公用事业民营化的新制度经济学分析_理论困境与反思

2010.6（总第72期）

摘要：在历史的见证下，我国公用事业民营化取得了显著成果，但是目前各种问题频现也昭示着民营化改革陷入了前所未有的困境之中。要解决实践中的问题有必要对其背后的理论困境予以披露和解答。以产权理论、委托代理理论以及交易费用理论为核心的新制度经济学理论范畴则为分析和解答当前困境提供了崭新的视角和理论框架。

关键词：公用事业民营化；委托代理；交易费用；产权

作者及单位：黄波，华东政法大学行政管理专业硕士研究生，研究方向：政府理论、公共管理。（上海200042）

中图分类号：F121.23文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2010）06-0054-03

［收稿日期］2010-09-20

公用事业民营化的新制度经济学分析

●黄波

我国自上世纪90年代逐步推行公用事业民营化改革以来，取得了显著的成果。而近几年民营化改革却问题频现，从湖北省十堰市公交改制的尴尬落幕到湖北省襄樊市南漳县“泥水门”事件再到内蒙古赤峰市水污染事件以及毁誉参半的“宿迁医改”事件等。这一系列问题引起了政府和社会的广泛关注，同时也引发了对民营化的种种质疑。结合实践问题，笔者运用新制度经济学视角对此展开理论解读的基础上，对其相应的理论困境做了深刻剖析与反思，以寄望于对破解民营化改革困境有所裨益。

一、公用事业民营化的新制度经济学理论解读1.产权理论之于公用事业民营化

以科斯为代表的西方产权理论认为，市场失灵的根源在于产权界定不清，进而引致市场交易行为混乱，严重影响到了资源配置的效率。在传统公共服务供给模式上，城市公用事业被政府垄断经营,在产权机构安排上，公共产权形式上为全民共有，但实际掌握在政府手中，私有产权无法参与其中，这导致了公用事业自然垄断的问题。这种排他性的产权配置屏蔽了市场竞争，导致公用事业经营的低效率。另外，产权界定不清，政府实际扮演了所有者与经营者角色，这又带来了权责不明、公共资源浪费以及寻租等问题。由此可见产权明晰与否对资源配置优劣起着重要决定

作用。“只要明确界定产权，市场机制不但能以最佳的方式解决一般的市场失灵问题，而且能够解决福利经济学所认

为的市场不能解决的外部性问题。”[1]

在此基础上，产权制度

与市场机制在某种程度上完成了协调统一，构成国内外公用事业民营化改革的重要理论基础之一。

2.委托代理理论之于公用事业民营化

委托代理理论发端于上世纪30年代，由于当时企业所有者与经营者角色不分的做法存在极大的弊端，为此美国经济学家伯利和米恩斯提出了委托代理理论，倡导所有权和经营权分离。但是由于委托人与代理人之间信息不对称以及目标函数不一致,两权的分离由此引致了道德风险和逆向选择的代理问题。由此委托代理理论的中心任务便是研究在目标不一致和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约、建立有效的制衡机制和激励机制，进而降低代理成本，提高代理效率，更好地满足自身利益。其基本路径是：“委托人设计契约→代理人根据情况选择接受（或拒绝）契约→代理人提供努力→随机因素决定现状态→委托人根

据结果进行支付。”[2]委托代理理论引入到公共服务民营化

实践之中，其实质是建立在公共服务供给者与生产者相分离的基础上的，政府将公共产品的生产任务委托给私营部门代理执行，以期获得优质高效的公共服务。这种委托代

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理关系隐藏在民营化实践中，并通过合同外包、特许经营等民营化形式体现出来。

