人大五十周年：制度创新的新起点
人大五十周年：制度创新的新起点
阅读次数：2254
秋风
2004年是"五四宪法颁布五十周年，也是人民代表大会制度创建五十周年。值此之际，各界举行了形式多样的纪念活动。学术界也回顾了人大制度的发展演变历史，对人大制度的成就、问题、改革方向及改革具体设想，进行了广泛的探讨。
官方于9月15日举行"首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会"。中共中央总书记、国家主席胡锦涛指出，坚持和完善人民代表大会制度，是我们发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。必须认真落实宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的各项职权，充分发挥人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的作用，使人民代表大会及其常务委员会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。
各地人大和政府也都举行了各种形式的纪念活动。各主流报刊、网站都刊登了专题报道，详尽报道有关部门纪念活动的新闻，尤其是对近些年来人大制度的实践创新进行了系统的总结。
学术刊物也纪念人大50周年的专辑，比如，《人大研究》从第9期到第十一期连续三期刊登《纪念人民代表大会成立50周年》专辑。《法律科学－西北政法学院学报》2004年第5期也刊登了一着专辑，其中，李步云的《正确认识人民代表大会的性质与地位》，张千帆的《论人大职能的强化与转变》、郭道晖的《把握人大权力的高度与限度--纪念人大制度50年感言》、秦前红的《期待与改良：人民代表大会制度50华诞感言》等文章值得关注。
本文将主要介绍两个纪念性学术研讨会的观点，并对近年来人大制度创新的尝试进行一些简单的概括，最后将对完善人大制度的一些重点问题进行一些讨论。
一、关于人大制度的理论探讨
人大五十周年纪念日，为学术界探讨人大制度的经验教训、完善宪政制度，提供了一个
契机。2004年8月20日-22日多家单位联合在兰州召开宪政建设与人大制度理论研讨会；9月5日，中国社会科学院法学研究所举办了"纪念'五四'宪法颁布暨全国人民代表大会成立五十周年"理论研讨会；9月25日，中国政法大学举办了"人民代表大会制度与社会主义宪政建设学术研讨会"；9月26日，山东大学法学院宪法学和行政法学研究所等单位联合举办、"人民代表大会制度的理论与实践"学术研讨会。10月23日，中国法学会宪法学研究会"2004年年会暨纪念五四宪法颁布50周年"全国学术研讨会，在南京师范大学举行。
最重要的一个学术研讨会是2004年8月20日-22日在兰州召开的宪政建设与人大制度理论研讨会。本次会议是由北京大学政治发展与政府管理研究所、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心、甘肃省人大常委会研究室、《人大研究》杂志社联合组办。来自全国人大、地方人大从事法律工作的官员和多所高校的研究人员共80余人参加了本次研讨会。
此次研讨会围绕宪政与人大制度的主题分为七个专题，分别是宪政建设与人民代表大会制度、人大制度50年经验教训及其改革发展、党的领导与人民代表大会制度、人大选举制度的改革和完善、人大立法质量与立法民主化改革、人大监督工作的加强与规范、人大自身建设改革与国外议会经验。与会的代表纷纷从理论研究或实际操作的技术层面入手，畅谈自己对人大制度的认识和理解，并提出自己的观点。
关于宪政建设与人民代表大会制度，北京大学政府管理学院教授、政治发展与政府管理研究所主任谢庆奎提出，在中国进行宪政建设，首选目标是加强人民代表大会制度建设。人民代表大会制度建设经过50年曲折的发展历程，已经初具宪政的基础。目前的问题是，如何按照宪政体制的要求来加强和完善人民代表大会的制度建设。中国要进行宪政建设，有许多关隘需要逾越，如宪政观念和知识的普及，宪法和法律至上，依法治国的实际推行，全能政府变成有限政府，对政府权力的法律和实际的限制，司法独立的真正实行，党政关系的切实改善，特别是党对人大领导的最优化体现。这些关隘，一道更比一道难，必须过五关斩六将，中国的宪政建设方能实现。关键是进行体制和制度设计。初步设想是以人民代表大会作为国家制度架构的龙头，下设行政、司法、军事、仲裁等机构。中国共产党作为执政党，在各级人民代表大会内活动，在直接和间接选举的基础上取得多数，进行组阁，派遣干部，将自己的意志通过法定程序变成法律，全国执行，以这种方式实行自己的政治领导、组织领导和思想领导。这样的制度设计是符合马克思主义代议制思想的，也是符合中国国情的。有了这样或类似的制度设计，那"五关"就不难闯了。
浙江省杭州市人大常委会法工委副主任路江通认为，由于宪法设计上的缺陷，导致人大制度存在一些重大缺陷。比如，人大对政府和"两院"的弱制约。这主要是由于党领导的直接性，使得国家权力机关的控权过多的是形式上的意义，并非事实上的控权主体。为什么几十
年来人大的监督总是软弱无力，这就是根本的原因。再者，国家权力机关的主体--人大代表往往具有安排性、荣誉性等特点，不具备监督政府和"两院"的能力和动力。二是公民对国家权力机关的弱制约。虽然宪法和宪法类法律规定了公民对人大代表的选举权和罢免权，但由于党管干部（包括人大代表）的绝对性和具体操作的困难性，致使公民制约人大代表沦为一句空话。他提出，应当通过修改宪法，解决这些问题。
