《公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等。

这一系列法律、法规和规章的颁布及实施，体现了我国行政法律责任制度已经基本建立，以上所述的法律中，有责任主体的认定，也有责任行为的惩治措施规定。这些法律法规的出台和实施，规范了行政行为，使得行政行为有法可依，提高了行政效率，同时也使法律观念进一步的深入人心。但是我们同时也应该看到不足之处，从我国行政法律责任的立法历史来看，我国行政法的研究起步晚，同时在初期又没有得到足够的重视，所以现在的行政法律责任制度中存在着一些行政权力和行政脱节、行政违法行为与行政法律责任追究形成一种现实的反差，往往违法行政行为发生后，责任的追究在实践中异常的困难，这些制度不完善、实践可行性有待加强的不足极大的阻碍我国行政主体推动全面推进依法治国的任务。

2、行政主体承担行政法律责任的形式

在我国现行的法律中，行政主体承担法律责任的形式主要有以下几种：承认错误、赔礼道歉；恢复名誉，消除影响；履行职务；撤销行政违法行为；返还权益；行政赔偿。

以上各种形式适用于行政违法行为特定的情形。当情节轻微，不损害对方其它的合法权益时，只要承认错误，赔礼道歉即可，这可使得受害人在精神上得到一定的安慰。当行政行为侵犯了受害人的名誉时，承认错误还不够，还需要采取

措施，帮助受害人恢复其名誉，最大限度的减少对受害人的伤害，恢复名誉的做法主要有在报刊上刊登声明或者是给单位寄送书面材料。行政违法行为的撤销，是针对任何违法行政行为的，行政主体具有主动撤销的义务，相对人也可要求撤销。在受害人权益受到损害之时，如果权益能够返还，那么行政主体必须返还权益，合法权益包括财产和非财产权益。行政赔偿一般指的是一种事后经济补偿的方式。当行政违法行为对受害方造成的损失或损害无法用其它方式补救之时，行政主体可以考虑进行行政赔偿。

3、公务员承担行政法律责任的形式

公务员是指政府的公职人员，他们承担行政职务，履行工作职责。公务员在履行职责的过程中，是代表一个组织开展工作的，但是可以发现，当行政违法行为发生时，过错的主要原因还是在人，或者是人的决策错误，或者是人的执行错误。所以在这种情形下，考虑让公务员承担行政法律责任显得非常有必要，不能单纯的用行政主体的责任来替代个人的责任。我国现在的行政法律责任制度中，公务员承担的行政法律责任主要有行政处分和行政追偿。《公务员法》规定的行政处分主要包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。除公务员法外，其它一些法律也对公务员受行政处分的情形进行了规定。

二、我国行政法律责任制度的不足

在分析我国现行的行政法律责任制度的现状之后，可以看出我国行政法律责任制度还存在着一些不足。这些不足有规定分散、不够完善等特点。行政法律责任制度是一个庞大的系统，本文尝试对公务员和行政主体承担法律责任的制度两个方的不足进行一些分析。

（一）行政主体承担行政法律责任的制度缺陷

1、责任规范条款缺乏操作性

行政法律责任的首要条件是法律的明确规定，即有法可依。现行法律中，行政法律责任的规定与义务设定并不配套，有的法律只规定了义务，而不规定相应的法律责任，或者只是抽象概括地一般性规定，其模糊的内容使象征意义多于实际意义。

2、责任追究的有限性

我国现行法律制度中，行政法律责任追究的范围局限于具体行政行为，行政

赔偿范围更局限于直接损失，社会上越来越多人对其合理性提出质疑。首先，抽象行政行为法律责任追究的非彻底性。抽象行政行为是指行政主体制订具有普遍约束力的规范性文件的行为。根据我国《行政诉讼法》的规定，法院对于行政主体合法性审查的范围仅限于具体行政行为，而将抽象行政行为则排除在外，造成了很多抽象行政行为违法而未追究责任的尴尬局面。这显然是行政法律责任制度的一个重大不足。

3、行政赔偿范围的局限性

行政赔偿是实现行政相对人权益救济的重要方式。我国《国家赔偿法》规定，行政赔偿范围存在局限性。在人身权方面只涉及公民的人身自由、身体健康和生命权利的内容，而不包括其它合法权益。

（二）公务员承担行政法律责任的缺陷

公务员是依法行政的真正主体，政策只有在公务员依法行政的环境下才能体现价值，发挥应有的作用。我们应该更多关注公务员的实际行为，规范其行为，执法必严、违法必究，才是实现依法行政的关键。我国公务员制度的建立已经得到了较大的发展。但问题的另一方面是，公务员违法的普遍性与责任追究的不足同时存在。

