城市建设与发展
〔文章编号〕 1002-2031(2006)07-0028-04
北京城市职能发展演变研究
戚本超 周 达
〔摘 要〕 在研究北京建国以后城市职能发展演变轨迹基础上,提出应正确解读建国初期将北京定位为全国的经济中心的城市职能;正确解读北京不是全国经济中心但还是要大力发展首都城市经济的命题;正确解读首都国际交往中心和经济管理中心的城市职能,抓住机遇,加快产业升级,促进北京的新发展。
〔关键词〕 经济中心;城市职能;定位;职能演变;北京〔中图分类号〕 F29;C912181 〔文献标识码〕 B
〔作者简介〕 戚本超,北京市社会科学院副院长,研究员;周达,中国人民大学国民经济系博士研究生。
〔收稿日期〕 2006-09-18〔修回日期〕 2006-09-25
城市职能是城市在国家或一定区域的政治、经济、文化生活等领域中所发挥的作用和承担的分工。一般说来,城市的这些活动由两部分组成:一是为本城市需要服务的活动,称为非基本活动,也就是城市的非基本职能;二是为本城市以外的需要服务的活动,它是城市得以发展的基础,称为基本活动,也就是城市的基本职能。探索和把握城市在国家的政治、经济、社会、文化生活中应发挥的作用和承担的分工,妥善解决城市基本职能与非基本职能的矛盾的过程,就是城市职能发展演变的过程。研究城市职能的演变轨迹,有助于科学制定和执行好城市的发展规划。研究北京的城市职能演变,将有助于我们执行好中央关于北京市建设与发展的总体要求,有助于我们落实好《北京城市总体规划(2004—2020)》。
一
建国后北京城市职能发展演变
的两个阶段
建国以后,北京市作为新中国的首都,其城市职能发展演变过程主要经历了两个阶段:一个阶段是20世纪50年代到70年代末80年代初,这个阶段
的北京的城市职能强调的是三个中心,即国家的政治中心、经济中心、文化中心;第二个阶段是上个世纪80年代到现在,这个阶段北京的城市职能强调的是政治中心这个核心职能,同时不断丰富围绕政治中心的其它基本职能。
1120世纪50年代到70年代间北京城市职能
的发展演变
建国初期国内经济非常落后,人民生活水平不
总第135期
城市问题2006年第7期
高。在国际方面,帝国主义想尽各种办法封锁新中国,实行所谓“制裁”和“禁运”,要把刚刚诞生的社会主义新中国扼杀在摇蓝中。在新中国成立不到一年的1950年6月,以美国为首的所谓“联合国军”发动了侵朝战争。为应对此种局面,刚刚成立的新中国在战争的废墟上集中全国的人力、财力、物力和军力进行了保家卫国的抗美援朝战争。在那个特殊的时期,全力发展经济是全国的大局,也是每个城市的头等大事。正如毛主席说的那样:“新中国的成立并没有完全解决中国的独立自主的问题,只有待经济上获得了广大的发展,由落后的农业国变成了先进的工业国,才算最后地解决了这个问题。”彭真同志在北京市第二届各届人民代表会议上的开幕词中也讲到:“今后,我们北京市全体人民最中心的和决定一切的任务,仍然是继续恢复与发展生产,如果没有生产的恢复与发展,革命也将因此失掉其最根本的意义。只有发展生产和经济,才能解决北京市的失业问题,才能逐渐改善北京市人民的生活,才能发展市政建设和文化教育事业,一定要把北京发展成为经济繁荣的人民的首都。”正是基于上述特殊的历史背景和历史条件,建国初期,北京由消费型城市转变为生产型城市,经济工作成为压倒一切的中心工作。
与此相适应的是北京市城市职能的定位也逐渐清晰了,北京要建设成为全国的政治中心、文化中心、经济中心。北京市1953年提出了《改建扩建北京市规划草案的要点》,1954年在《改建扩建北京市规划草案的要点》基础上根据中央的意见进行了修改。规划基本原则包括:以全市的中心区作为中央首脑机关所在地,使其成为全国人民向往的中心;首都应该成为我国政治、经济、文化的中心,特别是要成为我国强大的工业基地和科学技术的中心;北京缺乏必要的水源,气候干燥,又多风沙,要有步骤地改变这种自然条件,为工业发展创造有利条件。在这个时期,大多数同志认为建设经济中心就是大力发展工业。在那个时期把北京建设成为国家的经济中心这一决策并没有问题,但是把这里的“建设经济中心”理解成建设“工业中心”,甚或建设“重化工业中心”,就显偏颇了,也产生了一些后来难以解决的问题。
为了丰富和深化《改建扩建北京市规划草案的要点》的内容并将其中的许多规划设想更加具体化,1957年春拟定了《北京城市建设总体规划初步方案》。这个初步方案在规划指导思想、城市性质、城市规模等方面与1953年的规划草案是基本一致的。但是也有一个重要的变化,就是在工业发展方面提出了“控制市区,发展远郊”的方针。这实际上是对北京市大规模发展工业,特别是发展重化工业对北京产生负面影响的反思和纠正。但疑憾的是,这之后由于众所周知的原因,北京市的城市职能再没有根据变化的情况和经验教训进行及时的调整。1973年《北京地区总体规划方案》和《北京市区总体规划方案》试图对1957年的方案在已有经验总结的基础上进行修订,但最终也被搁置起来未予讨论。
2120世纪80年代以来北京城市职能的发展
