中国对拉美援助_目标选择与政策转型

中国对拉美援助:目标选择与政策转型

孙洪波

摘 要 尽管拉美不是中国对外援助的重点地区,援助却一直是中国对拉美政策的有机组成部分,是对拉美外交的有效政策工具之一。20世纪

60年代初,中国援助古巴,不仅是寻求与古巴建交,而且期望在外围地区对

美国形成战略牵制。70年代,中国的援助政策推动了中拉建交高潮的到

来。八九十年代,在巩固和扩大外交阵地的同时,中国对拉美的援助开始

强调 平等互利、共同发展的合作理念。新世纪以来,中国加大了对拉美

的援助力度,大型标志性成套项目增多,特别是人道主义救灾援助成为新

时期对拉美外交的亮点。中国对拉美援助政策的演变,反映了中国对在拉

美利益认知的转变,即从支持反帝、反殖、反霸转向支持独立发展民族经

济,从 涉台斗争转向强调经济、科技和文化外交。中国对拉美援助是当

前实现中拉经贸关系可持续发展不可或缺的有益补充,也是中国在拉美构

建 软实力的关键环节。

关键词 对外援助中国对拉美援助 中拉关系软实力

与周边国家和非洲相比,拉美和加勒比地区(下文简称 拉美)是中国提供援助最晚的一个地区。由于拉美与美国紧密的地缘政治关系以及经济发展水平较高,长期以来,拉美在中国对外援助格局中的地位并不突出。尽管如此,中拉关系的发展历史表明,在推动中拉建交、巩固外交阵地和配合对拉美的重大外交行动等方面,援助都发挥了不可或缺的外交杠杆作用。本文以中国对拉美政策为背景,考察中国对拉美援助的历史演变,并比较不同阶段中国对拉美援助的方式、特点和成效。

*孙洪波,中国社会科学院拉丁美洲研究所国际关系研究室助理研究员(北京100007)。

一、中国对拉美援助的历史回顾

中国对拉美的援助从属于中国的拉美政策,是在特定历史阶段推动中拉关系发展的重要政策工具之一。20世纪六、七十年代,中国对拉美的援助以寻求建立外交关系的政治利益为主。八九十年代,援助在巩固和扩大外交阵地的同时,开始强调 平等互利、共同发展的经贸合作理念。进入新世纪以来,对拉美的援助注重其经济外交的政策工具功能,并转向 软实力建设。实际上,中国对拉美的援助紧扣该地区的政治和外交变化,服务于中国总体外交战略调整。

(一)20世纪60年代对古巴的援助

在新中国成立后的20多年里,开拓与拉美的官方外交关系困难重重,举步维艰,这主要是由于 美国的阻挠、拉美国家执政者的反共成见和台湾当局的干扰、破坏。!鉴于发展中拉关系的多重阻力,周恩来总理提出,与拉美国家之间应 积极开展民间外交,争取建立友好联系和发展文化、经济往来,逐步走向建交。?同时,面对东西方对峙的两极格局,在决策认知上,毛泽东等领导人认为,支持拉美的民族解放运动,可在外围地区对帝国主义形成战略牵制。1956年8#9月间,毛泽东在修改中共八大政治报告时指出: 拉美各国多民族解放斗争势必受到亚非两洲的影响,而向前发展起来。亚洲、非洲和拉丁美洲是西方少数几个帝国主义国家的广大的后方,失掉了这个后方,帝国主义就将崩溃??从外部保卫了我们革命的胜利。%此时,中国的拉美政策一方面推动民间交往,以便在拉美形成以 民促 官的社会力量,另一方面,则是支持和声援拉美的民族解放运动,以期在周边产生战略减压效果。

古巴革命1959年1月取得胜利以及1960年9月中古顺利建交,使艰难发展的中拉关系获得重大政治突破。中国领导人备受鼓舞,援助古巴革命则是顺理成章之事。周恩来总理在中古建交的贺电中指出,如果有必要,中国政府和中国人民将给予为独立自由而斗争的古巴人民一切可能的支援。&实际上,早在古巴革命胜利不久,在中古两国传递相互支持的政治信号的同时,援助就已进入两国议事日程。1959年6#7月,切?格瓦拉在访问埃及、南斯拉夫等国期间,接触了中国派驻这些国家的使节,希望与中国发展友好关系,要求中国在美国停止进口古巴原糖后,能够购买古巴原糖,中方对此做出了积极回应。(1960年11月,周恩来接见访华的格瓦拉时强调: 在古巴最困难的时候,中国提供力所能及的经济支持是尽了一点应尽的国际主

