中国法治制约因素的深层次分析 (1)

中国法治制约因素的深层次分析

摘要：法治建设作为我国社会主义民主政治发展的长期性战略目标，是我国在长期的理论结合实际过程中总结出来的成果，是历史发展的理性选择。而在走向法治建设的过程中存在着法治观念的缺失、法律制度的不完善、司法体制的不健全和监督机制功能的失调等制约因素影响着法治发展的进程。这些因素决定了中国的法治建设将会是一个长期的、渐进的、系统的过程。本文认为，要实现法治建设，完善法制是基础，依法行政是关键，公正司法是保障，法治文化建设是必经之路，只有全面做好这四方面的工作，才能更好地走向法治建设之路，最终实现法治建设。

关键词：法治建设、制约因素、权力、程序

一、中国法治的现状

自从1949年中华人民共和国成立以来，在中国共产党的带领下中国的政治、经济、军事和文化等各个方面都取得了举世瞩目的成就。其中不可不提的是中国的法治建设，这是一个从只强调封建集权统治的人治社会到追求民主、自由的法治社会的转变，是一次历史性质的飞跃。中国法治建设从提出到现在只用了几十年的时间，在这几十年里法治这个名称充斥于社会的各个领域，成为寻常百姓茶余饭后谈论的对象和文人、专家频频讨论的议题，整个社会掀起一个法治建设的大潮。中国的法制建设正进行的如火如荼，但是我们不能过分的乐观于法治建设在中国所能达到预期效果。事物的发展必须从一个量的慢慢积累转而到质变得过程，法治建设也是一样，中国的法制建设不可能是一蹴而就的，必须是经历一个不断地发现问题、解决问题再一步步的慢慢完善的，漫长的积累、沉淀的过程。中国的法治建设虽然取得了很大的成就，但是只是经过短短几十年的发展，只能算是刚刚起步。跟已经存在了几千年的封建制度相比，短短几十年对这个过程来讲太过于短暂，中国的法治建设还有很长的路要走。

二、制约中国法治的主要因素

法治建设不仅是我国实现民主政治的一种战略，更是在民主建设过程中所要达到的目标状态。然而，在推进我国进行全面的法治建设的道路上，有许许多多的因素在起着制约作用。这些不利因素在很大程度上增加了我国法制建设的难度，延缓了法治的进程。

（一）、法治观念的缺失

1、权力掌控者法治观念的缺失

法律的制定与执行都需要依靠权力的行使来落实，权力掌控者在国家的法治建设过程中扮演着举足轻重的角色，权力能否正确、有效的行使，直接关系着法制建设的进程。但是中国有着几千年的传统封建思想，一些原本不该属于这个时代的封建社会的“官本位”、官贵民轻和身份等级等落后的思想还在潜移默化的起着作用。有些权力掌控者对于权力的行使难以确立理性的价值选择，具有较强烈的特权意识与治民心理，不愿受法律的约束。现实社会中不乏存在一些领导干部无视法律、自恃特殊，常常以言代法、以权压法、以权抗法，把自己凌驾于法律之上，对正常的执法工作和公正的司法判决横加干涉，实行暗箱操作。公然的

对抗法律、无视法律，维护或隐瞒一些违法犯罪行为，致使其得不到及时有效的处理，这样的行为极大的损害了法律的权威性。国家的权力虽然来自于人民并且属于人民，但是在这样的观念作用下，一旦有些人侥幸掌控了权力，这些权力就很有可能变成私权力，接而成为个人谋取利益的工具。

在国家权力的行使中行政权是运用得最广泛的一种权力，因此，它与社会和公民切身利益关系最密切，能否行使得当至关重要。但是在现实生活中，行政权却是最容易被滥用的权力，行政权力的运行现状有人描述如下：“官本位仍然十分盛行，掌握行政权力的人往往把自己看作社会的主人，而不是把公民看作是社会的主人；权力私有化比较严重……掌握行政权力的人往往只强调自下而上的控制，而不允许也不习惯让公民运用自己的权利自下而上地与政府互动；……往往不能为公民创造一个平等参与地环境和渠道，反而常常为公民的平等参与设置重重障碍，……往往根据自己的好恶和关系的亲疏来决定工作态度，而不关心公民的需要和疾苦，甚至作威作福。……在行使权力的时候往往有太大的自由裁量权甚至随心所欲，而不愿意严格的遵守必要的程序和规则。”[1]从这些不难看出，权力的行使最大的障碍在于权力掌控者能否把法律至上作为权力行使的标准。只有权力行使者有法治观念，心中有法律准绳，一切依照法律办事，绝不超越法律、凌驾于法律之上，这样的权力才会符合法律，符合法治。

