国家节水型社会十三五规划
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节水型社会建设“十三五”规划
2017年1月
目 录
一、现状与形势 (1)
（一）主要成效 (1)
（二）存在问题 (4)
（三）面临形势 (5)
二、总体思路 (5)
（一）指导思想 (5)
（二）基本原则 (6)
（三）规划目标 (7)
三、重点任务 (8)
（一）加强制度建设，完善节水降耗机制 (8)
（二）激活市场活力，促发节水内生动力 (9)
（三）加强科技创新，鼓励节水产业发展 (11)
（四）强化监管考核，规范用水节水行为 (13)
（五）加大宣传力度，提升公众节水意识 (14)
四、重点领域 (15)
（一）加强农业高效节水，促进农业现代化 (15)
（二）加强工业节水，促进转型升级 (17)
（三）加强城镇节水，提高城镇生活用水效率 (20)
（四）推进非常规水源利用，构建多元用水格局 (22)
五、区域布局 (23)
（一）东北地区：着力提高用水效率 (23)
（二）华北地区：以结构调整促节水 (24)
（三）西北地区：以水定发展 (25)
（四）西南地区：促进人水和谐 (26)
（五）华中地区：促进节水减排 (27)
（六）东南沿海地区：节水治污并重 (28)
六、组织实施 (29)
（一）健全部门协作机制 (29)
（二）建立评估考核机制 (29)
（三）完善节水奖励机制 (29)
（四）建立多元投入机制 (29)
（五）健全公众参与机制 (29)
一、现状与形势
（一）主要成效
“十二五”时期，党中央国务院相继出台了关于实行最严格水资源管理制度、保障国家水安全等一系列决策部署，推动一批节水供水重大水利工程项目建设。习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，从观念、意识、措施等各方面把节水放在优先位置。全面推进以水资源管理体系、经济结构体系、工程技术体系、行为规范体系等“四大体系”为重点的节水型社会建设工作，水资源利用效率和效益显著提高，基本完成“十二五”规划确定的主要目标和任务。
一是节水制度建设逐步完善。国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》、《水污染防治行动计划》，明确水资源管理“三条红线”，强化经济社会用水取水全过程管控。加强城镇节水，公共供水管网漏损管控。农业水价综合改革积极推进，在全国27个省的80个县实施农业水价综合改革试点。水权制度和水权交易平台建设逐步完善，在内蒙古等7个地区开展水权确权和交易试点工作。
二是节水管理能力不断加强。发布《计划用水管理办法》、《关于严格用水定额管理的通知》、《关于进一步加强城市节约用水工作的通知》、《城市节水评价标准》，进一步强化用水管理，为全面推进节水工作提供支撑。发布了19项高耗水行业取水定额国家标准，为高耗水行业制定供水、节水规划提供依据。建立健全水资源论证
制度，开展大型煤电基地、城市新区等规划水资源论证。严格取水许可审批与监管，加快取水许可台账建设。完善城镇居民用水阶梯价格制度，推行非居民用水超定额累进加价制度，水资源有偿使用制度进一步落实。完成国家水资源监控能力建设一期项目，水资源监控能力得到不断加强。
三是节水设施建设取得重大进展。实施336处大型、637处重点中型灌区续建配套和节水改造，区域规模化高效节水灌溉工程建设持续推进，高效节水灌溉面积达到1.2亿亩，农田灌溉水有效利用效率显著提高。对钢铁、石化等七大高耗水行业进行节水技术改造，缺水地区和工业园区加大中水回用和循环用水力度。加快推进城镇供水管网改造，积极推广节水型用水器具，加大污水处理力度，城市污水处理率从2010年的82.3%提高到2015年的90.2%。非常规水源利用力度不断加大，年污水处理再生利用量从27.6亿m3提高到52.2亿m3，年集雨工程集水量从5.1亿m3提高到9.6亿m3，年海水淡化水量从4000万m3提高到7400万m3。
