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第一章 行政法概述
第一节 行政的涵义
一、行政
行政法，顾名思义是与行政有关的法，所以要了解行政法，首先应了解行政法上的行政指的是什么。
行政，通常的涵义为“执行”、“管理”，是组织的一种职能，任何组织（包括国家）其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和管理职能。也就是说，行政存在于一切组织之中。行政法上的行政，则指的是国家行政机关对国家与公共事务的执行或管理。它是国家的一种专有活动，体现着国家的一类职能即行政管理职能。所以，又被称为公共行政。这种公共行政具有四个基本特征：
1、具有国家意志性。它不是一般的社会活动，更不是个人活动，而是一种国家的活动，它以国家机关的名义进行并体现国家意志。
2、具有执行性。行政并不是国家的所有活动，而是行政机关实施国家行政权的活动。这种活动主体主要是国家行政机关，活动的内容是实施国家行政权。
3、具有法律性。现代行政管理首先是一种法律管理，受法律的制约。
4、具有强制性。它是由国家强制作为后盾来予以保障的。
二、行政权
行政权，是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务和社会事务的权利，是国家政权的一个组成部分。国家行政机关对国家和公共事务管理活动的过程就是运用行政权的过程。在现代社会，行政权的内容极其广泛，它包括行政立法、行政执法和行政司法等。因此，行政权同其他国家权力相比较，具有主动性、广泛性、自由裁量性的特点；行政权同个人、其他组织的权利相比较，还具有强制性、单方性、优益性的特点。
行政权的作用具有双重性：一方面，具有积极能动的作用；另一方面，具有消极破坏的作用。
第二节 行政法
一、行政法的概念
行政法，是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础上的监督行政关系的法律规范和原则的总称。或者说是调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称。可见，（1）行政法是设定行政权力的法。在一个国家法律体系中，凡是创设和规定行政权力的法律规范均属于行政法的范畴。（2）行政法是规范行政权力如何行使和运用的法。（3）行政法是监督行政权力的法。（4）行政法是对行政权力产生的后果进行补救的法。行政法是调整行政权力的取得、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系的法，它着重调整行政权力与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系法。
二、行政法的渊源
行政法的渊源，就是指行政法规范和

原则的表现形式，即行政法规范和原则的载体。任何部门法均须藉以一定的法律规范和原则形式表现，行政法也不例外。我国行政法的一般渊源，依其制定主体、效力层次、制定程序的差别等，可分为以下形式：
1、宪法。
2、法律。包括基本法律和一般法律。
3、行政法规。行政法规是指国务院制定的规范性文件，其具体名称有条例、规定、办法和实施细则等。
4、地方性法规。地方性法规是指有特定的地方人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，根据本行政区域的具体情况和实际需要所制定的规范性法律文件的总称。
5、自治条例和单行条例。它是民族自治地方的人大及其常委会制定的规范性文件。
6、行政规章。它是由国务院各部、委和有关地方人民政府依职权或授权制定的规范性文件。包括部门规章和地方规章。
7、国际条约和行政协定。
8、法律解释。包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。
三、行政法的性质和特征
（一）行政法的性质
行政法的性质主要体现在以下三个方面：
1、行政法的政治性。
2、行政法的公法性。
3、行政法的国内性。
（二）行政法的特征
1、行政法没有统一、完整的法典，而是由众多的分散于各个法律文件中的行政法规范所构成。
2、行政法规范赖以存在的法律形式、法律文件的数量特别多，居各部门法之首
3、行政法涉及的领域广泛，内容丰富。
4、以行政法规、行政规章形式表现的行政法规范易于变动。
5、行政实体法与行政程序法没有明确的界限。
四、行政法在法律体系中的地位和作用
（一）行政法在法律体系中的地位
行政法在法律体系中的地位，主要指行政法在法律体系中担任的角色以及与其他法律的关系。具体表现在以下两个方面：
1、行政法是宪法的重要实施法。
2、行政法是独立的部门法。
（二）行政法的作用
关于行政法的作用问题，在西方有三种不同的观点，即保权说、控权说、均衡说。前两种是互相对立、排斥的不同观点，后一种则是一种折衷的观点。在我国，则认为行政法具有保障行政管理有效实施与保障公民、组织的合法权益的双重作用。两者是相互依赖有机统一、相得益彰的。
首先，行政法对行政管理的保障表现为：（1）行政法确认行政权是一种相对独立的国家权力，由国家行政机关享有；（2）保证行政机关具有优先权；（3）随着社会发展的需要，不断确立新的行政权；（4）保障行政机关对其公务员的管理权等。
其次，