党和人大的关系是人大研究课题难以回避的一个问题，也是我国政治体制难以回避的一个问题。四川省社会科学院研究员、教授都淦着重探讨了如何进一步理顺执政党和国家机关的关系。我国国家政治生活中，地方人大及其常委会的实际地位和它应有的法律地位并不相称，提高由地方人大本身经法定程序选举产生的常委会主任在同级党委中的职位，有利于改变这一状况，但由党委书记直接兼任同级人大常委会主任，人大的地位并没有得到提高，反而受到削弱。我国的政治体制结构中，既有党的领导形式，也有国家政权形式，党政职能分开，不能以党代政，也不能以政代党，以避免党政不分，权力过分集中。如何落实人大职权，是解决党政职能不分、理顺党委和人大关系的关键，也是人大长期探索的热点问题。一般说"党政不分"，是指党委和政府职权不分，其实最重要的是党委和人大职权不分，党委的职权取代了人大的职权。由党委书记兼任人大常委会主任，更加加剧了这种局面，使党委过多地、不适当地包揽了人大的政务。为解决这个问题，要树立立宪法权威，确保执政党在宪法和法律的范围内活动。在强调依法治国的同时，也应强调依法治党，使党本身在宪法和法律框架内活动。这应是人大制度得以进一步完善的第一要务。
深圳大学法学院教授邹平学指出了完善人民代表大会制度的宪政原则和路径选择：第一，着眼于人大制度的政治主体（人大代表）。要完善人大制度，要围绕着怎样选出好的代表，培育好的代表，锻炼成好的代表做工作。人大制度的很多问题，如会期很短、议政不充分、职权不落实，都与政治主体难以在这中间有所作为有很大的关系。第二，在坚持宏观构建和系统把握的前提下，着重从程序入手，着眼于具体细节，立足于微观环节，采取先易后难的改革思路，具体细微地、积极稳妥地、渐进地将人大制度推向前进。他还指出，人大制度现在的问题可能是一个系统性的问题。比如从选举开始，到代表的职务设计，我们是一种业余代表制，而不是专业代表制。就像我们说的一名教员，他当老师是主要职业，当律师是兼职。兼职肯定不是主业，他不可能把主要精力放在兼职上面，主要精力还是放在教学科研方面。所以，人大代表如果全部或基本上都是业余的话，很难指望他能够代表人民行使神圣的权利。这个制度设计本身是不合理的。当然还有代表活动的空间，比如说会期很短，人数多；会议形式意义大于实质意义等。
全国人大常委会法工委国家法室主任陈斯喜则系统列举了人大代表选举制度存在的缺陷：（1）利益断链。就是选举和群众的利益关系联系不紧密。现在我们国家有多种选举形
式，但是老百姓最感兴趣的是农村的基层选举，因为村委会和居委会都是自治组织。至于较高层次的选举，老百姓不积极，因为老百姓的利益与选举之间没有多少联系。老百姓选出的人大代表并不能为他解决什么问题，甚至他也找不到这个人大代表。（2）竞争缺位。选举没有竞争性，大家都觉得选举可有可无。甚至参选人自己都不知道。（3）公开性不足。现在的选举很多都是暗箱操作，从提名人大代表候选人一直到确定正式代表候选人名单都缺乏公开性。选民对每个代表候选人的情况也不了解，选举该选什么，选他有什么意义，都不知道。（4）监督虚置。选举缺乏一种比较有效的监督机制。虽然也规定了一些从选民名单、代表候选人到最后的投票的监督机制，但总的来讲还比较缺乏，所以违法乱纪的情况不断发生。
2004年9月26日，山东大学法学院宪法学和行政法学研究所、山东大学人权与法治研究中心、山东大学政治文明与宪政研究中心主办"人民代表大会制度的理论与实践"学术研讨会。本次研讨会收到大会提交论文28篇，来自全国各大高校、研究机构以及实践部门的与会代表50余人参加了研讨会。韩大元教授、肖金明教授、周叶中教授、董和平教授分别主持了"人民代表大会制度的理论基础"、"人民代表大会制度的改革与完善（一）"、"人民代表大会制度的改革与完善（二）"、"中外议会制度比较"四节专题发言。20余位专家学者围绕各节专题进行了主题发言，阐释人民代表大会制度的基本理论，回顾了50年来人民代表大会制度的变迁，论证了人民代表大会制度的优势和存在的问题，探讨了人民代表大会制度完善和发展以及中国宪政的未来走向。
有学者从独特的视角提出新的命题，即人大是一种程序，认为从转变执政党执政方式的角度出发，执政党执政主要方式应该通过人大进行，如果党的领导是实体正义的话，那么人大就是程序要素。人大是一种程序有六个要素，程序要素之一就是要有对立面，如果没有对立面，程序就成了手续。我国过去立法采取一致通过的方式，没有西方议会中的可以进行辩论的可以妥协的存在对立面的两造，在我国有些地区的地方人大会议上出现类似的尝试，值得关注；程序要素之二就是有决定者，议会中议员起决定作用；程序要素之三就是有辩论，也就是有交涉，不同意见者在议会中的发言权得到保障，在议会中应当进行辩论；程序要素之四就是要有信息，在议会中，只有充分的展示证据、民情、民意，进行议会的辩论，最后所得到的结果才会更加民主。程序要素之五就是要有正义的蒙眼布，也就是要有决定的规则，有意识的阻隔了对程序以外因素的考虑，议会当中应该有议会规则和议会秩序，不然就会出现如我国台湾地区"国会"中的谩骂等非理性行为。程序要素之六就是要有结论，在诉讼程序中，法官的判决就是结论，在议会中结论就是决策和立法，如果说法官的判决是"一刀切"，相反，议会结论是妥协的产物。与会代表对人民代表大会是一种程序的认识感到耳目一新，认为至少在以下几个方面展现着人民代表大会特别的内涵：程序意味着在过程中存在博弈双方乃至多方，主体通过遵循既定规则的辩论、对话、沟通甚至妥协得出一定结论（通常表现