1、责任条款的法律依据不足

依法行政的前提是有法可依，对于责任立法而言，应该对责任的实体认定和程序操作都有明确的规定。而在我国现行的行政法律、法规中，常常只有行政主体责任的规定而缺少公务员责任条款，现有的法律对追偿程序、追偿标准和范围、追偿机关内部的承办机构、追偿期限等都没有完整的规定，操作程序上无法可依。

2、归责因素的现实冲突性

根据我国公务员法的规定，公务员的职务分为领导和非领导两类，这种分类模式更多地继承了我国古代官吏的品级制度和传统的干部行政级别制度，强调职位级别与工资的相联系。这种分类的后果是领导与一般干部的职责划分不清，而领导决定的命令化和一般干部服从的绝对化是一种现实。法律赋予公务员审查上级决定和拒绝上级命令的“权力”。这对一般公务员而言，难以作到。这种规定的立法操作性差，会导致很多现实问题。如在现实中，当出现行政违法的时候，一般干部忠于职守地严格执行上级命令而被追究法律责任，而行政领导尽管于行

政违法行为有直接责任，却可以“组织决定”的借口来将其个人的法律责任轻易规避。

3、责任追究程度的不统一

行政合理性原则要求法律的平等保护，即相同的情况得到相同的处理，不同的情况得到不同的处理，而且责任追究的轻重与违法程度的轻重成正比。即行政法律责任的追究不仅要求有质的正当性，还要符合量的适当性。但是，无论是《公务员法》还是《行政监察法》，都没有明确法律的平等适用和罚责相当原则，导致现实中诸如法律依据的朝令夕改，或者行政处分畸重畸轻等严重问题。

4、行政决策责任和行政监督责任空置

公共行政中包含公共政策的制定和执行两大内容。“政府可被分解为两种职能或两个过程：决策和执行不同职位的公务员在公共政策的制定和执行过程中担当的角色是不一样的，所负的责任也应有所区别。但在我国，既没有对行政决策责任的立法规范，更没有对行政决策责任和行政执行责任如何界定和分担的具体规定，使更多的决策违法违法得不到责任追究，即使偶有追究也只是停留在行政主体责任层面上，无法追究决策者个人的责任。行政决策者往往会援引行政主体贯彻“民主集中制”原则而规避自己的责任

三、我国行政法律责任制度完善的建议

我国现行行政法律责任制度一直在发展中不断完善，根据对其现状和不足的分析，我从抽象行政违法行为法律责任、公务员行政法律责任和行政法律责任转化制度三个方面提出我国行政法律责任制度完善的建议。

（一）抽象行政行为违法的行政法律责任

我国现行的行政法律制度来看，具体行政行为违法的责任制度已经比较完善，在行政诉讼制度、行政复议制度和国家赔偿制度中已经哟明确的规定，而抽象行政行为法律责任的追求还存在一定的不足。要完善抽象行政行为法律责任追究制度，应该从以下几个方面努力:

1、明确抽象行政行为违法的责任追究主体。在我国，追究行政法律责任的途径是多样的，但是抽象行政行为追责目前尚无明确的规定，往往行政主体的追责属于内部追究，自己追究自己的责任，缺乏监督，很容易使行政主体的追责陷入形式化的误区。要追究行政违法责任，首先要选取追究责任的主体，人民代表

大会、民间监督机构都可以成为追究责任的主体。

2、明确抽象行政行为违法的责任方式。谁来承担责任，这是进行追责的一个关键点，国外很多理论倾向于国家具体机构承担责任。我国红头文件非常多，规定责任主体比较困难，本文认为，根据国内外的经验，我国应该确定责任的主体承担相应的责任。

3、不能免除具体责任人的法律责任。抽象行为的主体往往是某个组织或者机构，但是都离不开人的因素，行政负责人在其中扮演重要的角色，我国在执行过程中，对于抽象行为的追责往往是一把手负责制，一把手在承担行政法律责任时，有质询或者罢免等后果。但是在此领域的具体人的法律责任地位还不够显著，应该把具体责任人承担行政法律责任放在更加突出的地位。

4、将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围。在现行的法律制度中，对抽象行政行为进行监督和法律责任的追究还不够完善。这种监督制度存在着许多的缺陷：下级行政主体的许多规范性文件都是在上级同意后发布实施的，这就造成行政主体的内部监督在实践中的作用很大程度上是形式，而人大面临着繁重的立法任务，对抽象行政行为的监督也存在形式的倾向。在此情况下，诉讼监督方式成为一种理想而又现实的选择。