行政法对于公民、组织等的合法权益的作用表现在：（1）保护公民个人的财产和人身自由权不受侵犯；（2）保障公民等的民主权利；（3）保障公民等依法取得新的权益；（4）保障公民等的其他权利。
第三节 行政法律关系
一、行政法律关系的概念和特征
行政法律关系，是指由行政法规范和调整的具有行政上权利义务内容的行政关系。它具有以下特征：
1、行政法律关系中必有一方是行政主体。行政职权的行使是行政法律关系得以发生的基础，没有行政职权的存在与行使，行政法律关系便不可能形成。行政主体是行政职权的行使者，因此，行政主体总为行政法律关系的一方。
2、行政法律关系具有非对等性。它主要是指行政法律关系主体双方的权利义务不对等。
3、行政法律关系主体的权利义务一般是法定的。
4、行政法律关系主体的权利不能自由处分。
5、行政法律关系引起争议后，行政机关有单方解决、处理权。
二、行政法律关系的构成要素
行政法律关系由行政法律关系的主体、客体、内容等要素构成。
1、行政法律关系主体
行政法律关系主体，又称行政法律关系的当事人，是指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者。
2、行政法律关系的客体
行政法律关系的客体，是指行政法律关系当事人的权利义务所指向的对象。
3、行政法律关系的内容
行政法律关系的内容，是指行政主体和行政相对方在行政法律关系中享有的权利和承担的义务。
三、行政法律关系的产生、变更与消灭
1、行政法律关系的产生
行政法律关系的产生，又称行政法律关系的形成，是指 行政法律关系主体之间在行政法上的权利与义务的实际构成。
2、行政法律关系的变更
行政法律关系的变更，是指行政法律关系产生后、消灭前，行政法律关系主体、客体或内容的变更。具体包括两种情形：一是一方当事人发生了变化；二是内容发生了变化。
3、行政法律关系的消灭
行政法律关系的消灭，是指原当事人之间权利和义务关系的消灭。
4、法律事实
行政法律关系的产生、变更或消灭，都必须有行政法律规范的根据和相关的法律事实的出现为前提和条件。 所谓法律事实，是指能够导致行政法律关系产生、变更或消灭的客观事实。法律事实又可以划分为法律事件和法律行为。法律事件是指不以人的意志为转移的客观现象。法律行为一般指人们的主观行为。
第四节 行政法学
一、行政法学
行政法与

行政法学是两个既有联系又区别的不同范畴。行政法属于法律的范畴，是一系列行政法律规范的总称。而行政法学则属于法学范畴，是研究行政法的科学，包括研究行政法的基本原则和规范，研究行政法的历史发展规律，研究行政法的本质、内容和形式，研究行政法的制定、执行和遵守等。
二、行政法学是法学的分支学科
行政法学是研究行政法的科学，具体而言，行政法学是法学的一门分支学科，它研究的是法现象中的一种特定现象—行政法现象。
行政法学是法学的一门分支学科，从而法学的基本原理、原则也适用于行政法学。
行政法学与其他法学分支学科的关系是平行的部门法关系。
在法学领域内，行政法学与宪法学的关系最为密切；而在法学领域外，行政法学与行政学的关系最为邻近。
三、行政法学是研究行政法现象的学科
它包括，行政法的产生、发展及规律；行政法的价值与功能；行政法的内容与形式；行政法律关系；行政法的理论基础。
四、行政法学是一门正在发展中的学科
第二章 行政法的基本原则
第一节 行政法基本原则概述
一、行政法基本原则的涵义
法的规范依其对社会关系调整的确定性和细密度，可分为规则、原则、基本原则三类。规则对社会关系调整最为确定，最为具体，操作性最强；原则对社会关系的调整弹性相对较大，规范较抽象，可操作性较弱；基本原则对社会关系调整的弹性则更大些，规范更抽象，可操作性更弱。从调整范围来说，规则调整的范围较窄，通常只涉及某种具体的事务；原则调整的范围较广，可适应多项事务；基本原则调整的范围最广，可适用整个行政关系领域或绝大多数领域。从直接规范的对象来说，规则直接规范社会关系，而原则直接规范规则，然后通过规则规范社会关系；基本原则是直接规范原则，然后通过原则规范规则，再通过规则规范社会关系。
行政法基本原则，是指指导和规制行政法的立法、执法以及指导、规制行政行为的实施和行政争议处理的基础性规范。行政法基本原则贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念。行政法基本原则是在行政法调控行政权的长时期中形成的，由行政法学者高度概括出的调整行政关系的普遍性规范。
对行政法基本原则具体可以从以下几方面进行理解：
1、行政法基本原则是一种“基础性规范”，是产生其他具体规则和原则的规范。行政法的具体规则和原则以行政法基本原则为指导，反映和体现行政法的基本原则，而不能违反

行政法基本原则或与之相抵触。
2、行政法基本原则是一种高度抽象的，并体现行政法的基本价值观念的规范。行政法的具体规范体现着行政法基本原则的精神，该精神浸透着相应的基本价值观念。
3、行政法基本原则是一种普遍性规范，它对行政关系进行整体的宏观的调整、规制。
4、行政法的基本原则不仅指导、调整整个行政执法行为，而且指导和调整行政法的整个立法行为。
5、行政法基本原则不仅对行政法的立法、执法起宏观指导作用，而且在一定的场合也直接规范行政行为的实施和行政争议的处理。
6、行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长时期中形成，并由行政法学者所概括出的，而并非由某一个或某几个法律、法规所特别规定。
二、行政法基本原则的作用
行政法基本原则，是行政法中最普遍运用的原理和准则，是行政法规范的抽象和概括，在整个行政法体系中处于统帅和指导地位。其主要作用在于：
1、指导行政法规范的制定、修改和废止工作。
2、指导行政法规范的实施。
3、弥补行政法规范的缺陷、漏洞或直接作为行政法适用。
4、有助于我们学习、研究、理解行政法或对行政法进行解释。
第二节 行政法的一般基本原则
法的基本原则是法的灵魂，任何国家的法，任何国家的行政法都不可能没有基本原则。但是基本原则不同于法的具体规则、原则，法的具体规则和原则是由成文法的具体条文加以确立和宣示的，基本原则通常只是一种观念，一种法理，存在于各国立法者和国民的法律意识中，至多由相应国的学者加以概括、归纳，在其学术著作中予以反映和阐释。当然，不同学者因其概括、归纳的方法不同，对基本原则的表述也不相同。我们这里所讲授的行政法的一般基本原则，并非各国普遍共有和为所有行政法学者普遍认同的原则，而只是选择不同学者概括、归纳出的各国行政法基本原则中若干形成历史较长久，适用较普遍，为较多学者所认同的原则。
一、依法行政原则
依法行政原则的基本涵义，是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之拘束。该原则具体又可分为三项原则：
（一）法律创制原则
（二）法律优越原则
（三）法律保留原则
二、越权无效原则
越权无效原则的基本涵义，是指行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。
三、比例原则
比例原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果为了实现行