为立法）。充分发挥人民代表大会的功能，应当强调人大在正当程序下运作和执政党在通过人民代表大会设定的程序和实体双重规范下执政。
关于人民代表大会与党的领导的关系的问题，有学者指出，执政党与人大关系模式中一些新出现的制度建设尤其显得具有法治和宪政意义。自1992年开始，一些地方试行党委书记兼任人大常委会主任的做法。1997年换届保持了1992年的做法。10年之后的新一届省级领导干部配备和换届工作确立的一个原则就是，省级人大常委会主任，除中央政治局委员兼任省委书记的省、直辖市外，其他省、直辖市宜提名党委书记作为同一级人大常委会主任人选。同时规定，民族自治区是否提名党委书记为自治区人大常委会主任人选，根据有关法律和实际情况确定。新的制度安排不仅超出了人大作为"二线"的一般组织人事安排，而且涉及到实现促进党委书记的工作思维的转变、执政方式的宪政化与促进国家权力体系的民主和法治。这种新的关系模式重点通过构建执政党与人大的关系来实现党政分开，从而改善人大与政府的实际关系。在这个模式中，就有可能重组国家权力机关对行政机关的监督体系，真正行使国家权力机关的监督权，同时也将促进国家监督法的制订。对行政行为和行政执法中的违宪行为进行审查也将能够在制度实践层面逐渐展开。
一些学者从更具体的角度认为，人民代表大会开展工作的基本形式是召开人民代表大会会议，以全体会议的决议行使职权，实行集体负责制。我国一直以来的实践中，全国人民代表大会的会议期限不超过20日，这全国与人民代表大会的地位和职权不甚相称，很难对国家大事进行详细的讨论和作出周密的决定，也在一定程度上影响人民群众意愿的充分表达。为了弥补全国人民代表大会不能经常召开会议、行使职权之不足，在全国人民代表大会闭会期间由常务委员会行使人大的某些职权，但这种作法尽管对人大的正常运行有所调整与补充，但终究不能改变人大不能经常召开会议以行使职权的缺陷。为加强全国人民代表大会的地位，必须延长全国人民代表大会的会期，使全国人民代表大会经常开展工作，及时解决国家生活和社会生活中出现的问题，经常行使宪法赋予的各项职权。
二、人大制度变革的试验
最近几年来，各级人大代表的选举制度，人大自身的议事制度，人大行使作为国家权力机关的法定权力的制度安排等各方面，都有一些制度创新。其中有的是自上而下进行的，有的则是地方层面先行尝试，再由法律予以认可。其中大多数改革，对于推进中国的民主法治建设，起到了积极作用，因而，具有一定的宪政建设价值。
（一）人大选举制度的地方创新
在人大制度变革的各个领域中，自发性色彩最明显的，就是人大代表选举制度领域。公民理性的民主参与精神，推动人大代表选举过程走向公开、公平、公正。
1、自荐候选人：从确认型到竞争型
截止到2004年9月份，全国共有4位自荐候选人成功当选县区级人大代表。
姚立法属于新中国历史上最早一批自荐竞选成功的人大代表。1999年当选湖北省潜江市人大代表后，姚立法投出潜江市人大会议第一张反对票，5年任期内提交对政府、法院、检察院的建议、意见和批评187件。2003年，在这名中国首位自荐人大代表的产生地潜江市又涌现出32位自荐参选者。
2003年5月15日，深圳福田区有4位选民分别在不同选区，以独立候选人身份参选区人大代表，最终，独立候选人、深圳高级技工学校校长（海归硕士）王亮在其所在的第29选区以1308票的高票，击败正式候选人。
同年，在北京，自荐候选人中成为正式候选人并最终当选的人大代表的，有北京邮电大学的教师许志永和回龙观社区的业主聂海亮。
这些候选人曾经被称为"独立候选人"。这里的独立一词也许是不准确的。目前人大代表选举所实行的是协商候选人制度，各政党、人民团体都可以推荐候选人，选民10人以上也可以联名提出候选人。所谓独立候选人，其实就是在现有协商体制之外毛遂自荐。也可以说，它为是对协商体制的一种补充。
这些自荐参选者，与传统组织酝酿推荐的代表，存在明显区别，他们普遍比较年轻，而且具有强烈的参政意愿，热心公共事务，也受法律、政治等专业训练，具有较强的议政能力。北京22位自荐参选者中，10位是高校学子，6位是学者和律师等专业人士。这些自荐参选者在当选之后，也积极地参加人大组织的活动，在此之外，也创造性地以代表身份参与各种公共事务。
大量自荐候选人的出现，标志着中国人大选举制度正在从"确认型选举"向"竞争型选举"方向转型。尽管其数量极少，但其宪政意义却相当重大。
2、拓展竞选活动的空间
自荐候选人均具有较强的公民精神和参政意识，由于他们缺乏"组织"背景，只能靠吸引、说服选民来赢得选票，因而，很自然地，他们引进了比较专业的竞争方式，有的成立"选举事务办公室"，有的在选区游行宣传，有的通过网络、张贴海报发布竞选宣言。
即使是协商产生的代表，也开始运用一些专业的竞争方式。2003年4月17日参选深圳罗湖区人大代表的候选人肖幼美，在所属选区内张贴海报5张，自我介绍担任市人大代表以来的表现，并承诺当选区人大代表后为选民更好地服务。成为当地第一个打破传统竞选方式的候选人。
2003年5月6日，深圳南山区民营企业家吴海宁在所属选区贴出了自己的竞选海报，同时向居民信箱投放1900多封公开信，与"组织推荐"的另一位候选人陈慧斌展开竞争。此外，深圳振业景洲大厦业委会主任邹家健、深圳益田村105栋楼长叶原百、深圳市政工程设计院高级工程师徐波、深圳高级技工学校校长兼党委书记王亮等纷纷张贴海报竞选人大代表。各地也都有一些人大代表进行这种尝试。
3、恢复预选制度