3.交易费用之于公用事业营化

有关交易费用的理论最早可以追溯到科斯的制度经济学分析中，早在《企业的性质》一文中，他指出人们在市场上进行交易时必然产生某些成本：发现和利用价格机制的成本，协商、制定契约以及执行契约时均会产生相应的费用。沿着科斯的理论，威廉姆森将交易费用分为“事前的交易费用”和“事后的交易费用”两类。事前交易费用是指起草、谈判、保证落实某种契约的成本；事后交易费用是指契约签订后发生的成本。而根据弗鲁博顿的定义，交易费用可划分为三类，“即市场型交易费用、管理型交易费用、政治型交易费用。而市场型交易费用又具体分为：（1）合约的准备费用（搜寻和信息费用），（2）决定签约的费用（谈判和决策费用），以及（3）监督费用和合约义务履行费用。”[3]同样在公共服务的供给中，“政府提供公共物品某种程度是一个政治过程，其交易成本甚至比市场制度昂贵。”[4]原因在于公用事业领域的行政垄断不可避免的阻碍了市场资源的优化配置，而且“政治市场的高额交易费用及行为者的主观偏好，往往导致产权无法诱致经济增长，组织也不能作为创造更有生产率的经济规制的激励。”[5]而公用事业民营化将私有产权引入了公用事业领域，促成了自由竞争的市场环境，从而降低了交易成本，提高了公共服务的供给效率。

二、公用事业民营化中的多重理论困境剖析

通过上文分析可知，新制度经济学无疑为公用事业民营化改革提供了坚实的理论基础。但是，结合民营化实践困境，通过深入的理论研究，同样可以发现新制度经济学理论之于民营化改革所蕴涵的种种问题与困境。

1.公用事业民营化的产权理论误区

其一，在没有区别公有产权与私有产权的前提下，简单的将适用于自由竞争行业的产权理论套用在了公用事业领域，忽视了公用事业的特殊性。私有产权进入公用事业领域推动了资源的趋利性流动，这种流动带来公共服务的不均衡分布。最为典型的则是私营部门的“撇脂”现象。对于一些资源可获利性高的领域，私营部门趋之若鹜，这些领域优先获得了资源配置，提高了当地公共服务水平。对于获利性低的公共领域则一般无人问津，导致当地公众无法享受到这种资源配置带来的社会福利增值，进而造成了社会结构失衡。由此可见，在政府与私营部门产权交易市场上，双方若一味追求各自利益的最大化，公共责任缺失，那么公共资源的产权交易的负外部性实质上是由公众承担的，社会福利函数没有达到最优。