政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使两者处于适度的比例。比例原则在大陆法系国家的行政法中具有极为重要的地位，如同“诚信原则”在民法中的角色一样，二者均可称为相应法律部门中的“帝王条款”。
比例原则具体包含三项子原则：
1、妥当性原则（适当性原则）
2、必要性原则
3、比例性原则
四、正当程序原则
正当程序原则，是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。它包含两项具体原则：
1、任何人不能成为自己的法官。
2、任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为其提供公正的听证、或其他听取其意见的机会。
第三节 我国行政法的基本原则
一、行政法治原则
法治的基本意思是依法办事、依法治国、依法管理国家。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府及其工作人员如果违反法律，超越法律，应承担法律责任。法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。法治作为一种民主政治的形式，基本上只是对政府的要求，具体包括：
1、依法行政，依法办事
2、控制滥用自由裁量权
3、对违法、侵权行为承担法律责任
4、保护人权，维护公民的基本权利和自由
二、行政公正原则
行政公正原则的基本精神是要求行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。行政公正原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求，其具体内容是：
1、依法办事不偏私；
2、平等对待相对人，不歧视；
3、合理考虑相关因素，不专断；
4、自己不作自己的法官；
5、不单方接触；
6、不在事先未通知和听取相对人意见的情况下作出对相对人不利的行政行为；
三、行政公开原则
行政公开原则的基本涵义是，政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应保密的以外，应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。行政公开原则的主要内容有：
1、行政立法和行政政策公开
2、行政执法行

为公开
3、行政裁决和行政复议行为公开
4、行政信息、情报公开。
四、行政效率原则
行政效率原则的含义是指行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。
现代行政管理不仅要求与法治相联系，依法行政，而且要求尊重科学，按科学办事。行政机关进行任何行政决策，实施任何行政行为，都必须考虑客观规律，作必要的可行性研究和一定的成本—效益分析，使相应决策和行为具有最大可能的合理性，尽可能给国家、社会、行政相对人带来益处和尽可能避免或减少对国家、社会、行政相对人利益的损害。
行政效率原则的基本要求主要有以下三个方面：
1、严格遵循行政程序和时限
2、行政机构组织精干
3、加强行政决策、行政行为的成本—效益分析
第三章 行政主体
第一节 行政主体概述
一、行政主体的涵义
在我国，行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担由此而产生的相应法律责任的组织。根据这一定义可以看出，行政主体的基本内容和特征主要有：
1、行政主体是一种组织，而不是个人。
2、行政主体是享有和实施国家行政权的组织。
3、行政主体是能以自己的名义实施行政管理的组织。
4、行政主体是能独立地承担法律责任的组织。
二、行政主体与相关概念的区别
1、行政主体与行政法律关系主体
2、行政主体与行政机关
3、行政主体与行为主体
4、行政主体与公务员
第二节 国家行政机关
一、国家行政机关的涵义
国家行政机关，是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。
首先，行政机关是国家机关，是由国家设置，代表国家，行使国家职能的机关。这一点使它与政党、社会组织、团体相区别。其次，行政机关是行使国家行政职能的国家机关。这一点使它与立法机关、司法机关相区别。再次，行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。
行政机关具有双重性质：相对于国家权力机关，它是执行机关；相对于行政相对人，它是行政主体。行政机关与其他国家机关比较，具有如下特征：
1、行使国家行政职权，管理国家行政事务
2、行政机关在组织体系上实行领导—从属制
3、行政机关在决策体制上一般实

行首长负责制
4、行政机关行使职能通常是主动的、经常的和不间断的
5、行政机关最经常、最直接、最广泛地与个人、组织打交道
二、行政机关的分类
（一）一般行政机关与部门行政机关
（二）职能性行政机关与专业性行政机关
（三）常设性行政机关与非常设性行政机关
（四）专门执法机关与普通管理机关
（五）首长制行政机关与委员制行政机关
（六）派出行政机关与被派出行政机关
三、行政机关的职责、职权与管理手段
这里所研究的行政机关的职责、职权和管理手段，是指行政机关的一般职责、职权和管理手段，而不是指某一具体、单个的行政机关的职责、职权和管理手段。甚至这种职责、职权和管理手段不只是行政机关所独具的，而且为其他行政主体所共同具有。
（一）行政机关的一般职责
宪法和行政组织法规定了不同层级、不同种类、不同管理领域的各种行政机关的不同具体职责。将行政机关的所有这些具体职责加以归纳、抽象，可以概括为以下一些职责：
1、保障国家安全；2、维护社会秩序；3、保障和促进经济发展；4、保障和促进文化进步；5、健全和发展社会保障和社会福利；6、保护和改善人类生活环境与生态环境。
（二）行政机关的主要职权
行政机关为履行其职责，必须具有相应的职权。职权是职责的保障。根据宪法和组织法的有关规定，行政机关的主要职权一般有：
1、行政立法权；2、行政命令权；3、行政处理权；4、行政监督权；5、行政裁决权；6、行政强制权；7、行政处罚权。
(三）行政机关的主要管理手段
行政机关的职权是行政机关职责履行的保障，行政机关管理手段则是行政机关职权行使的表现形式。有些管理手段是行政职权的直接表现形式，如制定法规和发布命令、禁令的手段，是行政立法权和行政命令权的直接表现形式；有些管理手段则是行政职权的间接表现形式，如编制和执行计划、规划，是行政命令和行政处理权的间接表现形式，行政合同、行政指导是行政处理权的间接表现形式，等等。根据现代行政法的一些规定和现代行政管理的一般实践，行政机关运用的主要行政管理手段有如下十项：
1、制定规范和发布命令、禁令；2、编制和执行计划、规划；3、实施行政许可；4、征收税费和给予财政资助；5、调查统计和发布信息情报；6、处理和裁决争议、纠纷；7、采取行政强制措施；8、实施行政制裁；9、签订行政合同；10、提供行政指导。
四、我国现行行政机关的体系
1、中央行政机关；2、一般地方行政机

