地方政府性债务管理政策分析(上)

地方政府性债务管理政策分析（上）

白景明财政部财政科学研究所副所长

各位学员上午好，今天上午用这个时间我跟大家做一个交流，主要是分析我们国家现在的地方政府债务管理政策，这里边我也顺带也分析一下公私合作，就是政府与社会资本合作与中期财政规划的关系，这个问题也是跟我们政府债务管理是连接在一起的。

大家知道，地方政府性债务是我们国家经济和社会发展当中的一个现实的经济问题。这个问题的解决不仅仅是涉及到我们当前的经济的发展，也涉及到我们今后经济社会的可持续发展，所以各方面都非常重视这个问题。我们新修订的《预算法》对地方政府性债务的管理也做出了一些规定。当前，地方政府性债务管理初步建立了一个新的体制，但是从今后来看还有待完善。下面我就结合我的一些研究，做一下这个整体的这个分析，供大家参考，也欢迎有些问题提出来共同讨论。

一、地方政府性债务结构

（一）三个概念

第一个我先对中国的地方政府性债务结构做一个简单的这个分析。在分析这个问题的时候，我首先要对这个政府性债务有关的概念这个做一个解释。我们现在谈的地方政府债务管理实际上涉及到三个基本概念，一个是什么是政府债务？第二个什么是地方政府性债务？第三个什么是地方政府债务？这三个概念它的外延和内涵是不一样的，相应的在现实操作当中，管理的政策也不一致。

第一个我们先说政府债务，政府债务的概念含义是比较宽的。它是指的包括所有政府，各级政府，它以政府的信用为依据发行债务向社会融资。政府债务包括各级政府的债务，也包括中央和地方两级政府。在我们国家，现实操作当中从法律上说，我们实际上就是两级债务，中央政府债务，也就是我们通常说的国债，然后就是地方债，这里边我想特意解释一下，就是按照我们的《预算法》来规定，地方政府债务只是指的省级政府，严格意义上说，就是只有省级政府有权力举债，就是新的《预算法》规定的。说市县级政府它的负债，严格意义上说，就是说我们从新的《预算法》开始，它本身是不能够直接发行债权的，我们现在在一般债或专项债，应该是省级代发的。所以我们国家中国严格意义上，地方政府债务它是这个实际上不包括市县一级的，举债主体只能是省级。

我们再一级债务是国债，也就是中央政府的债务。中央政府的债务，这个里边我想界定一下，中国的政府债务无论是中央债还是地方债，中央的政府债务它都是在公共预算。中央

的国有资本均衡预算和政府性基金预算不允许有赤字，所以也不允许直接负债，进一步说现在的国债它对应的是一般预算的赤字，是为了弥补一般预算的赤字。政府债务它是以政府名义举借偿还的使用的债务。

第二个我们说一个概念是地方政府性债务，可以说这是我们国家特定的一个概念。去年2014年国发43号文也是提的要加强地方政府性债务管理。我们这个政府性债务它范围就更宽一些，它是指的与预算资金有联系的或政府负有直接偿还责任的债务，这个是一个层次，还有一个层次是或有债务，或者说就是政府有一定救助责任，和有担保的义务的债务。第二个是政府性债务，它包括负有直接偿还责任的和有救助责任和担保责任的，这样的一个性质是对我们过去改革以来，地方政府累积的债务，一个现实承认。为什么这么说？因为我们在新的《预算法》之前，中国地方政府就不能够负债，按照《预算法》我们政府没有真正意义上的，当时说地方政府名义借的地方政府名义还的债应该就没有，都是以部门的名义或者是以融资平台的名义去借的债，这个还不是严格意义政府名义举债。

这些按照法律上说，不应该是按照政府的债务，但是现实操作当中，它很多这种债务是和预算挂钩了。比如说有的地方和两类资金已经挂钩了，和一般公共预算里的资金，或者和政府性基金里的资金就挂钩了，挂钩了以后，政府就是要拿出一部分钱要还的，来偿还债务的，所以我们就出现了地方政府性债务这么一个概念。当然还有一个层次，就是或有的，说是不能够担保，但是实际上借债的时候它就担保了，这个是一个情况。所以我们都只能做带有一定政府责任的债务，我们就给它列入地方政府性债务，这是一个概念。

第三个概念是地方政府债务。刚才我在说的政府债务，实际上已经涉及到这个概念了。实际上就是说，是以地方政府名义借、用、还的债务，就可以概括为就是地方政府债务。我们这个《预算法》明确了，经国务院的批准，特定情况下，地方可以举借债务，用于建设性项目，就是这个筹出来的资金，不得是用于经常性支出的。这里边我想解释一下，就是地方政府的债务，我们说现在现实当中是分两类债券，一类债券是一般债，一类债券是专项债券。按照我们现实的规定，一般债券是纳入到公共预算，使用的时候列在公共预算。这里边还有一个一类是专项债，专项债是以政府性基金，或者专项收入为抵押的，或者以这个为依据的发行的债。这里边我解释一下，从这两类来看，地方政府的债务跟中央政府的债务有一个区别，这一点可能是值得指明的，中央政府的债务，只是跟一般预算有关系，目前为止它没有专项债，就是它跟政府性基金没有关系，它只是和一般预算有关系，就是它是弥补一般预算赤字的。而地方政府这个债务，它现在还有一类是专项债，这个专项债是以政府性基金或者专项收入为抵押品的，为依据的，用这些今后收入来偿还的，这里头特别主要的是政府性基

金收入。这个是一般债的区别就在于哪，它不是为了弥补赤字的，而且它是主要用在建设性，有收益项目的上。但是它本身不是弥补赤字这种，当你要搞一个某一种收益的建设性的项目的时候，你融资可以发专项债，发专项债要以相应的政府性基金收入为依据，你要这些相应的政府基金，你未来可能有多少收入，这些收入当中，有多少可以拿来还债的。当然现在现实情况，我们国家情况比较复杂，现在我们又有了一个置换债，置换债里边也包含了一定的比例的专项债，现在我们已经发了两期了。这个两期一共21000，切到各个省，你来掌握，这个按定的比例来分配，哪些是发专项债，哪些是发一般债。这个我把这三个这个概念给大家做一个界定。从这个三个概念来看，我们现在的管理制度体系是不一样的，这个政府债务里边包括国债，我们是要纳入公共预算管理的，政府性债务它们又分成负有直接偿还责任的，还有负有一定的救助责任的。

