吴佩孚
吴佩孚认为召开“国民大会”，“既可免军阀干政、政客投机之弊，更可免权力冲突、意见争执之嫌”1。虽然他也有借“国民大会”代替南北国会，使南北总统——孙中山与徐世昌同时下台，从而达到重建一个由直系所主导的全国统一政府的用意。但不可否认，这不失为一种解决全国分裂，重塑中央政府权威的办法。
不过在当时直奉均势的情况下，由军人把持的政府没有实现民治的政治环境。吴佩孚的此举立刻遭到了徐世昌、靳云鹏、张作霖的强烈反对。张作霖公开表示：“我只知向曹使商谈大事。吴是区区师长，全国师长有好几十个，我手下也不少，倘人人预闻政治那成什么话！”2曹锟也并不十分赞同此举，且在直奉两系不断明争暗斗的情况下，不愿因为此事和张作霖撕破脸，所以也不赞同吴佩孚此举。这样，在几乎是中央实权人物的一致反对下，吴佩孚通过“国民大会”谋求重建中央权威，重组中央政府的努力失败了。
吴佩孚的失败，一方面说明在军事实力派控制政府的情况下，以“和平”方式达成“民治”的愿望，是难以实现的。另一方面，直奉两系共同控制中央政府的均势态势形成后，任何一方都不愿看到另外一方势力坐大。在全国不能形成一个强力势力独立控制中国之前，国家政权的分裂局面是不可避免的。
直奉两系都以军事实力作为其掌控政府的后盾，所以双方在控制北京政府的同时，都不断得整军备战。尤其是吴佩孚，在“国民大会”方案失败，且被张作霖“奚落”之后，更是回到洛阳整军经武，决议与奉张一决雌雄。当直奉双方的不断摩擦到一定程度之后，战争便不可避免。对此北京政府完全没有能力对双方实施管控。在直奉双方剑拔弩张的状态下，北京政府于1922年4月29日发布严令：“督饬所属军队，立即停止攻击，凛遵前令。各将所有军队接近地点，一律撤退，听候查办。”3但就是在徐世昌大总统此令下达的当日，直系三路同时出击，奉系张作霖也以镇威军总司令的名义发出总攻击令，第一次直奉战争正式爆发4。这不能不看做是对北京政府的一种讽刺。
第一次直奉战争以直系的全面胜利而告终，奉系在中央政府的势力完全被清除。张作霖的东三省巡阅使、奉天督军兼省长、蒙疆经略使各职全部被徐世昌免
1《民国日报》，1920年8月5日。
2台湾中华书局编辑部：《吴佩孚传》，台湾中华书局1983年版，第40页。
3陈冠雄：《奉直战云录》上编，天津新民意报社1922年版，第39~40页。
4中国社科院近代史所中华民国史组编：《中华民国史资料丛稿·大事记》第8辑，中华书局1978年版，第50页。
除，最后徐世昌也在直系的逼迫下于1922年6月辞去总统，梁士诒内阁也由王宠惠内阁代替5。北京政府从此变成由直系单独控制的政府。
但是虽然在驱逐出中央政府中的奉系势力之后，北京政府由直系单独控制，直系势力如日中天。但是此时的中央政府与直皖战争之前的控制力完全不同，此时的北京政府或可称之为“直系政府”，名义上它仍然是全国的中央政府，但它的控制范围只有直系所属或由直系控制的各省。张作霖在退回关外之后，立即发布通电，自称奉军总司令，宣布东三省自治，不遵从北京政府号令。通电称：“于五月一日起，宣布东三省一切政事由东三省人民自作主张，并与西南及长江各省同志，取一致行动，拥护法律，扶植自治，铲除强暴，促进统一。”6由此可见，此时东三省与非直系的长江各省，以及西南各省一道，以“自治”名义，不服从直系控制下的北京政府调遣，各自为政。尤其是东三省，在张作霖宣布自治之后，对北京政府任命吴俊陞为奉天督军、冯德麟署理黑龙江督军、袁金铠署理奉天省长、史纪常署理黑龙江省长的任命毫不理会，还发表通电称“对此乱命，概不承认”7。此时中国名义上虽有中央政府，但实际上已经成为各省分省“自治”，承认统一但不拥护中央的状况。
