城市交通负外部性治理政策的混合产权机制
城市交通负外部性治理政策的混合产权机制
□ 金雪涛
１．城市交通的负外部性分类
根据不同的研究需要，对于城市交通的负外部性可以有不同的分类方法。按照具体内容进行分类，负外部性主要表现为资源的占用、大气污染（常规排放、温室气体等）、噪声污染、交通对水体的污染、固体废物、生态环境破坏、
交通拥挤、交通事故和交通公平性缺失等（表１）。大部分城市交通负外部性的产生与交通系统对共有产权特征的环境资源的使用和消耗有关，比如对不可再生的和可再生的资源的占用消耗、大气污染、水污染、固体废物、生态破坏等。需要特别指出的是，像交通拥挤、噪声、事故和交通公平性缺失等负外部性，虽然不是城市交通系统对环境资源的直接破坏，但它们依然是由于机动化交通工具在对环境资源使用的基础上，产生的交通系统使用者对其他使用者引起的负外部性和交通系统使用者对非使用者
引
起的负外部性。
２．共有产权的环境资源与城市交
通负外部性
城市交通消耗和占用的环境资源
可为两类：第一类是取自大自然的，
由于非排他性和不可转让性使得私有
产权几乎无法界定的大气、阳光、共
有水体、生物多样性等带有纯粹公共
物品性质的环境资源；第二类是并不
严格兼具非竞争性和非排他性的准公
共物品——城市土地及在土地资源上
建设的城市交通基础设施等，其属于
拥挤性公共物品。无论是哪一类环境
资源，共有产权的特性都导致了排他
性和可交易性这两个重要产权项或多
或少的缺失。
对于空气、阳光、超越国家行政
管理界限的水体、森林等第一类环境
资源而言，其不能实现财产意义上的
分割，法律不能清楚界定其产权边
界。从归属上看，共有产权的边界是
明确的，它理当归属于公众，每个社
会成员在环境资源产权的占有上具有
同等的权利；但从其可支配性看，环
境产权的拥有者和使用者因其广泛的
公众性而无法将属于自己的这份产权
独立出来，环境资源对于产权主体处
于一种开放使用状态。在这种情况
下，社会成员对于环境资源的使用和
占有往往是根据自身的感知和理解确
定产权边界，并按各自理解的权利边
界预期其收益，我们称之为认知产
权。由于非排他性的存在，这种产权
边界往往是无限大的，每一个人行为
时都好像他完全拥有环境资源的产权
一样，那么认知产权的交叉和冲突在
所难免，负外部性产生。
相对于第一类环境资源，土地资
源和在土地资源上建设的城市交通基
础设施等第二类环境资源的供给量相
对固定。当人类的社会经济活动水平
有限时，这类环境资源具有整体提供
特性和联合消费特性，此时这类环境
资源是具有非竞争性和非排他性公共
物品。而当人口数量的增长和人类社
会活动的扩张超过这些公共物品的容
量限制后，竞争性出现。如果此时仍
被非排他地使用，那么交通的负外部
性首先以拥挤的形式出现；我们知道
交通工具所产生的污染量可以看作是
交通拥挤水平的函数，则交通拥堵越
严重，导致的污染浓度就越高。
产权理论认为外部性问题源于产
权的交叉与冲突，解决之道是实现产
权的明晰界定，通过引入市场机制来
实现负外部性的内部化。由此，通过
市场机制来解决城市交通有关的负外
部性问题，有效率的制度安排应该是
使难于实施的产权界定和环境资源的
排他性使用变得可行。
环境资源的产权边界无法完全明
确，其不具备完全的市场交易要素，
所以环境资源不可能通过一手交钱一
手交货的瞬间私人契约完全地进入市
场，也即是说其排他性和可转让性不
可能在完整的产权束中实现。那么适
合环境资源的产权运行机制，就应该
是兼具私人产权和共有产权特征的均
衡性混合产权结构，这种均衡性混合
产权机制是“公权市场与私权市场的
交集”。由于社会中任何分散的个体
都不具备持续保护整体环境的一般能
力，因此混合产权机制的运作首先是
通过公众的公共选择将共有产权通过
共同契约的方式交由产权代理人——
政府，从而实现环境资源所有权和管
理权的明确归属。在“公共产权市场”
的形成与交易过程中，环境资源的产
权代价实现总体补偿。其次，混合产
权机制的运作是在分割部分产权权能
项、创建新的产权权能项或认知产权
自愿调整的基础上，通过实现环境资
源的排他性而进入私权市场完成交易
的。此时，作用于环境资源（及其相
