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_农村集体建设用地入市_如何实现软着陆_姚喜军

Theoretical Research

理论研究

摘要

【关键词】农村集体建设用地;入市;软着陆

十八届三中全会后,“农村集体经营性建设用地入市”已进入具体操作阶段,该项政策的实施将减少原来因为征地带来的很多矛盾和摩擦,使整个土地市场供应更多样化,一定程度上缓解了城镇化和城市基础设施建设带来的用地紧张等问题,但是,带来正面效应的同时,也必将产生诸如三大主体利益分配不均、热钱涌入农村土地市场、政府、村集体代理人、用地者行为风险等问题。本文通过文献检索、对比分析等方法对当前农村集体土地入市进行了深入分析研究,提出了几点如何实现“农村集体建设用地入市”政策软着陆的措施和建议。

土地作为人们生产经营活动的载体,是农民生活保障的基础,也是农民最重要的财产。站在新时期,新的起点,党的第十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出建立城乡统一的建设用地市场,要有重点、有方向地对农村土地制度进行深化改革。统一的城乡用地市场建立已经走到探讨如何实现的问题,而不是停留在是否存在的问题。十七大也明确提出过这类农村集体土地入市的政策导向,但5年仍未有明确的操作办法,分析主要原因是政策一旦放开,将导致几十万个行政村都推向市场,经济、社会问题将接踵而至。但是,当前社会经济背景下,统一的城乡建设用地市场已经到了非建不可的地步,情况复杂,如何在不激起社会动荡的前提下,稳妥推进城乡统一用地市场的建设,最终实现“农村集体经营性建设用地入市”政策在各地的软着陆,已经成为未来一段时期内各地方政府面临的亟待解决的问题。

1 农村集体建设用地入市“动因”

1.1 解决建设用地指标稀缺问题

近年来,伴随我国城市化、工业化改革深入进行,城镇建设用地指标急剧紧张,已不能满足市场需求,严重制约经济社会的发展。所以解决土地市场供需矛盾主要方法之一是“农村集体建设用地入市”。早在十七届三中全会后,农村隐形的集体建设用地市场已经在城乡统筹发展目标规划下逐渐的形成,但受到《土地管理法》的制约,发展比较缓慢。怎样对农村建设用地市场进行合法化、规范化,已经成为社会城市化、工业化发展的迫切需求。

1.2 政府对获得经济和社会双重收益的需求

面对当下用地难、建设用地少的情况,各地政府为实现土地财政收益最大化,将目光转向农村集体建设用地。实现农村集体建设用地“入市”不但有利于对农村建设用地的集约化程度提高,盘活存量用地,而且还缓解了因征地引发的农村社会矛盾,促进了社会和谐。因此,由于这些因素的存在,针对农村集体建设用地“入市”问题,我国各地地方政府均提出各自的要求。1.3 农民追求经济收益的最大化

城镇居民享有以货币支付为主要方式的社会保障制度,而农村的农民则拥有以无偿提供宅基地使用权和土地承包经营权的实物式社会保障制度。集体土地是农民生活的基本保障、重要的收入来源,但近年来城镇化范围不断扩大,大量农地被占用,而农民的收益却没有得到有效保障,导致社会矛盾加剧,因此农民靠交易土地扩大个人收益也是农村集体建设用地“入市”的重要动因之一。

2 农村集体建设用地入市的制约因素

2.1 相关法律依据和保障的缺乏

当前,农村集体建设用地的限制导向主要是依据《土地管理法》为重点的土地管理法律体系。我国《土地管理法》第2条、43条、63条分别对“土地实行征收或者征用”、“单位和个人进行建设使用土地”、“农村集体土地转让”做出了明确规定。由此可以分析出,《土地管理法》明文规定了,在未经征收或征用条件下,对农村集体建设用地的流转、征收和征用的限制已经成为农村集体建设用地转变为国有土地进行入市流转的唯一合法方式。邹晓云(2010)同时认为,即便修改了《土地管理法》,但是农村集体建设用地流转进展还是相当缓慢、根本没有实质性进展,主要原因还是没有打破当下的“利益格局”。2.2 土地产权不明晰

所有权主体虚位是土地产权不明晰主要表现,农民土地集体所有制,没有明确指出“集体”所指何人。但是在行使过程中,尽管农民集体所有在法律层面上有相应规定,但是法律规定过于模糊性,致使无人所有,这势必造成部分人权利滥用,法律也就失去自身的权威性。同时,在所有权的行使主体方面法律采用了模糊所有权的方式,进一步明确集体经济组织即是权利行使主体,但是