!?%

& (黄志良:)中拉建交纪实?,上海:上海辞书出版社,2007年,第2页。

黄志良:)新大陆的再发现:周恩来与拉丁美洲?,北京:世界知识出版社,2004年,第52页。

毛泽东:)对中共八大政治报告稿的批语和修改?(1956年8月、9月),载)建国以来毛泽东文稿?第六

册,北京:中央文献出版社,1992年,第138#141页。

谢益显主编:)中国当代外交史(1949#2009)?,北京:中国青年出版社,2009年,第175页。

黄志良:)新大陆的再发现:周恩来与拉丁美洲?,第76页。

义义务。!1959#1965年间,中古两国共签订两个五年期的和多个年度贸易协定,中国对古巴的经济支援体现在提供优惠贸易、无息贷款和无偿物资援助等方面(参见表 1)。其中无息贷款的一部分由中方对古贸易盈余转化而来,这是当时为缓解古巴对华贸易逆差压力而采取的一种灵活做法。到1965年,由中方贸易盈余转为对古巴的长期无息贷款额高达4000万美元。?考虑到古巴的还款能力,周恩来1963年对来访的古巴政府经济代表团说: 贷款只是个形式,到时不还或再推迟还都可以,如果到时有困难还可延期还。%

表 1 1959#1965年中国对古巴的援助

时间援助内容

1959年12月签订贸易合同,向古巴购买5万吨原糖。

1960年7月签订第一个五年贸易合同,合同额1300万英镑,中国购买50万吨古巴原糖,古巴从中国进口大米和日用消费品。

1960年11月承诺向古巴提供6000万美元无息贷款,用于古巴购买成套技术设备,建设工农业项目24个。每年向古巴购买100万吨原糖,并接受200名古巴技术人员来

华培训。

1961年9月1961#1965年间,每年向古巴购买原糖增至120万吨,支援建设的24个工农业项目减为23个,并向古方供应大米12万吨、大豆4万吨及机械、化工产品等。1963年2月中国将1962年和1963年的贸易盈余作为对古巴的长期无息贷款。

1963年10月古巴遭受飓风灾害,中国援助了大米、罐头、布匹、医疗及文教用品等物资。

1964年12月签订第二个五年贸易合同,中国长期向古巴提供大米、大豆、油脂、肉类罐头、化工产品以及机器设备等,古巴则向中国出口原糖、镍矿砂等。

资料来源:根据以下文献资料整理。黄志良:)中古建交的前前后后?,载李同成、黄十康主编: )中国外交官在拉丁美洲?,上海:上海人民出版社,2005年,第264页;黄志良:)新大陆的再发现:周恩来与拉丁美洲?,第111#113页;徐世澄编著:)古巴?,北京:社会科学文献出版社,2003年,第295页;李明德主编:)拉丁美洲和中拉关系###现在与未来?,第498页;沙丁、杨典求等:)中国和拉丁美洲关系简史?,郑州:河南人民出版社,1986年,第285页;朱祥忠:)我的拉美外交生涯?,上海:上海辞书出版社,2009年,第50页。

古巴是20世纪60年代中国在拉美的唯一建交国和受援国,中国援助古巴的外交决策是基于国际主义和现实主义的双重考量。从国际主义立场出发,中国把援助古巴革命视为自己的责任和义务,带有浓厚的意识形态色彩。这种意识形态因素内生于中国当时国家身份的自我定位,即大力支持亚非拉人民争取民族解放和反侵略、反压迫的正义斗争。在现实的国家利益认知上,由于古巴革命成功地 在美国的后院打开了缺口(周恩来语),中国援助古巴则是寻求建立外交关系,以期在外围形成对美国的战略牵制。1960年5月7日,毛泽东在同非洲的社会活动家、和平人士谈话时鲜明地指出,古巴 这么个小国敢于在美国身旁搞革命,古巴的斗争帮助了我

!?%黄志良:)新大陆的再发现:周恩来与拉丁美洲?,第111页。

李明德主编:)拉丁美洲和中拉关系###现在与未来?,北京:时事出版社,2001年,第498页。同上。

们,整个拉丁美洲的斗争帮助了我们??这就分散了敌人的力量,使我们身上的压力减轻了。!而古巴迫切请求中国援助,则是出于化解美国经济封锁和政治孤立的现实需要。在援助效果上,对古援助不仅助推了中古顺利建交,开启了中拉之间的外交关系,而且也促成了1960#1965年中古关系的蜜月期,积累了深厚的传统友谊。然而,60年代后半期中苏关系恶化波及中古关系,同时,苏联向古巴提供了巨额援助,古巴随之倒向苏联,中古关系的蜜月期也就此结束。

