国内外政府职能转变及其理论研究综述
一、国外关于政府职能转变的实践及理论研究的总体态势
西方国家政府职能的理论研究和操作实践大体经历了四个阶段：
（一）政府对经济不干预时期，政府职能理论受古典经济自由主义理论的支配
这一阶段主要是在２０世纪３０年代以前，即自由资本主义时期，普遍推崇自由放任的经济政策，充分肯定市场的作用，把政府的作用限制在狭小的范围之内，只发挥“守夜人”（更夫）的作用。最典型的代表是亚当?斯密在其《国民财富的性质和原因的研究》著作中，把政府职能限定在三个方面：一是“保护本国的社会安全，使其不受其他社会的暴行与侵略”；二是“保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫”；三是“建设并保护某些公共事业及某些公共设施”。简言之，政府职能有三项：保障国家安全、维护社会治安、提供公共服务。这一阶段，在资本主义大国之间的双边贸易很少，世界经济主要在宗主国与殖民地、半殖民地国家之间对原材料的掠夺和商品的倾销，对国内经济的发展和殖民地、半殖民地原材料的开采和加工，主要依靠私人投资；社会公共服务由私人投资，政府给予政策优惠或低价出让国有土地；对于国内被压迫阶级的反抗和殖民地、半殖民地人民的反抗，则采用“铁血”政策。大国之间为了争取市场和原材料供应，一般采用武力解决的办法，战争是解决国家之间矛盾的常规方式。
（二）政府对经济进行强干预时期，政府职能理论受凯恩斯主义理论的左右
主要流行于２０世纪３０年代至７０年代。这是基于１９２９—１９３３年世界性经济大危机，促使凯恩斯主义、美国制度学派、瑞典斯德哥尔摩学派等政府强干预理论的成长。特别是苏联社会主义“全能政府”的示范效应，更强化了这方面理论的影响。最具代表性的理论是凯恩斯学说：认为政府不加干预的市场经济会产生有效需求不足，出现周期性危机，需要政府采取积极措施来加以清除和弥补。他主张加强政府干预经济的力度：一是重视财政政策的作用，通过国家兴办公共工程等直接投资和消费来弥补私人消费和投资的不足，提高国民收入，实现充分就业；二是重视货币政策的有效性，通过货币总量控制来调整利息率，刺激投资，增加有效需求，达到充分就业；三是主张搞赤字财政，用举债方式兴办资本项目，增加投资，增加有效需求，增加就业总量，政府干预是全面的，不仅市场失灵方面要干预，市场成功的地方也要政府予以保护，以防出现市场失灵；四是要求政府不仅要干预生产，还要干预分配，创造有利条件，刺激经济增长，维护社会公正。１９３３年美国罗斯福总统“新政”是凯恩斯主义理论应用最成功的典范。战后，西方国家普遍采用了政府强干预政策，将公共事业国有化、充分就业和社会福利最大化作为政府追求的目标。
（三）政府对经济放弃或减少干预时期，政府职能理论受新自由主义理论的影响
西方世界在２０世纪７０年代，由于石油危机触发了经济滞涨和高失业率，凯恩斯主义理论一时难以解决，导致了自由主义经济思想卷土重来。新自由主义发起了对凯恩斯主义“干预”学说的批判。新
国内外政府职能转变及
其理论研究综述
■齐桂珍
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自由主义经济学派包括现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等。以费尔德曼的货币主义理论为代表，主张重新回到自由市场时期，并指出市场缺陷与市场失灵固然可怕，而政府缺陷或失灵危害更大。供给学派主张用企业的自由经营取代政府干预。公共选择学派主张把经济学理论和分析方法用于政治社会领域，在政府决策和社会、个人选择之间建立起内在联系。英国撒切尔首相在８０年代采用新自由主义理论搞公共事业的私有化、自由化，通过引入私人投资，以降低政府的投资和财政赤字。同一时期，美国总统里根采用供给学派理论，尽可能减少政府干预，让企业自由经营，在石油天然气行业搞私有化、自由化，以及降低社会福利水平，并用减税来刺激社会投资。里根在第二任期内却放弃了供给学派理论，强化了政府对宏观经济调控力度，干预利率和外汇市场，用美元贬值来干预国际经济，实际上使用了新凯恩斯主义理论。