2、人民大众法治观念的缺失

法治是在整个社会的基础上才有可能产生的，它是整个社会互动的产物，他不是某个人的法治，也不是某个政党的的法治。只有在整个社会建立了法治，人人心中有了法治理念，这法治才算是完整的，才可以说实现了法治。法治是个泊来品，它是我们最近几十年才慢慢熟悉的，它在我们国家的传播是一个由上及下的过程，是国家通过制定相关法律与政策来推广的，而没有经过一个长期的、潜移默化慢慢熟悉的过程，这也造成了法治观念在我们国家不牢固的弊端。而且，由于传统那种自上而下的管理模式还基本上存在并且发挥着作用，人民大众习惯于在全能主义政治模式下生活，自由、个体、民主等意识很薄弱，而这些恰恰是法治建设所需要的，也是培养公民的法治观念所必不可少的。

在现实生活，公众法治观念的状况是民众难以建立对法的信任与认同,人们惧法而不爱法,避法而不善用法。[2]因为在大多数平民百姓眼里，法律总是与打击犯罪与惩罚犯罪分子沾边的，跟法律扯上关系总没什么好事。当自己合法权益遭到侵害时往往选择沉默与忍气吞声。再加上传统社会中普遍存在着关系社会与熟人社会，还在时时刻刻起着作用，人们总是习惯于运用关系来解决问题，而不是依靠法律。法律是制度层面的，为了追求公正，必须依靠严格的程序来解决，而靠关系、找熟人不用。我们在追求关系、寻找熟人的过程中，我们倾向去运用非制度性条件来获得利益，而这种非制度性条件一般不会与法治沾边，这样双方主体在互动的过程中就容易忽视法律的作用。这样就导致了当人们在遇到问题，使用其他手段解决比法律更有效的时候，人们就不再相信法律了。所以总的来说，现阶段我国公民的法治观念还不是很强，而公民的法治观念的形成对于实现法治建设来说是至关重要的，这也正是我们必须面对的法治难题。

(二)、法律制度的不完善

法治是在法制的基础上才能建立起来的，没有制度的引导，法治也就失去了方向，最终也只会沦为个人独裁的工具。中国要实现法治建设，建设社会主义法治国家，必须要有一整套完善的法律制度与之配套，所谓徒法不足以具行，只有拥有了法制我们才能谈法治。并且这个法也必须是良法，恶法非法，法治的实现也就是制定良好的法律制度得到普遍的遵守[3]。回顾这几十年来，我国的立法工作取得了巨大的成就，相继建立了各个部门法，各个部门法之间的界限也逐渐更具清晰，不久的将来我们会有属于我们自己的中国特设社会主义

的法律体系。然而在取得辉煌成就的同时，我们也必须清醒的看到，我国目前的立法工作还存在着诸多的问题。首先，我们的立法工作总是滞后于现实情况的发生，这与法律前瞻性的要求相矛盾的。法律需要具有一定的前瞻性，能相对的预测到未来所要发生的事，这样让人们能够更好的根据法律的要求来安排自己的计划，避免做出与法律相违背的事。而现实情况是，法律具文的不断增多，当法律落后于现实状况时，我们就及时的制定相应的法律，来不及制定法律，国家就出台政策导向、制定相应规章制度或者做出解释。这样的立法模式不仅不能保证法律具有前瞻性，更是破坏了法律的稳定性、权威性。其次，各个部门法之间的衔接还不是很完善，容易造成有些部门的权责不统一。由于立法工作总是在对现实情况总结的基础上产生的，是对以往经验的法律化，这就不可避免的在对某事项进行规定的同时会趋于迁就或照顾个别部门的现实利益。而这又会造成某些部门在既得利益的驱使下争管辖权、审批权、发证权、收费权、处罚权,争相强化本部门的职权。结果导致法律及法规在相同的规范上相互抵触或相互矛盾。最后，从立法的技术上来讲还有待提高。由于我国幅员辽阔、人口众多，各个地区的差异比较大。在立法的过程中就容易导致“一把抓”现象，针对不同的情况，一时拿不定注意，就采取折中或调和的办法统一来规定，或者采用原则性的政策宣言、模棱两可的词语来进行笼统的规定，欠缺法律所要求的严谨性。而且，对法律的制定重量轻质，法律条文的数量很多，但许多法律条文内容不具体、不规范，禁不起推敲，弹性条款和任意条款过多，具体责任不明确，自由裁量权过大等等。另外，在我国重实体轻程序的思想观念下，程序法的不完善也是法治难以实现的重要因素。法治要求依法办事，不仅是依照实体法办事，更是要求依照程序法办事。在对具体是项作出实体法上的规定的同时，也必须有一套与法治原则、制度相配套的程序法体系来操作运行。程序是正义的蒙眼布，只有具有科学严谨的程序法规则并且严格依照程序办事，才有良法的产生与实施，才能实现法治的正义。美国联邦高等法院大法官道格拉斯曾指出: “权利法案的大多数规定都是程序性条款,这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”[4]。