把北京的城市职能定位于国家的政治中心、文化中心、经济中心,对北京的建设与发展起到了巨大推动作用。但也由此产生了由于工业耗能、耗水量大,致使北京市的经济增长同北京资源环境承载能力不相匹配的严重问题。北京是一个严重缺水缺能源的城市,长期地大规模地发展工业,已造成了北京市环境的严重污染。这使得北京不能再承担国家经济中心的职能,并且长期强调首都全国经济中心的职能,也造成了对北京政治、文化中心职能的挤压,进而限制了首都政治、文化中心职能作用的发挥。
改革开放以来,党中央、国务院一直关注和指导着北京市的城市职能定位。1980年中共中央书记处根据首都的特点,总结建国三十多年来首都建设的经验,对首都建设方针提出了四项指示,即要把北京建成全中国全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市;要把北京建成全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市,也是世界上比较好的城市;要把北京建成全国科学、文化、技术最发达,教育程度最高的第一流城市,并且在世界上也是文化最发达的城市之一;要使北京经济上不断繁荣,人民生活方便、安定。中共中央书记处的这四项指示第一次明确指出经济中心不再是首都北京的城市职能。1982年的《北京城市建设总体规划方案》突出明确了北京城市的基本职能是国家的政治工作中心和文化中心,强调经济发展要适应和服从城市性质的要求,积极发展适合首都特点的经济,提出“工业要着重发展电子、光学、仪器仪表等能耗低、用水省、占地少、运量小、不污染的行业”;原有工业要“积极治理污染,降低能耗和水耗”[1];“按照现代化城市的要求,认真进行能源结构的调整”;“依照经济建设、城市建设和生态环境建设同步的原则”,“有计划、有步骤地调整城乡布局”[2];对文物古迹和革命文物扩大保护范围,不但要保护古建筑本身,
还要保护古建筑的环境,注重与园林水系相结合,注重新旧建筑相协调。
1983年,中共中央、国务院批准了《北京市城市建设总体规划方案》并做了十条重要批复,再次强调了北京城市的国家政治中心和文化中心的基本职能,北京的城市建设与发展从此走上了科学可持续发展的道路。城市的政治中心和文化中心得到了进一步的加强和发挥。与此同时,首都特色经济的发展转向高技术推动经济发展的增长方式,经济实力也实现了快速增长。从1987年到1992年北京市共开发科技成果22000多项,建立了新技术产业开发实验区和高技术企业群[3]。1992年的国民生产总值比1982年增长了3倍,到1992年第三产业占国内生产总值比重接近40%———结构调整效果明显。城乡建设蓬勃发展,水、电、气、热、交通、通信等基础设施建设步伐加快,通信不畅和供水紧张状况得到改善。快速增长的经济实力为北京更好地发挥国家政治中心和文化中心以及城市基础建设奠定了强大的物质基础。回顾这一时期,我们可以看出,中央1980年关于首都建设方针的四项指示和1983年的十条重要批复全面总结了首都三十多年建设的经验教训,科学确定了首都的城市职能,规定了首都发展的规模和方向。可以说,“四项指示”和“十条重要批复”使首都的社会主义现代化建设进入了一个历史新阶段。
《北京城市总体规划(1991—2010)》继续强调了北京是全国的政治中心和文化中心,北京不再发展重工业的发展方针。同时也根据我国社会主义现代化和对外开放进程对首都城市的要求,在总体规划中第一次明确提出了北京要成为国际交往中心的定位,这是首都城市职能再次地丰富与发展。特别是在1995年,中央和国务院强调:首都首先是全国的政治中心,要搞好四个方面的服务,即北京市的工作要更好地为中央党政军首脑机关正常开展工作服务;为日益扩大的国际交往服务;为国家教育、科技和文化发展服务;为市民的工作和生活服务。这“四个服务”再一次明确了首都的城市性质和基本职能,也再一次确定了北京的国际交往中心的地位。中央和国务院这一时期对首都建设与发展的关注和指导,对首都的经济社会发展起了巨大的推动作用。到2002年,北京市的人均G DP超过3000美元,“三、二、一”的产业发展格局进一步巩固;1992-2002年共投资2320亿元进行城市建设,古都风貌得到了保护,大气、水系、环境等综合治理成效显著,生态环境大为改善;对外开放、国际合作持续发展, 1992-2002年累计利用外资达到243.5亿美元[4]。
2004年在北京成立地区总部的跨国公司已达25家,世界500强企业中已有160多家在京投资落户,185家在北京设立了研发中心[5]。这使得北京的国际交流中心的定位已从“定位”进入初步名实相符的阶段。
进入21世纪,在全球化、信息化的新形势下,北京进入了新的发展阶段。为了紧抓本世纪前20年的重要战略机遇期,充分利用北京的各种优势,借助承办2008年奥运会的契机,发挥首都政治中心的核心职能,《北京城市总体规划(2004—2020)》提出:北京首先是全国的政治中心,也是全国文化科技中心;是国家经济管理中心,也是国际交流中心。
回顾北京城市职能的演变和发展,可以看到,20世纪80年代到现在,是北京快速健康发展的时期,也是不断调整城市基本职能并使之更加适应国家需要和北京发展实际的时期。
二 研究首都城市职能发展演变过程得到的启示
研究首都职能发展演变过程,我们得到了以下三点启示。
11应正确解读建国初期北京的全国经济中心的城市职能定位
