论我国现行的立法监督
2009.12
（上）
论我国现行的立法监督
程婧玮
摘要立法监督是保证良好立法最重要的手段之一，我国现行的立法监督缺乏系统性的法律规定，缺乏专门化的监督主体，导致其在实际运行中弊端重重。本文以我国立法监督的法律规定及其运行制度为视角，分析了我国立法监督制度的现状，并在此基础上提出了一些完善的方案。
关键词立法监督监督主体法律规定
中图分类号：D920.0文献标识码：A文章编号：1009-0592(2009)12-016-02
在法治社会中，立法活动普遍而又重要。“立法是对资源、权力资源以及其它有关社会利益，进行法定制度性配置的专门活动。”①早在两千多年前，亚里士多德就指出：“法治应该包含两重意义：已制定的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订良好的法律”。②因此，如何保证所立之法是良法，是世界各国面临的共同问题，而立法监督便是解决这个问题最重要的方式之一。对正处于法治化进程中的我国而言，立法越权、立法冲突、立法混乱的现象普遍存在，这更加凸显了立法监督的重要性。本文将多方面分析我国立法监督制度的缺陷，从而提出完善我国立法监督制度的构想。
一、我国立法监督的缺陷
（一）我国立法监督缺乏系统性的法律规定
2007年1月1日开始实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》较以前相比对于立法监督已囊括的方面更全面。但是，依然存在缺乏系统性的法律规定的问题，具体表现在：
第一，关于立法监督的规定少而不全，没有形成囊括监督主体、监督的启动和运行、处理、救济、责任机制等系统性的规范。宪法中只零星散布了一些有关立法监督的规定，可以说完全不具有系统性，更谈不上操作性。地方组织法、法规规章备案条例也只是规定了立法监督的个别方面。所以《立法法》对于立法监督没有做明确定位。如周旺生指出：立法法第五章在“适用与备案”的标题下，所规定的大多是立法监督方面的制度。这意味着《立法法》将立法监督的有关事宜置于法的适用和备案的范畴，这是欠妥当的。法的适用和备案制度大多可由立法监督制度所包容，反之则不然。③湛中乐也指出“‘立法监督’被有意忽略了，或者说被‘适用和备案’所涵盖了。④
第二，关于立法监督的法律建构缺乏创新性。《立法法》中对立法监督的规定大多数是对以往立法的汇集，没能担负起对立法监督制度的宏观、理性的建构之历史使命，还有许多空白的地方需要弥补。例如，《立法法》没有将全国人大制定的法律规定列为立法审查的对象。但是，全国人大制定的法律在中国法的形式体系中占有极其重要的地位，它的位阶仅次于宪法，对社会生活的影响非常重大，这可以说是立法监督范围内的重大“空白”。由此导致了一个性质非常严重的问题———法律违宪将如何处置？
第三，缺少细致、具体、可操作性的程序性规定。目我国法律对批准、备案、撤销等制度的规定非常原则抽象，没有具体的实施程序作为保障，缺乏具体系统的规定，使立法监督的操作难度加大，随之而来的就是立法监督效果的大打折扣。
（二）我国立法监督缺乏一个专门化的主体
我国法定的立法监督主体包括：全国人大及其常委会，国务院，省、自治区、直辖市人大，地方人大常委会省、自治区、直辖市的人民政府，授权机关。从形式上看我国形成了从上至下、多层级的监督主体体系；但其中没有一个是专门的监督主体，立法监督职能可以说只是以上各主体其职能中的一小部分。也就是说，监督权赋予的是已经具备了自己专门职能的主体，立法监督只是其附带的权力。监督主体的非专门化所引发的可能后果是由于人力和时间上难以满足违宪审查的要求，从而大大削弱了审查制度的权威性，同时，还会造成监督责任机制引进的困难，使得监督主体之间可能会出现互相推诿的现象。可见，要使立法监督达到预期的良好效果，需要建立专门的、具有权威的组织机构，并在各方面对立法监督的专门机关给予支持，立法监督才能落到实处。
（三）我国的立法监督缺乏行之有效的程序保障