四是节水实践创新发展取得新突破。各地积极探索各具特色的节水型发展模式，华北地区突出总量控制、节水压采，西北能源化工基地推进水权转换、节水增效，东南沿海经济发达地区推行清洁生产、节水治污，东北地区结合转型升级、节水增粮，南方丰水地区严格准入门槛、节水减排。节水技术从着眼于“节约”转向系统性资源回收和循环再利用，由单一设施、单一技术使用向用水系统集成优化、智能化方向发展。缺水地区开展污水深度处理，将再生
水、收集雨水等用于生产及生态环境改善。海水淡化和海水直接利用规模持续扩大。城镇再生水、建筑中水利用能力不断提升，分区计量和压力调控等供水管网检漏损控制技术稳步推广。累计推进100个国家级节水型社会和200多个省级节水型社会试点、69个国家级节水型城市建设、近100个省级节水型城市建设，推动一大批节水型企业、单位、居民小区和节水教育基地载体建设，带动和引领各地区各行业节水工作。试点地区万元GDP用水量和万元工业增加值用水量年均下降9%以上，远高于同期全国平均水平。
“十二五”期间，我国国内生产总值提高46%（按不变价计算），用水量仅增长1.3%，以用水微增长保障了社会各行业高速发展，全国万元GDP用水量下降31%，万元工业增加值用水量下降35%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.532。
表1 “十二五”期间主要规划指标完成情况
注：1.带[ ]为期末达到数，其余为5年累计数。
2.万元国内生产总值用水量，万元工业增加值用水量采用2010年不变价计算。
（二）存在问题
当前我国水资源形势依然十分严峻，用水效率仍然不高，存在的主要问题为：
一是节水制度建设有待完善。节水立法及政策制度尚不完善，已有法规的执行难度大、监管手段少。水资源对经济社会发展的刚性约束不强，尚未发挥应有的倒逼作用。节水职责不明确，节水措施落实不到位。
二是节水内生动力不足。水资源总量控制、定额管理制度亟待进一步完善，尚未形成完善的财税引导和激励政策，部分地区水价形成机制尚不能全面客观反映水资源的稀缺性和供水成本，难以激发用水户的自主节水投入和创新意识。
三是节水设施水平有待提升。农业节水规模化发展程度不高，高效节水灌溉率仅约25%。部分工业行业的生产工艺和关键环节普遍存在用水浪费现象，万元工业增加值用水量约为世界先进水平的2倍。城镇管网漏损率仍居高不下，2015年全国城市公共供水管网平均漏损率达15.2%。
四是节水监管能力还需加强。取用水计量与监控能力不足，城
镇和工业用水计量率1约70%，
农业灌溉用水计量率2
1
城镇和工业用水计量率是指有计量设施的取水量占城镇和工业用水总取水量的比例。 2农业灌溉用水计量率指大型灌区和重点中型灌区有计量设施的农业取水口灌溉取水量占总取水量的比例。
仅约55%。强制性的节水产品技术标准体系还不完善，节水产品和设施质量良莠不齐，市场监管薄弱。基层节水管理机构和队伍能力不足，节水社
会服务体系尚未形成。
五是节水理念意识还不强。社会公众对我国国情水情认识不足，节水及“洁水”宣传仍需进一步加强。重开源轻节约的惯性做法尚未根本转变，部分地区过多依赖引调水解决缺水问题的思路亟需改变。
（三）面临形势
党中央、国务院提出了全面建成小康社会、坚持五大发展理念、适应经济发展新常态等一系列决策方针政策。未来五年是全面建成小康社会的决胜阶段，是大力推进生态文明建设、转变发展方式的重要战略机遇，也是落实“节水优先”方针、破除国家水安全制约瓶颈的重要时期。国家“十三五”规划纲要明确提出“实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会”等要求。必须准确把握节水型社会建设的新内涵、新要求，增强忧患意识、责任意识，尊重规律、尊重实际，强化城市建设管理，集中力量着力调整用水结构、提高用水效率，促进经济发展方式加快转变，推动绿色发展，破解水资源水环境制约问题，保障国家水安全，推进生态文明建设。
二、总体思路
（一）指导思想
全面落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢
固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持节水优先方针，充分发挥政府引导作用和市场调节作用，强化水资源承载能力刚性约束，严控水资源消耗总量和强度，提升全社会节水意识，把节水贯穿于经济社会发展和生态文明建设全过程，大力提高水资源利用效率和效益，以水资源可持续利用促进经济社会可持续发展。