现在有一些人对建国初期中央将北京定为全国的经济中心很不以为然和不满。如前文所述,在国家经济社会面临困境,新中国还不稳固的时候,在全国经济还处于混乱的时候,作为政治中心的首都必须承担起经济中心的责任。这是新中国赋予北京的神圣的历史责任。试想,那时不确定首都北京为经济中心,社会主义国家的经济基础能建立起来吗!问题不在于当时把北京确定为全国的经济中心,而是不应当把经济中心仅仅理解为工业中心,特别是理解为重化工业中心;问题还在于我们没有根据发展了的国家政治经济和社会生活实际以及北京建设出现的问题及时调整首都的城市职能。从后一个方面的问题来看,我们可以这样讲,城市职能是城市在国家或一定区域的政治、经济、文化生活等领域中所发挥的作用和承担的分工,它具有稳定性和长期性,但是它的稳定性是相对的,是要根据国家的政治经济社会的发展需要进行及时调整的。例如改革开放后强化北京的全国政治、文化中心的职能,放弃经济
中心的职能;20世纪90年代提出来的北京要建设成为国际交往中心;进入21世纪后又将首都定位于国家经济管理中心。这些城市职能的调整有的已经对北京的城市建设与发展产生了重大的影响,有的将在未来影响北京和影响中国。
21正确解读不是全国经济中心但还是要大力发展首都城市经济的命题
北京不是国家的经济中心了,还能发展经济吗?还要发展经济吗?对这些问题的认识,存在着两种糊涂认识。一种观点认为建国三十多年来,正是由于赋予了北京经济中心的职能,才为北京的城市建设,为提高老百姓的生活水平,为北京各项事业的发展提供了雄厚的物质基础,北京还是要坚持经济中心职能;另一种观点认为,既然北京已经没有经济中心职能,就没有必要发展首都经济了。其实这两种观点都是把经济中心和发展经济混为一谈所产生的错误认识。“经济中心”是经济地理学的范畴,讲的是一个城市的经济的对外辐射力,讲的是这个城市在全国或区域经济中的影响力。而发展经济是任何一座城市的天然功能。而且任何一座城市的发展经济的功能都是实现这座城市基本职能的基础。北京作为全国的首都,其政治中心、文化中心、国际交往中心和经济管理中心职能的实现都要求北京必须大力发展经济;市民生活水平的提高,城市基础设施的改善和城市的现代化水平的提高,也都要以大力发展经济,壮大首都的经济实力为前提。因此,大力发展首都经济“不是问题”,问题在于我们一定要清醒:发展经济,壮大经济实力,不是为了取得经济中心的地位;不是不顾北京政治中心这个核心职能;北京发展经济是为了这座城市的可持续的发展。因此,北京发展经济要充分认识自身条件,利用资金、技术、人才、科研、教育等软环境方面的优势,积极调整产业结构,发展特色经济,壮大高技术产业和第三产业。
31正确解读首都国际交往中心和经济管理中心的城市职能
20世纪90年代,中央根据北京是国际著名的旅游地、国际旅游门户与服务基地、国际交通枢纽的事实现况,将北京的城市职能之一定为国际交往中心。21世纪初,根据北京是众多国家经济管理机构、国家级国有企业总部所在地的事实现况,又将国家经济管理中心定为北京的城市职能之一。这无疑是对北京城市职能的丰富与发展,为北京市的发展提供了更为广阔的空间。在这里,我们要特别注意,不能以这两个职能挤压政治中心和文化中心职能,而是要更好地为这两个职能服务。政治中心和文化中心职能发挥得越好,国际交往中心和经济管理中心的作用就越大。我们还应尽快地调整产业结构,确立旅游业、服务业和金融业在北京第三产业中的龙头地位,为国际交往中心和经济管理中心服务。
【Abstract】 On the basis of the analysis t o the evolve2 ment of Beijing urban functi ons after the foundati on of the PRC, this paper p r oposes that it should be positive t o vie w Beijing city as the econom ic center of China in the beginning of the founda2 ti on of the PRC,that Beijing is now not the econom ic center of China but its economy should be greatly enhanced,and that Bei2 jing takes on the urban functi ons of the centers of internati onal ass ociati on and econom ic ad m inistrati on s o that Beijing must gras p opportunities t o s peed up industry upgrade for Beijing ne w appearance.
【Key words】 econom ic center;urban functi ons;orienta2 ti on;evolve ment;Beijing City
参考文献
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[5] 北京刮起总部经济旋风 25家跨国公司设地区总部.北京日
报,2004-09-18
(责任编辑:辛章平)