现代法治从很大程度上说是一种程序法治。实体权力或权利的实现要依赖程序规则的保障，人们严守程序规则是希望实体的权力或权利能得到有效的实现。所以，没有行之有效的立法监督程序的保障，实体的立法监督权就形同虚设。完善的立法监督程序，既可以保证立法监督权充分地行使，又可以避免立法监督权的滥用、侵害立法权的正常运行。然而我国现行的立法监督制度正缺乏相应的程序保障。
第一，缺乏有效的立法监督启动程序。立法监督的启动程序是立法监督在特定条件下被发动的起始过程,没有此项程序,立法监督难以合法而有效的实施。按照《立法法》等法律规定，全国人大及常委会、省级人大及常委会、国务院及省级人民政府等都有权审查、改变或撤销有关的规范性法律文件。但是，按照何种程序开始审查都没有明确的规定,致使启动的程序存在严重法律漏洞。同时，《立法法》还规定了一些国家机关可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求其他一些国家机关、企事业单位、公民可以提出审查建议但是对这些审查建议和要求的受理程序尚不明确，只是原则性地规定有全国人大常委会的工作机构进行研究。
第二，缺乏完备的批准制度、备案和审查制度。立法监督的审查和决定程序是立法监督程序中的核心阶段，在立法监督启动后，主体监督权力大多需依赖此项程序加以保障和实现，其中批准制度、备案和审查制度是其重要组成部分。批准制度起到事前立法监督的作用，我国法律对批准的主体和权限作了规定，但是对批准的程序和相应救济程序根本没有涉及，且对自治条例和单行条例的批准标准和批准时间也没有规定,这些规定上的不完备，
作者简介：程婧玮，贵州大学法学院。
2009.12（上）
使批准制度很难发挥它的事前立法监督作用。备案和审查制度则是应用范围最广泛的监督制度。备案作为实施我国立法监督的重要方式之一，就其实质而言，属于对立法活动的事后审查和监督。其目的是对已经生效、实施的法规、规章，通过对其是否合宪、合法等方面的审查，以发现并解决其存在的问题，维护我国现行法律、法规及规章的统一性和严肃性。我国的备案制度的缺陷主要体现在一是要求法规，规章一律上报备案，但对不执行者无具体的处理办法，备案制度不严格；二是没有行政法规备案程序，以致全国人大及其常委会对行政法规的立法情况难以全面准确掌握；三是由于备案机关还承担其他的任务，再兼之对备案审查的启动程序没有规定，致使备案制度有名无实没有发挥应有的作用。除次之外，在具体的实践中，因为缺少统一的法定标准和法定的运行程序，则没能产生理想的监督效果。
（四）我国的立法监督缺乏对法律责任的明确规定
法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿，补偿或接受惩罚的特殊义务。⑤
现代宪政民主政治从某种程序上说，就是责任政治，没有任何一个国家机关可以天然地享有过错豁免权而不负过错责任。从法律角度说，任何国家机关违法就必定承担法律责任。无论是立法主体还是立法监督主体，只要违法行使职权，理应承担与此相应的过错法律责任。对立法机关来说，它应该为立法权行使当中出现的不当与违法行为承担法律责任；而对立法监督主体而言，当它应当发现而且能够发现监督立法过错，却没有及时去纠正这些过错时，或行使立法监督权过程中出现了违法或不当时，也应当承担相应的法律责任。可以说，法律责任是立法监督制度不可缺少的组成部分，其影响着立法监督的效果。但是,我国法律对此几乎没有规定。
二、完善我国立法监督制度的若干建议
上述分析表明，在我国立法制度建设中，立法监督仍然属于较为薄弱的一个环节，除立法监督制度本身尚存在许多缺陷外，在立法实践中所存在的越权立法、违反程序立法等诸多问题也未能得到有效的监督和制约，同时，对于这些行为所产生的法律责任没有明确的规定，出现了立法权的行使、立法监督过程中产生的法律责任无人承担，继而立法监督过程中出现的问题得不到及时有效的解决的问题。所以，要完善我国的立法监督制度，应当立足于我国具体实际，吸收借鉴国外立法监督方面的有益经验和做法，具体建议如下：
（一）设立专门的立法监督委员会
