关于加强对重大投资项目、重点民生工程和社会事业的审计监督的思考
关于加强对重大投资项目、重点民生工程和社会事业的审计监督的思考
正文：
“十二五”规划已经进入实施阶段，“调整优化投资结构”、“民生优先”是“十二五”期间的重要政策导向，审计署是在今年发布的《审计署关于加强审计监督促进“十二五”规划顺利实施的意见》中提出，将加强对重大投资项目、重点民生工程和社会事业的审计监督。
一、充分认识实施重大投资项目、重点民生工程和社会事业的重大意义，牢固树立审计监督的服务意识
（一）实施重大投资项目、重点民生工程和社会事业是加快社会发展、使广大群众更好地共享改革发展成果的需要。在经济快速发展的同时，调整优化投资结构，实施重大投资项目，促进经济发展，加快社会事业建设，完善社会管理，深入实施民生工程是适应发展新形势的重大举措。深入实施实施重大投资项目、重点民生工程和社会事业，增强公共服务能力，不断提高城乡居民的衣食住行用水平，顺应了广大人民群众过上更好生活的新期待，保障改革发展的成果惠及所有人民。
（二）实施重大投资项目、重点民生工程和社会事业是进一步推进构建和谐社会的需要。把构建和谐社会摆到更加突出的位臵，是党中央适应经济社会发展新趋势作出的一项重大战略部署。深入实施重大投资项目、重点民生工程和社会事业，增加基础设施建设，解决医疗、教育、住房、社会保障等人民群众最关心、最直接、最现实的切
身利益问题，是落实中央决策的具体体现，是舒缓社会压力、化解人民内部矛盾的和谐因子。
（三）加强对重大投资项目、重点民生工程和社会事业的审计监督是审计部门的重要使命。重大投资项目、重点民生工程和社会事业是关系发展、关系民生、关系稳定的生命工程，随着经济增长方式的转变和改善民生的进一步实施，对其审计监督不仅是审计部门的法定义务，也是“十二五”规划顺利实现的重要保证。加强审计监督将更加优化政府行为，切实将党和国家的惠民工程惠及国民。
要充分认识加强对重大投资项目、重点民生工程和社会事业的审计监督的重大意义，进一步增强责任感和使命感，切实加强对重大、重点工程的审计监督，保障民生政策落到实处。
二、目前重大投资项目、重点民生工程和社会事业在实施过程中存在的问题
（一）决策不够科学完善。一些重大项目、重点工程未能深入、广泛的调研和论证，甚至缺少项目建议书、可行性研究报告等基本文件。有的项目没有考虑资金的筹集和使用概算，在其具体实施过程中，往往别资金问题所裹足。有的工程由于前期规划不足，致使实施内容超出初步计划，最终超规模、超预算。
（二）项目实施前不公示。项目不向公众公示，不能实现公开化、透明化，项目无法实现社会舆论监督、无法广纳众意，公众监督的缺失不但影响对项目实施的监管，更影响政府行为的公信力。
（三）建设项目实施不规范。
一是招投标、承包分包不规范。一些重大项目、重点工程简化、逃避招投标程序，有的应招标而不招标，有的先实施后补手续。招投标过程中围标串标、暗箱操作、搞潜规则的现象依然存在。有些招标项目，招标清单编制不规范。在工程实施期间，一些总承包单位将工程非法转包、层层分包，严重影响工程质量。
二是合同管理不规范。主要表现包括，合同的签订违背招标文件，先施工后签合同，同种中双方的责任约定的不明确、合同中关于项目的变更、价款的调整不做约定，不能按合同付款等。
三是变更、签证管理不规范。很多工程变更设计较多，有的未设计便施工，或者边设计边施工；有的设计变更未经过设计部门许可；有的变更、签证手续不齐全，内容不明确；有的签证内容失实。
（四）项目实施进程、深度不能制度化。一些重大项目、重点工程在地方领导重视时进度快、质量高，否则，举步维艰，项目的进展不能按有效的制度化。
三、目前对重大投资项目、重点民生工程和社会事业的审计监督在实施中存在的问题
（一）审计职能存在盲区。目前审计法赋予了审计部门很多权利，但也明确了审计部门的责任，在行使审计权利时，往往会受到一些因素的制约，使得审计职能无法真正发挥。审计的相关法律法规仍然不能覆盖整个投资项目、民生工程和社会事业领域，审计实施的手段较为有限，审计的处理处罚有时也缺乏更明确的依据。
（二）涉及行政单位众多。重大投资项目、重点民生工程和社会
事业的实施或监管单位较多，如财政、建设、交通、水利、民政、发改、纪检等，其行政级别等同甚至高于审计机关，审计工作的开展受到一定的限制，审计监督的权利受到一定的制约，审计的决定受到一定的冷臵。
（三）跟踪审计不够常态化。一些重大项目、重点工程在实施过程中，审计介入较晚，很多仍是秋后算账，对于过程监督不够到位。一些项目弱化跟踪审计环节，使得审计监督实施较为尴尬。
（四）审计部门人员、资金等配备不足。审计部门的任务越来越艰巨，但随之而来的问题是人员数量跟不上，人员结构不合理，多专业技术人员匮乏，资金保障不足，实施审计工作时捉襟见肘。
（五）绩效审计体制不够成熟。绩效审计最能体现重大投资项目、重点民生工程和社会事业的实施效益，绩效审计的实施对重大投资项目、重点民生工程和社会事业的审计监督意义最为重大。但我国的绩效审计起步晚，经验少，方法简单，标准不统一，绩效审计还没有完全普及。
