我国金融法律体系的特征及其改革_全先银
几年来，随着金融机构综合经营、互联网金融等日渐发展和
金融业对外开放的日渐深入，我国金融业同上个世纪相比无论是在范围、结构、深度上，还是同实体经济的关系上都发生了很大变化。金融业的上述变化给以规范金融体系为己任的现行金融法律体系带来了挑战。如何改革金融法律体系以适应金融业发展成为当前金融改革的重要任务。
我国现行金融法律体系的特征
1995年全国人大及其常委会颁布实施“五法一决定”。这是我国确立社会主义市场经济体制后的第一次大规模金融立法活动。这一年的金融立法成为我国现行金融法律体系建立的起点。此后的二十年间，尤其是1995年后的十年间，随着相关金融法律的陆续出台，我国金融法律体系初步形成。
总结我国现行金融法律体系，可以发现具有以下特征。
从体系结构上看，我国现行金融法律体系主要由法律、行政法规、部门规章和规范性文件组成，其中，部门规章和规范性文件是我国金融法律体系的主体。二十年来，我国已经初步形成了以“全国人大及其常委会制
定的人民银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法、信托法、证券投资
近
我国金融法律体系的
特征及其改革
■
全先银
基金法、票据法等金融基本法以及国务院制定的金融行政法规为核心，金融管理和监管部门制定的部门规章和规范性文件为主体，金融方面的司法解释为补充的金融法律体系”。
目前，我国金融法律体系的主体是中央监管部门制定的部门规章和规范性文件。迄今为止，我国全国人大常委会制定的专门性金融法律不足10部，国务院制定的金融行政法规也只有几十件，作为金融法律体系主体的是“一行三会”在金融监管过程中制定和颁布的上千件部门规章和规范性文件。
从体系内容上看，已初步形成的金融法律体系尚不完善。虽然从体系结构上看我国的金融法律体系已初步形成。但从内容上看，还有很多不完善之处：一是一些新业务缺乏上位法依据。比如商业银行开展的理财业务，在我国《商业银行法》中就没有规定，支付公司从事的支付业务是否符合《商业银行法》也存在问题。二是上位法确定事项缺少执行细则。我国《破产法》、《商业银行法》、《保险法》等都对金融机构市场退出作出了原则性规定，但是这些原则性规定应当如何执行，在行政法规和部门规章层面缺少规定。
从立法主体上看，金融立法权集中于中央层面。1994年后，我国通过立法形式逐步将金融管理权上收到中央层面，由中央全面集中负责对金融行业的监督管理权。与之相适应，在金融基本法律的制定上，按照《立法法》第八条规定，金融基本制度只能由全国人大及其常委会行使立法权。地方只能在不同中央制定的法律和行政法规相抵触的情况下制定地方性法规。
在金融监管规则的制定上，从法
律授权层面上看，隶属于中央、上下
垂直管理的金融管理和监管部门专享
金融监管规则制定权，即作为我国金
融法律体系主体的部门规章和规范性
文件基本都由中央层面的金融管理和
监管部门制定。
从立法模式上看，采用条状分割
的分业立法模式。理论上，金融业态
大体可以区分为银行业、证券业和保
险业三大类。我国现行金融法律以上
述金融业态理论为基础，以金融机构
为规制对象，对银行业、证券业和保
险业分别立法，《商业银行法》、《证券
法》和《保险法》规定商业银行、证
券公司和保险公司只能经营各自的银
行业务、证券业务和保险业务，一个
行业中的金融机构不能经营其他两个
行业的业务。在银行业内部，又有商
业银行和信托公司的区分，商业银行
不能经营信托业务。而与分业经营模
式相适应，《人民银行法》、《银行业监
督管理法》、《证券法》和《保险法》
以金融机构为标准，划分了各监管机
构的监管范围。
从内容详略上看，我国现行金融
法律体系中金融法律和行政法规规定
的内容相对较为笼统，监管活动的主
要依据是监管部门根据金融法律和行
政法规制定的规范性文件和部门规
章。长期以来，在“宜粗不宜细”立
法精神指导下，我国由全国人大常委
会制定的金融法律内容较粗，条款也
较少，同美国国会金融立法动辄几百
页不可同日而语。
从权限上看，金融监管部门享有
极大的自由裁量权。一方面由于金融
法律较为粗糙且多为原则性规定，从
而使金融监管部门自由裁量权很大；
另一方面，由于金融法律多为对金融
监管部门的赋权性规定，缺少对金融
监管部门权力行使的程序性规定及对
行政相对人的救济机制，使金融监管
部门的自由裁量权受到较少约束。
从监管重心上看，事前监管即金
融市场准入监管在我国金融监管活动
中占据重要地位。同金融发达国家金
融监管活动相比，对金融市场主体、
金融业务和金融产品与服务准入的监
管在我国金融监管活动中地位更为重
要。
我国现行金融法律体系
改革的动因
当前，我国金融法律体系改革的
动因主要源于两个方面：一是全面实
施依法治国的客观要求，一是金融体
系发展的内在需求。
党的十八届四中全会对依法治国
的再一次强调，也对金融法律体系改
革提出了要求。在市场经济条件下，
金融活动的实质是金融交易，以金融
产品为标的物的金融交易要想顺利进