直系在控制北京政府之后，拥护黎元洪上台任大总统。但实际上黎只是一个傀儡过渡政府，拥护曹锟上台才是直系最主要目的。在黎元洪任总统期间，其总统地位尚且风雨飘摇，更遑论其政令皆为一纸空文。黎元洪就任之后试图恢复民国六年的旧国会，以期“法统重光”。但就在他发布召集旧国会的通电不久，南方护法军政府便声明广东军政府乃“中国事实上、法律上唯一政府”，称黎元洪为“北京之伪新总统”8，之后广州非常国会主席林森还宣布黎元洪毁法、叛国、辱国等三项“罪状”9。他邀请南方诸人北上共商国是，却无一人前往。他任命的内阁成员中，南方的谭延闿与黄炎培也表示不到任，就连直系内部的核心人物吴佩孚也拒绝就任陆军总长一职，这造成内阁几乎无法履行政府职能。此后，黎元洪又发出“废督裁兵”倡议，更是完全成为一纸空文，各省督军对此毫不理会，他任命的直、鄂、豫、陕各省省长也无一人到任。
5（加）陈志让：《军绅政权》，生活·读书·新知三联书店1980年版，第46页。
6《北洋政府步军统领衙门档案》，中国第二历史档案馆藏。转引自来新夏：《北洋军阀史》下，第718页。7《北洋政府京畿卫戍司令部档案》，中国第二历史档案馆藏。转引自来新夏：《北洋军阀史》下，第717页。
8《孙中山全集》第6卷，中华书局1981年版，第144页。
9《申报》，1922年6月10日。
其后，直系保定派逼迫黎元洪退位，策划国会贿选，将曹锟推上总统宝座。但此举引起全国各方势力的愤怒，遭到一致反对。孙中山在南方宣布讨伐曹锟，奉系皖系也宣布反对曹锟任大总统。此时中央政府的威信已全然丧失，北京政府成为“丑闻”的中心。曹锟还仅仅只用了三天的时间，制定出一部《中华民国宪法》，虽然曹锟根据当时全国之实际形势，强调尊重各省自治的地位，但仍然未能实际施行，并且仅存在一年多便被废止。
第二次直奉战争之后，直系大败，大总统曹锟遭到囚禁，吴佩孚率残兵败将浮海南逃。此次战争标志着北洋军阀体系的总崩溃。前有直系冯玉祥的倒戈，之后奉系郭松龄的叛乱，表明此时各系军阀内部都难以达成统一，更遑论控制政府，统一全国了。第二次直奉战争之后，直系吴佩孚实力大损，又出现了孙传芳、冯玉祥等新兴势力，奉系除郭松龄外，张宗昌、李景林部在得到地盘后也心怀二心，组成直鲁豫联军，形成实际的半独立状态。此时全国的政治分裂趋势进一步加剧，政局支离破碎，各省区域政治格局正式形成。
冯玉祥在囚禁曹锟之后，组织黄郛内阁摄政，企图以此建立以自己为中心的中央政权。但以他的实力很难对此时全国纷乱的政局进行有效的控制，所以这个提议很快遭到各方的一直反对。由于当时全国各省的地方势力根据自身利益考虑，不希望出现强势的中央政府，所以此前已退隐多年的段祺瑞被推到了政治中心。段祺瑞在皖系崩溃之后，既无派系，又无军队，且可以居中平衡各方势力，有他出面组织政府再合适不过。但段祺瑞是在各方企图避免由某一派系掌权的情况下上台的，本身就没有什么权威性。各个军阀“一致拥段”的目的，是为了保持已经形成的地方政治单位权力不受“侵害”，也不用成为某一派系政府的“臣属”。“非段莫属”只是在全国不能形成一种政治合力的情况下的妥协政治的产物，所以段祺瑞甚至不能像徐世昌那样利用两大派系的均势状态来维持一种和局，这主动他主导的政府只能是一个形式上的政府，他存在的意义只是保持北京名义上的中央尚存。从实际情况看，段祺瑞政府从开始便被冠以“临时”的称号，而且一直到它倒台，这“临时”的帽子都没有去掉。他的执政府从一开始便只是一个空架子，中央政府的各项权力基本被各省分割控制。如各省省长的任命，基本都是以中央的名义，来表现地方军阀的意志。更有一些省份，直接撇开中央，自我
委任，像陈调元宣布自任苏督，王桂林宣布自任江苏省长10。军事方面段祺瑞也毫无控制力。皖系军队此时已基本被消灭，而中央陆军部和海军部没有任何直属军队，对各省军队也没有指挥权。财政方面更是困难异常，各省不但截留应缴纳至中央的税款，还仍要中央给予补助，段氏政府虽然不满，却无计可施11。后来财政部竟然穷困到“100元之款，亦不能开出”12的艰难地步。
10《陈调元自称苏督说》，《益世报》，1925年10月22日。
11《浙孙强截税款》，《顺天时报》，1925年5月5日。
12《冯玉祥派员来京接洽与奉合作》，《中华民国史史料外编》第9册，广西师范大学出版社1998年版，第490页。