关；3、民族自治地方行政机关；4、特别行政区的行政机关
第三节 其他行使行政职能的组织
一、法律、法规授权的组织
（一）法律、法规授权组织的概念
法律、法规授权的组织，是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。
首先，法律、法规授权的组织是指非国家机关的组织。他们不同于行政机关，不具有国家机关的地位。它们只有在行使法律、法规所授行政职能时，才享有国家行政权力和承担行政法律责任，在非行使法律、法规授权时，它们只是一般的民事主体，享有民事权利和承担民事义务。
其次，法律、法规授权的组织行使的是特定行政职能而非一般行政职能。所谓特定职能，即限于相应法律法规明确规定的某项具体职能或某种具体事项，其范围通常是很窄的、有限的。正是行政机关则行使国家的一般行政职能，不限于某种具体领域或某种具体事项。
再次，法律、法规授权的组织行使的职能为具体法律法规所授，而非行政组织法所授，且具体法律法规对相应组织的授权通常是有限的，通常限于办理某一具体行政事务，该行政事务完成，相应授权即结束。
（二）法律、法规授权组织行使行政职能的意义
1、根据民主发展的趋势，国家职能将不断向社会转移。
2、社会进入“行政国”阶段以后，行政职能大量增加，这些职能如果都由国家行政机关集中行使，势必助长官僚主义、腐败和权力的滥用。因此，国家应尽可能将一部分可能社会化的行政职能社会化。
3、有些行政职能由社会组织行使比行政机关行使更适合。因为社会组织更接近行政相对人，对相应领域行政相对人的情况更熟悉，其管理行为更易于为相对人所接受。
4、某些国有企事业单位和其他社会组织，其所行使的职能，除了其本身的生产经营或社会事务、社会活动的性质以外，同时又具一定的公行政性质，如公立学校向社会招生，开除学生学籍，律师协会、医生协会颁发或吊销其协会成员的职业执照等行为，均具有公行政性质。这些具有公行政性质的职能因与相应企事业单位、社会组织的其他职能紧密相联系，所以法律法规通常将这些职能授予相应企事业单位或社会组织行使，或者法律、法规在调整企事业单位、社会组织的其他行为时，一并调整这些公行政行为。
（三）被授权组织的条件和范围
目前，法律、法规没有明确规定被授权组织的条件。根据行政法的基本原则和一般原理，相应组织应具备下述条件，法律、法规才能授权其行使一定的行政职能：（1）相应组织应与所授权行

使的行政职能无利害关系；（2）相应组织应具备了解和掌握与所行使行政职能有关的法律、法规和有关技术知识的工作人员；（3）相应组织应具备所授行政职能行使所需要的基本设备和条件；（4）对于某些特别行政职能，被授权组织还应具备某些特别的条件，如保密、安全、技术、经验以及工作人员的特殊素质要求等。
至于被授权组织的范围，在实践中是相当广泛的。根据我国现行法律、法规授权的情况，可大致归纳为以下几类：
1、社会团体
2、事业与企业组织
3、基层群众性自治组织
4、有关的技术检验、鉴定机构
（四）被授权组织的法律地位
1、被授权组织在行使法律、法规所授行政职能时，是行政主体，具有与行政机关基本相同的法律地位。
2、被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。
3、被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位。
二、行政机关委托的组织
（一）行政机关委托组织的概念
行政机关委托的组织，是指受行政机关委托行使一定行政职能的非国家机关的组织。
第一，受委托的组织不是行政机关，也不是其他国家机关，它们的基本职能不是行使行政职能或其他国家职能，而是从事其他非国家职能性质的活动。他们经常性的工作不是执行国家公务，而是从事非国家公务的其他工作。
第二，受委托的组织仅能根据委托行使一定行政职能，而不能行使一般的行政职能。
第三，受委托的组织行使一定的行政职能是基于行政机关的委托，而非基于法律、法规的授权。
第四，受委托组织与委任行政机关的关系不同于行政机关内部的委托、代理关系。
（二）受委托组织的条件和范围
在现行法律、法规中，行政处罚法第一次明确规定了受委托（行使行政处罚权的）组织的条件：
1、受委托组织应是依法成立的管理公共事务的事业组织。
2、受委托组织具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。
3、受委托组织履行受委托只能需要进行技术检查或者技术鉴定的，其应有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
被委托组织的范围大致同于被授权组织的范围。
（三）受委托组织的法律地位
受委托组织不是行政主体，其行使一定行政职能必须以委托行政机关的名义进行，且由委托行政机关对其行为向外部承担法律责任。
第四节 国家公务员
一、国家公务员概述
（一）国家公务员的概念