（二）公务员行政法律责任制度的完善

1、公务员行政法律责任追责标准的量化

制度在量化后会变得更加明确而具体，如果对公务员行政法律责任的追究进行量化，那可以进一步增强追责的可行性。如行政主体的公务员工作中有过错，但这种过错是上级公务员审查批准的，则上级公务员要与具体执法人员共同承担这一法律后果；如果领导人员作出正确的决定，而执行的公务员歪曲执行发生错误的，则由具体执法人员承担该法律责任等。总的来说，事前都要在内部明确每个公务员的具体行政行为法律责任，以便落实和追究。

2、完善公务员引咎辞职制度

公务员引咎辞职近几年才开始在我国推行，目前还尚不完善。从国外的经验来看，成熟的公务员引咎辞职制度可以充分体现了依法行政、从严治政、赏罚分明的要求，有利于警戒各级公务员转变作风，力戒官僚主义和形式主义、形成良好政风。我国《公务员法》中对公务员引咎辞职制度的规定还不够完善，具体的

实施却还在摸索阶段，本文认为，完善公务员引咎辞职制度，要以权责对等原则和过错责任原则来确定行政法律责任大小和轻重，要对政府中担任领导职务的公务员应区分主要领导人、正职负责人、直接主管人员、直接责任人员等不同主体，并就各自的责任分担确定相互关系；要建立一整套促使严重失职公务员引咎辞职的内外施压机制，只有在社会各种力量的监督和努力下，公务员引咎辞职的机制才能日趋完善，真正发挥其威力。

3、构建公务员行政法律责任的司法救济途径

基于“有损害必有救济”的理念，完备的公务员行政法律责任制度也应当包括公务员承担不适当行政法律责任之后的救济制度。传统的理念认为，公务员承担行政法律责任属于行政系统内部的事情，司法无权干涉。即使公务员承担了不适当的行政法律责任，也不能诉诸行政诉讼。我们要打破传统观念，不再将行政主体与公务员定位为“主仆”关系，而应用更为先进的理论来认识公务员与行政主体之间的法律关系，坚持宪政的理念，突出法治基础上的特殊的权利、义务关系。公务员基本权利并不因其特殊职业身份而丧失，对于涉及公务员的重大合法权益损害时，法律给予和普通人一样寻求司法救济的权利。

（三）行政法律责任转化制度的完善

1、在立法上确认行政法律责任转化的原则。针对目前立法上只在关于行政赔偿的规定中涉及对个人责任的追究的情况，本文认为有必要在相关法律中增加“行政主体对外承担行政违法的法律责任之后，原则上都应该追究相应的具体公务员个人的法律责任”这样的规定。

（二）明确个人责任免责的法定情形。因为，毋庸置疑，并非一切行政主体责任都应由内部个人承担相应的不利后果，因此，必须明确个人免责的情形，从而使个人能承担合适的责任。

（三）选择被复议机关或司法机关确认违法的行政行为作为突破口，率先建立行政败诉法律责任追究制度。对于整个行政违法行为而言，违法必究，不放过任何一个行政违法的责任追究是其本来含义。但是，在目前阶段，这种理想的、行之有效的责任追究制度还没有建立起来，还处于制度建设的探索阶段。我们可以通过以往历史经验的积累，探索建立建立行政法律责任转化制度。

结论

依法行政在我国“全面推进依法治国”的重大任务中具有重要的地位，一个完善的行政法律体系是依法行政的基础，行政法律责任制度在行政法律体系中处于重要地位，如何构建适合我国国情的行政法律责任制度是一个意义深远而又规模宏大的课题。本文尝试从行政主体责任和公务员行政违法责任的视角对此制度进行完善，一方面完善行政赔偿制度，另一方面确立行政主体中具体个人的责任追究制度，在公务员队伍中推广和具体实施公务员引咎辞职制度，并探索由外部责任向内部责任转化的行政法律责任转化制度，最终构建一个相对完善的行政法律责任制度。

苗木供应合同书

甲方：

乙方：周至县哑柏镇绿星苗圃

经甲乙双方协商同意，（以下简称甲方）从周至县哑柏镇绿星苗圃（以下简称乙方）购买银杏苗木，（用于渭政办发[2010]205号文件，渭南市区绿化），并就相关事宜达成以下协议：

一、苗木数量：

二、苗木规格：胸径15cm以上，主干通直，树头完整，枝条匀称、丰满，无病虫害，树形美观。

三、苗木价格：每株计人民币

四、该价格包括：苗木费、挖掘费、包装费、装车费、拉运费五项。合计人民币（）

五、付款方式：任务完成后，10日内一次付清。

六、有关事项：