我国1979年、1982年《选举法》都曾明文规定过，人大代表直接选举和间接选举都可以进行预选。但是，1986年修订选举法的时候却取消了直接选举阶段的预选制度，而仅保留在县以上人大选举上一级人大代表的时候，也就是在举行间接选举的时候，如果所提候选人人数超过应选代表名额的1/2，则进行预选。之所以取消直接选举阶段的预选制度，据说原因是，由于法律对预选制度未做具体规定，有点地方实行了差额预选，等额选举。事后看来这是一次立法失误，并对人大代表选举的民主性造成了一定负面影响。
《选举法》规定了两种代表人提名方式，一是政党和人民团体的"组织提名"，一是选民十人以上联名推荐代表候选人，后者提名门槛较低，也非常民主，但它的后果之一就是提名候选人人数可能超过应选候选人许多倍。为此，必须压缩候选人人数，《选举法》规定："由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。"但这里，表面上的直接民主是根本无法现实运作的，到了现实中，"酝酿"的主体变成了选区工作组成员、选民小组长、选区单位负责人以及"选民代表"组成的一个少数。这些并没有得到选民授权的人们在确定正式候选人的过程中发挥着最终的作用。各地人大代表选的举实践表明，这个界定不清的程序，已经成为人大代表民主选举中最不民主、最容易发生暗箱操作的一个阶段。
北京、河北、宁夏、广东、海南五个省市自治区的地方性法规中在直接选举中保留了预选，但并未得到完全落实。在近年来的选举过程中，有一些选民和自荐候选人强烈要求进行预选。在2003年的地方人大选举中，北大文科选区选民郭玉闪、陈玉明和北大理科选区选民王彦在校园里做了一个调查，共发放了1500份调查问卷，回收1433份，其中有效问卷1344份，同意预选的有1192份，占88.7%。由调查结果可知，同意用预选方式产生正式候选人的占了选民的绝大多数，可见预选是"较多数选民的意见"。在2001-2002年乡级人大代表选举过程中，中国社会科学院"基层民主政治建设"课题组设计了一套预选程序，在河北、安徽、江西、江苏、浙江等省选择了一些乡镇进行试点，并根据实际情况进行了改进。事实证明，预选程序完全上可以适用于城市地区和区县级人大代表的直接选举。
2004年10月27日，十届全国人大常委会第十二次会议通过关于修改《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定，对第三十一条第一款进行修订，增加了"预选"规定，去掉"反复酝酿""讨论""协商"的提法，另行规定，在直接选举中，如果提出的代表候选人过多，经过反复讨论、协商，仍不能对正式代表候选人形成较为一致的意见，在有条件的地方，可以进行预选。至于预选的具体程序，法律并未详尽规定，而留给各省、自治区、直辖市在实施选举法的具体办法中作出规定。
（二）设立专职常委
2003年3月15日新当选的159名十届全国人大常委会委员名单中，出现了19名"特别"委员。这些人或是来自政界的司局级干部，或是来自学界的知名学者，都正值年富力强，具备丰富的经验和法律、经济等专业知识。此后不久，他们中的10人旋即卸去了原有职务而将人事关系转到了全国人大常委会，全职全心地供职于人大常委会。此举意味着他们成为了首批年轻的专职人大常委，将专门从事人大的立法、监督以及法律解释工作，而不再只是参加每年一度的人大会议或每年几度的常委会。
这种做法也被一些地方效仿。比如，2004年底，中共四川省委出台《关于进一步加强和改进人大工作的意见》，其中确定的目标是，各级人大常委会组成人员中的专职人员比例，将逐步达到三分之二左右，同时还配套性规定要选拔年纪较轻、热爱人大工作、综合素质好、有发展潜力的同志进入人大常委会，专职从事人大工作；并挑选政治素质好、懂法律、具有专门知识的优秀中青年干部，任各级人大专门委员会副主任委员、委员，在条件成熟时，从中选择合适人选进入常委会。
（三）设立立法顾问与举行立法听证
早在2000年，广东省人大常委会为提高立法质量，就建立了立法顾问制度，正式聘请多名法律专家、学者为常委会的立法顾问。立法顾问的作用主要是：参与人大各委员会法规草案的起草、调研和修改，就某项法规的重点、难点和规范化的问题进行研究。对立法中宏观性问题如立法重点、方向进行专题研究、论证。参与立法规划和年度立法计划拟定。参与培训或指导立法工作人员。目前，基本所有省级人大常委会都聘请了立法顾问，或者成立了立法顾问委员会。
1999年9月9日，广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例（草案）》听证会，标志着听证制度在立法领域中的应用。2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过了《立法法》，其中第三十四条规定，列入议程的法律案，立法机关"应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。"
至此，听证制度正式进入立法领域。不少地方已举行了立法听证会。据不完全统计，已有上海、广东、四川等20多个省、区、市人大常委会召开了数十次立法听证会，由此制定和修改的法规、规章日渐增多，所调整的社会关系日趋广泛，主要涉及经济管理与市场秩序、城市建设与管理、社会保障以及教育、文化、公民和企业权益保护等领域，均取得了较好的实际效果。作为一种了解、吸收民意的程序，给地方立法带来了生气，使法律更好地反映民众的诉求，使各种利益能够得到较好的平衡，从而呈现出不断扩大的态势。