(二)20世纪70年代建交高潮期对拉美的援助

尽管20世纪70年代中古关系陷入低谷,但在这一时期,中国则利用恢复联合国合法席位和中美关系解冻的有利时机,因势利导实现了对拉美外交的历史性开拓,迎来了中拉建交的第一个高潮。1970#1974年,中国先后同智利、秘鲁、墨西哥等9个国家建立外交关系,到70年代末,已与12个拉美国家建交。此时,许多拉美国家的民族经济力量壮大,外交的独立自主性增强,并呈多元化趋势。拉美国家发起了捍卫200海里海洋权、建立拉美无核区、推进 南北对话和 南南合作等一系列重大斗争,中国对此都给予了坚决的支持和声援。

随着建交国增多,中国在拉美的受援国得以扩大,智利、秘鲁、圭亚那和牙买加成为重点援助对象国。在建交前后,毋庸置疑,中国提供的援助和优惠贸易对双边政治关系的发展起到了推动作用。一方面,这些国家较为看重与中国发展经贸关系的经济利益,另一方面,一些民族主义较强的政府受到了美国的经济制裁,渴望实现对外经贸关系的多元化。1971#1973年间,中国与智利、秘鲁、墨西哥、阿根廷等国签署了多个经济和贸易协定,中国从这些国家购买了小麦、玉米、鱼粉、铜等产品。在经济技术援助方面,中国与智利、秘鲁、圭亚那、牙买加等国家签订了经济合作协定,中方提供了无息贷款并开展农业、纺织等项目的技术合作(参见表 2)。此外,中国红十字会向中美洲的尼加拉瓜、洪都拉斯和危地马拉提供了多笔人道主义自然灾害现汇援助。

表 2 20世纪70年代中国对拉美的援助

时间援助内容

1970年6月秘鲁发生地震,援助现汇150万元人民币。?

1971年6月智利遭受特大暴风雪,援助现汇500万元人民币。

1971年11月向秘鲁提供1700万英镑的长期无息贷款。

!?毛泽东:)帝国主义是不可怕的?(1960年5月7日),载)毛泽东外交文选?,北京:中央文献出版社,

1994年,第406#412页。

1970年5月,秘鲁发生严重地震灾害,6月3日,中国红十字会起草了)关于救济秘鲁地震的请示?,拟以该会名义慰问并捐给秘鲁红十字会现款人民币5万元。1970年6月7日,毛主席口头指示: 给秘鲁救济5万元人民币太少。给罗马尼亚救济100万元,秘鲁比罗马尼亚死人多,可否给秘鲁救济100万或150万元人民币?请总理酌定。引自)关于对外宣传和外事工作的一组批语?(1967年3月#1971年3月),载)建国以来毛泽东文稿?第十二册,北京:中央文献出版社,1998年,第276#284页。

(续表)时间援助内容

1972年向智利提供2000万英镑的长期无息贷款和食品等物资。

1972年4月向圭亚那提供无息贷款1000万英镑,并派专家援圭发展水稻种植业。

1972年12月尼加拉瓜遭受灾害,中国红十字会捐赠了物资和现汇。

1974年洪都拉斯遭受飓风,中国红十字会捐赠了现汇。

1975年3月向圭亚那提供2000万元人民币的无息贷款。

1976年2月危地马拉发生地震,中国红十字会捐赠了现汇。

1976年9月援建牙买加一座涤棉纺织厂,并培训纺织技术人员。

资料来源:根据以下文献资料整理:沙丁、杨典求等:)中国和拉丁美洲关系简史?,第307#312页;朱祥忠:)在太阳子孙的国度里###出使秘鲁的岁月?,载程瑞生、黄士康等:)松林别墅的五位总统?,南京:江苏人民出版社,1998年,第258页;黄志良:)新大陆的再发现:周恩来与拉丁美洲?,第148页。

需要指出的是,在70年代初,中国向智利阿连德政府提供了无偿物资、无息贷款等援助(参见表 2),但对其进一步的援助请求却有所保留。阿连德总统领导的左派联合政府执政后,在政权基础尚不稳固的情况下,实施了较为激进的经济和社会改革,但未取得良好效果,结果使智利国内陷入危机,经济困难严重。阿连德总统对华友好,执政后与中国顺利建交,并在第25、26届联大投票赞成恢复中国在联合国的合法席位。为帮助智利摆脱困境,1971#1972年,中国多次向其提供经济援助。然而,鉴于当时发展中国家对中国援助的需求骤增,超出了中国国力所能够承担的范围,以及对智利政局变化的担忧,中国婉拒了阿连德政府进一步的援助请求,并向智方提出了推心置腹的建议。1973年1月,周恩来总理在接见来华寻求经济援助的智利外交部长时指出: 中国坚决支持智利人民的正义斗争,愿提供力所能及的援助,但是你们的步骤比我们解放后头十年采取的步骤还快??你们的经济不是立足国内,而是靠外援,这很危险。!同时,周恩来在给阿连德总统的亲笔信中谈到:中国的一些援助只能起一点应急作用,我们本愿能对智利人民的经济建设事业做出较大的贡献,但是,由于我们的经济力量很有限,目前尚处于力不从心的状态,请总统谅解。发展中国家要克服面临的困难,除了相互帮助外,自力更生为主,争取外援为辅。?

