政府性债务

政府性债务是以货币或其他经济资源偿还的各种负债，是政府机关、事业单位、企业或其他经济组织，以政府名义向国内外或境内外承借或担保，政府负有直接或间接偿还责任的债务。

政府性债务划分为显性债务、隐性债务两种类型。对于隐性债务往往缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为政府性债务风险的主要出险区。

最近几年，地方政府为促进经济发展，改善城市基础设施，逐渐加大了投入力度。在财政性资金投入不足的情况下，招商引资、出卖土地、举债等成为地方筹措资金的主要手段，发达地区和欠发达地区的政府债务余额急剧上升。经济发达地区因地方财力状况较好，政府具有一定的偿债能力，债务余额占国内生产总值和财政收入的比例相对合理，对经济、财政的快速健康发展具有重要的作用。

以厦门为例，近几年，厦门市贯彻实施积极财政政策，通过融资集资举债，加大基础设施投入，如海沧大桥、环岛路二期、三期等重点项目的开工建设，对改善城市面貌起了巨大的推动作用。员当湖污水改造成功，成为城区改造典范；环岛路的建成和市政绿化率不断提高，获“东方夏威夷”之称，使厦门成为温馨的海上“城市花园”；海沧大桥的贯通，大大缩短了岛内外距离；火炬高科技园、软件园、留学生创业园的相继建设，为经济的持续发展增添新的动力。另外，厦门东通道的建设，又将为厦门“海湾型城市”建设抹上重重的一笔。2003年厦门国内生产总值达760.12亿元，增长17.2%，财政收入达149.22亿元，增长18.2%，因此可以说，相对合理的债务余额，对厦门经济、财政的快速健康发展功不可没。

但大部分经济落后地区，举债规模偏大，债务余额所占地方财政收入的比例偏高，一旦国家宏观政策调整，银根紧缩，将出现债务偿还困难。

一、地方政府大量举债的原因

地方政府大规模举债的原因很多，既有客观原因，也有主观原因，既有合理的一面，也有不合理的一面。主要有以下几点：

一是转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。

二是地方经济落后，财力薄弱。为发展地方经济，地方政府通过上级财政借款、银行贷款、土地抵押和工程项目欠款等方式大量举债。但政府在举债时，缺少统一管理和约束机制，多头并举，管理混乱，重债务收入、轻债务偿还，过分依赖上级财政或金融机构，有的甚至存在逃废债务的心理。举债规模过快过猛，是落后地区地方政府债务负担沉重的主要原因。

三是过浓的政绩意识助长了地方政府的大量举债。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标，不顾财力所限，盲目上项目，求速度，大量对外借款，将还债义务推给下届政府，明显的短期行为。

四是公共企业大量贷款，政府承担还款责任。随着城市规模的扩大和城市人口的膨胀，城市公用事业建设面临着巨大压力，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，政府用于公用事业的财政性资金已远远满足不了城市发展的需要。公益项目的建设更注重的是社会效益，而不是经济效益，债务的偿还还不可能依靠项目的收入完成，大部分还款责任自然又推到了地方政府的身上，加剧了政府债务负担，使得投资风险不断向地方政府集中。财力匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”，负债累累。

二、地方政府过渡举债的危害

第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

第二、债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。

第三，高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。据统计，截至2003年6月末，全国112家城市商业银行贷款余额6523.91亿元，其中不良贷款余额1078.11亿元，占比达16.53%.全行业亏损为55.97亿元，历年累计亏损的有50多家，占到112家城市商业银行的45%，处于高风险状态的有22家，其中13家已经资不抵债。城市商业银行平时的经营普遍受到当地政府的强烈干预，一般地方政府都是城市商业银行的最大股东，向大股东的关联贷款庞大是引发其财务风险的重要原因。

最后，债务风险是社会稳定的隐患。一些感到财政收入不足、上级财政“补贴”不足、同时无力变相发债或借钱的地方政府或机构，往往情不自禁地利用手中职权向社会强行摊派或收费。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。

三、加强对地方政府性债务的监督

随着政府性债务规模的扩大，债务总量不断积累，还本付息逐年增大，特别是一些区、县政府超财力举债，偿债能力低，干扰了正常的财政预算管理和预算执行，加强政府债务管理，?规范各级政府及其所属部门举借和偿还政府债务的行为，防范和化解政府债务风险势在必行。

一是尽早出台地方政府债务管理和偿债机制办法，建立政府债务的管理制度，即建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制、举债评审制度、偿债责任制和责任追究等制度，进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序。同时，建立行之有效的政府债务风险预警分析体系，定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成、新债务产生的原因、趋势，以便作出恰当的判断和决策。建立政府债务风险预警分析体系，防范地方政府债务风险。

二是要对政府债务进行归口管理，克服目前政府债务多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状，由专门的部门统一管理政府债务，明确其职责、权限，赋予相应的职能，发挥管理、监控、预警的作用。

三是要建立和完善偿债准备金制度。通过多渠道筹集偿债资金，每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿债，化解偿债压力。

四是要调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”，腾出部分资金用于偿债。此外，要加大对财政周转金的清理回收力度，用清理收回的周转金归还借入上级周转金和其他债务。

五是若遇到偿债高峰期，可适当考虑通过出售、转让部分国有资产来偿债。

六是不断完善地方债务管理的法律框架，修改和完善我国的法律规定，强化地方政府的举债约束和债务管理，使其与我国经济发展的现状相适应，并尽可能与国际接轨。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进，修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作应当尽早提到国家立法机关的议事日程上来。

根据中国官方发表的首次针对地方财政收支的全国审计结果，中国各地方政府的债务总额达到10.7万亿元人民币（合1.65万亿美元）。

这个数字大约相当于中国经济的27%，而且显著高于官方公布的中央政府不到国内生产总值(GDP) 20%的债务余额。

此项最新审计是迄今有关各省市政府显性债务的最权威估算，它似乎表明，问题虽然很大，但仍处于可控范围。

“我不认为政府会太惊恐，担心这个问题大得失控，未偿还的贷款余额将给经济带来大问题，”麦格理证券(Macquarie Securities)中国经济研究主管许保罗(Paul Cavey)表示，“政府主要关心的是确保放贷规模不致继续增长。”

2008年全球金融危机过后，北京方面打开信贷闸门，支持国有控股银行向政府支持的基建项目放贷，最终导致地方政府积累了金额空前的债务。

仅在2009年一年，中国就向经济注入了9.6万亿元人民币，此举成功地提振了本来陷入低迷的增长，但令人对许多项目的可行性以及全国各地方政府的债务水平产生严重担忧。

此次官方审计证实2009年借贷呈现爆炸式增长，该年未偿还地方债务大增62%。但此次审计也显示，政府从去年起开始遏制这个问题，债务增长大幅放缓至19%。

据分析师们估算，若算上中央政府债务和银行坏债等其它债务，中国的显性债务总负担达到GDP的70%上下。

但一些分析师相信，一旦纳入国有企业及国家隐性支持的其它实体账目上的债务，政府背负的或有债务将高得多。

“如果你以非常宽泛的眼光来看待中国政府的‘或有债务’，而不仅仅关注账目上的显性债务，那么债务余额将显著高出2010年中国GDP的150%，”美国西北大学(Northwestern University)政治经济学家史宗瀚(Victor Shih)表示。美国的债务与GDP之比为93%，而日本的债务与GDP之比超过225%。

按规定不得借贷的中国各地方政府，近年设立了创纪录数目的独立融资平台，以绕开相关规则。中国国家审计署表示，全国共有6576家融资平台公司，它们的债务总额为4.971万亿元人民币，但此前估算显示，这些融资平台的债务总负担更接近14万亿元人民币。

史宗翰表示，两个数据之所以存在差异，是因为最新审计仅考虑到了这些融资平台获得的有地方政府明确担保的贷款。而这些融资平台获得的许多贷款，是以国有土地或其它抵押品——而非地方政府的直接担保——为抵押的。