（四）政府对经济进行适度干预时期，政府职能理论受新凯恩斯主义理论的影响
２０世纪８０年代私有化、自由化只是达到了减少政府财政赤字的目的，公共服务质量并没有由此而提高，企业的社会责任被忽视了。由于新自由主义理论的失误，导致了９０年代西方经济持续衰退，一些新自由主义经济学派的学者转向新凯恩斯主义，提出了政府必须对经济进行“适度”干预、加强社会责任的理论。这一时期的具有代表性的理论有新公共管理理论（新管理主义理论）和新制度学派理论。休斯在１９９８年认为：２０世纪８０年代以来，西方发达国家政府的管理模式已发生新的变化，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。罗兹指出新公共管理的特点是：注重管理而不是政策，注重绩效评估和效率。奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中提出新公共管理是一种“企业化政府”模式。以科斯为首的新制度学派把政府与市场看作两种可以相互替代的资源配置方式，从产权理论上研究市场缺陷与市场失灵的原因，并提出自己的治理政策。经济合作和发展组织、世界银行的一些专家认为，政府和市场两种基本制度是相辅相成的，在促进经济发展中起着互补作用。经济合作和发展组织的专家自９０年代中期以来，认为要发挥政府在公共管理和公共服务中的作用，使其更有效率和效益，关键要选择一种好的监管制度。现阶段正在探讨“监管合一”制度与“监管分离”制度的优劣，即研究探索经济发展中更好地发挥政府和市场的各自作用的路径选择。经济合作和发展组织的专家认为，要充分发挥政府和市场的各自作用，除了选择基本的监管制度以外，监管政策、监管方式、监管工具和绩效评价指标的设计与采用，是十分重要的。这一时期，英国首相布莱尔提出的“第三条道路”和克林顿政府提出公众（雇员）参与决策的制度，都是超越传统的官僚强干预体制和政府不干预体制的新型的政府“适度干预”体制。这一时期，欧盟由于统一了货币、统一了市场，对经济进行了适度干预，从２００５年起，经济进入了复苏期；日本经济于２００５年停止了衰退，进入了新一轮增长周期；美国政府由于改变了对华歧视的政策，增强了政府间的高层战略对话，发挥了经济的互补作用，使中美经济实现了“双赢”；整个发展中国家，也调整了政府对经济不干预的政策，加强了国家对经济的宏观调控和市场监管，使经济步入了３０年以来景气状态，ＧＤＰ出现了年增长６％以上的速度。
二、国内关于政府职能转变的实践及理论研究的基本动向
改革开放以来，我国政府职能转变的理论研究是围绕改革开放的进程和经济发展展开的，是为改革开放和发展服务的，改革开放和发展也促进了政府职能的转变与理论的创新。
（一）２０世纪７０年代末和８０年代政府职能转变的实践和理论的研究，重点是将政治型政府转为经济型政府
１９７８年春夏的“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论，为政府职能转变理论的研究奠定了思想理论基础。这一时期的理论研究和改革实践是从以下五个层面展开的：
１．通过思想理论解放的路径，提高了政府职能转变的自觉性。１９７８年五六月间，受邓小平、陈云等委派，由谷牧带队到西欧国家考察现代化建设的经验，由于光远带队到东欧国家考察引入市场机制改革的经验。他们考察回国后向中央高层作了汇报，
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引起了中央高层的关注。经过内部一个多月的研究讨论，最后形成了改革开放的理论，为党的十一届三中全会制定改革开放的方针、恢复实事求是的思想路线奠定了基础。这加快了各级党政领导的思想和理论的更新，转变了政府用政治方法管理经济的传统模式，建立了用经济办法管理经济的新模式。改革开放、市场取向成为当时各级官员的流行语，大大促进了政府职能的转变。
当时理论界围绕改革开放实践的需要，展开了“计划经济为主、市场经济为辅”和市场取向的理论讨论与研究，具有代表性的著名经济学家有薛暮桥、于光远、许涤新、马洪、童大林、吴敬链、厉以宁等，他们都进行了相关理论的研究。
