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上海市浦东新区总体规划暨土地利用总体规划(2017-2035)-2018.12

二O一八年十二月

上海市浦东新区人民政府 | 上海市规划和自然资源局

（草案公示稿）

COMPREHENSIVE PLAN AND GENERAL LAND-USE PLAN OF PUDONG NEW AREA,SHANGHAI, 2017-20352017 2035

前言

FORWORD

滚滚长江东逝水。长江，从海拔6621米的唐古拉山格拉丹东峰发源，以雷霆万钧的气势向东奔流。历经 6397公里后，在这里汇入了浩瀚无垠的太平洋。摇啊摇，摇到外婆桥。黄浦江，从包孕吴越的太湖流域发端，流过风吹稻花、鱼肥蟹壮的江南，在这里成为万里长江最后一条支流，扑进了母亲河的怀抱。

这里，就是浦东。她西依黄浦江，北临长江，东望太平洋。1990年，浦东开发开放伊始，有人说，宁要浦西一张床，不要浦东一套房。彼时，浦东的面积只有350平方公里，常住人口140万，国民生产总值仅为60亿元。28年后，她的面积已达1400余平方公里，常住人口超过550万，国民生产总值近10000亿。浦东，已成为上海面积最广、人口最多、经济体量最大的行政区。

28年的开发开放，浦东犹如江河一般，从涓涓细流到大河奔流，从冰消雪融到百川汇入，从润物无声到大气磅礴，不断汇聚能量、积蓄力量、壮大成长。而立当前，她怀着成长的喜悦走进了崭新的时代。

新时代要有新作为。习近平总书记指示上海实现“四个新作为”，上海市委鼓励浦东勇当新时代全国改革开放和创新发展的标杆。今天的浦东，肩负着建设中国上海自由贸易试验区的国家战略，亦是上海“五个中心”的核心承载区；明天的浦东，将百尺竿头更进一步，敢为“排头兵中的排头兵、先行者中的先行者”，全力打造上海建设卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的先行区。

身未动，心已远。以全球城市为对标，以全市总规为指引，浦东开启了新一轮总体规划暨土地利用总体规划编制。面对国家的托付和人民的期盼，浦东将坚持贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，坚持城乡融合、均衡发展、多规合一，一张蓝图绘到底；坚持开门编制规划，兼收并蓄、博采众长，努力提高规划编制的前瞻性和科学

性，切实维护规划的严肃性和权威性。

2035年的浦东，将是一个开放水平更高的现代化、国际化城区。源于开放、兴于开放，浦东将全面落实国家战略，继续沿着开放之路奔向未来。面向全球、服务全国、着力提高两个扇面的辐射能力，全力服务“一带一路”建设、长江经济带发展等国家战略，成为推动长三角更高质量一体化发展的重要引擎。对标国际最高标准、最好水平，在深化自贸试验区改革上有新作为，打造世界一流的营商环境，打造全面开放的新高地，让浦东成为全球投资、贸易、创业的最佳目的地。

2035年的浦东，将是一个创新活力迸发的现代化、国际化城区。河海不择细流，故能就其深。浦东，将建设世界一流科学城，聚焦战略领域，汇聚一大批 “国之重器”的大型科学设施，集聚一大批国内外顶尖科学家、科研机构、研发中心和创新平台，为科技进步、产业升级贡献杰出研究成果，为人类福祉贡献中国智慧。创新之光不只聚焦在科学领域，还将无远弗届，投射到文化创意、城市管理、社会生活等各个方面，让浦东成为智慧、灵感、梦想的最佳实践地。

2035年的浦东，将是一个高品质惠民生的现代化、国际化城区。改革开放凝聚着人民的辛勤汗水，其发展成果理应惠及全体人民。浦东，将出现更多优质的学校和医院，更多怡人的公园、绿地，更加便捷的高铁、轨交，以及更多层次、更加多元的商业中心、文化设施和体育场馆，满足人民日益增长的物质文化需求。在追求高品质的同时，我们当然不会忘记来时的路，我们将一如既往地保护历史文化遗产，让生于斯、长于斯的人们能忆起往事、看见历史、记住乡愁，听着吴侬软语、感受街坊温情，让浦东成为充满获得感、幸福感、安全感的最佳居住地。

历史潮流，浩浩荡荡。28年开发开放的历程，浦东无愧于她的过往辉煌；遥望2035年，浦东志存高远，如一江春水般蓄势待发、勇往直前。一轮旭日正在太平洋西岸冉冉升起，一个全新的时代正迎面走来，一幅恢弘的画卷正徐徐展开。