我们对地方政府性债务的管理，我们现在就政府性债务里面，包括我们刚才说了有直接偿还责任的，有这个或有负债的，有担保责任的，我们现在也是分类在管理，根据这个概念的界定。属于具有直接偿还责任的我们要纳入预算管理，属于没有偿还责任的有一定救助的或者有担保责任的，我们现在是采取监督管理，主要它是监督。这个我跟大家做一个简单的分析。

（二）地方政府性债务政府层级结构

第二个，债务结构，我先简单地分析一下，地方政府性债务的政府层级的结构。地方政府性债务实际上按照《预算法》只有省级可以发债，但是现实操作当中或者说历史形成的各级政府都在举债，省市县乡四级，主要分布是在省和市县，实际上已经形成这么一种格局。所以我们现实当中这种三级债务，我们从这个总体来看，在地方政府性债务里，我们总额按照13年6月底，按审计署的审计，总计政府债务有17万亿。全国加起来各级政府，加上中央政府我们是30万亿的债务，那地方政府是17亿。这是根据审计署情况来看，这个现在主要的分布省市县乡，主要是分布在省市县，省市县现在市一级政府，根据审计署的审计，市级政府是4.8万亿，县一级政府是3.9万亿，省一级差不多有7万亿，基本上是这么一个大的这个概念。

（三）地方政府性债务举债主体结构

根据审计署的审计，我们再说第二个层次，就是这个举债主体。举债主体这个结构来看，现在主要是融资平台这一块，规模比较大。我们负有偿还责任的，当时审计是10万亿，地方政府性债务，这个偿还责任的10万亿里融资平台就占了有4万亿，政府部门和机构实际上是3万亿。国有独资或控股的企业里面涉及到政府性债务这里边还有1万亿，然后经费补

助的事业单位有1.7万亿，这是负有偿还责任的举债主体。

（四）地方政府性债务区域分布结构

我们看地方政府性债务，现在我们看这个区域的分布。就是我们国家政府性债务的区域分布来看，它是相对来说集中力不是太高，这是中国的这个特点，它不是某一个区域或某一个省份它占的比例比重特别突出，目前还不是这种情况。现在我们国家这个地方政府性债务区域分布有两个这个特点，一个我们现在地方政府性债务的这个分布，在经济发展水平，和债务水平，发债的规模是不对称的，这是一个特点，就是经济发展水平和这个债务的负担的债务的规模是不对称。这个具体体现在哪儿？你看我们现在就是还是以从这个2013年6月末的情况来看，当时审计署的审计，我们现在就是从GDP这个规模的分布来讲，东部是占了60%多，就是70%接近，但是西部它的GDP占西部整个GDP的规模，总规模它也就是15%不到，15%不到，但是我们总的情况是什么？就是说西部的负债占到整个债务总额的比重是接近20%，现在中部也是，中部它有接近它占到整个债务的比重要接近30%，就是截止到我们这几年，这些年以来。我们可以看出来，它这个和经济发展水平，特别是和财政收入的分布是不对称的。2013年审计超过7000亿，地方政府性债务余额超过7000亿的省中有10个省超过了7000亿，超过了7000亿的这个里边，西部和中部有四个省超过了这个7000亿，当时像湖北、湖南，四川都是中西部的省份，它都是超过了这个7000亿。我们再往下分析，西部的省超过了6000亿，但是这些西部的省有些相对是经济比较落后的，这些省的债务余额占到它的地方收入甚至达到了7倍。到13年6月份这个情况来看，西部有的省，像贵州和重庆，这两个省它的债务余额占GDP的比重都是超过60%，像贵州占GDP达到了70%了。为什么我们提这个指标？因为国际上有一个警戒线，债务余额占到GDP不能超过60%，但是我们看我们中国有的省份实际上已经超过了就是它经济发展水平这个是不对称。

我们再看这个从债务率的角度也是，按照2013年这个审计情况来看，债务率是指的你的债务余额占全部政府财力的，也就是说一般公共预算支出和政治性基金这两块财力的比值，中西部省份是比较高的，超过了东部省份。比如说广东，经济相对来说比较发达，它的债务率是54，江苏这个比较发达是53。但是我们看，西部的一些省份，重庆是69，还有一些省份属于西部的这个债务率，它都是高过我们刚才说的东部的两个比较发达的省份的，陕西相对是好一些，也是56，这个还有一些比较突出点的，贵州的债务率达到了这个83%。我们就看一些中部省份也高过一些东部的发达的省份，我们刚才说的广东是54，江苏是53，我们看有些中部的省份，像河北，66，接近67，这是属于这个我们说是这个中部的这个省份，像湖南也是60，像湖北能达到77的水平，现在这个分布的情况来看，就是说债务的分

布和GDP的分布，和财政收入的分布是不对称的。所以这个我们就说从区域的角度，从这个特点来看，为什么我们就是多少年，就强调要加强地方政府性债务管理，就是这个是一个风险度。衡量这个风险不是简单的看一个综合的指标，你还要看这个区域的分布的一个情况，我们现在出现的情况是什么？就是说我的区域分布和区域的债务的分布，和这个经济发展这个水平，和财力水平是不对称的，所以这个是值得高度警惕的。

第二个我们说我们现在地方政府性债务的这个分布有一个特点，就是逾期的债务率是比较高的，这个也是一个非常值得警惕的事情。按照2013年的统计，就是我们债务的逾期率全国都比较高，是值得这个警惕的。就是说无论是发达区域还是经济相对落后区域，它都是相对来说是比较高。我们高的债务逾期率主要发生在一些中西部省份，像这个债务逾期率高的省份比如西部的云南，2013年的时候达到4%，广西也是达到4%，这个陕西达到3.6%，然后中部逾期率相对来说也比较高，中部的逾期率像有些省份，像湖南也是达到4%，河南也达到3.4%。相对来说逾期率低一点的是东部，但是东部它的债务的逾期率也是在2%左右。在国际上来讲，逾期率超过1%就是比较高了。一般的来讲，有的国家像美国，地方政府就是我们所说的市县一级政府，它受是《破产法》所覆盖的，它的债务逾期率基本上很少，你要是债务在逾期率多了，或者是到一定规模以后，你要宣布破产的，所以地方政府要破产的，当然美国的这个破产法，它不覆盖省以上政府，就是省一级政府就是州一级政府，它不会破产，不受《破产法》这个覆盖，但是地方政府就市县一级的。所以美国发生了有差不多有10个左右的市县级政府破产。它债务不能够有逾期，实际上是从法律上也没有明确的法律条文说的允许逾期，但是它现实当中它是出现大量的逾期。