(三)20世纪80#90年代中国对拉美的援助

1978年实行改革开放后,中国对拉美政策做了重大调整,摆脱了以意识形态和社会制度划线的做法,有力地推动了对拉美的外交工作。在80年代中期,中拉关系迎来第二次建交高潮,到80年代末,中国共与17个拉美国家(不包括3个中止外交关系的国家)建交,大大压缩了台湾当局在拉美的 外交空间,逐渐形成由中国主导

!?黄志良:)新大陆的再发现:周恩来与拉丁美洲?,第148页。同上书,第148#149页。

拉美外交的崭新局面。!然而,到90年代初,拉美部分建交国外交反弹压力增大,涉台斗争形势严峻,巩固和扩大在拉美的外交阵地显得更为迫切。这一时期中国在拉美的受援国上升到九个,其中玻利维亚、哥伦比亚、安提瓜和巴布达等国成为新的重点受援国。此时,中国对拉美的援助政策立足于两个方面,一方面需要巩固与新建交国的政治关系,另一方面倡导 南南合作,在坚持 平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展的原则下开展经济技术合作,实现共同发展。1988年11月,邓小平同志会晤乌拉圭总统玛丽亚?桑吉内蒂时指出, 中国的政策是要同拉美国家建立和发展良好的关系,使中拉关系成为南南合作的范例。?

为应对90年代初西方施加的外交压力,拉美成为中国外交解困的重要地区。1990年5月,杨尚昆主席访问拉美五国,强调同拉美等第三世界的团结合作是中国外交政策的基本立足点,提出中拉应 巩固现有市场,并在平等互利、共同发展的基础上不断探索新的领域和途径,争取不断增加双边贸易;从实际需要和可能出发,充分发挥双方的优势,促进各种形式的经济、技术合作。%90年代中后期,中国改革开放取得巨大成就,对拉美的影响力和吸引力随之加大。拉美国家普遍重视对华关系,中国领导人也以战略眼光审视同拉美等广大发展中国家的关系,正如江泽民主席所言, 富朋友要交,穷朋友也要交,关键时刻往往穷朋友靠得住。&1993年11月,江泽民主席访问古巴,随着中古关系恢复,古巴再次成为中国在拉美的重点受援国。

在20世纪80年代至90年代期间,中国对拉美的援助项目呈现小型化、多样化的特点,开始向个别国家援建体育场等标志性项目。在具体援助形式上,以小型技术合作项目为主,由中方提供示范性设备,并派遣专家赴受援国传授技术,同时还邀请受援国人员来华考察学习、接受技术培训。在金融援助方面,除提供无息贷款外, 90年代末还出现了优惠贷款等新的援助形式。这一时期中国对拉美援助的总体特点是:生产性项目多,项目规模不大,但形式多样、投入少、见效快,社会和经济效益较为明显。但是,向圭亚那、牙买加等国援助的部分生产性成套项目因市场容量小以及管理运营成本高,项目发展的可持续性问题开始显现出来。

二、新世纪以来中国对拉美的援助

进入新世纪后,中国综合国力大幅度提升,并迅速成为世界经济大国。正如

!?

% &格林纳达于1985年10月1日建交,1989年8月7日中止外交关系,又于2005年1月20日与中国复

交;尼加拉瓜于1985年12月7日建交,1990年11月9日中止外交关系;伯利兹于1987年2月6日建交,1989年10月23日中止外交关系。转引自徐世澄:)拉丁美洲政治?,北京:中国社会科学出版社,2006年,第242页。

)邓小平年谱1975#1997(下)?,北京:中央文献出版社,2004年,第1257页。

李明德主编:)拉丁美洲和中拉关系###现在与未来?,第518页。

江泽民:)当前的国际形势和我们的外交工作?(1998年8月28日),载)江泽民文选?第二卷,北京:人民出版社,2006年,第205页。

2004年11月胡锦涛主席访问拉美时所言, 中国在发展,拉美在发展。向双方提出了加强合作的新要求,也创造了加强合作的新条件。!中国由此加大了对拉美的援助力度,除古巴等传统重点援助国外,中国对拉美的援助国进一步扩大,援助规模呈快速扩大趋势,政策也渐趋成熟,透明度增强。

(一)中国对拉美援助的政策宣示

就具体援助政策而言,与以往历史阶段相比,这一时期以2004年 中国#加勒比经贸合作论坛的成立和2008年11月5日中国发布的首份对拉美政策文件为标志,中国公开阐述了对拉美的援助政策。

