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与现代学校制度相关联政策的再度思考

与现代学校制度相关联政策的再度思考

●也许,我们不能笼统地认定,哪一类学校更适合于建立现代学校制度,而是要探讨哪一类学校适于建立什么样的现代学校制度。

●国外教育的政策动向和制度特点,毕竟国情不同而不能照搬,但是某些思路与处理问题的方式值得关注和参考。

●建立相应的现代学校制度,不仅是政府、社会的要求,也是广大学习者尤其是购买教育服务用户的要求。

●当前的各级政府有条件、有能力在公共教育事业领域担负起越来越大的责任,而决不能简单比照经济领域的一些做法,借口所谓“教育产业化”、“教育市场化”,而推卸公共财政支持教育公平的义务,放弃对于公办教育特别是义务教育事业的法定责任。

●今后,公共教育政策调整的重要方向之一是减少政府行为“错位”现象。由此解决“越位”(政府管了不该管、管不好的事情)和“缺位”(政府该管的事情不去管)的问题。

●衡量现代学校制度的重要标准之一,就是坚持教育为现代化建设服务和为人民服务的根本宗旨,实现政务公开和校务公开的制度化。

2004年第1期《人民教育》刊登了我对于与现代学校制度相关联政策的一些观点,事隔一年,我仍然觉得,这个问题思考起来非常

不易。一般要思考一个问题的话,总要看看别人怎么想,现在发现,各方面发表的意见差异还是较大的。本文拟结合国家已出台的政策,对与现代学校制度相关联的政策再谈些认识。

一、新一轮行动计划对探索现代学校制度拟定了哪些方向?

2004年3月,国务院批准了教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》,确定了两大战略重点、六项重大工程和六个重要举措,是近期教育系统为实现全面建设小康社会奋斗目标、进一步实施科教兴国战略和人才强国战略的施工蓝图。其中,在第九部分“加强制度创新和依法治教”中,第34条明确提出:“深化学校内部管理体制改革,探索建立现代学校制度。”这是国家级政策文件首次对现代学校制度概念的认定,现将这一标题下的具体文本引述如下:

“继续深化学校内部管理体制改革,完善学校法人制度。高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制,推进依法办学、民主治校、科学决策,健全学校的领导管理体制和民主监督机制。中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理与监督的制度。职业学校可建立由行业、企业代表组成的理(董)事会制度。积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督。

“遵循‘从严治教,规范管理’的原则,加强学校制度建设,逐步形成‘自主管理、自主发展、自我约束、社会监督’的机制。建设‘精简、高效’的学校管理机构,完善校务公开制度,深化人事制度和分配制度改革。

”从以上政策文本的正式表述看,新一轮行动计划是在深化学校

内部管理体制改革的宏观前提下,切入了探索建立现代学校制度的主题。基本的政策脉络是,以完善学校法人制度为起点,分别对高等学校、中小学、职业学校的内部管理体制和外部监督制度方面进行了阐述。最后,集中在学校内部制度建设上。鉴于现代学校制度还是一个正在探索和实践的问题,新一轮行动计划把议题集中在学校内部管理体制层面上。我认为,这既体现了国家级政策在21世纪新的形势下处理现代学校制度问题的严谨精神,同时,也为教育界和学术界从理论与实践的不同角度继续探讨现代学校制度留出了很大的空间。

国家政策目前所关注的现代学校制度,是深化学校内部管理体制改革的内容之一,核心是完善学校法人制度。所谓法人,是区别于自然人的、根据法律参加民事活动的组织,享有与其业务有关的民事权利,承担相应的民事义务。我国的学校法人,在本质上既参照了其他类型法人概念,又有专门的法律定义。《中华人民共和国教育法》第三章“學校及其他教育机构”,对于学一、新一轮行动计划对探索现代学校制度拟定了哪些政策方向?校及其他教育机构的举办方式、设立基本条件、变更和终止手续、行使的权利、履行的义务和管理体制等进行了界定。其中第三十一条明确规定:“学校及其他教育机构具备法人条件的,自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。”这表明,我国学校法人的性质、责任、权利和义务,是有法可依的。

因此,探索建立现代学校制度,当前十分重要的一个内容就是,遵循《教育法》有关学校法人的规定,沿着现代公共治理改革的方向,

加强学校作为法人的规章制度建设,规范学校内部各种关系,不断完善学校内部领导体制、管理体制和民主监督机制。为此,新一轮行动计划将探索建立现代学校制度的基本政策方向,定位在促进学校法人制度的完善和学校内部管理的法制化、制度化与民主化,形成依法治教、依法办学的新局面,是完全符合基本国情和学校实际的。

二、为什么说政府与学校的关系是探索建立现代学校制度难以回避的问题?

我国的现代企业制度运行了多年,有一个深刻的启示,当体制改革逐渐从能够“摸着石头”的“浅水区”向“深水区”进发的时候,就不仅是企业内部法人治理结构的问题,而是一个政府和企业之间怎么相处的问题。同样,在现有法律法规框架下探讨现代学校制度问题,理清或理顺政府和学校的关系也是十分重要的。

我们以前曾经分析过,现代学校制度并非现代企业制度移植到教育领域的产物,然而,现代企业制度可以用来作为现代学校制度的参照案例。由于现代企业制度针对非政府营利性的“第二部门”,也就是提供经济学意义上“私人物品”的企业或公司,界限是清晰的,特点是鲜明的,与传统企业制度的最大差异在于产权关系、管理制度或者治理模式。但是,现代学校制度面对的学校法人、服务类型十分复杂,大部分学校提供的是经济学意义上的“公共物品”或“准公共物品”,属于准政府的“第一部门”或非政府非营利性的“第三部门”,还有一部分非政府营利性学校,事实上提供的是“私人物品”,这样,界限就不很清晰了。特别是当一种公共物品,不管是垄断型还是竞争

型的,提供方既有公办学校也有民办学校,呈现出多元化的态势时,就更是如此。也许,我们不能笼统地认定,哪一类学校更适合于建立现代学校制度,而是要探讨哪一类学校适于建立什么样的现代学校制度。如果观察多数发达国家的情况,在很大程度上,现代学校制度受以下三类有代表性的公共教育政策取向的影响。