“这次审计并没有展现地方政府债务的完整规模，因为它狭义地聚焦于得到明确担保的贷款，”史宗翰表示。

在介绍当前存在的各种问题时，国家审计署指出，一些地方政府将借来的资金非法投资于股市和楼市，同时一些债务逾期未得到偿还，或只是通过借新债还旧债。

关于中国的14万亿元地方政府债务问题，依靠税收和土地出让收入也许无法解决，因为这部分可用资金显然非常有限。同时，银行也无法消化如此庞大的潜在贷款损失。解决这个问题需要中央政府采取一些措施，只要处理得当，地方债务问题将不会引发银行业危机或宏观经济增长放缓。鉴于中央政府的收支状况和税收能力，以及维持强劲增长的中国经济名义增长率，这个问题应可得到妥善解决。

引言

目前我国约有1万个地方政府融资平台及其地方政府投资项目，贷款总量接近14万亿元。实际上，这些数字仍存在争议，但本文将使用14万亿元的估计值。截至2010年末，债务总额约为GDP的70%。根据银监会的数据，约有2万亿～3万亿元（约为GDP的6%）的地

方政府融资平台贷款已经存在问题。我们进一步假设目前使用相关资金的项目将不会偿还这些贷款中的大部分，潜在坏账规模仍然是个较大的未知数。

偿债问题可能将扩散至整个国家，短期内需要出台中央政府主导的地方政府融资平台债务解决机制。有迹象显示，我国已经在考虑某些类型的援助机制，所有措施或将会令银行、地方政府和一些中央政府机构承受一定的损失，并通过提高税负、降低银行存款利率和通胀将这些损失最终转嫁到居民身上。但只要有效地处理，这个问题将不会对整体经济造成较大冲击，只会对银行系统和经济带来有限的损害。

短期而言，增加财政部向地方政府的拨款是支持这些项目和维持金融业稳定的一个相对容易的方法。我们建议将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策性银行，并由政策性银行中具备专业能力和经验的人员来负责相关工作更为合理。政府也可以新建一个归财政部管辖的平台来承担这些贷款，即地方政府融资平台贷款解决机构。这种援助方案将需要一家政策性银行发行大量的新债务，以及中央政府给予大力的支持。我们也建议在之后成立一个专门的基础设施偿债基金，由超额财政收入作为资金来源，用于债务到期前回购政策性银行的债务。与此同时，政府还需要成立一个跨部门、跨省份的特别项目组来管理这些支出和贷款转移工作。

解决地方政府融资平台债务问题将是一个缓慢、复杂的过程，尽管如此却并非不可解决。鉴于官方政府债务较少，2011～2015年的名义GDP预计将强劲增长12%～15%，强大的税收能力和保守的开支习惯，以及较低的外债和仍然偏紧的资本管制，这个问题将不会触发银行业或整体经济的危机。更重要的是，当这个问题解决后，中国需要重新建立其财务和金融系统，以免在下一次经济危机来袭时重蹈覆辙。

为何摸索前进不可取

当前解决地方政府融资平台贷款问题的策略是摸索前进，依赖地方政府的收入来偿还贷款。国家已经尝试停止银行向地方政府融资平台提供更多贷款，但至今仍没有公开讨论过援助方案。例如2010年6月的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》规定；地方政府融资平台因商业性项目承担的贷款将按商业贷款处理；对于能够产生收入的公共项目，仍然可以提供银行融资，用于偿还项目融资；对于不能产生收入的公共项目，不得提供银行融资，也不提供其他资金来源，但有迹象显示个别银行仍在继续提供贷款；地方政府必须集中所有闲置预算资金完成有关项目，严格控制开发新项目，以及将预算资金用于偿还贷款。

简而言之，中央的想法是，地方政府自己挖的坑自己填。此外，根据地方媒体的报道，地方政府融资平台的信贷条件明显放宽，其中包括债券发行得到迅速批准等。尽管人们明白中央选择这种策略的原因，援助方案的政治影响非常复杂，但也普遍认为地方政府在许多方面都不够负责。因而，无论是何种类型的援助方案，都将变成对这种不负责任行为的纵容。

我们认为摸索前进将不能有效解决问题，目前出现偿债压力的原因有：

一是贷款已经进入偿还期。我们之前假设大部分地方政府融资平台贷款均是中长期贷款，到2012年才开始偿还大部分的本金。然而，国家审计署近期的研究显示，一部分较大金额的债务（约2.6万亿元）实际上将在2011年到期。

二是无论本金在什么时候到期，利息负担都非常沉重。我们估计地方政府融资平台和地方政府贷款2011年的应付利息是6000亿～9000亿元（假设未偿还贷款约为10万亿～15万亿元，年利率是6%）。这相当于每月500亿～700亿元。

三是银行也承受了巨大压力，不仅需要降低自身的地方政府融资平台贷款风险和收紧地方政府融资平台的抵押品标准，而且还要控制整体信贷增长。由于不能使用新贷款偿还旧贷款，地方政府融资平台的融资已经收紧，情况可能将进一步恶化。债券市场对于地方政府融资平台的债券发行也更趋谨慎。

四是税收强劲增长，同比增幅约为30%，但这些收入往往在地方便已经分配，基本不能用于偿还债务。

五是2011年下半年，土地出售可能会有所减少。我们预测2011年的土地租赁出售总收入约为1.2万亿元，较2010年下降20%。政府通常假设土地出售是偿还地方政府融资平台债务的重要资金来源，但这是不可能的，仅利息一项就占去全部收入的50%～70%。同时，土地出售收入也需要用于社会住房建设、灌溉工程等其他方面。

六是公路费成为地方政府融资平台的另一个收入来源，据估计每年的公路收费收入达到1800亿元。对于许多省份而言，可盈利的公路收入需要用于补助偏远地区的修路工程。这些收入也许可以为许多地方政府融资平台提供一定的流动资金，但我们认为在许多省份这些资金已经完全抵押给银行。

随着还款压力蔓延至整个系统，贷款违约的传言将迅速扩散，储户将对提供较多地方政府融资平台贷款的小型城市银行更加担忧。通过预算安排来解决问题将变得更不现实，土地征用将变得更加疯狂，同时银行对于发放贷款将更加保守。银行、地方政府融资平台和地方政府官员之间的“闭门”援助会议将变得更加难以开展。因此，我们认为银行和地方政府将需要中央政府提供大规模的援助，政府将需要尽快出台计划。

有效解决不良贷款的原则

解决银行系统的坏账并非一项新挑战。在1998年的亚洲金融危机之后，大部分亚洲国家（包括中国）都必须应对这个问题。到2005年，公众、外汇储备和外国投资者已投入约4万亿元用于中国银行业的重组和资本结构调整。这相当于中国2005年GDP的22%，且被认为是最后一次援助。

然而，当前中国银行业的地方政府融资平台债务问题和一般的不良贷款略有不同。大部分平台贷款并不是因为资产泡沫破裂、经济增长放缓、放贷决策错误而变为不良贷款的商业贷款，而是获得地方政府支持、由银行和地方政府融资平台安排的基础设施项目的贷款，不具商业性质，其实就是通过银行系统为公共基础设施提供资金。

国家开发银行在2008年之前开创了“地方政府融资平台-银行融资-土地抵押”模式，并且在近两年应对金融危机的过程中迅速扩张。2011年的一项调查显示，大部分地方政府融资平台贷款均是用于公路和其他公共基础设施项目，而且依赖直接补贴或和地方财政局签订的“建设-转让”协议偿还贷款。从法律保护的角度来看，覆盖所有成本的“建设-转让”协议是由银行和政府签署，或是由地方政府提供较为笼统的担保函，部分贷款甚至没有书面合同而仅有口头保证（财政部的官方态度是地方政府没有做出担保或其他保证的法律权利）。鉴于官方预算紧张，大部分项目中地方政府均希望通过土地租赁出售来筹集资金履行这些承诺。但正如上文所述，从全国范围来看这并不可行。