逾期率就是到期偿还不了，这个数量规模应该是不小的。一个省要负1000亿的债，或者是多少的债，当然这个是一个时点数，各时点不一样，再下来以后，也得接近几百亿，那这个债务你偿还不了。我们国家政府的债务，地方政府债务风险应该说是非常值得警惕，我们说是可控，但是什么叫可控？是现在就要破产了，没破产叫可控？还是即将破产叫可控？所以这是值得分析的。所以什么叫可控？就是值得这个研究的这么一个含义。但是从我们这个情况来看，应该说是非常值得警惕，要防止它失控。

二、新《预算法》对地方政府性债务管理的要求

（一）地方各级预算编制原则

第二个方面，我简单地先谈一下，就是新《预算法》对地方政府性债务管理的要求。现在我们国家要走上法治化道路，我们建立现代财政制度，这里边就是财政管理是法治化的。根据这个原则，我们国家就是要逐步地完善财政法律体系，完善财政法律体系当中，现在我

们涉及到的第一个就是需要修订法就是《预算法》，我们国家就是去年完成了《预算法》的修改，今年开始正式实施。那这次《预算法》在地方政府债务问题上，有了一个很大的这个突破。突破给予了地方政府债务法律地位，允许地方政府发债，在一定的管理框架内。

《预算法》对地方政府性债务管理提出了这么几条要求，第一个地方预算各级预算编制原则是量入为出，收支平衡，提出了这么一个原则。为什么要提这一点？现在允许地方政府特殊情况下可以发债，但是并不是说要把发债常态化，基本的规则在预算编制的时候还是要量入为出，要追求收支平衡。特别是这次《预算法》前面还应该提到了预算编制原则还提到一个量力而行。这里边实际上有两层含义，第一现在允许地方政府发债，更多的是为解决我们的历史遗留问题开口子。为什么这么讲？我们为什么现在这次修改法律？允许地方政府发债了，因为我们前期累计了刚才我们说的，负有直接偿还责任的就17万亿，就10万多亿，这些很多债务都是前期负担的，就前期这个发生的。这里边分两段，有一段是2009年之前就发生的债务，我们要陆续偿还。2009年之后我们又实行积极财政政策，实际上又一次扩张支出，2009年开始我们就开始又发行地方政府债券来融资，从那开始，这个时候又累积出了一些新的债务，所以这两段加起来，我们累积了很多债务，都是要在2015年以后需要偿还的，怎么偿还？按照《预算法》偿还债务可以发债来解决，同时另一个途径财政结余，再一个途径可以调入预算调节基金来解决这些债务，纳入预算管理的债务，但是我们的现实是什么？我们没有什么结余，预算条件基金也很少，越用越少，当期现在为了稳定经济增长，我们把资产结余已经动用了差不多了，它不可能拿来还债，所以要解决历史这些遗留问题，我们就必须还得靠走发新债还旧债这个路。所以说还要采取允许地方政府发债，实际上我举例说，就是我们现在的置换债本质上来说是发新债还旧债，我现在置换出来我还了本金，这置换出来还本金，但是这些债以后你还得还，你筹措到收入这些钱你还得还，本身就是走了这条路，所以我们对历史一个肯定，而解决历史遗留问题采取的一种方式，所以我们必须在法律上说，我们允许发债。

（二）建设性的项目资金靠发债解决

第二个一层含义就是什么？今后中国地方政府的财政收支压力还是会不断地放大的。放大的情况下，就是有些建设性的项目只能靠发债来解决，靠我们的税收和纳入预算的非税收入是解决不了的，而中国的现实就是我们的公共产品欠账很多，经济总量是全球第二位，但是我们的人均GDP比西方国家差了好几倍。我们现在人均GDP你还不到1万美元，8、9000那个水平，西方国家美国是5万亿，欧洲的国家也是两三万美元，人均GDP。人均的财力来讲，中国也跟西方国家差得很多倍了，我们这个人均财政支出，我们就是说把政府性基金和

公共预算加起来统算账，就是说按收入角度，你也就是我们也就是19万亿的水平，我们13.6亿人，人均才能2000美元的水平，西方国家都是1万。这种情况下，我们还要解决公共产品欠账的问题，要解决公共产品的质量的提升的问题，可能地方政府难免会出现赤字，要发债解决问题，所以说我们是要允许它发债，我们在需要追求收支平衡，但是也要允许它发债，所从这两点我们是做出了一个法律选择了。

第二个《新预算法》就是允许建设性投资的部分资金，可在国务院限额内发行地方政府债券解决。我刚才实际上已经涉及到了，这里边我想进一步说的，就是建设投资的部分资金，在国务院的规定限额内发行定额来讲，指的就是中国的，从法律上已经给了明确的界定，中国的地方债管理体制是相对集权的，也就是说，我们集权就是什么？债务的这个基本制度这个权限角度，是在中央操作，资金的使用也是在地方，发行是在地方，你可以具体去发行，使用你来具体地安排这个资金的使用，但是基本制度从债务的这个额度，到发行到管理办法都是在中央，就在我们说的具体在国务院。我们界定部分的建设投资的部分资金，这里边我想简单地分析一下，就是中国我们现在为什么采取的这种债务相对集权债务管理体制？主要是两点原因，第一中国的总的行政管理体制框架是统一领导，分级管理，什么意思？就是我大的基本制度是要在中央，分级管理实际上是操作角度，是在地方，我们大的框架。我们财政管理，也是这么一个大的这个框架，中国现在我们是财政的管理，包括这个金融的管理，都是这么一个总体，都是这么一个框架。财政的管理，我们说税收的立法权，这个全部集中在中央，一些基本的制度，预算管理基本制度，我们也是集中在中央。金融的管理也是，主要是行政管理，根据行政管理体制配套在一起，它也都是主要基本权限是在中央。这样一种格局的情况下，我不可能地方债的管理是单独开一个口的，是高度分权，这个是一个因素。

第二个因素是什么？现在的地方债的情况来看，就是我们刚才分析的地方债的区域分布，它是和经济是逆反的，经济财力这个水平等等，这种应该是出现的是风险度应该说是比较高，如果以后我们的机制是分权的，有可能就使那个债务失控，所以我们也必要这个采取相对集权的，这个是《预算法》第二点我觉得需要说明的。