国家公务员，是指国家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各级国家行政机关中工作的，依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。由此可以看出：
首先，国家公务员是经法定方式和程序任用的人员。其次，国家公务员是在中央和地方各级国家行政机关中工作的人员。最后，国家公务员是指行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。
（二）国家公务员的分类
在西方国家，国家公务员通常分为政务类和业务类公务员两大类。我国不实行政党轮流执政的多党制度，所以公务员也没有政务类和业务类的划分。根据《国家公务员暂行条例》的规定，我国国家公务员分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员。此外，还分为领导职务公务员和非领导职务公务员。
（三）国家公务员的法律地位
在外部行政管理法律关系中，国家公务员代表行政机关，以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关。外部行政管理法律关系是行政机关与作为行政相对人的个人、组织发生的关系，而不是国家公务员与相对人发生的关系。国家公务员在行政管理法律关系中并非作为一方当事人出现，不具有一方当事人的资格。
在行政诉讼法律关系中，国家公务员既不能作原告，也不能作被告，不具有诉讼当事人的地位。根据行政诉讼法的规定，只有公民、法人和其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益时，才能提起行政诉讼，取得行政诉讼的原告资格。只有作出具体行政行为的行政机关或通过行政复议改变原具体行政行为的复议机关才能被诉和取得行政诉讼被告的资格。
当然，国家公务员在非处于公务员地位时，可以成为行政相对人，作为外部行政法律关系一方主体与行政机关发生关系，对行政机关的拘役行政行为不服，可以提起行政诉讼，成为行政诉讼的原告。
在内部行政法律关系中，国家公务员则可以以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生法律关系。例如，行政机关对公务员进行考核、奖惩、晋升、确定工资福利待遇 ；公务员要求改善工作条件 、工资待遇，对考核、奖惩、晋升结果不服，向行政机关提出申诉等，这些行为所引起的行政法律关系都是以国家公务员为一方当事人，国家行政机关为另一方当事人的内部行政法律关系。对于因内部行政法律关系发生的争议，一般由行政机关本系统处理，不能提起行政诉讼。
在行政法制监督法律关系中，国家公务员可以作为监督对象与监督主体发生关系，成为关系的一方当事人。例

如，行政监察机关可以对所有公务员进行监督；国家权力机关可以通过质询、特别调查、罢免等形式对作为政府组成人员的公务员进行监督；人民法院在对具体行政行为进行司法审查过程中，亦可通过司法建议等形式间接对公务员进行监督。
二、公务员法律关系
公务员法律关系，是指一般公民经过一定的法律程序成为公务员，基于所担任的行政职务而与国家之间构成的权利义务关系。同时也包括公务员作为行政主体的代表与行政相对方的关系。
（一）公务员与国家行政机关的关系
1、行政机关的职权、职责、权限和优先权及于公务员。
2、公务员在分享行政机关的职权、优先权和分担行政机关的职责、权限时，行政机关有权对分享和分担物进行“再分配”。
3、公务员实施行政管理活动，必须以行政机关的名义，按行政机关的意志进行。
4、为保障公务员以行政机关的名义并按照行政机关的意志从事公务活动，行政机关可以在法律范围内规定公务员的纪律，并实施监督权和奖惩权。
（二）公务员作为行政主体的代表与行政相对方的关系
公务员作为行政主体的代表并以行政主体的名义对相对方实施管理，并依法采用各种强制手段。
三、公务员法律关系的发生、变更和消灭
公务员法律关系的发生有以下四种情形：（1）考任；（2）选任；（3）委任；（4）调任。
公务员法律关系的变更也包括四种情形：（1）晋升；（2）降职；（3）交流；（4）撤职。
导致公务员法律关系消灭的原因有法定原因和事实原因两种：
1、法定原因包括：（1）开除；（2）辞职；（3）辞退；（4）调出；（5）退休；（6）离休；（7）刑事处分。
2、事实原因包括：死亡和丧失国籍。
四、公务员的双重身份及其划分
（一）公务员的双重身份
（二）公务员身份的划分(1、时间；2、职责界限；3、公益；4、目的、意志）
（三）公务标志

五、国家公务员的权利和义务
（一）国家公务员的权利
1、身份保障权；2、依法执行公务权；3、获得劳动报酬、福利待遇的权利；4、参加培训的权利；5、提出批评和建议的权利；6、提出申诉和控告的权利；7、辞职的权利；8、宪法、法律规定的其他权利。
（二）国家公务员的义务
1、遵守宪法、法律和法规；2、依法执行公务；3、忠于职守、尽职尽责；4、服从命令；5、维护国家的安全、荣誉和利益，保守国家和工作秘密；6、克己奉公，遵守职业道德。
第四章 行政管理相对人
第一节 行政管理相对人概述

一、行政管理相对人的概念
行政管理相对人，简称为行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。行政相对人包含以下三层含义：
第一、行政相对人是指处在行政管理法律关系中的个人、组织。
第二、行政相对人是指行政法律关系中作为与行政主体相对应的另一方当事人的个人、组织。
第三、行政相对人是指在行政管理法律关系中，其权益受到行政主体行政行为影响到个人、组织。
由此可以看出，行政相对人具有如下特征：
1、行政相对人在行政法律关系中处于被管理地位。
2、行政相对人的身份具有相对性。
3、行政相对人的范围广泛。

二、行政相对人的分类
依据不同的标准，可以对行政相对人进行以下不同的分类。
（一）个人相对人与组织相对人
（二）直接相对人与间接相对人
（三）作为行为的相对人与不作为行为的相对人
（四）抽象相对人与具体相对人
（五）受益相对人与侵益相对人
三、行政相对人的范围
根据我国有关立法的规定，行政相对人在我国具体包括以下范围：（1）国家机关；（2）社会组织；（3）社会团体；（4）公民；（5）外国组织；（6）外国人和无国籍人。
第二节 行政相对人的法律地位与权利、义务
一、行政相对人的法律地位
行政相对人的法律地位主要表现在以下三个方面：
1、行政相对人是行政主体行政管理的对象。
2、行政相对人也是行政管理的参与人。
3、行政相对人在行政救济法律关系和行政法制监督关系中可以转化为救济对象和监督主体。
二、行政相对人的权利
行政相对人的法律地位具体体现为相对人的权利、义务。根据我国有关法律、法规的规定和行政法理，行政相对人在行政关系中主要享有以下权利：（1）申请权；（2）参与权；（3）了解权；（4）批评、建议权；（5）申诉、控告、检举权；（6）陈述、申辩权；（7）申请复议权；（8）提起行政诉讼权；（9）请求行政赔偿权；（10）抵制违法行政行为权。
三、行政相对人的义务
（1）服从行政管理的义务；（2）协助公务的义务；（3）维护公益的义务；（4）接受行政监督的义务；（5）提供真实信息的义务；（6）遵守法定程序的义务。