四、关于加强对重大投资项目、重点民生工程和社会事业的审计监督的建议和意见
（一）完善项目审计实施体制。
一是制定计划，突出重点。坚持“全面审计、突出重点”的原则，采取事前审计、事中审计和事后审计相结合的审计方法，在重大投资项目、重点民生工程和社会事业实施前就提前介入，跟踪了解工程实施的总体情况，科学地谋划，并将重大项目、重点工程审计纳入年度
项目计划，合理地制定审计工作方案。通过扎实的审计工作，努力促进政府的决策和部署得到更加有效的贯彻和落实。
二是强化财政资金的监督。要进一步加强对重大投资项目、重点民生工程和社会事业的资金筹集、管理和使用情况的审计，保障财政资金真正惠及广大群众。在审计过程中，要根据项目的不同特点和要求，重点关注配套资金是否到位，补助资金的发放是否公开透明，有无降低标准发放或克扣截留项目资金，项目资金是否被挤占挪用等。
三是加强分析研究。在实施审计的过程中，要坚持在揭露问题、查处问题的同时，加强对项目资金使用效益情况的评估，促进提高财政资金的使用效益。要更好地发挥审计的建设性作用，密切关注制度建设、机制运行、数据库管理等方面的情况，针对审计过程中发现的普遍性、倾向性和苗头性问题，强化分析研究，提出有针对性的意见和建议，促进各项制度的进一步完善和管理水平的进一步提高。
四是加大整改力度。要进一步加强与项目责任部门、纪检监察、司法机关的沟通协作，健全和完善责任追究制，加大处理处罚力度，对各种侵害人民群众切身利益的违法违纪行为，依法处理，追究相关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。要根据审计结果公告的有关规定，报经本级政府批准，向社会公布重大投资项目、重点民生工程和社会事业的审计结果，与社会监督、舆论监督相结合，加强审计整改，及时纠正审计发现的问题，保障重大项目、重点工程顺利实施。
（二）加强组织领导，保障各项工作顺利进行。
一是强化组织保障。健全领导机构，安排专人常年协调、监督重大投资项目、重点民生工程和社会事业的审计监督，随时了解民生工程的进展情况。按业务科室职责分工，分解审计任务，明确工作职责，完善各项制度，加强协调配合。通过加强领导和完善机制，为重大投资项目、重点民生工程和社会事业发审计工作提供更加有力的组织保障。
二是加强自身建设。随着重大投资项目、重点民生工程和社会事业审计监督的深入开展，争取项目主管单位的配合，研究项目实施过程中的新情况、新问题，正确处理审计任务与审计资源的矛盾。采取多种举措，进一步加强队伍建设，整合审计资源，推进使用先进的审计技术和手段，提高审计效率，更好地服务民生工程建设大局。
三是探索审计方式。投资项目、民生工程审计工作点多面广。要充分发挥专项审计调查的作用，从宏观的层面、全局的高度发现、研究并解决问题，促进各项惠民政策的落实。防范风险，提高质量。通过采取有效的审计方式，进一步加强审计监督，努力保障重大投资项目、重点民生工程和社会事业顺利实施。
（三）大力开展跟踪审计。
跟踪审计作为审计监督的一种创新方式，在实践中已彰显它的优越性及广阔的应用前景。跟踪审计是由静态审计转变为动态审计，是由事后审计转变为全过程审计，是提高审计效率的革命性创新。
开展跟踪审计，要制定严密的审计实施方案及实施细则，根据重大投资项目、重点民生工程和社会事业的特点建立跟踪审计管理机
构，配备审计人员，审计过程中应详细积累项目过程资料，将跟踪审计深入到项目的各个环节。
（四）全面实施绩效审计。
一是加强绩效审计法规制度的建设。尽快出台相对明确的法律制度，确立政府绩效审计在审计监督中的法律地位，完善绩效审计的法律体系，从法律角度明确绩效审计的位臵、作用、职责，规范绩效审计的工作方法、程序、内容和评价指标、标准等，做到有法可依、依法审计。
二是采取灵活多样、科学适用的审计方法。重大投资项目、重点民生工程和社会事业各有特点，在对其开展绩效审计时，其评价标准必然各有差别，因此，应采用相适应的审计方法，不可照办照抄，应灵活变通，在审计实施过程中不断尝试创新，积累经验。
三是建立科学的评价体系。绩效审计指标包括对经济效益评价和社会效益的评价，经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价确定，社会效益的评价可以根据不同项目、不同性质单独制定。在制定评价治标时应遵循定性与定量相结合、效益与公平相结合、长期效益与短期效益相结合、经济效益与社会效益相结合。
（五）合理开发审计人力资源，做好资金保障。
加大对现有审计人员的开发力度，通过培训、讲座及在职教育形式，鼓励审计人员涉猎经济、社会、法律、工程、计算机等学科的知识，以此健全现有审计人员的知识结构。有意识地吸取外来资源，丰富审计系统的人员构成。
可以借鉴企业做法，采取人力资源外包的形式，借用企业、事务所、学校或者其他社会机构的专家，参与重大投资项目、重点民生工程和社会事业的绩效审计，促进审计工作的完成。
实施审计监督，需要充足的人力物力，要丰富资金来源，并妥善分配、严格监管，保证项目审计的顺利进行。