因此，中国的地方政府融资平台不良贷款解决方案的原则应该是防止银行业危机和提高银行系统的信心，同时防止信贷紧张，以免引发整体经济动荡。方案框架也需要考虑到相关资产的非商业性质，这些不良贷款不存在市场这一事实。从更长远来看，方案框架还需要进行新一轮的财政改革，集中管理支出责任，将基础设施加入政府的资产负债表，给予地方政府一定的财政自主权。

需要处理多少债务

在大约1万个运营中的地方政府融资平台中，项目种类繁多，管理层能力、现金需要、项目经济效用，以及分配存在问题的资金额均存在较大差异。清理工作将是一个痛苦和漫长的过程，只能逐个项目地进行，需要耗费几年的时间。

当前地方政府债务的总金额仍不确定（大约在10万亿～14万亿元之间），而潜在违约规模则是一个更大的未知数。银监会公布的文件显示，目前约有60%～70%的项目不能偿还当前的债务。同时，还款资金的来源也是一个巨大的未知数，主要来源是税收、土地出售和

过路费。如上文所述，这些资金来源可能并不充裕。

我们假设，在未偿还的14万亿元中，地方政府融资平台项目将不会支付本金中的80%，地方政府融资平台项目或地方政府发起人将不会偿还60%的债务。按此计算，不能收回的本金将达到8万亿～9万亿元。再加上未偿还铁路债务1.8万亿元中的约50%违约，这个数字将达到11.5万亿～12.5万亿元。假设其中的30%债务已经由国家开发银行持有，则商业银行系统将最终需要处理约8万亿～9万亿元债务（约占GDP的22%）。我们并没有对未支付的利息做出估计，其金额可能也会非常巨大。

三步走策略

在解决此类问题时，一些现行策略的成效也许无法达到预期，如向资产管理公司拨款、以外汇储备进行援助，以及银行撇销大部分损失等。原因在于，资产管理公司并不适合于解决非商业性项目贷款，无法真正发挥作用；使用外汇储备等同于使用财政部、国家开发银行的资金，只会更为混乱；此外银行系统没有足够的资金和拨备来承担如此大规模的债务。因此，我们建议采取三步走的策略。

第一步：财政部拨款为陷入危机的地方政府融资平台提供支持

和以往一样，政府2011年的收入远高于财政部预测，前5个月同比增长30%，而预算案的预测是同比增长8%。另外，约25%的GDP来自官方预算收入，加上预算外收入和土地收入，政府实际收入总额约为GDP的35%。换言之，作为一个发展中国家，中国的税收能力非常惊人。

假设全年收入增长20%以及开支情况和预算相符，原来估计的赤字额约为GDP的1.5%，可能将变为盈余0.7%。仅2011年一年将可为中央政府提供近1万亿元（GDP的2.2%）的额外资金。同时，中央2011年交通基础设施预算是2870亿元，我们估计地方政府将约10%的官方预算拨给了相关资本项目，约为8000亿元。公路、桥梁和机场（铁路另行归入铁路部的预算中）的预算开支总额约为1.1万亿元，约占GDP的3%。2009～2010年向银行借入的基础设施款项可能约为2万亿元。

中期而言，政府很有可能增加交通相关基础设施的预算开支，从而减少从银行获得的支持。但短期而言，我们建议中央政府在2011年下半年向地方政府增加5000亿元的额外拨款，以偿还陷入危机的地方政府融资平台贷款和维持项目运转。2011年预算似乎已经进行了调整，向地方政府提供了更多资金来满足其开支需求。增加这类预算拨款是一个快速见效、易于实施的办法，能够为出现问题的项目提供必需的流动资金。

但这类开支确实存在一定风险。政府必须注意确保这些拨款不会减少地方政府本身的还款责任，以及相关资金不会被挪用。采用“配套资金”系统可以确保地方政府履行其本身的责任，地方每偿还5000万元的地方政府融资平台债务，财政部将提供1000万元的配套资金。银行和银行监管部门需要确保这一安排是用于偿还银行贷款，而不是用于取得新的地方政府融资平台贷款。

第二步：政策性银行发行票据并向商业银行购买非商业性项目贷款

截至2010年末，最大的政策性银行国家开发银行的账面上已经持有约3.2万亿元的地方政府融资平台债务，全国政策性银行的未偿还债务超过5万亿元。

我们在上文中假设约有8～9万亿元的银行贷款需要处理，建议由一家政策性银行在2011年下半年、2012年和2013年分别发行1万亿元、4万亿元和3万亿元的大额的新债务，期限为10年。同时可以成立一家新的政府机构来实施上述方案，即地方政府融资平台贷款解决机构。相关资金将用于向银行购买不能产生收入的项目相关贷款，银行承担小部分的估值折让，政策性银行或地方政府融资平台贷款解决机构将促使相关项目完成。

这项方案具备许多优势：一是能够将存在问题的贷款从商业银行的资产负债表剥离，并转移到拥有公共授权但按商业标准运营的机构。二是有效降低政府的实际借贷成本，从银行

贷款利率的6%～8%降低到政策性银行的约3%。三是能够将项目转交给在处理地方基础设施项目方面拥有一定专业经验的管理团队，能够有效管理相关风险。四是与向资产管理公司转移贷款相比，扩大政策性银行的授权也更为有效，因为相关资产均不能产生收入。

商业银行可能需要为这些转移承受一定的估值折让（在之前的援助中不需要承受估值折让）。估值折让的幅度既要足以令银行在以后只接受优秀的项目且避免发生道德风险，但又不能影响银行的稳定性。或许可采用10%的估值折让，即100元的项目贷款定价90元会较为合理。

第三步：成立基础设施偿债基金回购债务

由政策性银行或新成立的地方政府融资平台贷款解决机构解决问题，需要政府其他部门（包括国务院和地方政府）提供财务支持。建议成立一个基础设施偿债基金，由财政部运营，以财政部储备、2011～2015年的超额预算收入和全国土地出让金的部分款项作为资金。财政部将使用基础设施偿债基金回购政策性银行或地方政府融资平台贷款解决机构发行的债券。这种提早回购机制将令债券投资者更加放心，他们的债务也将获得偿还。

基础设施偿债基金的资金来源有三个：

第一，目前财政部拥有2.4万亿元资金，占GDP的6%，储存于人民银行的单独财政账户中。这些资金尚未动用。建议将这些资金的50%用于设立基础设施偿债基金，即1.2万亿元。

第二，使用这些储蓄的原因是，财政部获得的收入通常高于其预算的水平。建议将2011～2015年的超额资金进一步注入基础设施偿债基金。过去十年中，财政部每年平均收到相当于GDP1%的超额财政收入。如果2012～2015年期间仍然可以平均收到相当于GDP1%的超额资金，则相当于2.5万亿元。相关安排需要保持灵活性，以在收入较高年度向基础设施偿债基金注入更多资金，在收入较低年度注入较少资金。

第三，将部分土地出售收入划进中央政府土地账户。目前，地方政府非常紧张其土地收入，这是他们拥有的少数独立收入来源之一，他们依赖这些资金来推动经济增长，而经济增长正是他们的主要绩效考核因素。建议地方政府和政策性银行订立协议，将未来土地出售收入的20%拨入财政部运营的土地基金。这相当于每年至少2000亿元，2012～2015年总计约1万亿元。

到2015年，使用上述三个资金来源情况下的基础设施偿债基金规模约为4.5万亿元。需要注意的是，我们并没有削减开支或提高税收以向基础设施偿债基金提供资金，而是使用了超额财政收入和土地出售收入。

在2010年年底，债务总额相当于GDP的30%。如果加上2011～2013年一家或多家政策性银行发行的8万亿元债券，如果没有进行任何债务回购，到2013年债务将达到最高水平，相当于GDP的43%，并在2015年下降到40%。如果在2013年开始进行债务回购，到2013年债务将达到最高水平，相当于GDP的39%，并在2015年下降到34%。在我们的计算中，假设在2011～2015年期间政策性银行有关其他活动的额外债务发行净额为8000亿元，以及财政部每年的债务发行净额为1.6万亿元。