第五章 行政行为概述
第一节 行政行为的涵义
一、行政行为的概念和特征
行政行为，是指行政主体在依法行使行政职权过程中实施的能够产生行政法律效果的行为。它

包含以下含义：第一，行政行为是指行政主体的行为，即行政机关与法律、法规授权的组织所实施的行为；第二，行政行为是行政主体依法行使的行政职权的行为；第三，行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。由此可以看出，行政行为与民事行为相比较具有如下特征：
1、行政行为具有从属法律性
2、行政行为具有裁量性
3、行政行为具有单方意志性
4、行政行为具有强制性

二、行政行为的意义
行政行为的意义可以表现在多方面，具体可以表现在行政法学的研究方面；行政主体方面；行政相对人方面；人民法院的行政司法审查方面等。
第二节 行政行为的分类
行政行为种类繁多，内容庞杂。对行政行为的分类研究可以更深入地理解、把握行政行为的特点，可以从多种角度对不同行政行为的内容、行为产生的结果以及它所遵循的行为规则进行分析。同时，也有助于我们对各种行政行为的构成要件和法律效力的认识，有助于对行政行为监督与救济途径、方式的判断使用。行政行为根据不同的标准和目的，可作多种不同的分类，其中，主要的分类有：
一、抽象行政行为与具体行政行为
二、羁束行政行为与自由裁量行政行为
三、内部行政行为与外部行政行为
四、依职权行政行为与依申请行政行为
五、单方行政行为与双方行政行为
第三节 行政行为的内容与形式
一、行政行为的内容
行政行为的内容，是指行政主体所实施的行政行为对行政相对人或者相对事项产生的具体影响。
行政行为是国家行政机关因履行行政职能而实施的能够产生法律效果的行为。一个行政行为的作出，必然对行政相对人的权利、义务产生一定的影响，或者对其所指向的相对事项产生一定影响。这种影响，可以是直接的影响，也可以是间接的影响。但是，无论是直接的，还是间接的，都是由行政行为的内容决定的。不同的行政行为，其内容不同，功能不同，产生的法律效果也不同。行政主体正是凭借不同内容的行政行为，使其行政职能得以实现。
就行政行为整体而言，行政行为的内容十分广泛、复杂，不同种类的行政行为有着不同的对象和目的，同一种类的每一个行政行为又有自己特定的对象和目的。因此，行政行为的内容具有复杂性和多样性，难以详细列举。下面仅根据各类行政行为对相对人的权利、义务所产生的影响，可以把行政行为在内容上分为权利性行为和义务性行为两大部分。

1、权利性行政行为
权利性行政行为，是指行政

主体依法使相对一方的个人、组织获得或丧失某种权利和权能的行政行为。它具体包括：（1）赋予权利或权能的行政行为；（2）剥夺权利或权能的行政行为。
2、义务性行政行为
义务性行政行为，是指行政机关依法使相对一方的个人、组织承担或免除某种义务的行政行为。承担义务实际上将影响个人、组织财产权甚至人身权，因此都需要较高层次的法律、法规来规定。具体包括：（1）使相对一方承担义务；（2）使相对一方免除义务。

二、行政行为的形式
行政行为必须通过一定的形式表现出来，不同的行政行为会有不同的表现形式。归纳起来，主要有：口头形式、书面形式、动作形式和默示形式四种。
第四节 行政行为的构成与合法要件
一、行政行为的构成要件
行政行为的构成要件，是指构成一个行政行为所必须具备的条件，是从性质上区别行政行为与其它行为或非行政行为的标准，也是认定一个案件是行政案件还是民事案件，是适用行政法规范还是民法规范的标准。通常来讲，行政行为的构成要件主要有以下四项：
1、行政权能的存在。
行政权能是实施法律，作出行政行为的一种资格。它可以由法律赋予行政机关和社会组织，也可以由行政主体分解、确定给行政机构和公务员。只有具备行政权能的组织或者个人才能实施法律和作出行政行为，也只有具备行政权能的组织或个人所作的行为才有可能是行政行为，行政权能是决定一个行为是否是行政行为的要件。
行政权能是一种主体资格，是决定一个组织是否是行政主体的实质性资格，因此，行政权能可以称为行政行为成立的主体要件或资格要件。
2、行政权的实际运用。
行政行为必须是行使行政权的行为，即运用行政权所作的行为。因为，只有运用行政权才能实施具有单方性和强制性的行政行为，这样的行为不具有民事法律行为等其他法律行为的特征，从而需要行政法规范调整。行政权的实际运用可以称为行政行为成立的权力要件。

3、法律效果的存在。
行政行为必须是一种法律行为，即具有法律效果的行为。法律效果的存在可以称为行政行为成立的法律要件或内容要件。
4、表示行为的存在。
行政行为是行政主体的一种意志，但却应当是一种表现于外部的、客观化了的意志，即意思表示。表示行为的存在可以称为行政行为成立的形式要件。
总之，行政行为的成立必须同时具备资格要件、权力要件、法律要件和形式要件。否则，该行为可被认为是行政法学上的“假行政行为”。
二、行政行

