政府会计监管再认识

政府会计监管再认识

作者：王琳王丽萍

来源：《财会通讯》2007年第12期

第一，缺乏政府会计监管制约措施。一方面，我国相关法律在赋予政府对会计市场监管权力的同时却未明确监管无效时政府应承担的相应责任；另一方面，以政府监管过程中查处的会计违规金额、涉及的单位数目、被惩处的人员数量、罚没的款项及该款项历年的增长数来衡量政府会计监管的效果，客观上刺激了政府官员滥用监管权力。

第二，多头监管导致权利之争，责任相互推诿问题突出。我国现阶段的政府会计监管部门主要有财政部、证监会、审计署等。多个部门负有会计监管责任往往会导致政出多门、相互矛盾。如财政部将政府利益置于优先地位，而证监会则以保护投资者利益为最高目标，财政部制定的适用于所有企业的会计准则(包括披露准则)与证监会制定的适用于上市公司的信息披露规范就存在矛盾。由于各监管部门分工不明确、职责重复、实务中各自为政，导致重复监管，甚至在会计监管问题上相互冲突，弱化了政府监管的权威性和有效性。

第三，政府双重身份混淆导致政府会计监管弱化。政府具有出资者和社会管理者双重身份：政府作为出资者对国有企业会计监督的目的是保障其作为出资者的利益不受侵犯，而作为社会管理者的目的是保障社会公众的利益。我国经济正处于经济转轨时期，政府一方面要以出资者身份使国有资产利益最大化，另一方面又要兼顾以管理者的身份监督市场经济的正常运行，便会导致对企业的要求产生矛盾，使政府行为演变为企业行为，政府的活动空间增大，同时使政府监管的难度增大。

第四，法制体系不健全。政府监管部门在对会计违规行为的行政、刑事处罚力度不断加大的同时，却长期忽视了民事赔偿责任。截止至2002年1月5日，最高人民法院才出台《最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》，与此同时，却又规定了几条前置条款，如证监会行政处罚前置、不采用集团诉讼等等，实际上还是未打开民事赔偿诉讼的通道，投资者利益仍得不到保护。

因此，笔者认为要加强政府会计监管应做到：第一，严格遵守政府会计监管法律体系的规定，进一步完善政府会计监管法律体系。法律作为政府管理手段，具有强制性、权威性和广泛性等特点，在运用法律手段抑制各种形式的不公平竞争行为和维护市场秩序的良性循环中起着不可低估的作用。政府有关监督部门必须严格遵守法律规定，对检查中发现的违法违纪行为及时处理纠正，依法追究当事人的行政责任，对构成犯罪的责任人要移交司法部门追究刑事责任；同时各部门还应在法定职责范围内履行监督职责，加强信息反馈和相互协作，避免越俎代庖和重复刑事诉讼，进一步界定会计监管主体之间的权责，解决各监管部门权责不清、职能重叠交叉的问题。

第二，加强政府会计监管的制度建设。从博弈论角度看，制度安排就是博弈的规则，制度不同会导致产生不同的均衡结果。制度安排既能对当事人行为起到约束作用，同时制度安排又是博弈的结果，不合理或不完善的制度安排会在不断进行的动态博弈中不断演进完善，最后达到有效的均衡状态。也就是说，制度设计者和制度执行者间进行着动态博弈，好的制度安排应不断加以完善。由此，政府会计监管体系应结合实际，不断进行制度创新，以适应市场经济发展的需要。

第三，正确处理政府作为出资者和社会管理者的关系。政府具有出资者和社会管理者双重身份，如果对这两种身份不加区分，就会造成对其他出资者不公平。这种不公平既可能表现在现有国有资本投入的国有控股企业或国有资本参股企业的国家出资者和其他出资者之间，也可能表现在有国有资本投入和无国有资本投入的两个竞争型企业之间。为在社会经济不同参与主体间实现公平，政府应改革国有资产管理体制，将国家作为社会管理者与作为国有资本出资者的管理职能分开，建立国家作为终极出资者委托国有控股公司等国有资本投资主体作中间出资者行使国有企业股东权利的新模式，从而通过法人股东实现对国有企业其他利益相关者会计操纵行为的有效控制。也可以通过国有股减持，使国家股的持股比例减少，相应提高法人和自然人等股东的持股比例，以减少政府的寻租动机。

第四，制定政府会计监管约束制度。应根据权利对等原则，建立政府会计监管责任制，加强对政府会计监管者的约束，可考虑设立某独立于政府的机构，如设立类似于企业独立董事的会计检查委员会，其成员可由政府会计监管部门以外的人员组成，具体负责对政府会计监管部门进行再监管；如果政府监管部门出现监管失误或寻租行为，还应追究政府监管部门及负责人的行政及刑事责任。