总体来说，我们认为，在大部分地方政府融资平台问题转移到中央政府资产负债表之后，就无需担忧这些债务会触发银行危机或宏观经济增长放缓。

确保这是最后一次

所有地方政府债务问题的根源都在于中国财政系统的半改革性质。财政部下属一个智囊团在2007年开展的一项调查显示，地方政府的债务已经达到约4万亿元。这主要是源于地方政府开支责任和收入的搭配不当、中央命令地方政府运行项目而不予拨款，甚至包括贪污腐败。

也许中国当前财政系统最重要的特征就是，在大部分税收流入中央政府的同时，地方政

府却需要承担70%的开支。在每天面对这些压力的情况下，地方政府只有一个选择：借钱。经济危机进一步放大了这个问题，中央要求推动经济增长，但新的资金来源却无处可觅。上文所述的清理工作风险在于，在地方债务从银行和地方政府的账面转出后，他们很快就会故态复萌。

因此，要长远解决问题，需要进行彻底的财政改革，其中包括：要求所有部委和地方政府公布详细预算；将所有公共基础设施纳入官方预算；集中重要的开支责任，特别是医疗和教育；要求各部委为他们要求地方政府执行的项目提供全部资金；给予地方政府一定的营收自主权，例如开征房产税；给予地方政府更透明的资金来源，以满足他们的基础设施资金需要；设立一个更透明的政府土地储备系统；目前城市政府并无公布有关土地持有量的数据，或显示土地是否已用作抵押

公平地说，银监会在过去几个月已经做出了巨大的努力，以限制地方政府融资平台债务的过度增长，而更重要的是促使银行提高资本和拨备以应对这些问题。如果进行一定的估值折让，银行将需要更多的资本。

当前至少还有一种严重的利益冲突存在，即地方政府和他们控制的银行之间的利益冲突。因此，有必要进一步分离银行和地方政府。政府需要认真考虑关闭或私有化参与地方政府融资平台不良贷款过多的小型城市股份制银行。此外，政府也需要考虑允许国有银行收购小型金融机构。国有银行并非十全十美，但其受到地方政治压力的影响较少，且一般具有更有效的风险管理系统。

除此之外，还存在道德风险问题。慎重挑选一两家小型银行实施破产，但保护个人储户，要求机构储户接受损失，并彻底肃清地方利益相关者，唯有这样才能摆明中央的立场，那就是决不会无休止地援助做出错误贷款决策的银行。

更重要是，中国也需要考虑利率改革。鉴于银行的80%～90%利润依赖于息差收入，政府也可决定是否避免进行可能会缩减银行利润率的改革。但是，如果能够谨慎地进行利率改革，将可促使银行更慎重地进行放贷。

结语

只要得到正确的处理，中国的地方政府债务问题并不意味着中国经济增长或银行系统发展之路的终结。但我们认为，摸索前进并不能有效解决问题。我们建议的方案框架是将地方政府融资平台基础设施项目正式划入政府资产负债表，并使用所增加的预算开支确保项目能够完成。通过正常银行的专业实力和公共授权来保护商业银行，并呼吁进行改革以避免再次出现地方政府融资平台债务问题。

我们的方案显示，解决这个问题对于中央政府总资产负债表的最终影响还比较有限。上一次银行援助方案耗费了相当于GDP约22%的资金，和这一次的方案规模相仿。这并非没有代价，所有措施均会通过所得税、通胀税或较低的实际存款利率税等各种税收将这些损失最终转嫁到勤俭节约的居民身上。但对于每年经济增长13%～15%、拥有高效的征税系统、没有外债和实施半有效资本管制的中国而言，这一点应能够做到。中国目前所处的情况是，具备有效税收系统的快速增长国家在大型公共债务危机中的生存能力，远高于没有人缴税的增长缓慢国家。在我们的预测中，假设2015年的名义GDP增长将从2011年的15%降低到11%，经济增长有所放缓。

从一次问卷调查开始到正式的测试，其基本步骤是：

1、根据研究目的与假设，收集所需资料；

2、研究问卷形式，可以从研究者的时间、研究范围、对象、分析方法和解释方法等方面考虑；

3、列出标题和各部分项目；

4、征求意见，修订项目；

5、试测，以30—50人为试测样本，求出信度、效度；

6、进行项目分析，重新修订；

7、

正式测试。

如果单讲问卷的设计步骤，则包括五个层次：问卷的理论构思与目的、问卷的具体形式或格式、问卷项目的语句和问卷的用词、问卷项目的编排。

在进行问卷设计时，首先要明确各层次的具体设计要求，以便确定问卷的结构和设计重点。问卷设计中的第一个层次是问卷量表的构思与目的。不同的目的和理论依据，决定了问卷项目的总体安排、内容和子量表的构成。第二个层次是问卷的具体形式或格式。例如，应该采用什么样的量表？量表应采取多少个等级（量表的点数）？是用奇数还是用偶数量表？量表上文字说明该用多少？等等。这些都是在第二个层次需要考虑的。问卷设计的第三个层次是问卷的语句。注意事项如前所述。问卷的第四个层次是用词，总的要求是避免过于抽象、一般的词语，防止反应定势。第五个层次是项目的编排。应从一般开始，越来越具体，比如先排对学习或工作的整体看法的项目，然后了解有关学习或工作环境、奖励和团体等方面的具体问题。还应该把影响情绪的问题安排在问卷结束部分，比如，年龄、工作、身体状况等，这也是问卷设计的惯例，因为如果受试者认为这些项目涉及隐私而拒绝回答时，重要的信息在前面已经得到了。此外，在项目排列上还应注意顺序效应，即排在前面的问题有可能会后面问题的回答造成影响，要设法避免。

问卷法适用的研究问题非常广泛，采用问卷法，可以系统地了解人们的满意感、基本需要、从事某项活动的动机、工作紧张、工作负荷、工作疲劳、群体气氛、领导作风、价值观和态度等等。问卷法是通过书面形式，以严格设计的测量项目或问题，向研究对象收集研究资料和数据的一种方法。它主要采用量表方式，进行定量化的测定；也可以运用提问方式，让受试者自由地做出书面回答。问卷法总是为一定的研究目的服务的，因此，必须根据研究的理论框架和测量量表及问卷设计的原则进行严格的设计和编制。

近年来，问卷调查法在各个学科中的运用日益广泛。

地方政府性债务基本情况

一、地方政府性债务基本情况 （一）地方政府债务的构成 地方政府债务分为两部分：一是可以根据公开数据测算的显性债务，主要包括平台贷、城投债、信托以及中央代发地方债；二是公开数据不可获得、难以统计的隐性债务，包括垫资施工、BT、BOT、融资 租赁、售后回租、发行理财产品、私募、违规集资、养老金隐性债务。（二）债务规模及变化情况 国家审计署2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果显示截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见图1）。地方政府负债余额超过了全国GDP的l／4，超出当年公共财政收入达24074 .4亿元．总债务率高选129. 07％。

2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10 959.69亿元），比2010年增加4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。 36个地方政府债务余额逾3.8万亿元，两年增长近13%，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元人民币，较2010年底增长近13%，同时警示在地方政策性债务管理中存在偿债压力大、借新还旧率高、变相融资突出等问题。

地方政府性债务管理系统升级说明

地方政府性债务管理系 统升级说明 集团标准化小组：[VVOPPT-JOPP28-JPPTL98-LOPPNN]