（三）、司法体制的不健全

司法作为法治的的一个重要的参与因素，在法治建设中发挥着不可替代的作用。“在现代国家,司法机关是维护社会主义，保护公民权利,裁决违法犯罪与否和惩治罪犯的最终防线，必须保证其独立行使权力。”[5]可见司法独立是法治的一个重要的原则与要求，我国虽然不是三权分立的国家，宪法也没有直接规定司法独立，但明确规定了“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关社会团体和个人的干涉”。虽然如此，但在实际的政治架构中司法机关也并未获得其相对独立的地位。首先，从领导与被领导的关系上来讲，司法机关不同于其他行政机关，它不存在绝对的上级领导下级，下级要服从听命于上级。为了实现司法公正，法院的上下级之间就是一种监督与被监督的关系。但在司法机关与党的领导关系上，却并非如此，我国是实施行一党专政的，中国共产党是执政党，其领导地位是在历史发展过程中形成并且党的地位和作用是不可代替的，这一点不容置疑。司法机关也不例外，也要接受党的领导。现实情况也是，基层法院的院长、检察院的检察长的任免要由地方党委考核、提名，法院、检察院的重大事务要向地方党委请示汇报，那么这样的话，法院、检察院独立地行使职权就可能会受到影响。其次，司法机关在财政上难以脱离束缚的问题。本着来说，司法机关在人事与财政上与地方政府脱离，这样才是保证其能够独立行使职权的前提条件。但是在现有的政治体制下，司法机关的工资福利、办案经费等都是归属于地方财政管，而有一些法官、检察官都是土生土长的本地人。这样司法机关不管是在财政上还是人员上都与地方有着千丝万缕的联系，在这样一种暧昧的关系下，要求司法人员完全不顾自身的利益、不受地方财政与人事关系的影响是难以办到的。不可否认，我们当前面对的司法不公、司法腐败与这些因素不是不无关系。最后，法律人才的缺失。要实现法治建设，也要求有大批高

素质的法律人才来践行法治。法律人才是实行法治的关键，在国家的立法、执法、司法等过程中，如果没有大批的高素质法律人才，那么就难以科学的立法，执法和司法也不会符合法治的要求。从改革开放以来，我国的法学教育取得了很大的成就，培养了一大批的法律人才，但是这些仍不能满足我们现有法治的要求。现有的法律人才也是最近几十年才培养起来的，整体素质并不是很高。由于体制和编制等原因，原有选任人才的标准和程序不当，一些不具有法律知识和法律素养的人也当上了法律人，参与国家立法、执法、司法。就司法系统来说，目前真正受过本科教育的人比例很少，而且越到基层比例越是明显，司法系统工作人员的法律素质整体上是不高的。近年来司法不公、司法腐败等现象频频出现，不可不说这与司法系统工作人员法律素质不高不无关系。如果法官法律素质都普遍偏高的话，在严谨的法律逻辑下运用法律作出公正、合理的判决，那也就不会出现让人啼笑皆非的彭宇案了。司法是维护正义的，是维护法律权威的，司法判决也应当是公正合理的，能够满足人们基本的道德期望。当作出司法判决挑战人民群众公共的道德底线的话，人们不再相信法官能做出公正的判决了，人们也就不再相信法律了，到时候法治也就无所谓实不实现了。