邓小平高瞻远瞩，在２０世纪７０年代末就明确指出：计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场；计划和市场都是经济手段。这从根本上解除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的束缚，使各级政府在计划和市场关系问题上的认识有了新的突破，对于探索建立社会主义市场经济体制起到了积极的推动作用。
２．通过农村改革的路径，对传统管理模式进行了改革。１９７８年冬和１９７９年春，在安徽、贵州、四川、内蒙古等农村展开农村家庭联产承包制的试点取得了成功，打破了政府运用指令性计划管理农业生产的传统模式的束缚。以杜润生为代表的中央农村研究室的专家对农村家庭联产承包制进行了实践经验的总结和理论研究的创新，用土地所有权与经营权相分离的理论缓解了姓“社”、姓“资”的争论，废除了农业生产的指令性计划、开放了农产品市场，１９８４年实现了我国粮食基本自给，促进了政府职能的转变。农产品价格由国家定价逐步转为市场定价，建立了农产品的市场调节机制。政府对粮食实行保护性价格，稳定了粮食生产。国家需要的农产品由国家“征购”改为合同定购，为农产品市场的建立和发展奠定了体制基础。
３．通过对外开放的路径，塑造了外向型政府的职能。在邓小平的倡导和中央的支持下，我国于１９７９年和１９８０年先后建立了对外开放的“窗口”——
—深圳、厦门、汕头、珠海特区；１９８２年开放了沿海１４个港口城市，１９８４年开放了整个东部沿海地
区；１９８６年建立了海南省级特区。由于对外开放、外
资和港澳台资本的进入，政府肩负改善投资环境的
任务，大大促进了开放地区政府职能的转变，特别是
外资项目的审批，提高了政府的办事效率。当时来
自实践的“三来一补”理论、“大进大出”理论、“梯度
开发”理论都对政府职能转变起到了促进作用。各
级政府官员在对外开放中学会了运用市场机制管理
经济的新方法，使我国的开放地区的各级政府增加
了“外向型职能”（对外开放职能）。
由于外资和港澳台资本的进入，通过合作、合
资，打破了公有制与私有制相互对立、无法共存的传
统理论的束缚，开创了资本主义私有制与社会主义
公有制共同发展、促进社会主义现代化建设的新局
面，为社会主义市场经济体制的建立和政府职能的
转变探索出新的道路。
４．通过政企分开、下放权力的路径，使企业经营
逐步摆脱了政府的直接干预。从２０世纪８０年代初
起，中央有意识在一些省、市进行了企业改革试点，
在试点中积累经验、创建理论，使政府调控和市场调
节有机结合。企业改革在８０年代经历了放权让利、
利润留成、利改税、厂长（经理）负责制、承包制，以及
与外商进行合资、合作等多种改革开放试验，使企业
的生产经营由政府的直接干预逐步转向间接干预，
走向国内外市场，在竞争中学会竞争，在改革开放中
成长。通过改革开放，我国的企业也学习借鉴了现
代企业的管理理念和组织结构，加快了我国企业现
代化的步伐。当时的企业改革理论，一是引进发达
国家的理论，二是改革实践中出现的创新理论。当
时的中国工业协会、工业经济协会、企业协会、企业
家协会在企业经营管理理论的总结、创新、推广方面
起到了一定的作用。理论研究的代表人物有蒋一
韦——
—“企业本位论”的创始人。
这一时期，企业虽然具有了生产计划、物资采
购、产品经营和劳动工资方面的自主权，政企分开有
了相当大的进展，但企业领导的选拔和任命权，以及
项目投资权等仍掌握在政府的企业主管部门手中。
５．通过地区和城市的综合改革试点的路径，扩
大了地方政府改革开放和经济社会发展的自主权。
在２０世纪８０年代，我国曾有７２个城市进行综合改
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革试点，１４个城市进行计划单列试点，并建立了５个经济特区、５２个高新技术开发区和３２个经济技术开发区，进行改革开放试验。这些试验都积累了经验、创造了理论，对传统政府管理模式——