行，必须用法律来明确市场主体的产
权关系和交易关系。只有用法律明确
界定和规范交易主体的权利、义务关
系，才能为金融运行提供必要的前提，
才能保障金融交易顺利进行。
法治的核心要素是限制和约束政
府权力。只有这样才能真正发挥市场
在资源配置中的主导作用。具体到金
融法治，则是掌握监管权力的金融监
管者在行使监管权时要做到：一是权
力的行使于法有据，不得超越法律行
使权力；二是权力行使要公开透明，
接受社会监督；三是权力行使要遵循
正当程序。
与此同时，尤其是最近几年，我
国金融体系发生了深刻变化。首先，
传统金融机构发生的变化。这种变化
包括两个方面：一是传统金融机构跨
业经营，从一个金融行业进入另外一
个或几个金融行业并形成综合性金融
集团。二是传统金融机构开展性质相
同或类似的金融业务。近十年来，商
业银行向投资者出售理财产品，证券
公司向投资者提供资产管理计划，保
险公司则向投资人出售投连险产品。
上述产品同信托公司的信托计划、基
金管理公司的基金产品在法律性质上
相同，都属于利用信托机制集合资金。
传统金融机构跨业进入其他金融子行
业以及不同类型的传统金融机构开展
性质相同的金融业务模糊了金融分业
的界限。
其次，居民部门（金融投资者和
消费者）在金融体系中的地位和作用
发生了变化。居民是金融体系中的资
金供给者。在传统分业模式下，作为
资金供给者，居民以存款人和投资者
身份为作为资金使用者的企业部门提
供资金。一方面，随着居民收入水平
的提高和积累的增多，居民的财富管
理需求日渐增强，金融机构提供的传
统理财产品和证券产品已不能满足居
民的投资需求。为了满足居民需求，
传统金融机构开始向居民部门提供多
样化、复杂化的金融产品。金融产品
的多样化和复杂化改变了居民部门和
金融机构之间的法律关系，同时居民
部门作为金融服务的使用者在金融体
系中的重要性得到提升。另一方面，
居民部门不再仅仅是金融体系的资金
提供者，而且成为资金需求者。居民
部门成为资金需求者，或者是因为居
民进行财富管理后的流动性需求，或
者是因为提前消费。不论因为何种原
因，居民部门成为资金需求者都改变
了资金由居民流向企业的简单模式，
使得金融体系进一步复杂化。
再次，金融链条复杂化。在传统
分业经营模式下，承担着资金流动载
体功能的金融链条相对简单。随着金
融需求多样性变化，金融链条开始复
杂化。一方面，随着资产证券化及类
似产品的兴起，资金开始在整个金融
体系中流动起来，而不再局限于原先
的金融子行业，例如保险资金成为银
行理财产品或证券产品的投资者。资
金流动区域的变化改变了金融体系的
风险分布，把系统性风险凸显出来。
另一方面，金融链条中的某些环节的
重要性显现出来。在传统严格管制背
景下，金融链条各个环节多由金融机
构专享。随着互联网技术的兴起及管
制的放松，金融体系中的某些环节从
原先体系中分离出来而单独成为一个
行业，支付是其中典型代表。
最后，金融业和非金融业之间的
界限模糊。在传统模式下，金融业是
一个封闭系统，主要由银行、证券公
司、保险公司、信托公司和基金公司
等组成，同非金融业之间界限分明。
随着一些新型金融企业，如支付公司、
第三方理财公司的出现，很多金融服
务可以由非金融企业提供，这就逐渐
打破了金融业的界限。
我国金融法律体系改革的方向
鉴于我国金融体系发展的现实和
依法治国提出的客观要求，我国现行
金融法律体系至少要在以下几个方面
进行改革。
在立法模式上，要考虑打破分业
立法模式，采用统合立法模式。从我
国金融业发展实践来看，综合经营、
混业经营已经是不争的现实。这种现
实给依据金融机构进行立法的模式带
来极大挑战，当一行业金融机构开展
其他行业业务时，现行法律难以调整，
造成法律空白和监管真空。因此，有
必要借鉴日本、韩国、英国等立法模
式，采用统合立法模式，即根据金融
业务而非金融机构进行立法。
在立法主体上，要充分考虑地方
立法权和监管权配置。我国是一个大
国，将立法权和监管权完全收归中央，
固然有助于防控金融风险，但也不可
避免有一刀切的弊端。在基于不造成
系统性风险的前提下，赋予地方针对
一些小型金融的立法权和监管权，对
于充分发挥金融体系对地方的支持作
用具有重要意义。第四，在立法理念
和技术上，由关注准入管制转向关注
金融风险和消费者保护。改革金融行
政许可模式，由审批制向注册制转变。
除吸收公众存款的存款类金融机构
外，其他类型金融机构、金融市场主
体、金融业务、金融产品和服务的市
场准入，采用注册制，将进入金融市
场的主导权交给金融市场主体，而非
金融监管部门。
与此同时，立法要强化对金融监
管部门的约束和监督。一方面改变立
法“宜粗不宜细”的观念，在法律中
清晰界定金融市场主体权利和金融监
管部门权力界限，确保市场在金融资
源配置中发挥决定性作用。另一方面，
要明确规定金融监管部门违反法律肆
意限制或禁止金融市场准入应当承担
的法律责任。当金融监管部门违反法
律规定侵害金融市场主体利益时，金
融市场主体有权向法院寻求司法救
济。（作者单位：社科院金融研究所）□