（三）举借债务要有偿还计划和稳定的资金来源

第三点这次《预算法》明确指出来了，举借债务要有偿还计划和稳定的资金来源，这个实际上是什么？我们现在是要建立的，或者说已经开始搭建起来这个框架，地方政府性债务管理的这个框架，是这个借用还相统一。这个借的主体是明确的，谁借的是地方政府借的，用也是主体是地方政府，还也是要地方政府，要三统一，这个三统一就是要打破以前的出现的一些情况，过去我们是借用还，很多情况是不统一，借钱比如是某一级政府，借钱可能是

县一级政府，用钱可能也是县一级政府，但是还钱的事儿可能要上级政府要给予资助，要负担一部分资金，当然也有可能出现这种情况。但是也有另一种情况，用这个钱借是这个一级主体，但是用这个钱的时候可能给了上级政府用了，我们地方政府这几种情况都有，现在我们强调的是要有三个要统一起来，也就是说我们的债务的责权利边界明确。现在我们举借债务要有偿还计划和稳定的资金来源，这里边实际上是我觉得有三层这个意思，有三层含义。

一，我们在借发债之前就要考虑有没有还款的资金，你如果没有就不要借，如果有，有多少？你要多大的能力，所以要有一个评估，要有偿还计划。正因为这一点，所以说我们看，就是去年国发43号文都在强调这个事，而且明确指出了你今后要有三年债务规划。为什么是三年债务这个规划？就是要和三年的中期财政规划结合起来，这就是说什么，你债必须是有偿还计划的，你的发债和偿债要有计划性，特别指你还款能不能跟上，要有明确的规划，这个我体会就是要有债务规划，要有中期财政规划，必须要结合起来，

第二个你的要发债的时候，偿还的资金要有稳定的来源，实际上我体会的两个含义，一你要纳入预算，二是纳入预算以后，你这笔资金是相对来说，是能够有保障的资金。说你纳入预算没有问题，你比如说你在一般公共预算里，说我切除10%，5%拿出去，但是你这个资金能不能稳定？能不能稳定什么意思？就是你今后的财政收入和支出安排，会不会挤占这5%，这个要有明确的分析和评估，你保证不了这个5%就是不稳定。政府性基金这块专项债也是，我们说是拿某一个政府性基金做担保，做抵押来发这个债，这一项政府性基金你未来的收入趋势是不是稳定？是不是存在有制度上的稳定，市场上的稳定，我说的制度上的稳定是指什么？就是说你这个基金是不是在制度上以后被取消的资金？你说要取消了，你现在拿这个做抵押发债，那肯定是不稳定的。市场的稳定性你这个基金是不取消，但是以后收入的可能性边界在哪儿？市场能够认可的收入，我们现在比如突出的土地出让，这是属于政府性基金的大头，你的未来的收入的稳定性如何？要分析。你没有高的稳定性就不能够多发债，这是市场因素所决定的，这个我们说是举借债要偿还和稳定的基金来源，这是第二层含义。

第三层含义，这个偿还计划要和你的收入的总体来源的可能性边界要对应。就是说我们现在政府的收入，我公共预算收入、税收、非税收入，我再加上政府性基金，所以说我们把国有资本预算也都框进来，你究竟是一个什么样的收入走势，要对这个有一个明确的判断，明确的判断是什么？在这个基础上分析我们有多少能力来偿债。换句话说，我在这个基础上我在要转变一个理念，从这个《预算法》的要求，就是要求实际上是准备什么？不是说我现在说我建设需要发多少债我就发多少债，而是倒算账，我们先要算清楚今后我的财政收入，各类收入加起来可能是一个什么增长势态，计算好各类支出需要用钱的情况下，有多少钱可

以拿来偿还债务，在这个基础上我再反过来确定，我要发多少债，是这么一个算账的，这么一个理念，不能够说我现在当期我就想发多少债，我就是发多少债，说偿债计划是跟着我这个走，我想发多少债，我跟着我这个走，我说以后我怎么偿还，说我列出一个十年以后、五年以后、三年以后，我反正有一个，我拿出多少比例我偿还。但实际上你那个比例，你那个收入，你是不是经过科学的测算的收入？是可能性吗？有没有可能性是这个收入？这个是问题的根本，正因为这样你看现在我们国家的债务管理，更多的强调就是因为这一点，我们现在的债务管理更多强调是市场化原则，说我们现在发债一般债券，我切给你一个省的额度，不结转下一年用，当年你能发出去你就发，我专项债也是，额度给了一个省，你当年能发你就发，发不出去就算了。要看市场的接受度，市场化的原则。这个是我想跟大家说的。

（四）只能用于公益性支出

第四个《预算法》说的是要用于公益性的支出，这个我就不做解释，因为地方债发债收入就是要用在这个公益性项目和这个支出的公益性项目上的，当然这里边有收益的和无收益的两类，但是现在我们又有了一个新的这个情况，就是因为现在我们在大力发展政府与社会资本合作，这里边公益性支出的范围就宽一些。比如说我们发债，特别是现在我们国家和政府和社会资本合作，我们有一类是补助性支出，合作的时候也可以发债融资，这块专项用于公司合作，这都是可以。

地方政府性债务管理意见和建议

地方政府性债务管理意见和建议 地方政府性债务管理，必须坚持“从严控制、规模适度、防范风险、注重效益”的原则，一方面，负债是政府主动经济行为，要限制举债行为，控制负债规模，防范债务风险；另一方面，负债是客观存在和现实需要，要加强资金调度．重视资金效益．提升偿债能力。简单地说，就是严控新债，用好旧债，滚动发展，良性循环．使负债既不能压垮政府，影响政府职能的发挥和有效运作．同时也不能让地方政府因为资金短缺而束缚当地经济社会事业的发展。因此，地方性政府债务的管理重点，就是控制和运作。 (一)控制 主要是控规模、控风险，措施有： 1．建立政府性债务举债审批制度。整体把握政府性债务总额，分类控制债务规模。要着重把握项目的有效性．选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目．坚决防止低水平重复投资，讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行．整体把握债务的总体规模。新增项目举债应遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则．对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行事前评审论证。 2．建立政府性债务风险防范机制。一是要明确举债原