关产品）的价格机制实现单独产权代表１ 按具体内容分类的交通运输负外部性
价的补偿。通过私权市场交易所带来的各种价、税、费收益再通过财政支出或转移支付的方式进入到公共产权的管理之中。
１．产权限制
如果政府对独占权的行使进行一定控制，我们习惯称之为产权限制。由产权限制而导致对产权行使程度的控制通过影响人们的选择，进而改变资源配置的方向，并最终改变或减少人们对环境资源使用所生产的负外部性。
实践中，产权限制一般是政府通过行政命令的方式对环境进行直接管制。环境管制手段是一组由定性和定量的管理和法规构成的手段，其管理的目标可以针对产出品的数量（包括正常产品的数量和污染物的数量）、投入品的数量、生产技术或负外部性行为发生的时间、地点等。
针对城市交通生产点这一环节，产权限制措施是通过排放标准、技术标准来限制产品产权中的使用权项（发动机的性能、燃料燃烧后的排放情况等），要求其必须在规定的阈值之内。当产品出售（产权转让）后，产权拥有者（比如私人机动车主）因为排放标准的存在，其获取并使用来自交换的收益（效用）的权利已经受到限制（机动车使用所产生的排放不能超过排放标准），所以在机动车的使用过程中，其所产生的负外部性也会降低。
针对城市交通使用点这一环节，产权限制措施较多地通过行政命令手段对社会公众的某些排他性权利加以限制和弱化（比如车辆的配额管理、小汽车出行限制、停车限制、强
制规定汽车使用年限以及城市中心区汽车车速的限制等），以保证社会公众的行为不会过度消耗自然资源。
２．产权分割
所谓产权分割不仅是指所有权与使用权、收益权、处置权、经营权等的分离，而且也指某些产权项被进一步分解成更加具体的权能。产权分割可以提高共有产权的排他性。德姆塞茨曾指出：当资源是完全被共有的时，排他性可以通过资源的实际使用而获得。比如对一条快车道的占有，包含在道路上使用“移动”空间的权利。可让渡性原则上也是可以获得的，比如在决定将一条快车道出售给私人团体，或是以收过路税的方式来经营时。他的研究已经明确指出环境资源的排他性可以通过对环境资源使用权的分离来实现。
实践中，产权分割主要表现在两个层面上。一方面是将城市交通基础设施或公共交通服务的经营权以及经营权基础上的收益权分割出来，以承包或特许经营的方式引入民营部门，这样就可以通过一定的价格机制，使生产在边际收益等于边际成本的最优条件下完成市场交易，环境资源的市场提供与维护成为可能。二是通过分割某些环境资源（如空气、水体等）的使用权，并利用价格机制反映出其被使用的社会成本，实现负外部性的内部化，我们熟悉的排污税费、停车收费以及道路拥挤定价等都是对环境资源使用权分割后通过市场价格反映出的“污染者付费”机制。
３．创建新产权
产权包含着一个无限期的权力束，这些权利是由需求和人的创造性来创立和划分的（柯武刚、史漫飞，２００１）。２０世纪７０年代发展起来的排污权交易（或称为可交易污染许可
证，Ｔｒａｄａｂｌｅ Ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ Ｐｅｒｍｉｔｓ，ＴＰＰ）不仅是对科斯理论与政策建议的一个发展，同时也是通过创建新产权来解决负外部性的一种机制。著名经济学家戴尔斯（１９６８年）认为，环境等共有资源是一种商品，政府是该商品的天然所有者。作为环境的所有者，政府可以在专家的帮助下，创建一种有关环境资源的新产权——“污染权”。
戴尔斯在《污染、产权、价格》一书中提出污染权交易的基本内容：在满足社会公众对环境质量要求的前提下，通过把污染分割成一些标准的单位，确立一种新的合法的污染物排放权利即污染权，并允许这种权利在市场上进行交易。政府允许在负外部性制造者之间对污染权进行竞购，一些能用最少的费用来处理污染问题企业会愿意自行解决使之内部化，同时将自己节约的污染权转售给需要的企业，以此实现对污染总量的控制。新产权的创建，弥补了环境资源产权所缺乏的完备私有产权，这样就可以帮助环境资源部分地进入市场，在市场机制的作用下，完成产权交易，将外部性内部化。
在城市交通领域，通过创建新产权、引入市场机制实现负外部性的内部化主要体现在两个层次上：（１）针对地域性污染（主要是常规排放问题）
