_准生证_性质的法学分析
□曾祥明１石佳２
“准生证”性质的法学分析
一、问题的提出
据有关媒体报道，〔１〕京城某高校的一名年龄２９岁的女博士研究生在校期间怀孕。根据《北京市生育服务证管理办法》的第二条〔２〕和第五条（一）项〔３〕有关规定，该女博士完全符合有关规定的生育条件。但在“生育服务证”（本文所称的“准生证”）的申请过程中，由于该女博士生非京生源，故而学校、本户籍所在计生办和街道办事处以及原户籍所在地相互踢皮球，导致该女博士怀孕在身却无法取得准生证明，不能生育。因此，即使该女博士生育，孩子也无法取得合法的户籍。那么准生证的性质在行政法上如何定位？法律后果上能否构成对公民生育权的限制？其在内容、程度和方式上对公民生育权进行限制的标准、原则是什么？基于此，本文认为准生证是行政立法上的禁止性规范文件，是对公民生育权的权利能力方面的限制；我国应在准生证限制的内容、程度及方式上进行改善。
二、准生证的性质和内容分析
准生证是计生管理服务机关审查批准育龄夫妻进行合法生育资格的书面证明。准生证记载育龄夫妻双方的姓名、年龄、民族、户籍、工作单位地点、生育状况、以及发证日期、机关的名称。从行政法的角度来分析，准生证体现的法律关系的内容具体表现为以下方面：（１）准生证表明计生管理服务机关和育龄夫妻之间的管理与服务关系，属于行政机关与公民之间的行政法律关系。（２）准生证必须依育龄夫妻的生育申请为前提。（３）计生管理服务机关对符合条件的生育申请予以进行资格条件审查，符合条件的才予以批准，颁发准生证，准许申请人行使生育权。（４）育龄夫妻的生育申请必须在怀孕前或怀孕后三个月内提出，准生证即是对育龄夫妻的行使生育权的事前的限制。（５）准生证即是对育龄夫妻的行使生育权的一般的限制。即所有的育龄夫妻都必须受准生证的普遍的限制。（６）无准的生证育龄夫妻行使生育权的行为必须承担相应的法律、经济、行政的责任。（７）作为公民生育权的重要的权利并不属于《行政许可法》第１２条列举行政许可的设定范围。从准生证的内容和特征来看，第（１）（２）（３）（６）符合行政许可的构成要件；但从（４）（５）（７）的特征来看，笔者认为准生证虽然具备作为具体行政行为的行政许可的部分特征，但由于准生证对所有的育龄夫妻行使生育权构成了事前的、一般性的限制，而且根据“许可法定原则”，作为公民生育权的重要的权利并不属于《行政许可法》第１２条列举行政许可的设定范围。〔４〕因此，批准准生证并不是具备行政许可性质的具体行政行为。
宪法、婚姻法、人口与计划生育法明确规定公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，但没有规定采取计划生育的限制方式、方法。根据我国《立法法》的规定，为了贯彻宪法、婚姻法、人口与计划生育法的规定，采取计划生育的限制方式、方法可以由各地方性法规和规章具体化。各级地方政府相应根据地方性法规制定实施准生证制度的规章。笔者认为，准生证是对公民而是对公民生育权（资格）和能力（数量）上的限制规定的书面证书，准生证在性质上是行政立法上的地方规章范畴的禁止性规范文件。如果在性质上将准生证作为具体行政行为的行政许可来看，既不符合《行政许可法》的规定，又不符合《立法法》的要求。在性质上将准生证作为行政立法上的地方规章范畴的禁止性规范文件来看，才符合准生证的上述７个特征内容。只有作为禁止性规范文件性质的准生证才能构成对所有的育龄夫妻行使生育权进行事前的、普遍的限制的法律效果。
综上所述，准生证的性质具体表现如下：（１）准生证表明我国禁止非婚生育。宪法第４９条、婚姻法第１６条规定：夫妻双方都有实行计划生育的义务。婚姻法、人口与计生法没有明确规定非婚生育是非法的。但是计划生育权利和义务主体是符合婚姻法的夫妻。如果公民不通过结婚的方式生育，则不属于夫妻生育的范畴，是属于计划外的不受法律保护的非法生育。因此，在我国非婚生育是非法的。即使是育龄夫妻的公民想合法生育其前提是获得准生证，如果没有申请获得准生证，也是不受法律保护的计划外的非法生育。（２）准生证表明我国的计划生育首先是对公民生育权资格的
（１．中国人民大学法学院，北京１００８７２）
（２．中南财经政法大学法学院，湖北武汉４３００７４）
摘要：本文通过分析准生证体现的法律关系的性质和内容，认为准生证属于行政立法上的地方性规章范畴的禁止性规范文件，构成对公民生育权的权利能力的限制；我国在准生证限制的方式上应该变“事前审批制”
为“事后登记制”，改为“一孩生育备案制”，更能体现对人权的尊重和关怀。
关键词：准生证；生育权；分析
〔中图分类号〕Ｄ６〔文献标识码〕Ａ〔文章编号〕１００３－６５４７（２００８）０６－００９４－０２
【争鸣与探讨】
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理论界２００８．６