则、举债范围、债务资金的使用与监管．规范举债行为；二是定期地对债务分类结构实行动态分析，建立债务动态监测评估机制；三是根据经济发展、财政收支及政府债务的总额及分类结构．设定多项风险控制指标，确定还债能力与可用财力相适应的政府举债规模。 3．建立举债成本效益理念。要对融资成本进行核算，综合项目建设资金需要的具体情况．确定融资结构及期限．拓展融资品种，降低财务费用。 4．建立政府性债务责任追究机制。防止和杜绝举债的盲目性和随意性，树立债务的风险意识和责任意识，加强对项目及其资金进行全过程、全方位监督与审计；对未按规定程序举债、违规担保、截留挪用债务资金以及造成项目资金严重浪费的行为，要追究有关责任人员的行政或法律责任。 5．设立政府性债务偿债机制。一是建立项目建设硬平衡制度，针对建设项目，确定用土地资产或其他资产平衡建设资金，确保偿债资金来源；二是建立项目收益归集制度．坚持“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的原则．将政府性项目收益归集到偿债专户，作为偿债资金的来源保障；三是建立偿债准备金管理制度，以有效防范和化解政府性债务风险。规范政府偿债资金的筹集使用管理，增强政府对债务的承受能力。确保财政平稳运行。 (二)运作

地方政府债务风险案例分析

地方政府债务风险案例分析 目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。因此，研究我国地方政府债务风险的背景和反映问题，并提出防范化解的对策（启示），具有非常重要的现实意义。 一、地方政府债务风险的背景 债务总量不清，但规模巨大，局部风险已经出现。我国地方政府目前有多少债务，谁也说不清。造成这种局面的主要原因：一是我国地方政府债务是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保产生的直接债务，又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的或有债务，直接债务是确定的，而或有债务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务，未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有债务。但这绝不能说地方政府债务规模不大，从一些媒体披露出来的看，地方政府债务规模已相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡政府债务2200亿元，平均每个乡负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。 或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在的债务风险很大。在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前

还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。 缺乏债务风险预警和控制机制。为了克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险——地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。 债务风险危害严重。我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会影响社会稳定。 二、地方政府债务风险反映的问题

解析关于浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法

浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法 第一章总则 第一条为了加强政府性债务管理，规范我省各级政府及其所属部门举债和偿还政府性债务的行为，防范和化解政府性债务风险，根据国家有关法律法规和《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》(浙政发〔2005〕5号)精神，制定本办法。 第二条本办法适用于我省各级政府性债务的举借、使用、偿还和监督管理。 第三条政府性债务，包括各级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款等，或者政府所属单位(含政府设立的各类投融资机构，以下简称单位)以所拥有的资产或权益为抵押申请贷款、发行债券等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有债务。 第四条各级财政部门负责本级政府性债务管理，并对下级政府性债务实施监督管理。 各级投资审批主管部门负责政府性债务项目的立项审批工作。 审计部门依法对政府性债务进行审计监督。 第五条举借政府性债务应当按照“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。 第六条政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和政府财力相适应。 政府性债务必须落实好还款的资金来源。 政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目。政府性债务资金用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施、公用设施项目。 不得用于经常性支出和竞争性项目建设。 第七条除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

第八条除按有关规定为使用外国政府贷款或者国际经济组织贷款进行转贷的外，各级政府及其部门、单位不得作政府性债务的担保人，也不得为其他经济组织担保。 第二章政府性债务计划的编制、审批、执行和统计 第九条政府性债务收支计划由本级政府性债务收支计划和下级政府性债务收支计划组成。市政府性债务收支计划由市本级政府性债务收支计划和区政府性债务收支计划组成。县(市、区)政府性债务收支计划由县(市、区)本级政府性债务收支计划和乡镇政府性债务收支计划组成。市、县(市、区)本级政府性债务收支计划由各部门、单位政府性债务项目收支计划组成。 第十条政府各部门、单位举借政府性债务的，必须按照财政部门的要求编制部门(含所属单位，下同)、单位政府性债务项目年度收支计划。 第十一条政府性债务收支计划包括举借、偿还政府性债务计划和债务余额变动情况，按项目、债务类型反映举借和偿还政府性债务的情况，按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。 第十二条政府性债务项目的资金来源必须报经财政部门审核，由投资审批主管部门批准立项，举债部门、单位将批准立项项目的债务编入政府性债务收支计划。 第十三条举借政府性债务的部门、单位必须按财政部门的规定，在报送年度财政收支预算时，报送政府性债务项目收支计划及有关资料。 第十四条乡镇政府举借政府性债务必须经上级财政部门审核，并纳入上级政府性债务收支计划。 第十五条各级财政部门负责审核、汇总和编制本级政府性债务收支计划，经同级政府常务会议审议批准后执行。 第十六条政府性债务收支计划经同级政府常务会议审议批准后的一个月内，由财政部门分解、下达有关部门、单位或乡镇。 第十七条经批准的市(含区)、县(市)政府性债务收支计划须报省财政厅备案。 各市财政部门负责全市政府性债务收支计划的汇总工作，并于每年5月底前上报省财政厅。

地方政府性债务基本情况

一、地方政府性债务基本情况 （一）地方政府债务的构成 地方政府债务分为两部分：一是可以根据公开数据测算的显性债务，主要包括平台贷、城投债、信托以及中央代发地方债；二是公开数据不可获得、难以统计的隐性债务，包括垫资施工、BT、BOT、融资 租赁、售后回租、发行理财产品、私募、违规集资、养老金隐性债务。（二）债务规模及变化情况 国家审计署2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果显示截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见图1）。地方政府负债余额超过了全国GDP的l／4，超出当年公共财政收入达24074 .4亿元．总债务率高选129. 07％。

2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10 959.69亿元），比2010年增加4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。 36个地方政府债务余额逾3.8万亿元，两年增长近13%，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元人民币，较2010年底增长近13%，同时警示在地方政策性债务管理中存在偿债压力大、借新还旧率高、变相融资突出等问题。

地方政府专项债券预算管理办法(最新)