—高度集中的计划经济体制改革起到了有力的推动作用。与此同时，也使我国的各级政府逐步掌握了调控经济、监管市场、引导企业、开展服务的现代管理理念。政府在培育市场、改善投资环境、领导经济发展等方面都取得了卓有成效的进展。
这一时期，中央财经领导小组、中央农研室、国务院发展研究中心、中央党校、中国社科院、国家计委宏观研究院和国家体改委、特区办等单位组织研究的政府职能转变方面的理论，都有较大的影响力和实际操作意义。由于中央和地方在事权、财权方面进行了划分，地方政府有了对外开放和经济发展方面的自主权，使我国的经济进入了高速增长时期。特别是一些特区和沿海城市的ＧＤＰ年增长速度高达２０％－３０％。
（二）２０世纪９０年代的政府职能转变实践和理论研究，重点是政府由直接管理经济转向间接管理经济
２０世纪９０年代初，我国经济已由短缺经济时代转向供需平衡和相对过剩的时期。改革向宏观领域和社会保障领域深入，对外开放向内陆省、区推进，经济转型时期政府职能转变的内容和任务也进一步明确。这一时期政府职能转变主要是通过以下四个层面展开的：
１．通过对外开放向西部纵深拓展的路径，使政府职能转变出现了突破。１９９２年春，邓小平南巡以后，我国的对外开放由沿海地区向中西部纵深地带全面开拓。由于西部地区的投资环境与东部地区不同，以常规的理论和优惠政策是很难吸引外资进入的。为此，西部地区各级政府加快了职能的转变，在学习借鉴东部地区的对外开放经验的同时，根据西部地区的特点，以发挥西部地区的资源优势，用资源换资金、技术，用市场吸引外商。中央采取了外商到西部地区投资比东部地区更优惠的政策：东部地区的内资企业到西部地区投资一律享受外资的优惠政策；外资企业用自有资金到西部地区投资可给予退税（所得税）优惠；外商到西部地区投资，只要有利于资源的开发和劳动力的利用，东部地区限制发展的产业仍可在西部地区布局；外商在西部地区的投资企业的产品不受“配额”限制，可就地销售。这些政策的突破是建立在理论的创新和政府职能进一步转变的基础上的。这一时期由于理论的进一步突破，对外开放的领域由农业、工业向商业、保险、金融等服务领域扩展。
２．通过宏观调控体制改革的路径，使政府职能转变向更高的层级推进。１９９３年底和１９９４年初，我国的改革在政府的宏观调控领域全面展开，重点对计划投资体制、财政税收体制、金融外汇体制、外贸和国际合作体制进行了改革。计划部门的职能转变，重点是由搞年度计划转为搞经济社会发展的中长期规划；通过制定地区政策、产业政策和国有经济的战略布局指导经济结构和增长方式的调整；改革审批制度，实行投资多元化，建立经济预测、预警机制。在财税体制方面，调整了财税理念，建立了财政转移支付制度，实行了分税制，进一步划分了中央与地方的事权和财权，增强了财税政策的宏观调控力度。在金融体制方面，进一步强化了中央银行的宏观调控职能；对专业银行进行了职能调整，使商业银行更适应市场运作的要求；开展了金融衍生业务的操作，开设了股市和期市；进一步完善了外汇市场。在外贸体制改革方面，进一步放开经营，有条件的企业也可以经营外贸业务。在对外合作方面，鼓励我国企业到海外投资合作，特别是帮助非洲、拉美的发展中国家的资源开发。由于宏观经济理论研究的深化，我们突破了世界银行传统的货币主义理论束缚，成功地抵御了东南亚金融危机的袭击，创造了中国自己的宏观经济理论和调控模型，提高了中国政府抗危机的能力，这标志着中国政府职能转变已走向更高的层次。
３．通过建立现代企业制度的路径，找到了公有制的多种实现形式，使政府对企业的管理由直接管理走向间接管理。１９９４年，我国国有企业改革走上了建立现代企业制度的新阶段，使党委领导的厂长（经理）负责制转向决策、执行、监督相互分列的法人治理结构，使国有独资企业转为国家控股、国家参股的混合所有制企业，用扁平化、网络化的“民主决策”、“平等协商”的现代管理模式代替了传统的“下
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级服从上级”的命令式、垂直式管理模式，大大激发了职工的积极性和创造力，培育和塑造了一些具有国际竞争力的大型和超大型企业集团，使中国企业进入了世界５００强。在产权明晰的基础上，政府也由管理企业转向管理资产。这些国有企业的成功转型，都是政府职能转换理论和企业改革理论创新的硕果。