政府对某些在使用过程中会产生常规排放的交通产品（油、车辆）实施ＴＰＰ体系，此时的许可证交易主要是在企业与企业之间进行分配与交易。例如，美国政府为减少汽车尾气中的铅排放问题，使用了可交易的铅排放许可证制度，将固定数量的铅使用权分配给了大约１９５个精炼厂。使用权交易的价格由起初的每克铅０．７５
美分上涨到４美分，很快地，精炼厂
有了消除铅的动机，因为早期的减少
可以空出很多可以交易的使用权。这
项新制度虽然是从与交通有关能源提
供商着手，却在很大程度上利用市场
机制控制了交通使用者负外部性的产
生。
（２）针对跨界污染（主要是温
室气体等）
各国政府之间通过多边的国际协
议分配污染权数量，实施ＴＰＰ体系，
此时的许可证交易主要是在国家与国
家之间进行分配与交易。１９９７年京都
议定书为主要的６种温室气体减排提
供了一种全新的经济手段，就是通过
创建“温室气体排放权”这一新的产
权形式，通过清洁发展机制（ＣＤＭ，
Ｃｌｅａｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ）、共
同执行机制（ＪＩＭ，Ｊｏｉｎｔ Ｉｍｐｌｅｍｅｎ－
ｔａｔｉｏｎ Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ）和排放交易计划
（ＥＴＳ，Ｅｍｉｓｓｉｏｎ Ｔｒａｄｅ ｓｃｈｅｍｅ）为
工业化国家实现其减排义务提供灵活
措施——允许各国依据实际情况对温
室气体排放权进行交易。清洁发展机
制强调工业化国家在发展中国家进行
温室气体减排投资计划，是通过市场
机制由工业化国家购买发展中国家的
减排量。共同执行机制旨在促进工业
化国家以合作为基础，共同达到减排
的目标，这表示在获得参与国家同意
的条件下，一个国家可以借此来降低
另一个工业化国家国内经济的任何部
门所产生的温室气体排放量。排放交
易计划是在协议国之间通过市场机
制，允许温室气体排放量较小的国
家，在国内或国外与排放超量的国家
进行温室气体信用额度的交易。
自１９９６年第一笔碳交易实现以
来，全球温室气体减排交易市场已经
累计成交２亿吨二氧化碳当量的排放
量。因为核准京都议定书的各个国家
正在努力实现其减排承诺，同时国家
级和地区级的碳交易市场（如加拿大
和欧盟２００５年１月开始运行的排放交
易市场）不断涌现，碳交易量预计将
持续增长。
４．调整认知产权
人们对环境资源的认知产权进行
调整，使其预设的产权边界合理化
（对于环境资源的使用在环境生态承
载力的限度之内）。在这一过程中，并
没有权威机构的介入，而是在公平性
基础上，不同主体之间对预期收益的
一种相互让步。无论初始产权如何界
定，只要环境资源的共同所有者之间
能够对互让方法与程序达成一致，并
根据互让的方法与程序调整产权的认
知边界，就可以实现帕累托改进。需
要指出的是，在认知产权调整基础上
的谈判（交易）和科斯方案虽然都强
调市场交易，但二者强调的效率是不
同的。科斯定理中讨论的效率，是法
定产权界定后的交易效率；而在认知
产权调整基础上的谈判（交易）则更
注重产权界定过程中的效率。
交通利益相关者自觉地调整对环
境资源的认知产权主要表现在以下几
个层次上的合作关系：
（１）政府与交通基础产品生产
企业之间的合作
这种合作通常是通过自愿性协议
的方式实现的，即为了改善环境质量
或提高自然资源利用效率，政府和企
业之间达成的一种非法定的协议。在
城市交通领域出现的这种伙伴关系或
自愿协议的主要目标是提高交通基础
产品（车辆、燃油、交通技术）的环
境品质，比如德国汽车制造商承诺：
自１９９０年到２００５年，以汽油为燃料
的汽车销售每年递减约２％（到２００５
年总减少份额目标为２５％）；欧洲汽车
制造商联合会与欧盟签订自愿协议，
承诺将新车的ＣＯ
２
排放从１９９５年的
１８６克／公里下降到２００８年的１４０
克／公里。
（２）政府与其他企业之间的合作
这种合作多表现为地方政府与地
方企业之间的合作。在英国的诺丁
汉，地方政府与工商企业建立了交通
合作伙伴关系。在城市政府的支持
下，位于ＣＢＤ地区的企业实施了“通
勤计划”，旨在为非私人机动化的通
勤提供各种便利，在５年的时间里，企
业“通勤计划”的实施减少了诺丁汉
地区５％的单人机动车通勤量。