其二，对产权的理解存在偏差。按照英国学者P·阿贝

尔的阐释，产权是“包括所有权、管理权、使用权、转让权、分

享剩余收益等权利在内的一组权利集合。”[6]而产权理论在

引入民营化实践中，决策者往往忽视了产权的可分性，将产

权等同于所有权，进而简单的将公用事业的民营化等同于

私有化。由此导致了两种错误的政策取向：一是以“民营化

即私有化，会影响到我国所有制结构”为由阻碍民营化改革

进程；二是简单地将民营化视为所有权的转移而一转了之，

忽视了政府的责任。

2.委托代理理论下公用事业民营化的理论困境

其一，与市场常见的委托代理不同的是，公私部门间的

委托代理问题更显复杂。首先，政府作为委托方其目标的多

重性与代理方目标的单一性存在冲突。相对私营部门追求

利润最大化单一目标而言，政府目标选择具有多元性，诸如公

众满意度、政治合法性、社会公平等。而这些指标往往无法量

化，缺乏可操作性。这使得委托人在目标阐述以及代理人在

目标执行上产生了困难，而且目标的多元化和抽象化必然会

带来绩效评估的困难，致使政府监督乏力。没有硬性的约束，

加重了代理执行的道德风险。其次，公用事业中的委托代理

是双重委托代理关系。公民作为公权力的所有者，将权力让

渡给公共部门行使，冀望其能谋取公共福利，此语境下，作为

权力行使者，政府扮演了公共事务代理人的角色。在民营化

实践中，政府又把部分公权力委托给私营部门，由其代理公共

服务的供给事宜。此情形下，政府又扮演了委托人的角色，而

私营部门则扮演了代理人的角色。

其二，公用事业委托代理关系的复杂性衍生了监管难

题。毋庸置疑，委托代理链的延长明显增加了信息传递的

难度，容易导致信息的失真和逆变。具体表现在：公众的诉

求被政府选择性执行（或变通执行），而政府的决策又被公

共事业代理者选择性执行（或变通执行），因此公共利益很

难得到保障。另外，在双重委托代理理论框架中，代理人往

往比委托人拥有更多信息，这使得控制问题更加复杂化。

一方面，公共事务的再委托，导致公众对公共事务实际经营

者的可控制力逐渐减弱。另一方面，政府两种角色的扮演

易导致其职能定位出现缺位、错位的现象，在委托代理链上

政府监管职能的“虚置”很大程度上会弱化对公益领域的政

治控制，并进而影响社会公益目标的实现。

三、反思：观念的重申和法律制度的构建

1.重申公共服务理念，强化政府的责任意识

现代治理视野下，中央集权的资源配置模式受到了不

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断的冲击，市场在社会资源配置过程发挥着越来越重要的

作用。充分重视和发挥市场在公共服务领域的重要作用的

治理理念已经被改革者们牢记在心。但是反思民营化改革

进程中的种种遭遇，我们不得不重申政府的公共服务理

念。在民营化改革中，“政府职能无论如何市场化，都不可

能收缩到彻底无为而治的地步。”[7]在公用事业民营化改革

过程中，作为委托者，政府虽将公共服务供给责任委托出

去，政府还握有公共资源的分配权、代理行为的监督权，权

力则意味着责任。“毕竟，公共服务可以民营化，但公共责任

不能民营化。”[8]在产权结构安排上，民营化并非私有化，理

想的制度安排应是公有产权与私有产权在公共事业民营化

实践中呈不同的比例发挥着作用。“只有两种产权制度同时

存在的产权配置，才能推动公用事业领域中政府追求公平

的公共性行为和私人追求效益的市场性行为的协同发展，

才有可能既满足公共需求，又实现社会和谐。”[9]

2.构建公私合作伙伴关系，完善信息互动与资源共享

机制

公用事业民营化是一个复杂的利益博弈过程，需要委

托者与代理者之间的互动以保持一种动态的制约与平衡关

系，进而减少信息的曲解和流失，降低交易成本。而公私合

作伙伴关系成为构建动态制约与平衡关系的核心理念。产

权的可分割性从某种意义上说明了在政府与私营部门之间

的关系处理上，可选择BOT（建设—运营—转让）、BT（建设

—转让）、PPP（公私合作）等多种模式。而PPP模式首先表

现为观念的转变，即从相互对立的习惯思维向寻求合作的

思维转换。在具体的项目运行中，政府要为代理者建立法

律基础和提供政策支持，建立民营化改革中的激励制度和

利益协调机制等。私营代理者则要充分发挥自身高效的投

入产出机制，同时结合政府的政策支持与导向，保证公共服

务公平有效的供给。其次，建立迅速高效的信息互动和资

源共享机制，在民营化改革进程中，二者首要任务就是要为

建立一个公开透明、公正合理的大环境而共同努力，以保证

信息传递的准确性。同时通过协商建立起统一的协调沟通

机制，保证信息传递的高效性。

3.打破旧有的行政规制，构建完善的法律监管体系

根据前文分析，民营化改革突显监管的重要意义。以

行政规制为主线的监管模式往通过纷繁复杂的制度合约以

及叠床架屋的机构设置得以实现，这势必带来高额的交易

费用，反而会造成民营化改革的“不经济”现象。而且政府

作为监管者本身同样也需要受到监督，为此要尽快实现向

法律监管的过渡。因为法律能够赋予公私产权划分以及双

方权利义务界定刚性和稳定性。目前，在我国民营化改革

进程中，尚没有一部有关民营化的完整法律法规，虽颁布了

一些法规、政策，但往往是原则性规定过多、难以实际操

作。这也导致了实际监管中“以权代法”的随意性增大。为

此构建完善的法律监管体系显得尤为迫切。具体而言首先

就要制定有关民营化改革的基本法律作为法律监管的总

纲。其次要根据民营化所涉各部门行业，完善各部门行业

立法，一方面对具体项目中委托者与代理人之间的权利与

义务进行严格划分；另一方面，明确各个部门行业的监管机

关、监管程序、监管责任等具体细则。从而遏止双方的不善

之举，从根本上破坏乃至摧毁交易成本滋生的温床。

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责任编辑孙鸣经

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