限制。我国对公民生育资格的限制，在法律上表现为通过各级立法对公民行使生育权的事前的、一般性限制。国家地方政府及基层管理组织通过颁发准生证的方式来落实计划生育的国策。虽然宪法规定公民享有生育的权利，但由于该权利和国家经济发展的公共利益相冲突，因此，公民的生育权受到一定的限制。我国采取法律保留原则的方式限制公民权利，即只有国家立法机关才有权制定法律对公民权利予以规制，排斥其他机关对公民权利的干涉和侵犯。虽然宪法和婚姻法明确规定保护夫妻的生育权，但是从我国计划生育的实践做法来看，公民如果没有获得准生证，则无权生育，即没有生育的资格，否则就是违法的非计划外生育。准生证是依据法律而形成对公民行使生育权的事前的、一般性限制，这表明我国的计划生育首先是对公民生育资格的限制。（３）准生证表明我国的计划生育的目的是限制公民生育的数量。从行政法理论分析，准生证表明我国的计划生育首先是对公民生育资格的限制，在具体的操作制度上造成法律规定公民的生育权和公民生育的现实之间矛盾的结果。我国的计划生育既然是对公民生育资格的限制，就必须对公民生育从“第一孩生育”阶段进行规制，这是我国公民“一孩生育”就必须经过管理部门批准的法理上的必然逻辑。但一个国家人口必须可持续发展，否则国家人口就会逐渐减少而灭绝，法理和现实相矛盾的结果必然只能落实到限制公民生育的数量上来，即对公民生育权的行为能力进行限制，而不应该对公民生育权的权利能力进行限制。即计划生育中落实“计划”的范围实际上限制的是“生育数量”。这造成我国法律规定和现实制度相背离的结果。（４）准生证的法律后果。对于违反计划生育的公民，赋予了有关管理机关巨大的权力，可以采取法律、行政、经济措施，相应的限制甚至侵犯了公民的人身、财产、劳动、居住等等诸多方面的权利的法律后果。
通过上述分析，笔者确定准生证的性质不是属于具体行政行为行政许可，而是行政立法上的禁止性规范文件，是对公民生育权权利能力（资格）而非数量（行为能力）上的限制。因此，不能通过司法诉讼对准生证制度以具体行政行为的性质进行审查，只能依据《立法法》第８８条的规定，对准生证制度以地方性规章的性质进行审查，由国务院或者同级地方人大常委会对规定准生证制度的地方性规章予以改变或者撤销。
三、公民生育权限制的基准和原则
由于中国经济社会发展中的许多矛盾和问题都与人口问题分不开，人口问题成了制约中国经济和社会发展的关键因素和首要问题。能否解决好人口问题，直接关系到人民生活改善、全民素质提高和中华民族兴衰，关系到世界和平与发展。〔５〕这是我国实行计划生育的根据。公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，必须对公民有生育的权利进行限制。但是这种限制必须是为了维护和保障其实现的目的的手段，必须遵循一定的标准和原则。在哪些内容、何种程度、采取什么方式上对公民生育权进行限制是问题的关键。
生育权作为公民的一项重要宪法权利，并不是由宪法或法律授予的，而是由宪法或法律予以保障。首先，立法上应禁止由相关的法律（广义）对公民生育权作权利（资格）能力上的一般性和普遍性限制的事前限制。其次，为了实现计划生育的国策，保障中国经济和社会发展的国家公益，只能在一定范围对公民生育权作行为能力上的限制，即对生育数量的限制。再次，只能对公民违反计划生育的违法行为进行事前的一般性的限制，进行事后的惩罚或对公民可能的法律外生育的限制，不能对公民合法的生育进行限制。换言之，国家不能对公民“一胎或以上”的合法生育进行限制。
根据以上分析，我国的准生证制度在实践之中发挥着行政立法上的地方性规章范畴的禁止性规范文件的功能。因此，公民生育权限制的基准和原则为：准生证不能对公民生育权进行一般性和普遍性限制，也不能事前限制；不能对公民合法的生育权进行限制，只能对公民违反计划生育的生育数量方面的内容予以限制。
四、结语
综上所述，准生证制度有其存在的法律依据与维护国家经济和社会发展的现实基础，但准生证不能构成对公民合法生育的限制。因此，准生证对公民“一胎或以上”的合法生育进行限制是违反公民生育权的，应该废除“一胎准生证制度”。凡是夫妻符合规定“一孩生育”条件的，可自行选择生育时间，而不需要申请生育指标和办理“准生证”。这种生育证管理办法的完善可以依据《立法法》第８８条的规定，由国务院或者同级地方人大常委会对规定准生证制度的地方性规章予以改变或者撤销，变“事前审批制”为“事后登记制”，改为“一孩生育备案制”。这种改变决不仅仅是政府立法的科学化、行政管理与服务的合法化，以及提高行政管理与服务效率，更体现了一种对公民权利的尊重和保障，一种人性尊严的关怀。〔６〕■
参考文献：
［１］女博士遭遇生育危机［Ｎ］．北京青年报，２００４－０５－１０，（５）．
［２］《北京市生育服务证管理办法》第二条．本市对生育子女
实行《生育服务证》管理制度．育龄夫妻符合《条例》规定生育子
女的，应当按照本办法规定办理《生育服务证》．
［３］《北京市生育服务证管理办法》第五条育龄夫妻应当按
照下列程序办理《生育服务证》的内容．
［４］《中华人民共和国行政许可法》第十二条．下列事项可以
设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项．
［５］中华人民共和国国务院新闻办公室．中国二十一世纪人口
与发展（白皮书）［Ｎ］．中国人口网，２００４－０３－２６．
［６］子曰．取消准生证：行政管理理念的进步［Ｎ］．南方都市报，２００３－０２－２７，（２）．
［作者简介］曾祥明（１９７７－），男，湖北武汉人，中国人民大学法学院２００５级宪法学与行政法学专业博士研究生，中南财经政法大学法学院讲师，研究方向：宪法学基本理论；石佳（１９８４－），女，湖南怀化人，中南财经政法大学法学院２００７级宪法与行政法学硕士研究生。
责任编辑：阿满
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