（四）强化预算审查与监督
1、预算审查的强化
审批预算本来是人大最重要的职责之一，也是最重要的权力之一，但是，长期以来，人大审批计划、预算一直是"跑龙套"、"走过场"，由此导致政府财政基本无人监督。近几年来，一些地方人大开始强化预算权力，对财政进行更有力的监督。在这方面，广东走在前面。
早在1991年，深圳市人大就出台审查和批准计划及预算暂行规定（1997年修正），此后深圳市人大作出加强政府投资项目建设管理的决定，制定政府采购、投资管理条例。1995年，深圳市人大常委会先于全国人大常委会四年设立计划预算审查工作委员会。深圳市人代会对计划、预算报告的表决，既有的整体表决，又有对重要计划指标、支出款项、重点建设项目的重点审查和单项表决。仅1999年，深圳市人代会就单项否决了政府提出的三个项目。作为计划预算审查的自然延伸，2002年深圳市人大推出"绩效审计"。人大不仅管住政府怎么分切财政蛋糕，还得管住政府花钱的效益。
2001年，广东省政府首次向人大会议提交了７个部门的部门预算。2003年，提交审议的部门增长到了102个，2004年更是扩大到114个部门，审议金额突破225亿元，最终成为一本厚３厘米、重1.5公斤的大手册。在这本手册上，每一个部门的基本职能、人员设置和收入支出明细表都列了出来，一些资金消耗较多、关系重大的重要项目后都附上了简要说明。
就在2004年９月，广东省人大财经委实现了与广东省财政厅国库集中支付系统的电脑联网，省人大也能"实时在线"了解政府财政拨付过程的人大官员。这改变了长期以来财政预算一家独管的局面，是中国历史上从未有过的。
这样的预算改革，别的地方也有所尝试。2004年２月11日下午，浙江省卫生厅厅长李兰娟也坐在了36名省人大代表面前，就一本厚达百页的《浙江省2004年省卫生厅部门预算（草案）》接受审查。与此同时，湖南、湖北武穴市也都先后刮了"预算风暴"。
在浙江，人大正努力将预算监督"进行到底"。浙江省人大目前已开始建立人代会对部门预算草案审查报告确认制度。被否决的部门预算，人代会后重新编制，经法定程序，报同级人大财经委或常委会审批，从而形成"财经委审查部门预算，人代会确认"的新格局。
全国人大财经委主任委员傅志寰透露，将力争在本届人大任期内，初步建立起与中国特色社会主义市场经济体制相适应的"预算审查监督制度"。这个制度的主要内容包括：预算周期、审议制度、报告制度、磋商机制、反馈机制等，以支持和督促行政部门加快建立和完善公共财政体系，科学合理地安排预算支出。
为了便于人大代表更好地审查预算草案，全国人大财经委不仅提前介入预算编制，还在审查前多次召开专家学者和有关部门负责人的座谈会，分析财政经济形势和对预算安排的建议。引人注目的是，全国人大财经部门还同审计署密切配合，在加强监督方面取得显著成效。刘积斌说："人大没有自己的审计力量，而我国的审计部门虽然在政府序列，但有独立的审计职能，我们对他们的工作予以充分肯定，并且支持他们的意见和建议，充分利用审计手段改进和加强预算工作。"
事实上，中国各地人大也就监督政府预算进行了开创性的改革。在民营企业发展迅速的浙江省，2004年人代会上专门成立了由熟悉财政、审计、卫生工作的37名人大代表组成的审查组，专题审查了浙江省卫生厅的预算支出。
2、监督权的扩张
各地人大也在强化其监督行政部门的权力。不时出现人大及其常委会否决行政首长的人事任免提议、或否决政府工作报告的新闻。大部分省份的人大也尝试行政官员向人大述职、接受评议的制度。
三、人大制度改革的难点与重点
在中国进行宪政建设，首选目标是加强人民代表大会制度建设，逐渐地将其法律地位在一定程度上变成一个政治事实。目前的问题是，如何按照宪政体制的要求来加强和完善人民代表大会的制度建设。
（一）人大代表选举
1、强化竞争性
2004年9月，全国人大调研组赴广东为《选举法》和《地方组织法》的修改进行调研。广东省人大常委会将该省部分意见汇报给全国人大。这些意见包括：改革候选人提名办法，建议选区政党一般不再提名，以激发选民积极性，提高民主化程度。
2004年年底修订的《选举法》已经认可了在人大代表的直接选举中引入预选制度。但对于这一制度的具体实施办法，则未做详尽规定。各省在制定相关实施细则时，似应比照间接选举中只要候选人数超过法定最高差额比例就当然转入预选程序的作法，直接选举中的预选程序的启动，也应当是"自动的"，从而杜绝选举领导机构推诿的可能性。而且，预选投票必须是无记名投票。预选对选民人数不必作出硬性规定，按序取得票最多者为正式候选人。
可以预计，引入预选制度，可能会带来一些选举成本，但是，这一成本是实行民主政治所必须支付的。
2、竞选方式专业化
专业化可以引入竞争机制。允许选举工作机构和代表候选人与非候选人以各种形式合法、公开、有序地进行宣传和自我宣传；允许候选人与选民见面，回答问题，增进选民对候选人
的了解。
在目前的投票实践中，选民通常没有机会见到候选人，也无法了解其人格、政策见解、议政能力。因此，尽管选民投出了一票，但其实并没有能够充分行使自己的民主权利。民主政治区别于其它政治形态的关键特征就是，它是一种公开的政治。最起码，候选人需要经过选民的亲眼审查。《选举法》一度规定，推荐代表候选人的党派、团体或者选民可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。在实践中，近年来，一些候选人站出来，用张贴海报、发表演讲等方式直接向选民介绍自己，争取选民支持。不少地方人大也感觉到选举法规定的介绍选举人的方式过于简单，选民大都在不了解候选人的情况下投票。因此，建议规定候选人应当与选民见面，发表简短讲话，回答选民的问题，并给选民印发介绍材料。