（３）交通基础产品生产商之间的
合作
交通基础产品与原料的提供者原
先是被动地遵从政府的排放标准和技
术标准，为了市场利益空间的争夺而
开发新技术、新车型和新燃料，伴随
交通可持续发展的理念的逐渐被认
同，这些厂商开始自发地进行了新技
术与新车型的研发，以确保交通基础
产品进入消费领域后对环境资源的影
响最小。
（４）扩界污染问题上的合作
涉及全球的环境污染（包括酸
雨、全球变暖以及臭氧层的破坏等）
在上个世纪７０年代后更加普遍化。对
于全球环境资源来讲，既没有统一的
管理主体也不存在界定产权的激励，
但跨界污染的出现却使每一个国家在
产生污染的同时又成为污染的受害
者。１９９２年的地球峰会上签订的《联
合国气候变化纲要公约》是为控制各
缔约国大气中温室气体浓度而形成的
多边的国际协议。该公约于１９９４年３
月正式生效，并于１９９５年召开第一届
缔约国大会（ｔｈｅ Ｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ
Ｐａｒｔｉｅｓ ｔｏ ｔｈｅ Ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ，简称
ＣＯＰ），自此每年定期召开会议。其
中，１９９７年的ＣＯＰ３签署了京都议定
书，确定各缔约国温室气体减排的目标，时间表以及减排的温室气体种类。
无论是国家层面上还是国际层面上，交通利益相关者的合作无疑是对环境资源认知产权的一种自发调整。由于认识到环境资源属于全人类及其后代，每一个体（或团体）对于环境资源的产权都不是无限的，环境资源的共有者之间必须能够通过互让的方法与一致性的程序——国家之间相互承认对跨界环境资源保护义务和责任、企业通过控制自身产品的环境危害程度、社会公众通过对自身行为的约束——来调整原来那“无限”的产权认知边界，以减少不同交通利益相关者的产权边界冲突，确保环境资源产权实施过程中所产生的负外部性最低。
对于第一类环境资源，混合产权机制凸现了其效率性。由于无法实现财产意义上的分割，所以利用创建新产权的方式将城市交通的负外部性所造成的成本定量化。产权创新把城市交通对环境资源的使用程度或污染程度标准化，每一标准被确立为新的合法的污染物排放权利。在实践中曾有过石油精炼企业铅使用权交易、温室气体排放权交易、硫化物排放权交易等。现在欧盟国家政策尝试的按车重－里程设计的税费，是创建与车辆行驶里程相联系的新的产权——规定了交通使用者对于可再生的和不可再生的环境资源的使用程度标准，并通过其真实的消耗量来征收收费。
对于第二类资源，由于财产意义上的分割逐渐实现，许多国家进行多年的产权私有化尝试，其中不乏成功案例，但环境资源的私有化并不总是有效的，资源稀缺程度、社会制度等
因素都会影响资源多样化的产权安排。利用混合市场机制，对这些环境资源的部分产权项进行分割，然后利用市场的价格机制反映其稀缺性和排他性要求，对负外部性内部化也起到了良好的作用。
从环境资源使用权的角度分析，通过对土地资源、交通基础设施的使用权重新分配（比如设置公交专用道等）、使用权独占（轨道交通和快速公交等），保证了公共交通通行的优先权，客观上刺激人们选择高效、环保的公共交通出行方式；通过实现环境资源（土地、交通基础设施等）使用权交易（比如道路定价、拥挤收费和停车收费等），并区分需求特征（不同时间、不同地点、不同车型等），通过市场价格机制反映私人机动化的外部成本，由此实现城市交通负外部性的内部化。
从环境资源的经营权和收益权的角度分析，通过分离土地资源的经营权和收益权，城市交通的基础设施（道路、停车设施等）和公共交通服
务
政府公共产权环境资源所有权
市场交易产权
使用权
经营权
收益权
可排他的新产
权权能项
使用权独占：ＢＲＴ、轨道交通
使用权交易：道路定价、拥护收费、停车收费、按轴重等设置的车辆执照费等。使用权分割配置：公交专用道等
经营权分割：公交市场的特许经营等经营权、收益权分割：交通基础设施开发：ＢＯＴ、ＰＰＰ等收益权联合：ＴＯＤ温室气体（硫化物）排放权交易、按车重－里程设计的排放税费
图 混合产权机制在交通负外部性内部化中的应用
实现了多元化的供给，解决了带有准公共物品性质的交通供给的不足问题。