2035，让我们相聚浦东，心手相连、并肩前行，共同创造历史，拥抱未来！

前言

Foreword

01 第一部分总体发展战略

Comprehensive Developing Strategy 02 第一章总则

08 第二章发展目标与战略

15 第三章发展规模

16 第二部分空间布局和土地利用

Spacial Layout and Land Use

18 第四章空间体系

36 第五章分区管制

46 第六章土地使用

50 第三部分重大专项统筹

Spacial Aspects Planning

52 第七章生态环境

64 第八章综合交通

68 第九章产业发展

74 第十章住房

78 第十一章公共服务设施

86 第十二章农用地保护和土地整治

90 第十三章历史文化保护和总体城市设计

106 第四部分实施保障

Implementary Security

108 第十四章规划实施保障

第一部分

总体发展战略

Part1 Comprehensive Developing Strategy

第一章总则

Chapter 1 General Provisions

第二章发展目标与战略

Chapter2 T arget and Strategy

第三章发展规模

Chapter 3 Developing Scale

第一章总则Chapter 1 General Provisions

第一节规划背景

1．复杂而深刻变动的世界

在和平、发展与合作的大背景下，大国博弈、地缘政治、经济市场、人口社会、资源环境、

科技产业等都是决定未来发展大势的关键因素。全球经济进入深度结构调整期，世界经济的复杂性、不稳定性、不确定性进一步凸显，国际贸易规则主导权之争成为新的角力点。新科技革命和产业转型升级重塑未来，信息、能源、材料、生物等技术呈现交叉、融合的革新态势，抢占创新高地成为大国间新的竞赛场。环保的理念和行动是新一轮发展的评判指标，用绿色低碳来应对气候变化早已成为全球关注的话题，而多元、健康的文化日益成为提升城市吸引力和归属感的关键因素。

2．开启新时代新征程的中国

中国迈入承前启后、继往开来的新时代，开启“中国梦”两步走的新征程。社会主要矛

盾已经转化，“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局日趋完善。贯彻新发展理念，质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，推动经济由高速度增长转向高质量发展。在“共商共建共享”的全球治理观的指导下，加快建设“一带一路”、自由贸易试验区，着力形成全方位、高水平对外开放新格局。

3．更高质量的长三角一体化

长江三角洲城市群是中国经济活力最盛、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口

最多的区域之一。国家“一带一路”和长江经济带战略的实施，为长三角城市群发挥优势、在更高层次和更高水平上参与国际合作与竞争创造了新的空间。长三角围绕高质量一体化发展目标，加快建设畅达便捷长三角、安全高效长三角、协同创新长三角、数字智慧长三角、绿色美丽长三角、幸福和谐长三角、开放活力长三角，推动长三角区域成为全国践行新发展理念的示范区、全球资源配置的亚太门户和具有全球竞争力的世界级城市群。

4．迈向卓越全球城市的上海

《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称：上海2035）提出，建设卓越的全

球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。按照“当好全国改革开放排头

兵、创新发展先行者”的要求，上海面向全球、面向未来，在新的时代坐标中坚定追求卓越

的发展方向，全面提升城市能级和核心竞争力，在国际经济中心综合实力、国际金融中心

资源配置功能、国际贸易中心枢纽功能、国际航运中心高端服务能力、国际科技创新中心

策源能力上取得新发展，在对外开放、创新发展、品牌塑造、人才集聚、品质生活等领域构

建新格局。

5．进入发展新阶段的浦东新区

上海自贸试验区建设和科技创新中心建设纳入国家“十三五”规划纲要，为完成国家

战略之大业，浦东发展进入再当“排头兵中的排头兵”和“先行者中的先行者”的新阶段。

浦东新区将全面落实市委市政府“面向全球、面向未来提升上海城市能级和核心竞争力”