法律终于在现实面前放宽了尺度。修订后的《选举法》第三十三条增加了一条规定："选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。"
这样的立法精神，为未来的选举过程留下了充分的想象空间。候选人可以选择在与选民见面时发表演讲，介绍自己的参政设想，从而争取选民的支持。假如同时安排几个候选人与选民见面，甚至可以进行辩论。这样，选民在投票选择人大代表时，也将有更多针对性。这个制度框架也将使选举过程具有更强烈的竞争意味，也就给了选民以更大选择空间。
3、选举人资格：新市民的选举资格
在中国，有1.4亿农民离开家乡前往城市打工，他们构成了一个庞大的"新市民"群体。在有些城市，比如，深圳、东莞，新市民与本地户籍人口的比例超过了４比１。他们已经成为当地经济社会发展的主要力量，为当地经济作出巨大贡献。然而，他们的权利却十分不完整。比如，他们选举人大代表及充任候选人的政治权利，就在事实上被剥夺了。
按照现行《选举法》，县以下人大代表，由选民直接选举；选民登记按选区进行，确认后长期有效。也就是说，选举权被选举权与户籍直接联系在一起。但要求这些新市民仅仅为了选举而花费大笔金钱返回家乡，显然是不现实的，而且，他们的主要权利和利益也在所居住的城市，本来也应当在城市参加选举。《选举法》规定，他们可以委托他人在户籍所在地投票，或要求户籍所在地派出"流动票箱"到聚集地组织外出打工人员参加选举，但这基本上不具有操作性。
有些城市正在试图改变这种局面。深圳市将全市350名人大代表中的10名留给了外来务
工人员。浙江则特别为义乌市增加12个"民工"代表名额，以实现外来务工者群体的政治权力。
但从根本上，必须对《选举法》进行全面修订，将完全按户籍人口分配代表名额的规定，改为以常住人口为准计算代表名额。当然，常住的标准应怎样确定，需要研究，但必须朝着保障新市民政治权力的方向推进选举制度的改革。
（二）人大代表应成为政治家
《宪法》规定："人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会"。《代表法》规定，"全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员"。据此，各级人大是相应行政层级的国家权力机关，其代表及常委会委员的责任心及参政议政技巧之高低，对于整个政府运作具有决定性意义。若没有高素质的人大代表，人大就不可能制定出公正的法律、法规，也不可能将民意体现在各级政府的财政预算中，人大也不可能对行政部门的权力给予有力的约束和监督。
但某些人大代表的素质确实不能令人满意。很多人大代表履新之后，不知道如何审议一府两院的工作报告。不知道怎么写议案和建议；即使有一些代表比较热心，也缺乏必要的立法技巧。有统计说，十届全国人大三次会议之前，每年人代会期间全国人大代表提出的议案上千件，但符合要求并最终被列为议案的不足半数甚至更少。
问题在于，尽管人大代表被赋予崇高的法律地位，然而奇怪的是，这些他们基本上全是兼职的，人大代表反而成了一项副业。参政议政本身也是一种技术性很强的事业，需要高深的技艺。一位很出色的科学家、行政官员、企业家、艺术家，假如缺乏参政议政的技艺，就无法成为称职的人大代表。更严重的是，人大代表在实行兼职制的时候又缺乏配套措施，没有在人大代表的权利、权力与其私人和单位利益之间建立起防火墙。举例来说，人大会议审议政府事务过程中，本身就会涉及到很多管制信息，较早获得这些信息，能够带来商业利润。那么，我们如何保证人大代表不会利用其作为人大代表的权利和权力来谋取某种与其人大代表身份不相称的权力和利益？
这种制度安排有必要予以改变。全国人大行使职权的每一项工作，政治性、法律性、程序性、专业性都很强，可以说是知识广博型兼密集型的工作。这就要求全国人大代表必须具有较高的思想理论水平、政策水平、法律水平和广博的知识，必须具有宽广的视野和全局观念，必须具备参与决定国家事务的能力。
这其实是要求全国人大代表具有政治家的视野和政治技艺。相应地，各省市、各区县人大代表同样应当具有参与审议、决定本地区事务的能力，成为地方的政治家。既然我们的政治制度对人大代表提出了这样的素质要求，那么，合乎逻辑的做法就是，以向着最有利于选择出这样的人大代表的方向，改进人大代表的选举制度。
改进的方向首先是增加选举的竞争性。各级人大的主要职能是立法、审议政府工作、监督行政权力的行使，则人大代表就需要首先具有从事政治活动的技艺，而更具竞争性的选举过程，能使那些具有这种技艺的候选人脱颖而出，他们履行代表职能将会更积极，也更有技艺。实际上，竞争性选举过程过程本身就可以教给未来的人大代表以从事政治活动的技艺，教他们明白如何对选民的诉求作出反应。
通过这样的选举过程所选举产生的人大代表，将会逐渐增强人大代表特有的专业性。目前的选举制度使人大汇聚了各行各业的精英。但一位优秀的企业家或劳动模范，未必适合于担任人大代表。我们可能需要逐渐将人大代表，尤其是全国和省市人大代表，视为一个特别的职业。
为此，也需要逐渐实现一定程度的代表专职化。比如，全国人大代表和省级人大代表似乎可以考虑实行职业化，或者半职业化。目前的兼职制度，不利于人大代表在每年一度的会期之外履行其日常职能。尤其是那些官员，很难抽出时间搞调研和参加省人大常委会组织的集中活动。