以对加勒比国家援助为例,经济援助在中国与加勒比国家关系的全局中占据特殊而重要的位置。加勒比国家国小势微,资源贫乏,经济结构单一,在外交上注重考虑经济利益。中国之所以重视对加勒比国家的援助,是因为从外交战略、遏制 台独、提高国家影响力方面来看,中国在这一地区有着重大利益。鉴于此,援助关系可视为推动和支撑中国与加勒国家关系发展的核心支柱之一。加勒比的建交国长期以来也一直是中国对拉美援助的 重心,几乎占到了中国对拉美援助资金的90%以上。目前, 中国#加勒比经贸合作论坛已担负起中国对加勒比援助政策的宣示平台。在2007年9月举行的第二届论坛上,中国明确提出了未来三年内对加勒比友好国家的援助方案:(1)向加勒比友好国家提供40亿元人民币的优惠贷款,用于推动双方在基础设施建设、资源开发、工农业生产、旅游、电讯等领域开展合作;(2)向加勒比国家提供总计2000个培训名额,协助各国培训政府官员和各类技术人员;

(3)加强在农业生产、教育、医疗等方面的合作,向有需求的国家派遣农业专家、汉语教师和医疗队。?

中国2008年11月5日发布了首份对拉美政策文件,从债务减免、经济技术援助、人道主义援助以及技术培训等多个方面阐发了对拉美援助的政策取向:(1)继续向拉美有关国家提供不附加任何政治条件的经济技术援助,并将根据拉美国家的需求在力所能及的条件下逐步增加援助;(2)根据既定的减免债务政策,同拉美相关国家积极探讨解决其对华债务问题的方式;(3)积极回应拉美国家紧急人道主义援助要求,鼓励并支持中国红十字会等非政府组织同该地区相关团体开展交流合作;(4)开展农业、能源、环保、医疗等领域的技术培训,提供技术服务和示范,并增加向拉美国家提供政府奖学金的名额;(5)积极推动同拉美国家的医疗卫生交流合作,继续向该地区有关国家派遣医疗队,提供派遣医疗队所需的药品和医疗设备物资,帮助其改善医疗设施。%这些中国对拉美援助政策的经验总结和未来展望,尽管与中国对

!?%胡锦涛:)携手共创中拉友好新局面###在巴西国会的演讲?(2004年11月12日),)人民日报?,2004

年11月14日,第1版。

)第二届中国#加勒比经贸合作论坛联合声明?,中央人民政府网,h tt p://https://www.wendangku.net/doc/fe2005919.html,.c n/gzdt/2007 09/ 09/con tent_743372.h t m,2010年10月10日登录。

)中国对拉丁美洲和加勒比政策文件?,新华网,h tt p://new s.xinhuanet.co m/n e w scen ter/2008 11/05/ conten t_10308177.h t m,2010年10月10日登录。

非洲的援助政策相比还较为宽泛,一些援助方式仍处于探索之中,但可以看到援助在中国对拉美政策中的显著地位,而且援助的方式和领域日趋多元化。

中拉发展水平和发展阶段相当,援助已成为中国对拉美政策的重要组成部分,不可或缺。它是对中拉可持续发展经贸关系的有益补充,也是在拉美沉淀 中国形象的锚石。考虑到中拉社会层面的相互了解明显滞后于经贸关系的发展,极易造成中拉关系过度的 经济化而缺乏社会性内容,而援助可谓是在拉美构建中国 软实力的关键环节,对发展中拉关系能够起到支持性作用。因此,中国对拉美援助政策的宣示和完善无疑将进一步充实和提升中拉关系。

(二)中国对拉美援助方式的调整

随着20世纪90年代中期援助方式的深化改革,中国对拉美的援助也有所调整,但基于拉美在中国对外援助格局中的地位,采用新的援助方式的时间、步骤要慢于中国对周边国家、非洲的援助方式调整。总体来看,中国对拉美的援助方式日趋灵活、多样化。除传统的提供无偿物资援助外,中国援助拉美的标志性成套项目增多,尤其是人道主义紧急援助发展较快,人力资源培训规模也逐步扩大,此外,还派遣了多批医疗队和青年志愿者。

第一,人道主义紧急救灾援助力度不断加大。近年来拉美地区飓风、地震、洪水、传染病疫情频发,人道主义紧急援助需求较大。随着综合国力增强,秉承对国际社会负责任的精神,中国都及时向拉美受灾国提供现汇、无偿物资及派遣医疗队等多种形式的援助。据不完全统计,2003#2010年间,中国向拉美15个国家提供了约30多笔人道主义现汇援助,其中对古巴、哥斯达黎加、墨西哥、秘鲁、智利、海地的人道主义现汇援助规模较大。尽管海地尚未与中国建交,但海地2010年1月发生地震后,中国也提供了共计约9300万元人民币的无偿援助。!