的决策部署，对标国际最高标准、世界最好水平，着力在推动高水平改革开放、推进高质量

发展、创造高品质生活、锻造高素质队伍上实现新突破、确立新优势、构筑新高地，勇当新

时代全国改革开放和创新发展的标杆。

第二节规划范围、期限与依据

1．规划范围

规划范围以浦东新区行政边界为基础，纳入部分行政区划外用地，规划总面积1412.21

平方公里。

2．规划期限

规划期限为2017至2035年，近期至2020年，远景展望至2050年。

3．规划依据

（1）《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修订）

（2）《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）

（3）《中华人民共和国环境保护法》（2015年修订）

（4）《城市规划编制办法》（2005年）

（5）《上海市城乡规划条例》（2010年）

（6）《长江三角洲城市群发展规划》（2016年）

（7）《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（2017年）

（8）《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016年）

（9）《浦东新区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016年）

（10）《浦东新区土地利用总体规划（2010-2020年）》（2012年）

（11）《上海市浦东新区土地利用总体规划（2010-2020年）修改》（2014年）

（12）国家、本市相关法律、法规与其他相关规划

（13）国务院、市委市府、区委区府关于浦东新区发展的相关要求及政策文件

规划范围图

第三节重点关注问题

1．发展模式：从增量到存量，聚焦底线控制

面对人口持续增长的压力，以及建设用地紧约束的要求，人多地少的矛盾在浦东日益

突出。严峻的供给形势已倒逼浦东从增量扩张进入存量优化。

在人口规模和用地规模总量锁定的前提下，规划将着力平衡人地关系，通过产业结构

调整持续优化人口结构；锁定城市增长边界，促进建设用地紧凑布局；落实最严格的耕地

保护制度，划定城市生态空间，锚固城市生态基底，确保生态用地只增不减；加强水资源、能源、信息和生态等重大基础设施支撑保障，提升城市生命线安全运行能力，提高城市应

急响应能力和恢复能力。

2．发展能级：从速度到质量，聚焦价值引领

城市能级是一个城市能量、活力以及服务辐射力的集中体现。回顾过往，浦东呈现高

速发展态势；展望未来，浦东将实现更高质量发展，着力提升城市核心竞争力。

规划将统筹全域土地资源，着力提升经济密度，优化土地资源配置，提高土地利用绩

效，实现土地资源更集约、更高效、更可持续的高质量利用。着力强化城市创新能力、加强

服务辐射，聚焦科创重点领域、打造战略领先的现代产业集群，提升服务能力、扩大服务范

围，加强全球资源的配置能力。规划将充分发挥浦东国际机场及上海铁路东站的枢纽引领

及区域带动作用，更好地运用国际国内两个市场、不断增强两个扇面的集聚和辐射能力，

进一步提升浦东的国际门户地位。

3．发展空间：从离散到协调，聚焦城乡融合

城市空间承载城市功能，规划将通过科学合理的空间布局，落实一张蓝图，强化城乡融

合，促进协调发展。

大空间要有大格局。规划将以用地结构优化调整为核心，从区域层面对城市功能和空

间布局进行战略性调整和格局优化。以生态基底为约束，以交通廊道为骨架，重点深化公共中心体系，弥补城市功能滞后于产业功能的短板，进一步推进轴带引领、多心组团的空间结构。重点深化城乡体系及城镇圈发展策略，充分发挥南汇新城综合性节点城市的作用，以及郊区新市镇网络节点的作用。重点加密轨道交通线网及站点，补足新区中部、外围及南北向轨道交通服务，支撑重点地区的发展建设。

4．发展品质：从粗放到精细，聚焦内涵提升

打造令人向往的品质生活新高地，是未来浦东建设卓越全球城市核心区的重要思路，

也是规划转变价值取向、响应民生期盼的重要印证。

规划将强调民生为先，不断健全教育、医疗、文化、体育、养老等公共服务设施体系建设

和网络布局；建设足量、优质的公园和绿道体系，保护主城区生态绿地资源，加快楔形绿地和外环绿带建设，完善郊区自然生态系统，加强沿海岸线的生态保护。高度重视城市设计的作用，大处着眼、小处点睛，难处着力、细处传情，营造活力街巷、加强历史保护，塑造城市形象、建设美丽城乡。构筑高品质的公共空间，优化人居环境和品质，体现城市的温度和民生

情怀。

承载上海核心目

发展愿景

建设开放、创新、高品质的卓越浦东。

开放浦东。面向全球、服务全国、着力提高两个扇面的辐射能力，全力服务“一带一路”建设、长江经济带发展等国家战略，成为推动长三角更高质量一体化发展的重要引擎。对标国际最高标准、最好水平，在深化自贸试验区改革上有新作为，打造世界一流的营商环境，打造全面开放的新高地，让浦东成为全球投资、贸易、创业的最佳目的地。

创新浦东。建设世界一流科学城，聚焦战略领域，汇聚一大批 “国之重器”的大型科学设施，集聚一大批国内外顶尖科学家、科研机构、研发中心和创新平台，为科技进步、产业升级贡献杰出研究成果，为人类福祉贡献中国智慧。创新之光不只聚焦在科学领域，还将无远弗届，投射到文化创意、城市管理、社会生活等各个方面，让浦东成为智慧、灵感、梦想的最佳实践地。