成效不是很理想,有些农村的公共用地名义上为集体所有,实际上是归为个人所有,乡、村干部小群体有很大的决定权。因此,作为“管理者”的农村基层组织(村、乡)获得了大部分集体资产的收益,以致“管家成了主人”。由此出现了村委会等管理者对土地使用权任意处置,硬性转让等违规现象。农民对集体土地的产权地位不明确,即使农民拿到了土地使用证,也无法保证完整的土地使用权。当村集体或者县乡镇政府对土地使用权实行硬性转让,农民的土地使用证也就成了一纸空文。2.3 利益分配不均问题

如何合理分配农村集体建设用地的入市收益,关系到国家、集体以及农民个人三方的经济利益,这是我国集体建设用地使用制度改革重点所在。因为“农村集体建设用地入市”政策限制了地方政府征地权力,这就减少了地方政府土地收入,在当下大多以地生财的环境下,还不能确定农民能够拥有由地方政府让渡的利益,所以,难以回避的有一场利益博弈。国家政策或制度的产生、变革是受到国家政策的执行者即各级地方政府利益的影响的,地方收益比例没有统一标准,不能从理论上划分收益,因此具有较大的随意性。政府利益的恶性膨胀会直接导致政策制度失灵,但是合理的政府利益则有利于制度的制定和执行。2.4 新生腐败问题

农村集体经济组织是全体村民的代理人、被委托人,我们俗称“管家”。在“农村集体建设用地入市”问题上,委托代理关系是比较常见的。侵蚀委托人的利益,机会主义行为等新的腐败问题会在集体经济组织中产生。

2.5 配套措施滞后

“农村集体建设用地入市”要顾忌到土地管理体制,并且要建立健全养老、医疗保险等制度社会保障制度,同时农地入市与耕地保护的关系也要处理好,从制度层面保证“农村集体建设用地入市”经过半数农民认可知晓才能执行。因此邓幸文认为农村集体土地直接人市目前还处于起步阶段,国家相关改革与农村集体建设用地直接入市制度新的步伐还存在差距,必须要制定一套配套措施,才能在全国推广和贯彻实施。所以,创造良好的制度环境,单靠局部技术性的改进是很难处理解决问题的,我们根本出发点是土地制度改革。

3 实现“农村集体建设用地入市”政策软着陆的途径

3.1 农村建设用地入市相关法律制度完善

在《土地管理法》及其《实施条例》中增加农村集体建设用地流转的相关条文,对

“农村集体建设用地入市”如何实现软着陆

文/ 姚喜军 鲁丽波 徐艳红

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流转过程中的权利义务进行了详细地规定。一方面,明确使用权是土地使用者的合法财产。另一方面,相关法律对流转形式和其对应不同年限应做明确规定。11月在广州召开的全国国土资源依法行政工作会上传来好消息,在对党的十八届三中全会精神认真贯彻落实基础上,国土资源部相关负责人表示,在全面吸收近年来土地管理改革实践和制度创新成果,做好《土地管理法》全面修改工作。随着会议内容更深层次的执行,将有可能从法律方面给“农村集体建设用地入市”提供可靠依据。

3.2 建立健全社会保障体系,为“农村集体建设用地入市”扫平道路

近年来,我国农民依靠土地来参与的社会保障体系主要包含医疗保险、最低生活保障和农村养老等,其特点是覆盖率不高,水平还很低。所以农村集体建设用地使用权制度改革的核心是完善社会保障体系。面对农村社会保障资金投入少的问题,集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所有的一半土地收益,可以专款投入在集体成员的社会保障费用上。完善的农村社会保障体系重要的组成部分是农村集体建设用地入市,只有农村社会保障体系建立完善好,集体建设用地资源的市场化配置才能有步骤地推行。

3.3 加强行为风险防范措施,为“农村集体建设用地入市”保驾护航

笔者将集体建设用地入市涉及到的四大利益主体归纳为政府、用地者、村民代理人、农民。四大利益主体由于集体建设用地入市这一新的制度安排所产生的收益激励,为将自身利益最大化而采取的应对方法,易导致各种机会主义行为,由此会出现经济风险、社会风险、政治风险、资源风险等各类在集体建设用地入市时产生的风险。