（二）基本原则
坚持总量控制、效率优先。强化水资源刚性约束，实行最严格水资源管理，严格控制用水总量，合理开发利用水资源，大幅提高水资源利用效率。
坚持政府引导、市场调节。加强政府对节水的引导和规制作用，落实目标责任，完善监督考核机制。充分发挥市场对水资源的配置作用，不断增强全社会节约用水的内生动力。
坚持制度创新、科技引领。加强节水制度建设，形成促进高效用水的制度体系。以科技创新为动力，推动各行业节水，建立全社会水资源循环利用体系。
坚持因地制宜、适水发展。根据水资源条件、产业结构和用水水平，因地制宜确定节水目标、方向和重点任务。以水资源承载力为依据，进行产业结构调整、城市规模控制和功能布局优化，构建适水的产业和城镇发展格局。
坚持全民参与、自觉节水。树立节约集约循环利用的资源观，加强节水及“洁水”宣传，增强全民水忧患意识，形成节约用水的社会风尚。
（三）规划目标
1.总体目标
——控总量：全国用水总量控制在6700亿m3以内，非常规水源利用量显著提升。
——提效率：万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低23%和20%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。
——健体制：水资源管理制度进一步完善，节水约束与考核机制逐步优化，水权水价水市场改革取得重要进展。
——强能力：水资源监控能力显著提高，城镇和工业用水、农业灌溉用水计量率分别达到85%、70%以上，用水计量准确度、可靠性显著提升；节水标准体系进一步完善；研发推广一批先进适用节水技术。
——增意识：提高公众对我国水情的认知，加强公众参与水资源节约保护的能力。
全国北方40%以上，南方20%以上的县级行政区达到节水型社会标准。
2.分领域目标
（1）农业节水
节水灌溉工程面积达到7.0亿亩左右，节水灌溉率达到63%；新增高效节水灌溉面积1.0亿亩，高效节水灌溉率达到31%；大中型灌区和井灌区节水措施全覆盖；缺水地区大型及重点中型灌区达
到国家节水型灌区标准要求。
（2）工业节水
万元工业增加值用水量降低20%；规模以上工业企业（年用水量1万m3及以上）用水定额和计划管理全覆盖；缺水地区的工业园区达到节水型工业园区标准要求。
（3）城镇节水
城市公共供水管网漏损率控制在10%以内，缺水城市再生水利用率达到20%以上；新建公共建筑和新建小区节水器具全覆盖；地级及以上缺水城市全部达到国家节水型城市标准要求。
表2 “十三五”全国节水型社会建设主要指标
三、重点任务
（一）加强制度建设，完善节水降耗机制
强化水资源承载能力刚性约束。建立水资源承载能力监测预警
机制，强化水资源承载能力在区域发展、城镇建设、产业布局等方面的刚性约束，促进经济社会发展与水资源条件相适应。在水资源短缺和生态环境脆弱地区，地下水超采、地表水过度开发地区，探索实行耕地轮作休耕制度，调整种植结构，试行退地减水，扩大耐旱作物种植比例。严格落实主体功能区规划，生态脆弱区、严重缺水区、地下水超采区实行负面清单管理，坚决压缩产业规模，调整产业结构，限制或禁止发展高耗水产业。坚持集约发展，制定与当地水资源条件相适应的统一空间规划，科学划定城镇开发边界，优化城镇空间布局和发展规模。
建立健全规划和建设项目水资源论证制度。推进重大产业布局、各类开发区等重大规划水资源论证，城市总体规划的编制应充分考虑当地水资源条件，建立严格的项目水资源论证和取水许可管理制度，从严从紧核定许可水量。对取水许可总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批新增取水。
拧紧水资源管理阀门。严格用水定额管理，强化行业和产品用水强度控制。建立先进的用水定额体系，到2020年全面覆盖主要农作物、工业产品和生活服务行业。加大计划用水管理，加强水资源统一调度，对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户全部实行计划用水管理。落实节水“三同时”制度，对违反“三同时”制度的企业，责令停止取用水并限期整改。建立节水部门联动执法机制，加强执法检查。