为的合法要件
行政行为的合法要件，是指合法行政行为所必须具备的法定条件。具体包括：
1、行为主体合法
2、行为权限核法
3、行为内容合法
4、行为程序合法
5、行为形式合法

第五节 行政行为的效力
一、行政行为的效力内容
行政行为的效力内容，依通说包括公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。
1、行政行为的公定力
公定力是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。也就是说，公定力是一种经推定或假定的法律效力。公定力是一种对世的法律效力。
2、行政行为的确定力
确定力是指已生效行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变的法律效力。也就是说，确定力是一种对行政主体和行政相对人双方而言的法律效力。对行政主体的确定力，称为实质确定力；对行政相对人的确定力，称为形式确定力或不可争力。
确定力是一种不可改变力。
确定力又是相对的。
3、行政行为的拘束力
拘束力是指已生效行政行为所具有的约束和限制行政主体和行政相对人行为的法律效力。

4、行政行为的执行力
执行力是指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。
执行力是对行政主体和相对人双方主体的一种法律效力。
执行力是实现行政行为内容的效力。
二、行政行为的效力时间
行政行为的效力时间所要分析的是行政行为从何时起发生法律效力，持续到何时止不具有法律效力的问题，也称行政行为的时间效力或行政行为的存续力。对此，我们应分析行政行为的生效时间和失效时间。
行政行为的生效时间一般为告知（抽象行政行为的公布亦视为告知）、受领之时或附款规定之时。
行政行为可因行为被宣告无效、撤销、废止等而丧失法律效力。
三、行政行为的无效、撤销与废止
（一）行政行为的无效
行政行为无效的条件：

1、行政行为具有特别重大的违法情形；
2、行政行为具有明显的违法情形；
3、行政行为的实施将导致犯罪；
4、不可能实施的行政行为；
5、行政主体受相对人胁迫或欺骗作出的行政行为；
6、行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为。
行政行为无效的法律结果：
1、行政相对人可不受该行为拘束，不履行该行为为之确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任。
2、行政相对人可在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无效

。
3、有权国家机关可在任何时候宣布相应行政行为无效，因为无效行政行为不具有确定力。
4、行政行为被宣布无效后，行政主体通过相应行为从行政相对人处所获取的一切，均应返还给相对人，所加予相对人的一切义务均应取消，对相对人所造成的一切实际损失，均应赔偿。同时，行政主体通过相应无效行政行为所给予相对人的一切权益，均应收回。总之，行政行为被宣布无效后，被行政行为改变的状态应尽可能恢复到以前的状态。

行政行为的撤销是在相应行为具备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销决定而使之失去法律效力。
行政行为撤销的条件：
1、行政行为合法要件缺损
2、行政行为不适当
（二）行政行为的撤销
行政行为撤销的法律后果：
1、行政行为撤销通常使行为自始失去法律效力，但根据社会公益的需要或相对人是否存在过错等情况，撤销也可仅使行政行为自撤销之日起失效。
2、如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而依社会公益的需要又必须使行政行为的撤销效力追溯到行为作出之日起，那么由此给相对人造成的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。
3、如果行政行为的撤销是因相对人的过错或行政主体与相对人的共同过错所引起的，行政行为撤销的效力通常应追溯到行为作出之日。行政主体通过相应行为已给予相对人的利益、好处均要收回；相对人因行政行为的撤销而遭受到的损失均由其本身负责；国家或社会公众因已撤销的行政行为所受到的损失，应由行政相对人依其过错程度予以适当赔偿；行政主体或其工作人员对导致行政行为撤销的过错应承担内部行政法律责任，如接受行政处分等。


（三）行政行为的废止
行政行为废止的条件：
1、行政行为所依据的法律、法规、规章、政策经有权机关依法修改、废止或撤销。
2、国际、国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化，原行政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和社会利益造成重大损失。
3、行政行为已完成原定目标、任务，实现了其历史使命，从而没有继续存在的必要。
行政行为废止的法律后果：
1、行政行为废止后，其效力自废止之日起失效。行政主体在行为废止之前通过相应行为已给予相对人的利益、好处不再收回；相对人依原行为已履行的义务亦不能要求行政主体予以任何补偿。
2、行政行为的废止如果是因法律、法规、规章、政策的废、改、撤或形式变化而引起的，且此种废止给相对人的合法利益造成了比较大的损失，行政主体应对其损失

予以适当补偿。
第六章 抽象行政行为
第一节 抽象行政行为概述
一、抽象行政行为的涵义
对抽象行政行为可以从动态和静态两个方面进行考察。从动态方面看，是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态的方面看，是指国家行政机关针对不特定的人和事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。抽象行政行为具有以下特征：
1、适用对象是不特定的人和事
2、内容可以反复适用
3、效力的持续性
4、准立法性
5、不可诉性
6、可作为具体行政行为的依据

二、抽象行政行为的类型
在我国抽象行政行为主要有两种类型：
1、行政机关的行政立法行为。它是指国家行政机关制定、发布行政法规和行政规章的行为。行政立法作为抽象行政行为，其有效成立应具备以下条件：
（1）经享有相应行政立法权的行政机关讨论决定。
（2）经行政首长签署。
（3）公开发布。
2、行政机关制定的其他抽象行政行为。它是指行政机关针对广泛的、不特定的对象规定行政措施，发布决定和命令的行为。其他抽象行政行为的有效成立要件大体与行政立法相同，但不及现在立法严格，其区别主要有：
（1）其他抽象行政行为的成立不以相应行政机关正是会议讨论决定为必要要件。
（2）在行政首长签署上可以由副职签署。
（3）在公开发布的形式上较为灵活。
第二节 行政法规的制定
一、行政法规的涵义
行政法规，是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照本条例的规定制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。其主要特征：
1、从制定主体上看，行政法规的制定权专属于国务院，其他任何组织均无权制定行政法规。
2、从在法律体系中的地位看，行政法规属于法律规范的一种形式，属于“法”的范畴。
3、从性质及内容上看，行政法规作为行政立法活动包括三类：一是职权立法；二是授权立法；三是特别授权立法。
二、行政法规的制定程序
行政法规的制定程序，是指国务院制定行政法规的步骤、方式、顺序和时限等规则的总和。根据《行政法规制定程序条例》的规定，行政法规的制定程序主要包括：
1、立项；2、起草；3、审查；4、决定与公布。
三、行政法规的制定技术
行政法规的制定技术主要指：1、行政法规的名称；2、行政法规的结构；3、行政法