地方政府性债务管理系统V3.0 升级说明 一．升级背景和目标 地方政府性债务管理系统（以下简称地债系统）是财政部主持开发、并在全国各级政府普遍使用的政府债务管理系统，自2011年在各地区部署使用以来，为财政部及各地方在政府性债务动态监控、项目分析、风险预警方面提供了强有力的数据支撑。2014年，国务院和财政部相继发布了国发【2014】43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和财预〔2014〕351号文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，旨在建立和完善债务管理机制，建立一般债务和专项债务相结合的规范的地方政府债务举借机制，妥善处理存量债务和在建项目后续融资。 根据以上政策文件要求，部里提出了对地债系统的升级改造需求，本升级版本着眼于满足财政部和各级地方政府对于2015年地方政府债务管理的新的业务要求，作为2014年V2.0系统的升级版本，新增了地方政府债券统计管理功能模块和债务限额分配模块，并对原系统的存量债务管理、统计报表、自定义查询、数据锁定等功能进行了改进和优化。系统整体界面简洁大方，风格统一，功能操作简单、灵活，易于上手。同时，继续基于原C/S/S架构的RMIS报表平台开发，能实现全省各级财政部门及债务单位集中填报、上报审核、统计分析、预警提醒等的管理模式，做到数据一端录入，多端共享，既实现数据的互联互通，又达到不同用户分工协作的目的。二．升级功能介绍 作为地方政府性债务管理系统V2.0的升级版本，地方政府性债务管理系统V3.0产品依据各地方债务管理工作逐步推进及国务院加强债务管理的需要，新增了债券发行兑付信息统计和债务限额分配功能模块，并对原系统中部分功能进行了改进和优化。

地方政府性债务管理意见和建议

地方政府性债务管理意见和建议 地方政府性债务管理，必须坚持“从严控制、规模适度、防范风险、注重效益”的原则，一方面，负债是政府主动经济行为，要限制举债行为，控制负债规模，防范债务风险；另一方面，负债是客观存在和现实需要，要加强资金调度．重视资金效益．提升偿债能力。简单地说，就是严控新债，用好旧债，滚动发展，良性循环．使负债既不能压垮政府，影响政府职能的发挥和有效运作．同时也不能让地方政府因为资金短缺而束缚当地经济社会事业的发展。因此，地方性政府债务的管理重点，就是控制和运作。 (一)控制 主要是控规模、控风险，措施有： 1．建立政府性债务举债审批制度。整体把握政府性债务总额，分类控制债务规模。要着重把握项目的有效性．选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目．坚决防止低水平重复投资，讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行．整体把握债务的总体规模。新增项目举债应遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则．对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行事前评审论证。 2．建立政府性债务风险防范机制。一是要明确举债原

则、举债范围、债务资金的使用与监管．规范举债行为；二是定期地对债务分类结构实行动态分析，建立债务动态监测评估机制；三是根据经济发展、财政收支及政府债务的总额及分类结构．设定多项风险控制指标，确定还债能力与可用财力相适应的政府举债规模。 3．建立举债成本效益理念。要对融资成本进行核算，综合项目建设资金需要的具体情况．确定融资结构及期限．拓展融资品种，降低财务费用。 4．建立政府性债务责任追究机制。防止和杜绝举债的盲目性和随意性，树立债务的风险意识和责任意识，加强对项目及其资金进行全过程、全方位监督与审计；对未按规定程序举债、违规担保、截留挪用债务资金以及造成项目资金严重浪费的行为，要追究有关责任人员的行政或法律责任。 5．设立政府性债务偿债机制。一是建立项目建设硬平衡制度，针对建设项目，确定用土地资产或其他资产平衡建设资金，确保偿债资金来源；二是建立项目收益归集制度．坚持“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的原则．将政府性项目收益归集到偿债专户，作为偿债资金的来源保障；三是建立偿债准备金管理制度，以有效防范和化解政府性债务风险。规范政府偿债资金的筹集使用管理，增强政府对债务的承受能力。确保财政平稳运行。 (二)运作

解析关于浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法

浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法 第一章总则 第一条为了加强政府性债务管理，规范我省各级政府及其所属部门举债和偿还政府性债务的行为，防范和化解政府性债务风险，根据国家有关法律法规和《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》(浙政发〔2005〕5号)精神，制定本办法。 第二条本办法适用于我省各级政府性债务的举借、使用、偿还和监督管理。 第三条政府性债务，包括各级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款等，或者政府所属单位(含政府设立的各类投融资机构，以下简称单位)以所拥有的资产或权益为抵押申请贷款、发行债券等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有债务。 第四条各级财政部门负责本级政府性债务管理，并对下级政府性债务实施监督管理。 各级投资审批主管部门负责政府性债务项目的立项审批工作。 审计部门依法对政府性债务进行审计监督。 第五条举借政府性债务应当按照“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。 第六条政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和政府财力相适应。 政府性债务必须落实好还款的资金来源。 政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目。政府性债务资金用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施、公用设施项目。 不得用于经常性支出和竞争性项目建设。 第七条除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

第八条除按有关规定为使用外国政府贷款或者国际经济组织贷款进行转贷的外，各级政府及其部门、单位不得作政府性债务的担保人，也不得为其他经济组织担保。 第二章政府性债务计划的编制、审批、执行和统计 第九条政府性债务收支计划由本级政府性债务收支计划和下级政府性债务收支计划组成。市政府性债务收支计划由市本级政府性债务收支计划和区政府性债务收支计划组成。县(市、区)政府性债务收支计划由县(市、区)本级政府性债务收支计划和乡镇政府性债务收支计划组成。市、县(市、区)本级政府性债务收支计划由各部门、单位政府性债务项目收支计划组成。 第十条政府各部门、单位举借政府性债务的，必须按照财政部门的要求编制部门(含所属单位，下同)、单位政府性债务项目年度收支计划。 第十一条政府性债务收支计划包括举借、偿还政府性债务计划和债务余额变动情况，按项目、债务类型反映举借和偿还政府性债务的情况，按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。 第十二条政府性债务项目的资金来源必须报经财政部门审核，由投资审批主管部门批准立项，举债部门、单位将批准立项项目的债务编入政府性债务收支计划。 第十三条举借政府性债务的部门、单位必须按财政部门的规定，在报送年度财政收支预算时，报送政府性债务项目收支计划及有关资料。 第十四条乡镇政府举借政府性债务必须经上级财政部门审核，并纳入上级政府性债务收支计划。 第十五条各级财政部门负责审核、汇总和编制本级政府性债务收支计划，经同级政府常务会议审议批准后执行。 第十六条政府性债务收支计划经同级政府常务会议审议批准后的一个月内，由财政部门分解、下达有关部门、单位或乡镇。 第十七条经批准的市(含区)、县(市)政府性债务收支计划须报省财政厅备案。 各市财政部门负责全市政府性债务收支计划的汇总工作，并于每年5月底前上报省财政厅。

地方政府性债务管理意见和建议

地方政府性债务管理意见 和建议 Prepared on 22 November 2020

地方政府性债务管理意见和建议 地方政府性债务管理，必须坚持“从严控制、规模适度、防范风险、注重效益”的原则，一方面，负债是政府主动经济行为，要限制举债行为，控制负债规模，防范债务风险；另一方面，负债是客观存在和现实需要，要加强资金调度．重视资金效益．提升偿债能力。简单地说，就是严控新债，用好旧债，滚动发展，良性循环．使负债既不能压垮政府，影响政府职能的发挥和有效运作．同时也不能让地方政府因为资金短缺而束缚当地经济社会事业的发展。因此，地方性政府债务的管理重点，就是控制和运作。 (一)控制 主要是控规模、控风险，措施有： 1．建立政府性债务举债审批制度。整体把握政府性债务总额，分类控制债务规模。要着重把握项目的有效性．选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目．坚决防止低水平重复投资，讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行．整体把握债务的总体规模。新增项目举债应遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原