目前，全国人大和地方人大在尝试人大常委专职化。仅仅从防范权力滥用的角度看，似乎也需要考虑人大代表专职化。人大代表在其当选之后，如果是行政官员，就应当宣布辞去行政职务；如果是商人，就应当处理掉自己的生意。由政府支付其足以维持体面生活的收入。
当然，这面临很多技术方面的难题，比如人大代表人数众多。但一开始，可以至少在全国或省一级人大，由代表自愿选举是否辞职，而不做强行规定。由此可见逐渐通过半专职化，或部分代表专职化，向全部专职化演进。至于县一级人大代表，则未必需要专职化。
（三）把法律上的权力变成事实上的权力
1、成为负责任的立法者
近年来立法程序的重要性得到越来越多地认识，立法过程已经初步地民主化、公开化。在大多数法律、地方性法规的制定过程中，立法机关一般都能做到"开门立法"，通过各种渠
道广泛地征求各方面的意见。包括利害相关人（作为监管对象的企业和监管主体--行政管理部门）的意见，专业意见（比如专家学者、律师和行政管理部门的意见）。
但在人大立法之外，目前仍然有大量行政法规、部门规章是由行政部门起草制定的。在现实中，它们也具有类似于法律的约束力，而由于其数量众多，对民众和企业的影响更大、更广泛。即使是人大审议通过的不少经济社会监管法律，其实也是由行政部门主导起草、修订的。这就是目前引起广泛争论、甚至遭到强烈批评的"部门立法"现象。部门主导立法的结果就是"法律部门化"。因为主导立法的部门通常就是行使监管权力的部门，因而，在这些法律、行政法规和部门规章中，起草者为监管部门设立了过多的管制权力，约束机制也非常薄弱；相反，对于被监管对象，则规定了太多义务，对于权利和利益遭到损害、尤其是遭到监管机构损害的个人和企业，也没有提供有效而及时的救济手段。权力与权利的不对称导致法规不够公平合理。部门立法的另一个重大弊端是，强势利益集团能够非常方便地对立法产生支配性影响。
立法程序的公正一方面取决于试图影响立法的各个群体能否有制度化的渠道表达自己的诉求，另一方面，也取决于立法机构本身是否方便这些群体接近，立法制度设计是否便于各个群体参与，是否给各个群体提供了平等的参与渠道。目前存在的问题是，一方面，人们可以方便地接触到人大代表，但大多数人大代表不具有立法技巧，其所提议案通常进入不了立法程序；另一方面，人大常委会、尤其是各专门委员会或专门小组对立法有较大影响，但人们通常较难接触到他们。
为此，可能需要更为广泛地实行立法听证制度，并且完善这一制度，使得立法者能够直接地了解民意。
2、严格地控制钱袋子
现代议会之母--英国议会--本来源起于财政问题，各国议会的主要职能无不以审查预算、监督预算执行为其天职，为其制约行政权力的主要手段，我国宪法也明确规定由各级人大及其常委会"审查和批准"相应级别政府的预算和预算执行情况的报告。但人大一直没有很好地运用这种权力。
问题主要在于，从程序安排上看，人大根本没有充裕的时间审查预算。
《预算法》规定预算年度从1月1日起到12月31日止。从11月10日国务院向省级政府和中央各个部门下达编制下年度预算草案指示，提出编制预算草案的原则和要求，到下年
度1月10日前省级财政部门汇总预算草案并报财政部门，之间仅两个月，然后是财政部们汇总编制预算草案。全国人大及其常委会用于审议预算的的时间也很短。根据《全国人民代表大会议事规则》第三十一条规定，全国人大会议举行的一个月前，财政部应就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财经委和有关的专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。
至于普通代表审议预算报告的时间，也许只有几天。全国人大举行会议时，人大代表才能拿到关于国家预算及预算执行情况的报告及国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）。即使是财经委，也是这时候才看到比较正式的预算报告。而到了人大闭幕那天，代表们必须就预算报告进行表决。
不过，也有一些疑问：代表是否有足够能力"真正审核"预算报表？一些政府官员对于代表审核预算报表的能力存在疑问。很多代表承认，审计草案还是存在一定专业障碍，而时间又过于仓促。不少代表在会后提出，要求广东省人大常委会设立相关部门，从社会上聘请专家在大会前先行审查；或者在大会期间成立相关委员会专门从事对预算案的审查。
财政部门目前正在进行预算编制制度改革，改变以往大而化之的缺陷，强化部门预算。财政预算科目将越来越细密，从类级科目细化到"款"、"项"、"目"。在这种情况下，《预算法》所规定的预算编制时间显然不敷使用。政府部门显然需要将编制预算的时间大大提前，至少应当提前六个月就开始编制下年度的预算。否则，时间紧张，难免粗枝大叶，留下太多余地由行政部门（尤其是部门长官）随意支配，违法违规使用财政资金的现象随处可见。待到审计风暴刮起之时，损失已然造成。
由于预算内容越来越细致丰富，人大常委会也需要更充裕的时间才能履行审议职责。目前人大常委会仅有一个月的审议时间，而且，所审议的仅仅是预算的主要内容，而不是正式的预算报告草案。其实，只要政府将编制时间提前，完全可以向人大常委会提交较为正式的预算报告草案，并可给人大常委会留出至少两个月审议时间。普通代表用于审议预算报告草案的时间也应延长。
目前只有人大的预算委员会或财经工作委员会审查预算，导致人手不足，审查不细，而且缺乏对具体行业的了解，难免受预算建议部门左右。对策是，由全国人大常委会的各专门委员会分别审查相关部门的预算，并借此构成监督各相关行政部门的权力基础。而财经委主要负责各部门预算之间的平衡。