高品质浦东。将改革开放成果惠及全体人民，建设更多优质的学校和医院，更多怡人的公园、绿地，更加便捷的高铁、轨交，以及更多层次、更加多元的商业中心、文化设施和体育场馆，满足人民日益增长的物质文化需求。坚持保护历史文化遗产，让生于斯、长于斯的人们能忆起往事、看见历史、记住乡愁，让浦东成为充满获得感、幸福感、安全感的最佳居住地。

分阶段目标

落实“十九大”明确的“两个阶段”战略安排，从近期（2020年）、远期（2035年）和远景（2050年）三个时间节点设置分阶段目标。

2020年，形成开放、创新、高品质的卓越浦东基本框架。国际经济、金融、贸易、航运核心功能区基本建成，科技创新中心核心功能区形成框架，与高标准投资贸易规则相衔接的营商环境率先构建，社会主义现代化国际大都市城区基本建成。

2035年，基本建成开放、创新、高品质的卓越浦东。核心功能持续优化，区域带动显著增强，城市品质达到一流，吸引力、创造力、竞争力大幅提升，基本建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市城区。

2050年，全面建成开放、创新、高品质的卓越浦东。全球服务形成顶级配置力，科技创新形成前沿驱动力，产业集群形成世界影响力，宜居城区形成家园感召力，吸引力、创造力、竞争力达到顶级全球城市水平，建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市城区。

第二节发展战略

登高望远，领先一步，着力破解深层次矛盾。应对新环境挑战，适应新时

代要求，构筑卓越浦东发展的核心优势，全面增强吸引力、创造力和竞

争力。

1．改革先行、开放致远

当好排头兵的排头兵、先行者的先行者，勇立潮头，走在前列。在全球化大潮中把握方

位，在国家战略大格局中承担使命，在改革开放再出发征程中体现作为。不断以深度开放集

聚全球资源要素、参与全球合作与竞争；不断以深化改革探索更符合发展要求的制度创新，

打造更符合国际惯例的营商环境。

着力打造自贸试验区改革新高地。对标国际最高标准最好水平，建立与国际通行规则相

衔接的制度体系，强化制度供给能力，实现高水平的贸易便利化政策，深化金融开放与监管

创新，逐步提高在国际规则和国际标准制定中的话语权和影响力。

着力打造全面对外开放新高地。坚持以开放促改革、促发展、促创新，实施更加积极主动

的开放战略。加快构建全面开放新格局，探索国际合作竞争新方式，拓展对外开放新领域，建

设服务“一带一路”的桥头堡。

着力打造服务长三角一体化新高地。坚持“开放、联动、聚焦、互补”，强化资源要素的服

务辐射功能，高端高新产业的培育引领功能，重大改革创新的试验示范功能，成为推动长三

角一体化发展的重要引擎，为上海当好长三角发展一体化龙头提供有力支撑。

11 2．创新领航、转型升级

坚持创新是引领发展的第一动力，深入实施创新驱动国家战略，加快建设现代化经济体

系，推动质量变革、效率变革、动力变革，打造创新驱动发展、经济转型升级的高质量发展标

杆。

全面增强科技创新竞争力。坚持创新驱动发展，瞄准世界科技前沿，努力成为全球学术

新思想、科学新发现、技术新发明、产业新方向的重要策源地，具有全球影响力的科技创新中

心核心功能区。

全面增强全球资源配置竞争力。打造联通全球的网络枢纽，提高统筹利用国际国内两个

市场、两种资源的能力，促进金融、航运、贸易中心功能的有机融合，不断完善市场体系，协同

推进载体建设、机构集聚和环境营造，提升城市核心竞争力。

全面增强现代产业竞争力。坚持以亩产、效益、能耗、环境论英雄，着力提高经济密度，推

进创新链、产业链、价值链“三链”整合。保持制造业合理比重，大力发展现代服务业，促进

二、三产业融合，积极发展都市现代绿色农业。

全面增强人才环境竞争力。聚焦“引才”完善人才政策和制度框架，聚焦“助才”搭建

更具推动力的人才发展平台，聚焦“安才”全方位优化人才服务，着力打造人才高原高峰，

加快建设国际人才试验区，以强大人才优势构筑创新转型的未来优势。

3．辐射带动、协同融合

依托浦东处于长江黄金水道和东海海岸的T型交汇点，西依黄浦江、东临长江和东海入海口的地缘优势，着力推进区域一体化发展，真正发挥服务全国、引领长三角、长江经济带和东部沿海发展带的龙头作用。