４．通过引入市场机制的路径，成功地进行了公共福利制度改革。在１９９４—２０００年，我国通过住房商品化的路径，成功地进行了住房制度改革，这不仅减轻了国家的财政负担，而且使住房建设和交易成为我国经济发展的一个新型支柱产业，这是依赖于房产经济理论研究的突破。全国住房改革领导小组办公室在理论研究和改革操作方案制定等方面起到了重要作用。
在养老保险方面也由国家统包改为国家、企业、个人三方合理负担，使养老保险制度走上了一条新的道路。卫生医疗体制、教育文化体制也进行了不同程度的改革探索。公共福利制度改革，可以使各级政府的职能更多地转向经济社会的宏观调控、市场监管方面，以推动社会主义市场经济体制的建立和完善。
（三）２１世纪初的政府职能转变实践和理论研究探索，重点是要将经济型政府转向服务型政府、将“全能型”政府转向“有限型”政府
进入新世纪以来，随着新技术的发展、全球经济一体化和网络信息时代的到来，要求各级政府职能在更高的层面上转换，成为建设小康社会、节约型社会和环境友好型社会，以及构建和谐社会的组织者和领导者。
党的十六大《报告》对我国政府的职能作出了新的规范，明确政府的职能是：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。这一政府职能的确定，在我国理论界和各级政府引起了热烈反响，掀起了新一轮的政府职能转变理论的大讨论和实践探索的新阶段。从中央到地方各级政府都制定了行政管理体制改革和政府职能转变的规划纲要。２００５年７月在北京召开的“中国改革高层论坛”，集中６０多名政府高层官员和中外著名专家、学者，深入研讨了我国的行政管理体制改革和政府职能的转变。会议从行政、金融、财政、所有制、企业管理、政府职能转变、就业和收入
分配等方面，对政府领导改革提出了新的要求：要把
行政管理体制改革和政府职能转变放在更突出更重
要的位置，抓紧抓好；要进一步推进政企、政资、政事
分开以及政府与中介组织分开，加快转变政府职能；
建立决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督
有力的行政管理体制；进一步明确我国现阶段的市
场经济具有较强的“政府主导型”特征，政府必须做
好自身的转型和职能转变，重视法治政府的建立，提
高依法行政、依法治政能力。
十六大以来，我国理论界、学术界进入了一个研
究行政管理体制和政府职能转变的活跃期，各级政
府职能转变进入了加快探索的新阶段，主要研究成
果有以下六个方面：
１．对“十一五”期间行政管理体制改革提出建
议，进一步加快政府职能的转变。这一时期，主要由
中编办、发改委提出行政管理体制改革的总体性建
议和各部门的行政管理体制改革专项建议。中国
（海南）改革发展研究院在综合国内外著名专家、学
者的观点基础上，于２００５年１月提出了加快建设公
共服务型政府的１８条“建议”，着重指出：我国宏观
经济运行中存在的突出问题，是结构问题、机制问
题、增长方式问题。产生这些问题的原因“是政府改
革滞后”，与政府主导的经济增长方式紧密相关。要
解决这些问题，根本要靠“改革”，加快推进政府转型
进程，使政府真正把主要精力放在为经济建设、为社
会发展提出有效的公共服务上来。学者中具有代表
性的研究成果有：李文良等编著的《中国政府职能转
变问题报告》（中国发展出版社２００３年１月出版）、
宋立、刘树杰主编的《各级政府公共服务事权财权配
置》（中国计划出版社２００５年１１月出版）、陶学荣、
陶睿著的《中国行政体制改革研究》（人民出版社，
２００６年８月）、范恒山的《着力推进行政管理体制改
革》（《人民日报》，２００５年１１月９日）、常修泽的《以
政府行政管理体制改革为重点，上下内外联动创新》
（《产权导刊》２００５年１１月）。十六大以来，政府职能
转变理论研究的核心是：要建立服务政府、责任政
府、法治政府。