规的必要条款；4、行政法规的用语等。

第三节 行政规章的制定
一、行政规章的涵义
行政规章是指国家行政机关制定的规范性文件的总称。具体是指国务院部、委制定的规章；省、自治区、直辖市人民政府制定的规章；省、自治区、直辖市的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市人民政府制定的规章以及其他授权规章。行政规章就其内容可进行如下分类：
1、内部规章和外部规章
2、中央规章和地方规章
3、实施性规章和自主性规章
二、制定行政规章的权限和程序
制定行政规章应当在行政机关的职权范围内进行。为了明确行政规章的权限范围，应当划分行政规章与其他行政法律规范的权力界限。根据我国现行体制及实际情况，其具体的划分原则是：
（一）行政法规与部委规章的权限划分原则
1、涉及到全国性的或几个部门关系的，应制定行政法规。只涉及一个部门内部关系的应制定规章。
2、法律未作规定，国务院也未发布决定、命令的，不宜制定规章。
3、调整内容明确属于部委职权范围内的，制定规章，调整内容是否属于部门职权范围尚不明确的，制定行政法规。
4、需要在全国统一推行的政令，不论是否在部门职权范围内，都宜制定行政法规。



5、部门亟待解决而制定行政法规有来不及的，可制定规章。
（二）地方性法规和地方政府规章权限的划分原则
1、法律需要进一步明确、具体化的，制定地方性法规。行政法规需要进一步明确、具体化的，制定行政规章。
2、法律和行政法规未作规定，需要创设新的实体权利义务的，制定地方性法规。不需要创设新的权利义务的，制定规章。
3、本行政区域内的政治、经济、文化等方面的重大事项，制定地方性法规。其他事项制定规章。
行政规章的制定程序，根据《规章制定程序条例》的规定，（1）立项；（2）起草；（3）审查；（4）决定与公布。
三、行政规章的作用
1、它是具体行政行为的直接依据。
2、行政规章能给行政相对方遵守行政法规范，提供一个清楚明确的行为准则。
3、行政规章产生出来后，对其制定者本身易产生影响和制约。
4、行政规章由于是行政机关根据现行的宪法、法律、法规，依照一定的行政程序，针对本部门或本地区的实际情况和具体的管理工作需要而制定的，因而，较之其他的规范性文件，更具有灵活、适用性强等特点。

四、行政规章的违法与监督
近些年实践中，由于行政规章的制定主体众多，制定方式相对简易，再加之一些行

政机关在制定行政规章过程中对于行政规章的性能、地位、调整对象范围方式等认识不清，难免制定出一些违法规章。这些违法规章主要表现为：
（ 1）越权规章。包括四种情况：一是有些行政规章在没有任何法律授权（也不可能有这样的法律授权）的情况下，对法律作了变通和补充；二是对不应由其调整的领域作出了某些规定。三是过头引申“超前立法”、“实验立法”。认为既然全国人大授权国务院在制定法律的条件不成熟的情况下可制定行政法规，那么由此类推，在制定法律、法规不成熟的情况下也可以制定规章；四是超越法定幅度。
（2）侵权规章。主要表现为：一是违法限制权利，有些规章直接或间接的通过实体或程序的规定，限制以至取消行政相对方的法定权利（益），致使行政相对方的某些法定权利（益）没有条件和机会行使或实现。二是违法创设义务。三是违法追究法律责任。有的规章规定对参与赌博的公民实行劳动教养。有的规章规定对卖淫嫖娼者，只须经公安分局批准即可处以三个月至一年的收容管教。
（3）部门或地方保护主义规章。有些部委规章或地方规章不从国家统一法制和全局利益出发，千方百计为本部门、本地区争权夺利，而限制或剥夺其他部门、其他地区的权利和利益，甚至侵扰中央权力和利益。这些规章涉及到经济、文化生活的方方面面，甚至辐射到政治生活领域，造成了我国社会主义法制体系内部的冲突，弄不好还会导致我国社会主义法制的结构性削弱或瓦解。

目前，对行政规章的监督主要体现在以下几方面：
1、行政机关的内部监督
行政机关内部对规章的监督是通过上下级领导关系实现的，上级行政机关对下级行政机关享有当然的监督权。
行政机关对规章的监督方式是备案审查制度。其备案审查机关是国务院。
2、权力机关的监督
权力机关的监督又分为事前监督和事后监督。前者指权力机关制定法律授权行政机关制定规章时的监督。权力机关通过授权时严格限定规章的权限范围、目的、性质及时限等，以达到监督的目的。后者指权力机关对已经颁布生效的规章进行审查的监督。
3、审判机关的监督
审判机关对规章的监督是必要的，但目前我国尚未做到。长期以来，我国司法监督在行政规章面前止足不前。行政诉讼法将行政规章明确排除于行政诉讼的受案范围之外。
基于行政规章目前所存在的各种问题，将其纳入司法审查的范围应当说是必要的。同时，行政规章由其自身的性质特点，以及发展趋势等决定，也必须应接受