第一章总则 第一条为规范2015年地方政府专项债券预算管理，根据《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，制定本办法。 第二条本办法所称2015年地方政府专项债券，包括为2015年1月1日起新增专项债务发行的新增专项债券、为置换截至2014年12月31日存量专项债务发行的置换专项债券。 第三条省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)发行的专项债券不得超过国务院确定的本地区专项债券规模。 第四条专项债券收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。 第五条省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。市县级政府确需发行专项债券的，应纳入本省、自治区、直辖市专项债券规模内管理，由省级财政部门代办发行，并统一办理还本付息。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。 第二章预算编制和调整 第六条财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府举借债务的规模内，根据客观因素测算分地区新增专项债券规模和置换专项债券规模，报国务院批准后下达各省级财政部门。 第七条省级财政部门在财政部下达的新增专项债券规模内，提出新增专项债券规模分配建议，编制预算调整方案，经省级政府同意后报省级人大常委会批准。如有分配至市县级的新增规模，应在省级人大常委会批准的市县级新增专项债券规模内，提出分市县新增专项债券规模的分配建议，报省级政府批准后下达各市县级财政部门。 省级财政部门在财政部下达的置换专项债券规模内，提出置换专项债券规模的分配建议，报省级政府批准后，分配省本级各部门和各市县级财政部门。 第八条市县级财政部门在省级财政部门下达的新增专项债券规模内，编制预算调整方案，经本级政府同意后报本级人大常委会批准。 市县级财政部门在省级财政部门下达的置换专项债券规模内，提出置换专项债券规模的分配建议，报本级政府批准。

政府性债务管理办法

贡山县政府性债务管理暂行办法第一章总则 第一条为加强本县政府性债务的监督管理及举借、使用和偿还的行为，完善政府债务管理体制，防范和化解政府债务风险，促进本县社会经济发展，根据有关法律、法规，制定本办法。 第二条本办法所称政府性债务，是指由我县各单位和部门直接举借或者通过合法担保形式形成的，以及在特定条件下需要有政府偿还的债务。 第三条政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和可支配财力相适应。各部门和单位负债规模应与本部门、单位偿债能力相适应。举借政府性债务应当遵循“规模适度、量力而行，突出重点、注重效益，明确责任、用还一致、防范风险”的原则。 第四条政府性债务实行统一管理，由县财政局安排本局相关股室进行综合管理，每月有政府性债务的单位必须到财政局相关股室进行政府性债务更新。县审计局依法对政府性债务进行审计。 第二章举借 第五条债务总规模依据贡山县社会经济发展水平，及相关经济指标和债务控制指标，确定债务总规模，并经县人大常委会审议通过。

第六条需用财政资金偿还的政府债务性债务，应当纳入财政预算。 第七条申请举借政府性债务的，应符合以下规定： （一）实施符合国家产业政策的项目。 （二）实施基础设施急需的项目。 （三）用于发展教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业的项目。 （四）政府认为应该举借或提供担保，并符合国家有关政策的政府性债务。 第八条财政部门应当对本级申请举借政府性债务的部门、单位提供的资料及其财务状况、负债情况、偿债计划、配套资金和还款能力等进行审核后。如果出现以下情况的不予批准举借或者担保： （一）偿还债务资金来源和责任没有落实； （二）超过财政承受能力容易引发债务风险； 第三章政府性债务资金的使用管理 第九条使用政府性债务资金的部门或者单位，应当按照批准的用途合理使用债务资金，不得挪作他用；确需变更用途的，应当按照原审批程序重新报批。 政府性债务资金不得用于平衡地方预算或者经常性支出。 第十条政府性债务需要进行招标和政府采购的，应严

【实用资料】地方债务风险及防控.pdf

2013年第1期 HONG GUAN JING JI GUAN LI ○毋晓雷 地方债务风险及防控 据国家审计署首次针对地方财政收支的审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额 10.7万亿元，相当于我国当年经济总量的27%。从偿债年度看，2012 年、2013年、2014年分别有 17.17%、11.37%和9.28%的债务到 期。这意味着我国将进入地方债务偿债高峰期，对地方债务风险进行有效法律防控已经成为迫在眉睫的重要任务。 一、地方债务及其风险地方债务可划分为显性和隐性债务两种类型。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外，常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，一旦出现金融机构清算，地方政府将承担资产损失。 地方债务风险主要指由于受不确定的主、客观因素影响，地方财政资金遭受损失，从而造成无法偿还到期债务的风险；或者财政支出出现困难而危及地方政府正常 运转、职能正常行使以及引发的其他可能干扰地方经济快速发展和社会稳定的情况。地方债务风险诱发空间大、传导性快、隐蔽性强、危害性大。 二、地方债务风险的主要表现 1.债务透明度较低，以隐性负债为主。我国总体债务相当于GDP 的比重一直处在较低的可控范围内，但地方政府经济发展水平差异较大，社会情况复杂，负债运营已成为一些地方财政运行的常态，甚至有“拆东补西”、“这任借了下任还”的情况，难以准确统计。这成为地方债务风险的重大源头。地方财政的债务过高，地方政府机构总是“勒紧裤腰”运行，其后果，一方面，造成各种乱收费层出不穷，屡禁不止；另一方面，风险与日俱增。 2.整体虽然可控，但局部、阶 段性风险突出。地方债务的流动性强、局部地区非常集中，短期内存在较大的风险。在未来几年偿债集中期内，地方政府偿债压力增大，资金链条脆弱。地方政府债务压力过大，将导致投资者信心动摇，影响投资，减缓经济增速，形成恶性循环。 3.偿债能力过度依赖土地升 值。据审计署报告显示，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承 诺以土地出让金作为偿还来源的债务超过2.5万亿元，总共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。目前，随着中央不断强化对房地产市场的调控和管理，财政部、国土资源部等五部委于2009年联合下发《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的收支两条线管理；同时，土地属不可再生资源，土地出让金是一次性税源，与地方刚性、连续性财政支出不相匹配。因此，仅靠卖地还债会造成长期的、更大的风险。 4.规模大，还债高峰集中。一 些地方政府已经陷入循环举债的怪圈中。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超20%。部分地方出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超10%。此外，2010年底地方政府性债务余额中，有近30%的负债2013年至 2015年开始到期，另有30.21%的债务余额在2016年以后到期。 三、地方债务风险的形成原因我国《预算法》明文规定，地方政府不得在财政预算中开列赤字、不允许发行地方债券、不得提供担 观察与思考 41