２．关于“十五”规划期间行政管理体制改革和政
府职能转变的探索。在“十五”期间，于２００３年进行
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了第五次行政管理体制改革，重点是转变政府职能，逐步建立与比较完善的社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制。政府职能转变按十六大和十六届三中全会所确定的目标逐步展开。以间接手段为主的经济调控体制趋向成熟，国家投资、财政政策和货币政策相互配合机制初步形成；建立了行政执法、行业投资、舆论监督、群众参与的市场监管体系；政府通过制定社会政策和法律法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、秩序和稳定；政府通过直接举办、特许经营等方式，向人民群众提供教育、科技、文化、卫生、体育等公共产品和服务，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供了制度保障。“十五”期间，进行了审批制度改革，将大部分审批项目改为核准制和备案制。具有代表性的改革成果体现在国务院关于《投资体制改革纲要》中，这是重大的理论和实践的突破。另外，中共青岛市委党校课题组的《深化行政体制改革，推进民主政治建设》（《人民日报》２００３年６月５日）、李述章的《运用公共管理方法推进我国行政管理体制改革》（光明网“论文发表交流中心”２００６年２月１５日）等文章，对行政管理体制改革和政府职能转变都有着新的见解。
３．“十一五”期间行政管理体制改革和政府职能转变的规划和部署。２００６年３月，全国人大十届三次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，对“十一五”期间的经济体制改革作了全面阐述和总体部署。在行政管理体制改革和政府职能转变方面提出了四大任务：一是推进政府职能转变，按照政企分开、政资分开、政事分开，以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。同时，进一步推进行政审批制度改革，减少和规范行政审批，继续完善政府管理方式。二是深化政府机构改革，进一步调整政府机构设置，加强和完善公共服务和社会管理机构。合理划分中央与地方及地方各级政府之间的权责，优化组织结构，减少行政层级。三是健全行政决策机制，健全科学民主决策机制，完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度，推行政务公开，完善政府新闻发布制度。四是深化投资体制改革。落实企业投资自主权，逐步缩小政府对投资项目的核准范围，改进和完善决策规则和程序，建立政府投资项目决策责任追究制和完善投资调控体系。
４．关于政府考核指标体系的研究。具有代表性的研究成果有：中央党校研究课题、中国社会科学院研究课题、国家人事部研究课题、国家行政学院研究课题、浙江省湖州市研究的考核指标体系等。在考核指标中，除了经济指标以外，还包括社会人文指标和生态环境指标等。
５．关于行政管理体制改革和政府职能转变的可操作性方案研究。具有代表性的有海口市《关于行政管理体制改革若干问题的决定》（《海口晚报》２００４年２月１５日），中财办、中央编委、国家发改委等单位正在联合研究的《政府职能定位》课题（２００６年）。
６．行政管理体制改革和政府职能转变的试点。中编办为了深化全国行政管理体制改革和政府职能转变，自２００４年起，已在深圳市、广东顺德市、福建晋江市、浙江上虞（市和区）进行行政管理体制改革和政府职能转变试点，主要内容是：从行政组织结构和运行机制改革入手，创新行政管理体制，调整政府职能定位，改进公共服务，加快依法行政，现已取得阶段性进展。２００７年，将在中、西部地区选择几个综合改革试验区（新特区）。
作者单位：国家发改委经济体制与管理研究所
责任编辑：陆焱
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