根据国家权力配置的法治要求，立法监督制度的完善，首先应以立法监督组织体系的健全为先决条件。完善的组织机构是积极、有效地开展立法监督活动的保证。2004年6月，全国人大常委会在法制工作委员会下设立了“法规审查备案室”，专门处理行政法规和地方性法规等规范性法律文件的违宪和违法问题。但是，这个机构只涉及到备案和审查，还不是一个能全面监督我国立法活动的机构。应该另外建立立法监督委员会，这个委员会隶属人民代表大会，但是较其他的专门委员会应具有更强的独立性和权威性；委员会分两级设立：隶属全国人民代表大会的全国立法监督委员会和隶属省、自治区、直辖市人民代表大会的地方立法监督委员会；委员会的委员主要由资深的政治家、法官、律师和权威的法学家来担任；委员会的权力涉及到批准、备案、审查、改变和撤销，是全权性的立法监督机构。
（二）完善立法监督的程序
在立法监督的程序设置上，应尽可能地具体、全面和严密。
完整的立法监督程序包括启动程序、实施程序和执行程序，要完善立法监督的程序首先就要完善立法监督的启动程序。
启动程序要解决的是谁有权提出立法监督、怎样提起立法监督、提起立法监督的法定期限以及提起监督有何效力等问题。我国的立法监督启动程序设计，可以参照西方国家的成功经验。在首先考虑了适合我国的实际国情之后具体可考虑以下四种方式来启动我国的立法监督程序：一是法定提交，二是司法移送，三是由法定机构或法定人员提起，四是公民申诉。
实施程序要解决的是监督主体如何确定监督项目、运用何种方式和手段进行监督、实施的过程必须依次经过哪些步骤、必须在什么时限内完结、监督结论如何作出、何时生效等问题，关于这些问题都应该在我国立法上加以规定。
执行程序要解决的是由谁具体宣布和落实监督结果、采用何种形式具体宣布和落实监督结果、如何追究立法者和立法监督者的责任、立法者对监督结果不服如何寻求救济等等问题。
对于我国现行的立法法应进行补充，专设立法监督一章，为立法监督提供具体的操作规程，或者再制定相关法规专门规定立法监督的各项制度，包括实体规范和程序规范，以弥补立法法等对立法监督仅作的一些原则性规定的不足。
（三）完善“批准”、“备案”制度
从我国现有的法律规定看，批准与备案是立法监督主体行使立法监督权的主要方式。大量的立法监督活动都是通过批准与备案的方式实现了对立法文件的事前审查与事后审查。因此，有必要在现有的法律规定基础上进一步加以完善。首先，完善“批准”制度。如上所述，批准制度适用的范围并不广泛，因此，应当扩大批准制度的适用范围。除了需经批准方能施行的自治条例、单行条例和某些地方性法规外，某些重要的授权立法也应适用批准制度。其次，完善“备案”制度。虽然，我国现行立法关于备案文件的范围较对备案文件的批准广泛，备案文件的范围包括行政法规、地方性法规、规章，但是，为了更好地发挥监督作用，还应将备案文件的范围扩大到军事法规、法律解释等规范性法律文件。另外，对于一般授权立法，授权主体也应对其进行立法监督，具体监督方式可采用“接受备案”方式。授权主体根据立法文件的授权制定授权立法后，应当将该授权立法报立法文件的原立法主体备案，接受原享有法定立法权的主体的监督。同时，在具体实践中，要规定统一的法定标准和法定的运行程序，立法监督才能行之有效，达到预期效果。
三、结语
如上所述，立法监督的重要性不言而喻，而我国完善立法监督也是迫在眉睫。立法监督的逐步完善，特别是规定了专门化的主体、完善有关系统性的法律规定以及行之有效的程序保障并且明确了法律责任。相信目前存在的立法越权、立法冲突、立法混乱等普遍存在的现象一定可以得到有效的缓解。我国的立法也将随之得到完善。
注释：
①周旺生．立法学教程．北京：北京大学出版社．2006．②亚里士多德．政治学．北京：商务印书馆．1995．③周旺生．立法研究（第二卷）．北京：法律出版社．2000．④苗连营，宋雅芳．论地方性法规的批准与备案制度．郑州大学学报．2000．⑤张文显．法理学．北京：高等教育出版社．2003．122．参考文献：[1]李玮．完善我国立法监督模式的原则构想．党政干部学刊．2003（11）．[2]丁国卿．我国立法监督制度的现状及其完善．江西社会科学．2008．[3]吕倩竹．试论我国现行立法监督制度的缺陷．辽宁行政学院学报．2006
（6）．