乡镇政府性债务管理实施细则

乡镇政府性债务管理实施细则 第一章总则 第一条为加强政府性债务管理，规范举债和偿还政府性债务的行为，防范和化解政府性债务风险隐患，确保财政安全、平稳运行，根据《**省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》等文件精神，结合我镇实际情况，特制定本办法。 第二条政府性债务包括镇政府（含政府设立的各类投融资机构）及其所属单位向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款或向国内金融机构、单位、个人借款（含滞留、挪用其他资金）等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的债务。 第三条举借政府性债务应当“计划报批、落实来源、规模控制、专款专用”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目，主要用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施项目，不得用于经常性支出和竞争性项目建设。 第四条政府性债务规模应当与本区域国民经济发展和政府财 力相适当，并落实好还款的资金来源。 第五条镇财政部门负责政府性债务管理，镇内审部门依法对政府性债务进行审计监督。 第二章政府性债务计划的编制 第六条各借款主体，必须按照镇财政部门的要求编制政府性债务项目年度收支计划。政府性债务收支计划要反映债务的余额变动情况，并按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。

政府性债务收支计划及有关资料在报送年度财政收支预算时一并报送镇财政部门。 第七条镇财政对各部门、单位的政府性债务收支计划进行汇总、分析、审核后，根据政府性负债的实际情况，结合实际需要与财力可能，进行综合平衡后，编制镇级政府性债务收支计划，报镇政府同意后执行。上级另有规定的，按上级规定程序报批。 第三章债务的规模、举借与审批 第八条政府性债务实行“计划立项、单位申请、财政审核、政府决定”的审批办法，并明确偿债责任及防范风险的措施。 第九条镇政府的政府性负债规模实行严格的债务指标控制制度。各项债务指标应控制在警戒线内即债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。 债务率=政府性债务余额/当年可支配财力 偿债率=当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力 第十条新增镇债务性建设项目，债务指标在警戒线内的，由镇财政审查还款来源后实施；如债务指标超过警戒线的，需报经镇政府同意后方可借款。 第十一条镇政府和所属部门一律不得新增出借资金，不得新增对外担保。 第十二条对镇债务要争取每年有所下降，要以限期清收为重点，划分债务类别，制定周密的清收方案，做到有奖有罚。 第四章政府性债务责任人的职责和监管 第十三条举借政府性债务的部门、单位为最终债务人，最终债务人的法定代表人为偿债行政责任人，对偿还政府性债务承担行政领

关于加强地方政府性债务管理的方案(最新)

关于加强地方政府性债务管理的方案 为加强地方政府性债务管理，促进全区经济社会持续健康发展，根据《x省人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施方案》（x 〔x〕25号）精神，结合我区实际，现提出以下实施方案： 一、总体要求 （一）指导思想。认真贯彻落实党的x和xx、x、x全会精神，按照上级党委、政府以及区工委、管委决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥我区规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进全区经济社会持续健康发展。 （二）基本原则。 疏堵结合。严格按照相关政策规定建立规范的政府举债融资机制，坚决制止部门单位违法违规举债。 分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。 规范管理。对政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。 防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。 二、加快建立规范的政府举债融资机制 （一）明确政府举债权限。因区公益事业发展确需举借债务的，由省级政府通过发行政府债券的方式代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及相关部门举借，不得通过企事业单位等举借。 （二）建立规范的政府举债融资机制。政府债务采取发行政府债券方式举债。没有收益的公益性事业发展确需举借一般债务的，由省级政府代为发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需举借专项债务的，由省级政府代为发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 （三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市、园区基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

地方政府一般债务预算管理办法(2016)

地方政府一般债务预算管理办法（2016） 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）： 根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），我部制定了《地方政府一般债务预算管理办法》。现予印发，请认真贯彻执行。 财政部 2016年11月9日 附件： 地方政府一般债务预算管理办法 第一章总则 第一条为规范地方政府一般债务预算管理，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制定本办法。 第二条本办法所称地方政府一般债务（以下简称一般债务），包括地方政府一般债券（以下简称一般债券）、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务（以下简称外债转贷）、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务（以下简称非债券形式一般债务）。 第三条一般债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入一般公共预算管理。 第四条除外债转贷外，一般债务收入通过发行一般债券方式筹措。 省、自治区、直辖市政府为一般债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行一般债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市一般债务预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行一般债券。 第五条一般债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 第六条一般债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。 一般债务本金通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）、发行一般债券等偿还。 一般债务利息通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。

地方政府债务风险控制思考

地方政府债务风险控制思考 近年来，随着我国经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入，在地方财力普遍有限的情况下，各级政府通过各种形式举债进行城市建设，但随之而来的地方债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑”，在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下，政府负债能有效地促进区域经济的良性循环，同时也能为社会提供更多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下，政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展，影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务（主要就城市建设引起的负债）管理现状、存在问题等方面进行分析，从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。 一、西湖区政府债务管理现状 近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的5.06％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。 据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为1.4亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为12.96％，占全区

可用财力的比重为10.65％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。 西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的年度建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。 二、债务管理中存在的问题 （一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、支付职能于一身。

地方政府一般债务预算管理办法

地方政府一般债务预算管理办法 第一章总则 第一条为规范地方政府一般债务预算管理，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制定本办法。 第二条本办法所称地方政府一般债务（以下简称一般债务），包括地方政府一般债券（以下简称一般债券）、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务（以下简称外债转贷）、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务（以下简称非债券形式一般债务）。 第三条一般债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入一般公共预算管理。 第四条除外债转贷外，一般债务收入通过发行一般债券方式筹措。 省、自治区、直辖市政府为一般债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行一般债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市一般债务预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行一般债券。 第五条一般债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 第六条一般债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。 一般债务本金通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）、发行一般债券等偿还。 一般债务利息通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。 第七条非债券形式一般债务应当在国务院规定的期限内置换成一般债券。 第八条加强地方政府债务管理信息化建设，一般债务预算收支纳入本级财政预算管理信息系统，一般债务管理纳入全国统一的管理信息系统。 第九条外债转贷预算管理办法由财政部另行制定。 第二章一般债务限额和余额 第十条财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的一般债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区一般债务限额及当年新增一般债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。