3.3.1 政府的行为风险

如果没有法律上的明确认可,在法规制度方面缺少全国通用的制度,在此背景下而将集体建设用地入市仓促推行,这就会造成土地市场的正常运行秩序被扰乱,也增加了地方政府从事违法活动获取非法收益的机率,为其行为提供了便利条件。同时也会对国家法律法规的权威与尊严造成严重的损害。所以,当前完善相关的法律法规已经成为首要的任务。

应该对法律条款的时效性与合理性进行修改完善,从法律层面保障集体建设用地入市流转具有明晰的合法性;

对我国现有的流转案例以及众多试点经验进行总结,力争将全国性的集体建设用地管理办法、集体建设用地入市流转管理办法等法规尽快推出,政府还应在政府职能定位,行政责任机制的构建上多下功夫、深入研究。

3.3.2 村民代理人的行为风险

目前,在集体建设用地入市的过程中,

集体土地市场没有形成相关完善的制度,

受到利益的驱使,易导致村民代理人(村委

会)机会主义行为的产生。所以,对其行为

风险的防控,应当进行严谨周密的思考与设

计,完善集体建设用地产权制度、决策模

式、土地市场机制、用地管理运行机制以及

收益管理机制等方面。

3.3.3 用地者的行为风险

因为从价格和取得方式上来看,城镇国

有建设用地比集体建设用地价格高并且很难

获取,集体建设用地付出的成本主要是用地

成本、搜寻谈判及可能的违法成本,收益甚

为可观,由此可知,用地者具有很大的冲动

来购置大量集体建设用地,农民集体大量地

供给集体建设用地来迎合用地者的这种过热

的市场需求。除此之外,在强大的收益激励

下,农民具有强烈倾向是将农用地非法转为

建设用地。

用地者的各类行为风险,包含国家土地

管理的大政方针、各项配套土地市场机制、

与集体建设用地入市相涉的不同人群的利益

平衡机制等方面。因此,对以上各种机制完

善是对其风险防控的重要举措之一。

3.4 加强规划管控,严格用途管制

十八届三中全会通过的《决定》强调,

农村集体经营性建设用地入市要以严格的

用途管制、符合用地规划为前提。建设用地

具有较强的的不可逆性,实现土地资源的优

化配置,既要发挥看不见的手的作用,也要

发挥看得见的手的作用,坚持两手抓两手都

要硬。实现用途管制是确保土地利用经济效

益、社会效益、生态效益相统一的根本途

径,是统筹经济发展与耕地保护的重要举

措。无论是国有建设用地还是农村经营性建

设用地都要遵守用途管制和用地规划。

3.5 加大农民在“入市”相关政策制定中的

参与度

土地征收过程中是政府、用地者、村

民代理人(村委会)、村民四者之间的一场

利益博弈,政府掌握着政策的制定权和决策

权,用地者掌握着大量的资金,村委会则掌

握着土地的分配权和补偿款的分配权,农民

在这个利益群体中处于劣势,没有话语权,

获利最少。一旦农村集体建设用地直接入

市,直接影响到城市人的福利,城市会失去

很多利益,工业化进程会变慢。因此,“城

市人”作为相关政策的主要制定者,就会不

知觉的偏向城市。村委会作为集体经济组织

的委托代理人,在协助征地过程中利用职务

之便,贪污、挪用、套取土地征用补偿款,

农民个体作为土地财产权的真正所有人却不

知晓。所以如果集体建设用地入市,农民应

当参与政策的制定、地价的谈判,政府部门

应该充分尊重农民的意愿,入市机制前提是

尊重农民意愿。

3.6 防止热钱涌向农村土地市场

农村集体建设用地市场开放后,将成

为新的投资领域,应该注意热钱向农村土地

市场的大量涌入。近几年,国际金融资本过

剩,上亿公顷土地被金融资本侵占,形成新

的“圈地运动”。国内也存在增发货币,金

融过剩的现象。一旦农村集体建设用地入市

政策开放,那些“有钱人”就会找到了新的

商机,农村建设用地市场将会流入更多的热

钱。

基金项目:国土资源部公益性行业科研专项项目

(201211050)

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作者简介

姚喜军(1983.3-), 男, 汉族,呼和浩特市, 工

程师,在读博士研究生,研究方向:土地资源管

理。

作者单位

内蒙古自治区土地调查规划院 内蒙古 呼和浩特

010010

194 China Agriculture Information

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