第二,无偿物资援助显著增多。据不完全统计,20世纪90年代,中国向拉美提供了30多批次无偿物资援助,包括自行车、农用机具、医疗设备等,秘鲁、苏里南等为重点受援国。相比而言,2000#2008年间,中国向拉美提供的无偿物资援助上升到近50批次,包括通讯设备、文体和办公用品等,古巴、苏里南、厄瓜多尔、玻利维亚为重点受援国。中国对拉美援助的无偿物资的科技含量大大提高,特别是高科技产品借助援助渠道有效地走向了拉美市场。

第三,优惠贷款在援助结构中居主导地位。1995年之前,中国主要向一些拉美国家提供无息贷款。自90年代中后期以来,尤其是2003#2008年,中国向拉美提供的优惠贷款规模不断扩大,共向巴哈马、圭亚那、苏里南、玻利维亚等11国提供了约23笔优惠贷款,援建了体育场、会议中心等多个标志性成套项目。在债务减免方面, 2006年2月,中国免除了圭亚那2004年底以前到期的所有对华债务,并于2007年免除了玻利维亚到期的两笔债务。

!)中国再向海地提供2000万元人民币援助?,)人民日报?(海外版),2010年2月26日,第1版。

第四,大型标志性成套项目援助引人注目。2003#2008年间,中国对加勒比地区援助的大型成套项目成为对拉美援助的核心。中国向古巴、巴哈马、格林纳达等15个国家援助了40多个规模较大的成套项目,项目类型包括体育场、会展中心、公路、水电站、医院、农业基地等。对古巴的成套项目援助以农业生产项目居多,包括养鸭场、养鱼场等。

第五,人力资源培训规模呈扩大趋势。人力资源培训是中国对拉美援助的重要组成部分,专为拉美及加勒比地区设置的培训项目涉及农业、矿业、贸易、管理等领域,这些培训项目的实施为拉美及加勒比的未来发展注入了新鲜血液。例如,2005年通过援外项目,为拉美及加勒比地区开设了11个研修班。此外,中国还向圭亚那等国派遣青年志愿者,从事教育、农业、医疗领域的志愿服务。

第六,开始尝试向拉美的地区组织提供援助。随着中拉关系日益深入发展,中国与拉美地区组织的关系同中拉整体关系之间的关联性越来越强,加强与拉美组织的关系,对于弥补双边关系的不足具有重要意义。在此背景下,中国积极向安第斯共同体、美洲国家组织、加勒比开发银行和美洲开发银行提供援助或捐资。1998# 2002年间,中国多次向加勒比开发银行特别发展基金捐资。2005年7月,中国向安第斯共同体秘书处援助了信息化办公设备。2005#2009年,中国捐资200万美元设立了 中国#美洲国家组织合作基金。!为支持拉美及加勒比的经济发展和减贫事业,2009年1月,中国向美洲开发银行捐资3.5亿美元。?

(三)中国对拉美援助的成效

根据2004年9月召开的对发展中国家经济外交工作会议,中国要重点择优援建与发展中国家人民生活密切相关的标志性项目。%依据这一政策理念,从受援国的关切出发,中国对拉美援助的成套项目中, 民心工程和 民生工程增多,培育了中国在拉美的 软实力。尤其中国对拉美经常遭受飓风、地震等灾害的国家提供的人道主义紧急援助备受国际社会关注,充分展示了中国积极承担国际责任的大国形象。更为重要的是,援助增强了中国对拉美的外交力度,在涉台斗争、应对人权反华提案、获得承认市场经济地位等重大外交活动方面发挥了外交杠杆作用。

第一,农业技术合作被誉为 民心工程。中国向拉美提供的农业项目援助,由中方派遣农业技术人员,推广适用于当地自然条件的农业技术,建立种苗基地、示范种植区,进行技术培训,并提供必要的农用设备和物资等。2001#2008年,中国与古巴、多米尼克、格林纳达等多个加勒比国家开展了多期农业技术合作,深受当地百姓欢迎。

第二,医疗援助被称为 民生工程。中国对拉美的医疗援助包括提供医疗卫生物资、援建医院和派遣医疗队三个方面。中国向拉美提供医疗卫生物资,重点是配合飓风、地震等人道主义紧急援助。中国在拉美援建的医院为数不多,只在安提瓜

!?%)中国和美洲国家组织签署两项协议?,)人民日报?,2009年12月17日,第3版。

)支持发展贸易融资中国积极履行承诺?,)人民日报?,2009年4月2日,第2版。

)对发展中国家经济外交工作会议召开?,)人民日报?(海外版),2004年9月3日,第4版。

和巴布达、圣卢西亚、秘鲁、厄瓜多尔援建了四所医院,但这些医院大大改善了当地的公共医疗卫生设施。派遣医疗队则是中国对拉美医疗援助的主要形式,中国已向圭亚那、格林纳达、多米尼克、厄瓜多尔、海地等国派出了多批医疗队。