（二）激活市场活力，促发节水内生动力
推进合同节水管理。建立健全激励机制，通过完善相关财税政策、鼓励金融机构提供优先信贷服务等方式，引导社会资本参与投资节水服务产业。落实推行合同节水管理，促进节水服务产业发展，发布操作指南和合同范本。在重点领域和水资源紧缺地区，建设合同节水管理示范试点。
实施水效领跑者行动。定期公布同类可比范围内用水效率最高的用水产品、重点用水企业和灌区名录。带动全行业、全社会向领跑者学习，适时将水效领跑者有关指标纳入强制性国家标准。
完善水资源有偿使用制度。全面推进农业水价综合改革，实行农业用水总量控制、定额管理制度，健全农业水价形成机制，建立农业用水精准补贴和节水奖励机制。合理调整城镇居民生活用水价格，全面推行阶梯水价和超定额累进加价制度。推进水资源税费改革，逐步扩大试点范围。
积极探索建立水权水市场制度。建立健全水权初始分配制度，加快明晰区域的用水初始水权，稳步推进确权，加强用途管制，进一步完善水权交易规则。总结水权试点经验，推进区域间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等多种形式的水权交易。
建立用水产品水效标识制度。发布《水效标识管理办法》，对节水潜力大、适用面广的用水产品实行水效标识制度。依据水效强制性国家标准，开展产品水效检测，确定产品水效等级。做好水效标识制度的社会宣传和市场监督。
严格节水市场准入和监管。完善相关技术标准和节水等绿色产
品认证制度；积极推动节水产品认证；编制国家鼓励发展的节水产品（设备）目录和不符合节水标准的淘汰及禁止目录；明确节水认证产品优惠激励机制。对重要节水产品实施年度国家质量监督抽查，依法向社会公告抽查结果。对抽查结果不合格产品的生产企业建立负面信用记录，并纳入全国统一的信用信息共享平台。
（三）加强科技创新，鼓励节水产业发展
攻关研发前瞻技术。整合科技资源，推进《水资源高效开发利用》、《国家水安全创新工程实施方案》（2015-2020年）和《水体污染控制与治理科技重大专项》等重点专项实施，加快研发高耗水行业用水工艺、废水深度处理、城市公共供水分区计量、供水管网漏损监测与控制、建筑中水利用、海水淡化等技术及装备。
推广示范适用技术。推动高耗水企业、污水处理企业、科研院所、高等学校等组建产学研技术创新战略联盟，示范推广控源减排和清洁生产先进技术。依据《节水治污水生态修复先进适用技术指导目录》，加快技术成果推广应用，重点推广节水、水污染治理及循环应用、雨水收集利用、城镇污水再生利用等适用技术，促进技术成果转化。
建设节水创新示范区。开展节水型社会创新试点建设，按照科技创新、制度创新与管理创新相结合的原则，以水资源严重短缺、水生态脆弱地区为重点，集中开展全区域、多行业的综合节水集成创新与应用示范。
支持节水产业发展。组织具有先进加工水平和较强技术开发能
力的大中型企业发展节水工业，形成规范化和规模化生产能力，建立节水设备和设施的生产加工基地。支持节水产品设备制造企业做大做强，提升节水产品设备的市场竞争力。
完善节水标准体系。完善各省级行政区农业、工业、服务业和城镇生活行业用水定额标准，加快制修订高耗水工业、服务业取水定额国家标准，推行取水定额强制性标准。定期组织开展用水定额评估，指导和推动各地适时修订行业用水定额。抓紧制订节水基础管理、节水评价等国家标准，健全节水标准体系。到2020年完成节水国家标准制修订112项。
（四）强化监管考核，规范用水节水行为
健全节水法规和考核制度。加快推进《节约用水条例》出台，健全节水法律法规。实施水资源消耗总量和强度双控行动，加快建立国家水资源督查制度。推进江河流域水量分配，加快完成53条跨省重要江河流域水量分配。逐级建立用水总量控制和强度控制目标责任制，全面实施最严格水资源管理制度考核。加大节水考核力度，在缺水地区试行把节水作为约束性指标纳入政绩考核。
加快计量监控能力建设。加快国家水资源监控能力建设，对年实际取水量100万m3及以上工业取用水户、公共供水取水户、灌溉面积大于5万亩的重点中型以上灌区渠首实行在线监控。健全水