则．对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行事前评审论证。 2．建立政府性债务风险防范机制。一是要明确举债原则、举债范围、债务资金的使用与监管．规范举债行为；二是定期地对债务分类结构实行动态分析，建立债务动态监测评估机制；三是根据经济发展、财政收支及政府债务的总额及分类结构．设定多项风险控制指标，确定还债能力与可用财力相适应的政府举债规模。 3．建立举债成本效益理念。要对融资成本进行核算，综合项目建设资金需要的具体情况．确定融资结构及期限．拓展融资品种，降低财务费用。 4．建立政府性债务责任追究机制。防止和杜绝举债的盲目性和随意性，树立债务的风险意识和责任意识，加强对项目及其资金进行全过程、全方位监督与审计；对未按规定程序举债、违规担保、截留挪用债务资金以及造成项目资金严重浪费的行为，要追究有关责任人员的行政或法律责任。 5．设立政府性债务偿债机制。一是建立项目建设硬平衡制度，针对建设项目，确定用土地资产或其他资产平衡建设资金，确保偿债资金来源；二是建立项目收益归集制度．坚持“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的原则．将政府性项目收益归集到偿债专户，作为偿

政府性债务管理办法

贡山县政府性债务管理暂行办法第一章总则 第一条为加强本县政府性债务的监督管理及举借、使用和偿还的行为，完善政府债务管理体制，防范和化解政府债务风险，促进本县社会经济发展，根据有关法律、法规，制定本办法。 第二条本办法所称政府性债务，是指由我县各单位和部门直接举借或者通过合法担保形式形成的，以及在特定条件下需要有政府偿还的债务。 第三条政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和可支配财力相适应。各部门和单位负债规模应与本部门、单位偿债能力相适应。举借政府性债务应当遵循“规模适度、量力而行，突出重点、注重效益，明确责任、用还一致、防范风险”的原则。 第四条政府性债务实行统一管理，由县财政局安排本局相关股室进行综合管理，每月有政府性债务的单位必须到财政局相关股室进行政府性债务更新。县审计局依法对政府性债务进行审计。 第二章举借 第五条债务总规模依据贡山县社会经济发展水平，及相关经济指标和债务控制指标，确定债务总规模，并经县人大常委会审议通过。

第六条需用财政资金偿还的政府债务性债务，应当纳入财政预算。 第七条申请举借政府性债务的，应符合以下规定： （一）实施符合国家产业政策的项目。 （二）实施基础设施急需的项目。 （三）用于发展教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业的项目。 （四）政府认为应该举借或提供担保，并符合国家有关政策的政府性债务。 第八条财政部门应当对本级申请举借政府性债务的部门、单位提供的资料及其财务状况、负债情况、偿债计划、配套资金和还款能力等进行审核后。如果出现以下情况的不予批准举借或者担保： （一）偿还债务资金来源和责任没有落实； （二）超过财政承受能力容易引发债务风险； 第三章政府性债务资金的使用管理 第九条使用政府性债务资金的部门或者单位，应当按照批准的用途合理使用债务资金，不得挪作他用；确需变更用途的，应当按照原审批程序重新报批。 政府性债务资金不得用于平衡地方预算或者经常性支出。 第十条政府性债务需要进行招标和政府采购的，应严

乡镇政府性债务管理实施细则

乡镇政府性债务管理实施细则 第一章总则 第一条为加强政府性债务管理，规范举债和偿还政府性债务的行为，防范和化解政府性债务风险隐患，确保财政安全、平稳运行，根据《**省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》等文件精神，结合我镇实际情况，特制定本办法。 第二条政府性债务包括镇政府（含政府设立的各类投融资机构）及其所属单位向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款或向国内金融机构、单位、个人借款（含滞留、挪用其他资金）等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的债务。 第三条举借政府性债务应当“计划报批、落实来源、规模控制、专款专用”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目，主要用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施项目，不得用于经常性支出和竞争性项目建设。 第四条政府性债务规模应当与本区域国民经济发展和政府财 力相适当，并落实好还款的资金来源。 第五条镇财政部门负责政府性债务管理，镇内审部门依法对政府性债务进行审计监督。 第二章政府性债务计划的编制 第六条各借款主体，必须按照镇财政部门的要求编制政府性债务项目年度收支计划。政府性债务收支计划要反映债务的余额变动情况，并按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。

政府性债务收支计划及有关资料在报送年度财政收支预算时一并报送镇财政部门。 第七条镇财政对各部门、单位的政府性债务收支计划进行汇总、分析、审核后，根据政府性负债的实际情况，结合实际需要与财力可能，进行综合平衡后，编制镇级政府性债务收支计划，报镇政府同意后执行。上级另有规定的，按上级规定程序报批。 第三章债务的规模、举借与审批 第八条政府性债务实行“计划立项、单位申请、财政审核、政府决定”的审批办法，并明确偿债责任及防范风险的措施。 第九条镇政府的政府性负债规模实行严格的债务指标控制制度。各项债务指标应控制在警戒线内即债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。 债务率=政府性债务余额/当年可支配财力 偿债率=当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力 第十条新增镇债务性建设项目，债务指标在警戒线内的，由镇财政审查还款来源后实施；如债务指标超过警戒线的，需报经镇政府同意后方可借款。 第十一条镇政府和所属部门一律不得新增出借资金，不得新增对外担保。 第十二条对镇债务要争取每年有所下降，要以限期清收为重点，划分债务类别，制定周密的清收方案，做到有奖有罚。 第四章政府性债务责任人的职责和监管 第十三条举借政府性债务的部门、单位为最终债务人，最终债务人的法定代表人为偿债行政责任人，对偿还政府性债务承担行政领

政府性债务

政府性债务是以货币或其他经济资源偿还的各种负债，是政府机关、事业单位、企业或其他经济组织，以政府名义向国内外或境内外承借或担保，政府负有直接或间接偿还责任的债务。 政府性债务划分为显性债务、隐性债务两种类型。对于隐性债务往往缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为政府性债务风险的主要出险区。 最近几年，地方政府为促进经济发展，改善城市基础设施，逐渐加大了投入力度。在财政性资金投入不足的情况下，招商引资、出卖土地、举债等成为地方筹措资金的主要手段，发达地区和欠发达地区的政府债务余额急剧上升。经济发达地区因地方财力状况较好，政府具有一定的偿债能力，债务余额占国内生产总值和财政收入的比例相对合理，对经济、财政的快速健康发展具有重要的作用。 以厦门为例，近几年，厦门市贯彻实施积极财政政策，通过融资集资举债，加大基础设施投入，如海沧大桥、环岛路二期、三期等重点项目的开工建设，对改善城市面貌起了巨大的推动作用。员当湖污水改造成功，成为城区改造典范；环岛路的建成和市政绿化率不断提高，获“东方夏威夷”之称，使厦门成为温馨的海上“城市花园”；海沧大桥的贯通，大大缩短了岛内外距离；火炬高科技园、软件园、留学生创业园的相继建设，为经济的持续发展增添新的动力。另外，厦门东通道的建设，又将为厦门“海湾型城市”建设抹上重重的一笔。2003年厦门国内生产总值达760.12亿元，增长17.2%，财政收入达149.22亿元，增长18.2%，因此可以说，相对合理的债务余额，对厦门经济、财政的快速健康发展功不可没。 但大部分经济落后地区，举债规模偏大，债务余额所占地方财政收入的比例偏高，一旦国家宏观政策调整，银根紧缩，将出现债务偿还困难。 一、地方政府大量举债的原因 地方政府大规模举债的原因很多，既有客观原因，也有主观原因，既有合理的一面，也有不合理的一面。主要有以下几点： 一是转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。 二是地方经济落后，财力薄弱。为发展地方经济，地方政府通过上级财政借款、银行贷款、土地抵押和工程项目欠款等方式大量举债。但政府在举债时，缺少统一管理和约束机制，多头并举，管理混乱，重债务收入、轻债务偿还，过分依赖上级财政或金融机构，有的甚至存在逃废债务的心理。举债规模过快过猛，是落后地区地方政府债务负担沉重的主要原因。 三是过浓的政绩意识助长了地方政府的大量举债。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标，不顾财力所限，盲目上项目，求速度，大量对外借款，将还债义务推给下届政府，明显的短期行为。 四是公共企业大量贷款，政府承担还款责任。随着城市规模的扩大和城市人口的膨胀，城市公用事业建设面临着巨大压力，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，政府用于公用事业的财政性资金已远远满足不了城市发展的需要。公益项目的建设更注重的是社会效益，而不是经济效益，债务的偿还还不可能依靠项目的收入完成，大部分还款责任自然又推到了地方政府的身上，加剧了政府债务负担，使得投资风险不断向地方政府集中。财力匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”，负债累累。 二、地方政府过渡举债的危害 第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