第三,能源项目援助局部改善了受援国的生活条件。20世纪八九十年代,中国曾向厄瓜多尔、圭亚那、哥伦比亚等拉美国家援助了小型水电站项目,此后2000# 2008年,中国又向古巴、玻利维亚、安提瓜和巴布达等国援助了一些能源项目。2004#2006年,中国援建了古巴科罗霍和莫阿两座小水电站和太阳能光电池项目,改善了古巴局部地区的电力供应。2006#2008年,中国援助了玻利维亚波多西省高原农村电气化项目,帮助解决了当地用电问题,取得了良好的社会效益。

第四,援建的体育场被称誉为中拉友谊的象征。中国为加勒比国家援建的体育场,为热爱运动的加勒比人带去了参与体育运动的乐趣。为迎接2007年世界杯板球赛,中国向安提瓜和巴布达、格林纳达、牙买加三国各援建了一个板球体育场,受到了国际板球协会和三国人民的称赞。中国援建的多米尼克温莎公园体育场工程,被誉为中多友谊发展的标志。2008年1月至今,中国正在哥斯达黎加援建一座体育场,是当前中国对哥援助的最大项目,在中美洲具有强烈的示范效应。

此外,中国向拉美援助的小型社区民生项目在当地也都赢得了良好的社会反响。小型社区民生项目援助仅限于加勒比国家,受援国人口规模一般较小,居住分散。例如,中国向多米尼克的部分社区援建了山间公路、照明工程,以及向贫困学生等提供捐款或物资。这些援助项目能够明显地改善当地的生活条件,援助的社会效益非常显著。

三、对中国援助拉美的总结与思考

古巴革命胜利以及中古两国顺利建交,揭开了中国对拉美的援助序幕。与非洲和周边国家相比,尽管拉美不是中国的援助重点地区,但援助对中拉关系的发展却具有不可低估的助推作用。这种助推效应无论是寻求建交突破,还是巩固和扩大外交阵地,都增强了中国对拉美的外交能力,不仅使中国与古巴等国建立、发展并累积了传统友好关系,而且在拉美的涉台斗争方面,也发挥了援助的外交杠杆力量。尤其是新世纪以来,随着中国在拉美的影响力不断扩大,援助在中国对拉美政策中兼具了政治外交、经济外交和文化外交等多重属性。回顾中国对拉美援助的发展演变,可看到以下特点:

第一,援助是中国开展对拉美外交的有效政策工具之一。在不同历史阶段,援助紧密配合中国的拉美政策,是推动中拉关系发展的重要政策工具。对古巴的援助促成了1960#1964年间中古关系的蜜月期,使得中拉关系在政治上实现重大突破,扩大了新中国在拉美的影响。20世纪70年代,与智利、秘鲁、圭亚那和牙买加建交前后,中国提供的力所能及的援助,对促进、巩固双边政治关系起到了显而易见的催化作用,顺势迎来了中拉建交第一次高潮。随着综合国力的增强,中国近年来对墨

西哥、海地和智利等国的人道主义援助,成为新时期中国对拉美 软实力外交的亮点,也充分展现了中国负责任的大国形象。

第二,受援国数量不断增多,而援助的深度发展不足。20世纪60年代,古巴是中国在拉美唯一的受援国。70年代,受援国上升到秘鲁、智利、圭亚那和牙买加四国,80年代援助对象国进一步扩大到九个。新世纪以来,拉美近二十个国家以不同形式接受了中国的援助,特别是加勒比建交国成为重点援助对象。显而易见,中国在拉美的受援国与中拉政治关系发展曲线呈同步上升趋势。然而,除对圭亚那的援助保持了较好的连续性外,因受援国国内政治因素和援助需求变化的影响,中国对拉美援助的深度明显不足。其中的原因,一方面是拉美国家的发展水平较高,对中国的援助需求不大,另一方面,则是受到中拉政治关系阶段性波动的冲击,特别是与加勒比国家 断交、 复交的影响。

第三,国家利益认知变化推动了援助政策的多次转型。中国对拉美援助的政策演变,除受综合国力和援外体制变化等内生因素影响外,还反映了中国对在拉美的利益认知过程。中国在拉美的国家利益认知变化推动了援助目标和政策的多次转型,即从支持反帝、反殖、反霸转向支持独立发展民族经济,从涉台斗争转向强调经济外交,突出 共同发展理念。在以双边援助为主的同时,开始援助拉美地区组织,探索对拉美整体外交的新渠道。