构建沿海一体化新格局。推动浦东沿海地区战略转型，建设集水、陆、铁、空和管道联运的一体化集疏运交通体系，建设联通东部沿海的海岸绿道、海洋蓝道、陆域生态网等，加强产业服务职能、引领产业联动发展，形成分工明确、统筹发展的上海东部沿海空间新格局。

加强与全市其他区协作。围绕“五个中心”核心功能提升，在共谋大局中加强合作、互相支持、扬长避短、错位发展。加强黄浦江两岸地区的协同发展，加强浦东北部地区与宝山吴淞组成的黄浦江入海口区域协同发展。加强浦东南部地区与奉贤、闵行的协同发展。

强化新区内部联动发展。促进陆家嘴金融城与张江科学城 “双城联动”。强化张江科学城、外高桥保税区、金桥经济技术开发区、国际旅游度假区及浦东枢纽等重点功能区与街镇的联动发展。在郊区城镇，推动公共交通和公共服务发展，强化与主城区、新城的联动。

4．底线管控、弹性适应

严守人口底线。持续优化人口结构，以用地供给优化人口布局，积极应对人口变化，预留公共服务设施保障能力。

严守用地底线。锁定建设用地总量，积极推进低效建设用地减量，鼓励引导各项城市建设节约集约利用土地，加大存量建设用地挖潜力度，全面提升土地利用效率。

严守生态底线。划定四类生态空间，实施差异化管控，锚固城市生态基底，确保生态空间只增不减，加强生态空间的保育、修复和拓展。

严守安全底线。加强水资源、能源、信息、国防等重大安全领域支撑保障，提升生命线安全运行能力，强化防灾减灾救灾空间保障和设施建设，提高应急响应能力和恢复能力。

建立战略留白机制。划定战略留白空间，应对未来重大事件和重大项目落地，形成富有弹性的空间策略和管理机制，促进城市空间紧凑布局。

5．全域统筹、城乡融合

按照全市总体规划布局框架，结合浦东新区自然条件、发展基础，完善城区空间布局，推动城乡融合。

优化空间格局。以陆家嘴和世博-前滩地区建设为抓手，加快推进中心城区深度城市化；以南汇新城和国际旅游度假区建设为契机，提升南部和中部地区的城市发展水平；以新市镇建设为重点，推动中、东部地区的城镇体系演进。

促进产城融合。探索城乡融合发展新模式，切实破除城乡壁垒，加快消除二元结构。克服产强城弱不足，新增张江和金桥城市副中心，促进园区向城区转变，强化开发区与街镇联动发展。新增川沙城市副中心及南汇新城中心，带动区域整体能级提升。完善公共中心体系，提升城市发展活力。

推进乡村振兴。围绕“有魅力的乡村环境、有奔头的乡村生活、有乡愁的乡村文化”，优化城乡发展布局，改善农村生态环境、农民生活环境、农业生产环境和农村基础设施水平，着力解决城乡发展不平衡不充分问题，推动更高水平的城乡融合发展。

6．内涵更新、品质跃升

强化“绣花针”式的精细化管理，营造生活服务便利化、社会服务均等化、生态环境优质化的美丽家园，打造可阅读、能漫步、有温度的高品质城市。

促进内涵发展。转变土地利用方式，引导城市由外延增长型发展转变为内生创新型发展。聚焦底线民生强化托底保障，聚焦基础民生强化均衡普惠，聚焦质量民生强化优质供给，增加多层次、高水平公共服务，全力打造满足人民美好生活需要的民生新格局。

彰显品质特色。坚持公共交通优先，提高轨道交通线网密度和服务水平，完善公交线网布设。建设具有国际影响力的文化集聚区和文化地标，持续增强城市文化魅力。注重绿色发展，全面推进生态环境建设。实施城市微更新，塑造高品质公共空间，全面提升社区品质。

加强设计引导。高度重视城市设计的作用，彰显“开放、创新、包容”的风貌景观特色，加强门户和景观节点设计，塑造城市空间轴线和景观廊道，强化对城市街坊尺度与规模的控制，强化对天际线、建筑外立面、城市色彩、夜景照明、雕塑、广告等的引导和管控。

第三节核心指标

城市发展核心指标一览表

注：上述指标为行政区划内控制指标。