地方政府债务现状及存在的问题和原因

地方政府债务现状及存在的问题和原因1.1地方政府债务规模现状 根据审计署的审计结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72 亿元。根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况。在这次审计中，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52 亿元；在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT（建设－移交）、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务19 730.13亿元。 我国与一些国家的政府债务不同，我国政府债务主要用于消费性支出不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。目前，国际上对政府性债务负担状况尚无统一评价标准，参考一些国家和国际组织的通常做法，通过比较负债率、政府外债与GDP （国内生产总值）的比率、债务率和逾期债务率等指标，对2012 年底8我国政府性债务负担状况进行分析，结果表明，全国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，风险总体是可控的。但是相对目前来说，规模仍然是很大，增长速度很快，部分地方和行业债务负担较重等等还存在着一系列问题。 1.2地方政府债务存在的特点 现阶段我国地方政府债务具有以下几个特点。（1）规模大。如果按照2010年的增长速度，2012年地方政府债务规模估计已经达到GDP的29%，远高于1996年的3.4%。相比之下，日本的政府债务虽已相当于GDP的200%，但其中地方政府债务与GDP的比例近期一直在40%附近波动；美国同样是联邦政府债务较多，而地方政府的债务率比较低。我国地方政府的债务率比日本稍微低一点，比美国高得多。（2）债务周期短，2010年还期5年以内的债务占比70%。（3）债务率高。债务率是地方政府债务与地方可支配收入的比例，目前平均水平已经达到150%。如果计算债务与本级财政收入（不包括中央转移支付收入）的比例，

政府性债务管理工作总结

政府性债务管理工作总结 政府性债务管理工作总结今年以来，我县按照上级文件各项规定要求，认真做好政府性债务各项工作，进一步规范政府债务管理工作，积极开展政府债券置换和新增债券资金有关工作。现将20XX年有关工作汇报如下：一、20XX年我县政府债务余额基本情况。 截至20XX年底，XX县政府债务余额XX亿元，其中：政府负有偿还责任的一般债务余额XX亿元，政府负有偿还责任的专项债务余额X亿元。政府债务余额同比20XX年增长了 1.27%。20XX年末政府债务率为 68.05%。 二、政府性债务管理工作。（一）全面厘清政府性债务，纳入全口径预算管理。 我县把政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。在我县政府债务限额内举借债务时，及时编制预算调整方案，报请县人大或人大常委会批准，依法接受人大监督。省核定20XX年我县债务限额总计XXXXX万元，其中一般债务限额XXXXXX万元、专项债务限额XXXX万元；我县20XX年底政府负有偿还责任的债务余额为XXXX万元，其中一般债务余额 XXXXX万元、专项债务余额XXXX万元，均未超过省核定的债务

限额。 （二）完善政府性债务制度建设，积极认真开展日常工作，构建全面监管体系。 根据上级政府性债务管理文件要求，结合我县实际，县财政局出台了《关于做好地方政府债务管理工作的意见》财债【20XX】X号和《关于加强专项债券资金使用管理的通知》财债【20XX】X号，对政府性债务的举债和审批进行了严格规定，明确了偿还责任，强化了考核问责机制，做到所有政府性债务纳入财政部门统一管理。严格执行限额管理，编制年度债务计划，由债务单位负责编制计划交县债务办审核，经县政府同意后予以上报。建立地方政府性债务公开制度，按规定时间在网上公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。 严格债务举债程序，把好审核关，根据举债单位申请，由财政部门根据年初通过的新增债券申报计划，审核债务融资申请，确定确需举债项目，上报县政府并通过人代大会常委会同相关部门进行审定。20XX年我县新增债券XXXXX万元。 积极完成省、市交办的各项工作，配合做好省厅、发改委及人大对我县债务管理方面的调研准备工作，积极提交上级交办债务管理相关征求意见反馈，按时做好政府存量债务置换、新增债券、债务计划编制以及一类债务相关摸底等工作。虚心向上级请教，及时学习债务相关文件精神，及时把握政策方向。

2013年全国省级地方政府性债务审计结果

全国30个省级地方政府性债务审计结果解读 观点简述： 2014年1月23日起，各省市审计厅陆续公布了各自政府性债务审计结果，截至1月27日，共30个省级行政单位和3个计划单列市公布了地方政府性债务情况。 债务规模和结构方面，国内省级行政单位债务规模、债务类型和增长速度差异较大，江苏、广东、浙江债务规模较大，甘肃、安徽等部分地区债务增长速度较快。从债务结构来看，大部分地区债务以政府负有偿还责任的债务为主，但重庆、山西、甘肃等部分地区债务以或有债务为主；从债务层级来看，各省份中市级和县级政府是主要的举债主体，但部分西部不发达地区由于省级政府或国有企业在经济中占主导地位，以省级政府债务为主，并且广东、江苏、浙江等省份县域经济强，县级政府债务占比较高。 举债主体方面，融资平台是地方政府性债务最主要的举债主体，但山西、新疆、云南等中西部地区政府机构是主要举债主体。资金来源方面，银行贷款是地方政府最主要融资方式，但部分中西部地方政府近年来BT、信托等“影子融资”快速增长，政府债务或有风险较大。债务投向方面，大部分地区债务以市政建设领域为主，但部分基础设施落后的中西部省份债务以交通行业债务为主。 债务指标方面，各省市地方政府负债率均较低，但重庆、云南已接近国际警戒线，各省自己公布的债务率均低于100％，总债务率超过90％的有北京、重庆、贵州、云南；但是如果考虑全口径政府性债务的话，重庆、云南、湖北、吉林、甘肃等债务指标表现较弱，而广东、山东、河南、安徽等地区债务指标表现较好；湖南、云南、内蒙古、陕西、河南、甘肃等中西部地区的政府性债务逾期率较高；浙江、海南、福建、重庆等地的偿债对土地依赖程度很高，偿债资金稳定性较弱。

地方政府性债务的现状、形成原因及治理措施

审计案例结课论文 题目：地方政府性债务的现状、形成原因及治理措施 学院 专业 姓名 学号

地方政府性债务的现状、形成原因及治理措施 摘要：随着社会经济的发展，特别是在美国次贷危机的影响下，逐渐出现了以政府借款来实现政府资金的运转。而地方性政府由于资金支配方面弱些，所以为了满足资金的需要而出现了地方政府性借款，形成地方政府性债务。本文从地方性债务的现状、形成原因、风险分析等几个方面进行阐述，形成了关于地方政府性债务的偿还及治理措施，为政府资金结构的合理规划提供了指导性作用。 关键词：地方政府性债务现状风险分析治理措施 一、地方政府性债务的研究背景 地方政府性债务，指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。2013年12月10日，经中共中央批准，中央组织部日前印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，地方债成内地官员政绩考核重要指标，离任时也究责。 美国次贷危机引发了金融危机，而2008年次贷危机的引发源于2006年美国买房不是用自己的全部财产购房。随着美国住房市场的降温尤其是短期利率的提高，次贷还款利率也大幅上升，购房者的还贷负担大为加重。同时，住房市场的持续降温也使购房者出售住房或者通过抵押住房再融资变得困难。这种局面直接导致大批次贷的借款人不能按期偿还贷款，银行收回房屋，却卖不到高价，大面积亏损，引发了次贷危机。结果不能按时偿还银行的债务，导致很多银行纷纷倒闭，许多投资保险行业也很不景气。 二、我国地方政府性债务的现状 地方政府债券的安全性较高，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种债券，而且，投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。2011年10月20日，酝酿多年的地方政府“自行发债”终于迈出了新步伐。当日财政部公布，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。广东省今年的地方政府债券额度为69亿元，上海市、浙江省和深圳市分别为71亿元、67亿元和22亿元，四省市合计229亿元。这四个省市将自行组建债券承销团，具体发债定价机制亦由试点省市自定，而不是由财政部面向国债承销团，采取统一代理的方式分期打包发行。亿元地方政府债券发行额度内，因而不会对债券市场造成供给冲击。 数据显示，2012年全国财政收入累计达到11.72万亿，比2011年增加1.33万亿元，增长12.8%。全年财政支出12.57万亿元，增长15.1%。收入与支出增幅相比于2011年的24.8%和21.2%，均有明显下滑。 审计署公布的《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》指出，2010年底地方政府性债务余额中，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。可见，我国将进入地方债务的集中偿还期。但是，随着地方债务逐