大量公共资金属于预算外资金，而这些并未列入人大审查范围。解决的办法是将所有公
共资金列入预算审查范围，让人大有权控制每一分公共资金的去处。
还有一个细节也不容忽视：根据我国预算法的规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。然而，各级通常是在二、三月份召开，也就是说，当年预算还没有经过人大审查批准，就已经开始执行了。一年内有三四个月时间的预算，其实只是事后追认而已。这将预算审查的效果大打折扣。解决这一问题的办法很简单：调整财政年度起迄时间，财政年度从当年4月份起计算。
3、更有效地行使监督权
人大监督制度的核心目标，是建立公民权利制约政府权力的制度化渠道。根据现有法律，人大及其常委会拥有广泛的监督权，包括听取工作报告和专题报告、执法检查、代表视察、述职评议、工作评议、质询和询问、特定问题调查、罢免和撤职等。但是，这些监督活动普遍缺乏明确的法律约束力，其程序也比较含糊，从而损害了监督的权威性。
在现实中，还会发现一个有趣的现象：真正具有权力含量的监督形式，人大及其常委会很少使用。比如，特别调查委员制度基本上被虚置了。
1982年宪法第七十一条规定，全国人大及其常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。现行地方组织法第三十一条也规定，县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。
然而，人大特定问题调查权在实践中的运用还是极少的，只是个别地方的人大及其常委会小心谨慎地动用。然而，组织特定问题调查委员会是人大拥有的一种非常有力的监督手段，对于转型过程中涉及众多、引起广泛关注的问题，通过组成特定问题调查委员会进行广泛的调查性听证，可以厘清问题，寻找恰当的解决方案，对于立法及政策制定，都具有重大意义，因此，各级人大实有必要激活此一法定监督程序。
在人大行使监督权中存在的另一个现象是，地方人大常委会对同级人民法院、人民检察院行使监督权多，但对同级人民政府行使监督权少。而这恰恰是有悖于法治精神。人大对检察院和法院进行个案监督，损害了司法独立，并不利于中国的法治建设。相反，真正需要监督的行政部门，人大却很少进行有效的监督。
（四）人大的结构和程序问题
今后完善人民代表大会制度的重点，仍然是加强常委会。但需要注意防止某些偏差。目前全国及地方人大常委会的专职化尝试，尽管可能提高常委会的立法、预算控制与监督能力，但其产生程序却与人大性质略有不符。这些专职常委的产生带有浓厚的行政化"人事调动"性质，从而在一定程度上混淆了人大工作人员与人大代表间的本质差别。人大常委会确实需要专职化的、具有议政能力的成员，但是，这些成员首先应当是真正通过选举程序被一层一层地选举上来的。他们首先是民意代表，然后才是具有专业才能的民意代表。他们最值得重视的才能，也不是法律、经济或别的方面的专业才能，而是作为一个政治家所特有的才能。而目前所产生的专职常委，就其履行监督权的心态来看，甚至不如一般的兼职常委，因而他们的产生方式决定了，他们缺乏民意代表的自觉意识，也缺乏监督行政部门的意志。因此，人大常委会的专职化应当另辟蹊径，在一般人大代表专职化的基础上，通过制度设计，鼓励在这些普通代表中成长出一批具有政治家技能的专职常委。
强化人大权力，就必须进一步发挥专门委员会的作用。一个可取的方向是，由专门委员会审查相应政府部门的预算，并全程监督其预算执行情况。相关专门委员会也可以充分利用法律所规定的监督形式，尤其是质询、述职和特定问题调查委员会，以强化对行政部门的控制和监督。
关于人大会议的程序安排，也有改进必要。目前各级人大会议的审议活动大体上是按照行政区域分组进行的。这样的审议形式，可能会局限人大代表们的视野，且使得整个审议程序被同样作为人大代表的地方党政首长所控制。比较可取的办法是按照代表们关心的议题分组审议，按照议题来组织审议。
四、结语
实现宪政转型乃是当下中国所面临的根本问题。宪政制度的核心是恰当地分配权力，并使权力之间互相制约、平衡，从而使国家的权力既能满足社会对公共品和公共服务的需要，但又不至于肆意膨胀，侵害个人的自由和权利。而人大作为人民选举产生的民意机构，作为宪法所规定的国家权力机构，乃是权力制衡体系中的支柱。强化人大制度，乃是中国宪政转型的根本所在。
而近些年来，全国人大或者地方人大，都在探索一些新的制度，形成了一些新惯例，而其方向也是相当清楚的，那就是：从原则上，确立宪法至上的地位，保障人权；从具体制度上说，则在细节上约束权力，比如，强化预算审议、监督预算执行，监督官员及重大行政活动。跟过去二十多年的市场体制建设一样，每一项令人耳目一新的人大制度创新，都首先是
从一、两个地方开始，在获得广泛关注后，被别的地方效仿，逐渐扩展，并被法律所认可。可以说，人大制度创新的动力来自于人民，来自于人民参政议政的意愿，来自于基层人大代表的热情、智慧和技巧。
显然，欲推动人大制度创新，就应当塑造一种较为宽松的政治气氛，允许地方进行人大制度的改进试验。在此基础上，形成地区间的制度竞争，乃是在震动较小的前提下推动制度转型的可取路径。目前最需要者，是形成自上而下变革与自下而上推动的良性互动，从而使人大制度富有活力而又有序地走上宪政之道。
载于中国社会科学院法学研究所编：《中国法治发展报告2005年卷，社科文献出版社2006年版》