20世纪60年代初,中国援助古巴不仅仅是寻求与古巴建交的政治利益,在美国 后院打开中拉关系发展的一个战略 缺口,而且也期望能够在外围对美国形成战略牵制,缓解美国在中国周边施加的战略压力。70年代,援助在助推中拉建交高潮到来的同时,也侧重支持圭亚那、牙买加等国民族经济的独立发展。作为中国在拉美的核心利益,在拉美的 涉台斗争一直是中国对拉美援助无法回避的外交难题,但从八九十年代开始,中国的援助理念开始强调 平等互利、共同发展。新世纪以来,鉴于拉美的资源和市场的重要性,中国开始强调在拉美的 发展利益。对此,中国对拉美援助的次地区目标更加明确,对中美洲和加勒比地区,较多倾向于政治利益诉求,而对南美的安第斯国家,则较多倾向于经济利益诉求。

由于中国经济增长的外溢效应对拉美产生了较强的辐射力,中拉利益的交融度不断深化。拉美作为正在兴起的发展中板块,是推动国际格局多极化富有活力的新兴国际政治力量,中拉在国际多边事务中的外交互动也日趋增强。胡锦涛主席2008年11月在秘鲁国会演讲时强调, 中国一贯从战略高度重视发展同拉美的友好合作,中拉利益融合达到了前所未有的深度,双方关系水平达到了前所未有的高度。!因此,中国对拉美的外交战略选择,除充分发挥贸易、投资渠道外,还需要进一步完善援助政策,推动中拉关系的利益融合。

第一,发展援助在中拉之间新的发展联系中不可或缺。随着中国迅速崛起及实力的增强,中国已成为一些拉美国家对外关系和经贸合作多元化的重要战略选择。

!胡锦涛:)共同构筑新时期中拉全面合作伙伴关系###在秘鲁国会的演讲?(2008年11月20日),)人民日报?,2008年11月22日,第3版。

中国对原材料的巨大需求拉动了资源丰富的拉美的经济增长,为拉美的发展创造了有利的外部条件。与此同时,继90年代新自由主义改革受挫后,拉美国家积极探索适合本国的发展道路,无论是寻求发展支持,还是借鉴发展经验,这些国家对中国都怀有一定的诉求。尽管拉美整体水平较高,但局部地区或某些领域仍存在发展援助需求。中国在力所能及的条件下向拉美逐步增加经济技术援助,有利于夯实中拉之间新的发展联系。

第二,中国对拉美的援助投入与经济利益应尽可能适度匹配。鉴于巩固和扩大外交阵地的需要,中国对拉美的援助资源投入与获得经济利益之间出现了不对称性。加勒比地区因 涉台斗争问题成为中国对拉美的援助重心,而中国从秘鲁、厄瓜多尔、委内瑞拉、智利等国进口的资源产品规模稳步增长,但是援助项目跟进不足,力度不够。尽管这些国家的政府对中国的发展援助需求不大,但对这些国家的援助可注重社会领域,培育中国 软实力的良好形象。

第三,扩大援助的社会性内容是在拉美构建中国 软实力的必要环节。由于地理因素、文化差异等多种原因,中拉双方民众了解不够深入,在中拉经贸迅速发展的同时,拉美出现了中国 新殖民主义和 中国威胁论等负面论调,对中国的形象造成了一定的消极影响。2009年7月,胡锦涛主席在第11次驻外使节会议上强调, 努力使我国在形象上更有亲和力、道义上更有感召力,要加强公共外交和人文外交。!可见,通过援助渠道在拉美构建中国的 软实力,增加中拉关系发展的 软

因素,愈显必要和紧迫。提升中国在拉美的 软实力,援助政策与公共外交、人文外交的密切配合,能够有效防止中拉关系发展被过度 经济化,从而忽略人文交流等社会性内容的重要性。

第四,制定援助的中长期国别规划是有效配置援助资源的重要制度保障。长期以来,中国对拉美的援助过多承担了 应急性外交的重担,缺乏中长期的国别援助规划。不容否认,为配合重大外交行动,这种应急性援助尽管取得了预期的政策目标,但却容易造成援助价值理念的缺失,或引发他国对中国援助行为的 误读。为确保援助政策的连贯性和一致性,制定包含援助目标、条件等要素在内的中长期国别规划,是中国对拉美援助政策走向成熟的标志之一,也是提高援助资源配置效益的保障。就拉美的具体情况而言,援助重点要向最不发达国家、内陆和小岛屿国家倾斜,在项目选择上要注重受惠面广的医院、学校、生活供水、清洁能源等民生项目。也就是是说,制定援助的中长期国别规划,不仅在于明确对外援助的战略和目标,而且也是为了更好地把援助工作及项目落到实处,实现互利双赢,发挥对外援助应有的成效和影响。

(责任编辑:吴文成) !)第十一次驻外使节会议在北京召开?,)人民日报?,2009年7月21日,第1版。