地方政府性债务管理系统3.0升级说明

系统升级说明书 地方政府性债务管理系统V3.0 升级说明 一．升级背景和目标 地方政府性债务管理系统（以下简称地债系统）是财政部主持开发、并在全国各级政府普遍使用的政府债务管理系统，自2011年在各地区部署使用以来，为财政部及各地方在政府性债务动态监控、项目分析、风险预警方面提供了强有力的数据支撑。2014年，国务院和财政部相继发布了国发【2014】43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和财预〔2014〕351号文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，旨在建立和完善债务管理机制，建立一般债务和专项债务相结合的规范的地方政府债务举借机制，妥善处理存量债务和在建项目后续融资。 根据以上政策文件要求，部里提出了对地债系统的升级改造需求，本升级版本着眼于满足财政部和各级地方政府对于2015年地方政府债务管理的新的业务要求，作为2014年V2.0系统的升级版本，新增了地方政府债券统计管理功能模块和债务限额分配模块，并对原系统的存量债务管理、统计报表、自定义查询、数据锁定等功能进行了改进和优化。系统整体界面简洁大方，风格统一，功能操作简单、灵活，易于上手。同时，继续基于原C/S/S架构的RMIS报表平台开发，能实现全省各级财政部门及债务单位集中填报、上报审核、统计分析、预警提醒等的管理模式，做到数据一端录入，多端共享，既实现数据的互联互通，又达到不同用户分工协作的目的。

二．升级功能介绍 作为地方政府性债务管理系统V2.0的升级版本，地方政府性债务管理系统V3.0产品依据各地方债务管理工作逐步推进及国务院加强债务管理的需要，新增了债券发行兑付信息统计和债务限额分配功能模块，并对原系统中部分功能进行了改进和优化。 注：本版本要求财政部门必须使用网络版，不能再使用单机版，单机版中没有财政部门的相关功能。 2.1地方政府债券统计 地方政府债券统计由省级财政部门填报债券发行及转贷市县情况，以及省本级债券的使用情况，地市财政部门填报债券向下级区县再转贷的情况和市本级债券的使用偿还情况，最后是区县财政部门填报收到的债券转贷资金的使用及偿还情况，包括还本、付息和支付手续费。填报的债券具体信息包括债券编码、名称等基本信息、转贷下级信息、转贷到期收回情况、本级债券支出使用情况、应付本金和利息、实际支付利息和手续费、到期实际偿还本金情况等。 系统能够实现对债券到期本金和应付利息的自动测算，并根据转贷情况分下级和本级分别测算需要偿还的本金和利息情况，并对到期债券本金和利息进行偿还提醒，形成全省各级政府的债券信息管理台账，可以生成债券余额、到期、逾期等情况的分类、分地区汇总和明细表。

全国地方政府性债务审计结果

全国地方政府性债务审计结果 根据中央经济工作会议和十一届全国人大四次会议部署，国务院决定，由审计署统一组织全国各级审计机关，对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计。按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）的要求，在各级党委政府的大力支持和各级财政、发展改革、人民银行、银监等部门和单位的积极配合下，审计署于2011年3月至5月组织全国审计机关4.13万名审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行了全面审计（云南省盈江县因地震未进行审计）。此次审计的范围是：所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。审计的重点内容是政府负有偿还责任的债务1，同时对债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务也进行了审计。为确保审计数据和情况的真实、准确和完整，对每一笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了省、市、县三级政府的意见。现将审计结果公告如下： 一、地方政府性债务基本情况 （一）债务规模。 截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见图1）。 在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。 （二）债务产生发展情况。 我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债，其中：省级政府（含计划单列市，下同）举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年集中在1981年至1985年，这一期间有28个省级政府开始举债；市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986年至1996年，这一期间共有293个市级和2054个县级政府开始举借债务。至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。全国各地区政府性债务发生

地方政府一般债务预算管理办法(2016)

地方政府一般债务预算管理办法（2016） 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）： 根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），我部制定了《地方政府一般债务预算管理办法》。现予印发，请认真贯彻执行。 财政部 2016年11月9日 附件： 地方政府一般债务预算管理办法 第一章总则 第一条为规范地方政府一般债务预算管理，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制定本办法。 第二条本办法所称地方政府一般债务（以下简称一般债务），包括地方政府一般债券（以下简称一般债券）、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务（以下简称外债转贷）、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务（以下简称非债券形式一般债务）。 第三条一般债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入一般公共预算管理。 第四条除外债转贷外，一般债务收入通过发行一般债券方式筹措。 省、自治区、直辖市政府为一般债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行一般债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市一般债务预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行一般债券。 第五条一般债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 第六条一般债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。 一般债务本金通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）、发行一般债券等偿还。 一般债务利息通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。

地方政府一般债务预算管理办法

地方政府一般债务预算管理办法 第一章总则 第一条为规范地方政府一般债务预算管理，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制定本办法。 第二条本办法所称地方政府一般债务（以下简称一般债务），包括地方政府一般债券（以下简称一般债券）、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务（以下简称外债转贷）、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务（以下简称非债券形式一般债务）。 第三条一般债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入一般公共预算管理。 第四条除外债转贷外，一般债务收入通过发行一般债券方式筹措。 省、自治区、直辖市政府为一般债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行一般债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市一般债务预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行一般债券。 第五条一般债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 第六条一般债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。 一般债务本金通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）、发行一般债券等偿还。 一般债务利息通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。 第七条非债券形式一般债务应当在国务院规定的期限内置换成一般债券。 第八条加强地方政府债务管理信息化建设，一般债务预算收支纳入本级财政预算管理信息系统，一般债务管理纳入全国统一的管理信息系统。 第九条外债转贷预算管理办法由财政部另行制定。 第二章一般债务限额和余额 第十条财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的一般债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区一般债务限额及当年新增一般债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。

关于加强地方政府性债务管理的方案(最新)

关于加强地方政府性债务管理的方案 为加强地方政府性债务管理，促进全区经济社会持续健康发展，根据《x省人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施方案》（x 〔x〕25号）精神，结合我区实际，现提出以下实施方案： 一、总体要求 （一）指导思想。认真贯彻落实党的x和xx、x、x全会精神，按照上级党委、政府以及区工委、管委决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥我区规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进全区经济社会持续健康发展。 （二）基本原则。 疏堵结合。严格按照相关政策规定建立规范的政府举债融资机制，坚决制止部门单位违法违规举债。 分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。 规范管理。对政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。 防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。 二、加快建立规范的政府举债融资机制 （一）明确政府举债权限。因区公益事业发展确需举借债务的，由省级政府通过发行政府债券的方式代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及相关部门举借，不得通过企事业单位等举借。 （二）建立规范的政府举债融资机制。政府债务采取发行政府债券方式举债。没有收益的公益性事业发展确需举借一般债务的，由省级政府代为发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需举借专项债务的，由省级政府代为发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 （三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市、园区基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 国发〔2014〕43号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见： 一、总体要求 （一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。 （二）基本原则。 疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。 分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。 规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。 防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。 稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。 二、加快建立规范的地方政府举债融资机制 （一）赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。 （二）建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 （三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。 （四）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。 三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理 （一）对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债