（四）、监督机制功能的失调

在现有的政治体制下，监督机制在当今的法治建设者显得尤为重要，任何权力的运行都需要限制，不受约束的权力，必然会导致权力的变异与膨胀，必然会导致腐败。但我国现有的监督机制存在监督机构离散、功能不明确、各个机构之间缺乏必要的有序性与整合性等问题。而且当我们发现原来的监督达不到预期的效果的时候，在强调加强监督的同时，总是习惯于在主体上考虑如何加强，在应该由谁实行监督才能更有效上大做文章，而不是从怎样的权力关系与运行规则上进行考虑。我们今天庞大的监督体系就是在重视监督主体的背景下建立起来的。1954年宪法里有人大及其常委会监督、检察院监督，1982年宪法里规定了人大及其常委会、审计机关和检察机关，后来发现效果还不够，又在1986年恢复监察机关,在反腐败运动中又发现法定的监督制度不够有力，再充分发挥执政党的纪律检查机关的监督作用。在这样一种思想下，也就导致了我们目前监督状况。目前,我国的监督机构很多,但是它们之间尚未形成有序的关联结构;监督主体地位不高,权力不大,缺乏独立性和权威性;监督规则不完善、不具体,缺乏系统性和可操作性;监督机制单向运行,环节单一,缺乏双向性和全面性。[6]

这样的监督体系非常庞大，不同的监督方式也是推陈出新，对现有的监督体制根据监督主体的不同，监督种类大致可以分为：立法机构的监督、司法机构的监督、行政机构的监督、政党的监督、舆论的监督和人民的监督等等。在这么多的监督方式中，当前就属舆论监督最有效，在网络、媒体等互联网工具的强大推动力下，那些监察机关难以察觉的腐败现象就会很快的浮出水面、那些所谓的疑案、难案和冤案也会很快的得到解决。其他监督方式的光芒都让舆论监督一个给独占了。但是在实现法治建设的过程中本不该如此，一些本该在制度上、体制上发挥作用的监督方式，却失去了应该有的功效，而却让本该居于次要地位、起辅助作用的舆论监督大行其道，这不是符合法治要求的监督。

除了以上四个方面因素之外，还存在着其他的因素制约着中国法治建设的进程。就比如地域与人口，我国幅员辽阔、人口众多，而且又是一个农业大国，农村人口占了绝大多数，农民的法律素质都普遍偏低。显然，在这样一个人口大国要推广法律、实现法治，不是一朝一夕就能解决的事情。再加上我国的经济还处于发展阶段，人均经济水平不是很发达，社会贫富差距大，而法治要求要有坚实的经济社会基础，没有足够充裕的物质基础，就难以创造符合法治要求的软条件，也不能改善法治所依靠的硬设施。这些众多的因素决定了中国的法治建设会是一个长期的、渐进的过程。

三、中国法治建设的改善措施

要依法治国、实现法治建设，必须从以下四个方面入手：

一、完善法制是基础

法制是法治的前提、是基础。在“有法可依、有法必依，执法必严，违法必究”四个原则的关系中，有法可依显然是前提条件，而如果没有完善的法制，国家的执法、司法，公民的守法、护法也就无从谈起，法治也就失去了制度引导，实现法治建设也就只是成为空谈。因此，完善的法律法规体系，是实现法治建设的重要前提。要完善法律体系，首先要做的是提高立法的质量，法治建设要求的是良法之治，只有是制定良好的法律制度，才会被认可、才能让后面更好的执法与守法成为可能。应该秉着“恶法不能成为法”立法理念，在立法时尽量地采取各种有效措施提高立法质量，通过完善的民主程序，代表最广大范围人民的意愿，而不能成为某一部门或团体牟取利益的工具，甚至成为在法治建设道路上的绊脚石。