资源计量体系，完善中央、流域和省域水资源管理系统三级平台建设，加强信息共享、互联互通和业务协同。实现城镇供水“一户一表”改造全覆盖，结合农田水利工程建设大力推进农业灌溉用水计量监控，加强取水、用水计量器具配备和管理，鼓励重点高耗水行业建立用水实时监测管控系统，大幅提高工业用水效率及农业灌溉、城镇用水计量率。加强重点监控用水单位监督管理，发布国家重点监控用水单位名录，初步建立重点监控用水单位管理体系和信用体系。
（五）加大宣传力度，提升公众节水意识
加强节水“洁水”宣传。实施《全国水情教育规划（2015-2020年）》，构建“人人参与、人人收益”的全民水情教育体系。建设全国水情教育基地。充分利用各种公共教育资源和新闻媒体，广泛发挥民间组织与志愿者作用，鼓励和引导公众自觉参与爱水、节水、护水行动，形成有利于节约用水的生活和生产方式。
强化公众参与。依法公开水资源信息，及时发布水资源管理政策。健全听证、举报等公众参与制度，对涉及群众用水利益的发展规划和建设项目，充分听取公众意见，强化社会监督。
四、重点领域
（一）加强农业高效节水，促进农业现代化
优化配置农业用水。按照“先节水、后用水，先挖潜、后扩大，先改建、后新建”的原则，进一步优化供用水结构，完善灌溉供水工程体系，提高灌溉供水保障能力。充分利用天然降水，合理配置地表水和地下水，重视利用非常规水源。在渠灌区因地制宜实行蓄水、引水、提水相结合。在井渠结合灌区实行地表水和地下水联合调度。在井灌区严格控制地下水开采。在不具备常规灌溉条件的地区，利用当地水窖、水池、塘坝等多种手段集蓄雨水，发展非常规旱作节水灌溉。
加快节水灌溉工程建设和技术推广。除有回灌补源和防护林生态保护要求的渠段以外，要对渠道进行防渗处理。在地面灌的灌区，平整土地，合理调整沟畦规格，推广抗旱坐水种和移动式软管灌溉等地面灌水技术，提高田间灌溉水利用率。在井灌区和有条件的渠灌区，大力推广高效节水灌溉。在水资源短缺、经济作物种植和农业规模化经营等地区，积极推广喷灌、微灌等高效节水灌溉。在南方水资源丰富尤其是水网地区，大力推广水稻控制灌溉技术，在节水的同时，减轻农业面源污染。
积极推广农业和生物技术节水措施。合理安排耕作和栽培制度，选育和推广优质耐旱高产品种，提高天然降水利用率。大力推
广深松整地、中耕除草、镇压耙耱、覆盖保墒、增施有机肥以及合理施用生物抗旱剂、土壤保水剂等技术，提高土壤吸纳和保持水分的能力。在经济作物、蔬菜、果木种植方面，配套和完善节水补灌设备，推广水肥一体化技术，促进现代节水型农业体系的建立。在干旱和易发生水土流失地区，加快推广保护性耕作技术。
实施养殖业节水。加快草原围栏、牧道、棚圈和牧区水利建设，配套发展节水高效灌溉饲草基地，研究和推广草原改良、补播技术，对有灌溉设施的人工草地实施节水灌溉。支持规模化养殖场的标准化改造和建设，实施养殖业节水工程，推进养殖污水无害化处理和适度再生利用，提高畜禽饮水、畜禽养殖场舍冲洗、粪便污水资源化等用水效率，发展节水渔业，推进工厂化循环水养殖和池塘生态循环水养殖。
积极推进农村节水工作。结合新型城镇化和新农村建设，以县级行政区域为单元，实施农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理。推动农村节水行动，实施集中供水和污水处理工程，保障农村饮用水安全。安装计量设施，推广使用节水器具。开展宣传活动，树立节水标兵，有条件的地区鼓励开展农村再生水利用，提高水资源重复利用率。
（二）加强工业节水，促进转型升级
优化高耗水行业空间布局。推动火电、钢铁、造纸等高耗水行业沿江、沿海布局，促使已有高耗水项目转移搬迁。严格控制黄淮海平原、西北地区等资源型缺水地区发展造纸工业及灌溉型造纸原料林，引导和鼓励造纸产能向水资源丰富的南方地区转移。西北、华北等地区新建电厂应优先利用非常规水源，鼓励采用空气冷却技术。推动高耗水企业向工业园区集中，推广串联式循环用水布局。促进可利用再生水的企业与城市污水处理厂、再生水厂就近布局。
推进高耗水工业结构调整。按照推进供给侧结构性改革、化解过剩产能的总体部署，依法依规淘汰高耗水行业中用水超出定额标准的产能，促进产业转型升级。严格实行用水定额管理，合理分配工业企业及项目的用水定额，并根据水资源变化和节水效果定期调整，倒逼企业提高节水能力。引导钢铁、石油和化工、电力、煤炭、造纸、纺织、食品等高耗水行业的既有产能向高效节水方向调整。