二、依法行政是关键

行政机关是否依法行使权力，在法治建设中显得至关重要。在我国，一半以上的法律和法规是由行政机关执行的，可以说，行政机关能否严格执法，依法行政，是实现法治建设的关键。所以在法治建设的过程中，要求一切行政机关都必须严格执法，依法行政，在一切的行政活动体现广大人民的意志，代表人民群众的利益，确实保障公民的合法权利，维护社会主义法制的统一性、稳定性和权威性。针对我国在行政权行使过程中出现的有法不依、执法不严、违法不究等现象，应当制定一套有效的规则制度，尽量将行政权扩张与变异控制在最小的限度内。首先，应该对行政权体系进一步的改革，明确各种权限，改变行政执法权设置的过多、过细、过乱的现状。其次应该加强行政执法过程的透明度，明确权力运行的规则与程序，进一步对执法者进行监督与制约，规范行政执法行为，提高行政执法效率，保证依法行政的真正实现。

三、司法公正是保障

司法是正义的蒙眼布，法律所追求的正义与公平是很大程度上通过司法来显现的，人们公民对于法律的认可程度，一个重要的标准就是通过司法来衡量的。司法能体现法律的公正、维护法律正义，则人们就认可它，并且愿意接受它的规范。反之，则人们就会寻求法律以外的解决办法，这样严重影响了法律的权威性。所以，司法在体现着法律的价值的同时又维护着法律的权威，公正的司法体系是实现法治建设的重要保障。目前，我国宪法虽然明确规定了司法机关独立行使职权的原则，但这一原则在司法实践中并没有得到完全的落实。由于体制上的问题，司法机关与行政机关、同级党委总是有种纠缠不清的关系，使得独立行使职权受到影响。因此，应当进一步的推动司法体制改革：合理的配置司法权，理顺司法机关与行政机关及同级党委之间的关系，排除不必要的干扰因素，确保司法机关能够独立的行使职权；改革司法内部的人事管理制度，优先入用高素质的本法律人才，提高司法人员的整体素质；严格司法运行的程序，规范步骤，提高工作的透明度；建立相关的司法人员问责制，加强责任心，秉着公平、公正、公开的负责态度，以推进司法公正为目标，从而从根本上保障法治建设的实现。

四、法治文化建设是必经之路

中国的法治建设必然是一个系统工程，不仅体现在物质文明建设，更是要求精神文明建设结合起来。法治文化的建设是实现法治建设的重要途径，从我国法治的基本特征——法律至上、立法民主、法治完备、司法公正、制约权力、保障权利等等法律价值方面来看，其中许多方面都体现在文化层面和社会生活方面。因此，要在这样一个人口大国实行法治建设，进行法治文化建设是必经之路。进行法治文化建设，培养公民的法制意识，让公民在宣传和教育当中了解法律，促进法律的实施，监督法律的运行。让每一项法律行为规范都埋进公民的潜意识里，内化为自我约束的动力，作为日常的行动准则。让法治精神贯穿于整个社会争

取，从而做到人人知法、守法并自觉地维护法律的尊严，实现法治的宗旨和内在精神。加强法治文化建设是精神文明建设的必然要求，也是实现法治建设的必经之路。

四、总结

总之，中国法治建设的实现不是一蹴而就的，必然是一个长期、渐进的，不断克服障碍不断前进的过程。现阶段的法治建设还不成熟，因此，在排除一切制约因素深化改革的同时既要借鉴发达国家的经验, 又要注重利用本土资源，保持自己的特色。建设由中国特色的社会主义法治国家。

参考文献：

[1]李景鹏．关于行政权力的自律和他律[J]．新视野，2002．1．

[2]雷振扬.中国法治制约因素分析.中南民族学院学报.2001年第21卷第1期

[4] W·道格拉斯.美国高等法院报告(英文版)[M].纽约:美国律

师合作出版公司,1951,858.

[5]刘海年:《依法治国:中国社会主义法制建设新的

里程碑》，《法学研究》1996年第3期

[6]任桂芬.论我国行政权力运行法治化的制约因素及对策.前沿.2010年第10期.

致谢

注：1、各级标题的编号要按照格式标准。重新修改。

2、建议大纲修改成如下形式来成文：

摘要

关键词

Abstract

Keywords

引言

一、中国法治主要存在问题分析

二、制约中国法治的主要因素

一、法治观念的缺失

二、法律制度的不完善

三、司法方面的制约

四、监督机制

三、中国法治建设的改善措施

一、···

二、···

三、···

四、法治文化建设是必经之路

四、结论或者总结

参考文献

致谢

3、文章需要有参考文献以及致谢部分。

4、正文完善后，格式需要进行全面整改。