地方政府债务现状及存在的问题和原因

地方政府债务现状及存在的问题和原因1.1地方政府债务规模现状 根据审计署的审计结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72 亿元。根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况。在这次审计中，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52 亿元；在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT（建设－移交）、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务19 730.13亿元。 我国与一些国家的政府债务不同，我国政府债务主要用于消费性支出不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。目前，国际上对政府性债务负担状况尚无统一评价标准，参考一些国家和国际组织的通常做法，通过比较负债率、政府外债与GDP （国内生产总值）的比率、债务率和逾期债务率等指标，对2012 年底8我国政府性债务负担状况进行分析，结果表明，全国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，风险总体是可控的。但是相对目前来说，规模仍然是很大，增长速度很快，部分地方和行业债务负担较重等等还存在着一系列问题。 1.2地方政府债务存在的特点 现阶段我国地方政府债务具有以下几个特点。（1）规模大。如果按照2010年的增长速度，2012年地方政府债务规模估计已经达到GDP的29%，远高于1996年的3.4%。相比之下，日本的政府债务虽已相当于GDP的200%，但其中地方政府债务与GDP的比例近期一直在40%附近波动；美国同样是联邦政府债务较多，而地方政府的债务率比较低。我国地方政府的债务率比日本稍微低一点，比美国高得多。（2）债务周期短，2010年还期5年以内的债务占比70%。（3）债务率高。债务率是地方政府债务与地方可支配收入的比例，目前平均水平已经达到150%。如果计算债务与本级财政收入（不包括中央转移支付收入）的比例，

防范和化解地方政府债务风险的几点建议概要

审计研究简报 第6期 （总第201期） 审计署审计科研所 2010年9月14日 防范和化解地方政府债务风险的几点建议 我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。 一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系 （一）清查存量债务，积极化解风险。 根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。 1．摸清债务总量，分清类别结构。 对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。 2．区分举债主体，落实偿还责任。 对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。3．保障还款来源，全力化解风险。 在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：

政府性债务

政府性债务是以货币或其他经济资源偿还的各种负债，是政府机关、事业单位、企业或其他经济组织，以政府名义向国内外或境内外承借或担保，政府负有直接或间接偿还责任的债务。 政府性债务划分为显性债务、隐性债务两种类型。对于隐性债务往往缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为政府性债务风险的主要出险区。 最近几年，地方政府为促进经济发展，改善城市基础设施，逐渐加大了投入力度。在财政性资金投入不足的情况下，招商引资、出卖土地、举债等成为地方筹措资金的主要手段，发达地区和欠发达地区的政府债务余额急剧上升。经济发达地区因地方财力状况较好，政府具有一定的偿债能力，债务余额占国内生产总值和财政收入的比例相对合理，对经济、财政的快速健康发展具有重要的作用。 以厦门为例，近几年，厦门市贯彻实施积极财政政策，通过融资集资举债，加大基础设施投入，如海沧大桥、环岛路二期、三期等重点项目的开工建设，对改善城市面貌起了巨大的推动作用。员当湖污水改造成功，成为城区改造典范；环岛路的建成和市政绿化率不断提高，获“东方夏威夷”之称，使厦门成为温馨的海上“城市花园”；海沧大桥的贯通，大大缩短了岛内外距离；火炬高科技园、软件园、留学生创业园的相继建设，为经济的持续发展增添新的动力。另外，厦门东通道的建设，又将为厦门“海湾型城市”建设抹上重重的一笔。2003年厦门国内生产总值达760.12亿元，增长17.2%，财政收入达149.22亿元，增长18.2%，因此可以说，相对合理的债务余额，对厦门经济、财政的快速健康发展功不可没。 但大部分经济落后地区，举债规模偏大，债务余额所占地方财政收入的比例偏高，一旦国家宏观政策调整，银根紧缩，将出现债务偿还困难。 一、地方政府大量举债的原因 地方政府大规模举债的原因很多，既有客观原因，也有主观原因，既有合理的一面，也有不合理的一面。主要有以下几点： 一是转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。 二是地方经济落后，财力薄弱。为发展地方经济，地方政府通过上级财政借款、银行贷款、土地抵押和工程项目欠款等方式大量举债。但政府在举债时，缺少统一管理和约束机制，多头并举，管理混乱，重债务收入、轻债务偿还，过分依赖上级财政或金融机构，有的甚至存在逃废债务的心理。举债规模过快过猛，是落后地区地方政府债务负担沉重的主要原因。 三是过浓的政绩意识助长了地方政府的大量举债。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标，不顾财力所限，盲目上项目，求速度，大量对外借款，将还债义务推给下届政府，明显的短期行为。 四是公共企业大量贷款，政府承担还款责任。随着城市规模的扩大和城市人口的膨胀，城市公用事业建设面临着巨大压力，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，政府用于公用事业的财政性资金已远远满足不了城市发展的需要。公益项目的建设更注重的是社会效益，而不是经济效益，债务的偿还还不可能依靠项目的收入完成，大部分还款责任自然又推到了地方政府的身上，加剧了政府债务负担，使得投资风险不断向地方政府集中。财力匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”，负债累累。 二、地方政府过渡举债的危害 第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

地方政府性债务管理意见和建议

地方政府性债务管理意见 和建议 Prepared on 22 November 2020

地方政府性债务管理意见和建议 地方政府性债务管理，必须坚持“从严控制、规模适度、防范风险、注重效益”的原则，一方面，负债是政府主动经济行为，要限制举债行为，控制负债规模，防范债务风险；另一方面，负债是客观存在和现实需要，要加强资金调度．重视资金效益．提升偿债能力。简单地说，就是严控新债，用好旧债，滚动发展，良性循环．使负债既不能压垮政府，影响政府职能的发挥和有效运作．同时也不能让地方政府因为资金短缺而束缚当地经济社会事业的发展。因此，地方性政府债务的管理重点，就是控制和运作。 (一)控制 主要是控规模、控风险，措施有： 1．建立政府性债务举债审批制度。整体把握政府性债务总额，分类控制债务规模。要着重把握项目的有效性．选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目．坚决防止低水平重复投资，讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行．整体把握债务的总体规模。新增项目举债应遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原

则．对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行事前评审论证。 2．建立政府性债务风险防范机制。一是要明确举债原则、举债范围、债务资金的使用与监管．规范举债行为；二是定期地对债务分类结构实行动态分析，建立债务动态监测评估机制；三是根据经济发展、财政收支及政府债务的总额及分类结构．设定多项风险控制指标，确定还债能力与可用财力相适应的政府举债规模。 3．建立举债成本效益理念。要对融资成本进行核算，综合项目建设资金需要的具体情况．确定融资结构及期限．拓展融资品种，降低财务费用。 4．建立政府性债务责任追究机制。防止和杜绝举债的盲目性和随意性，树立债务的风险意识和责任意识，加强对项目及其资金进行全过程、全方位监督与审计；对未按规定程序举债、违规担保、截留挪用债务资金以及造成项目资金严重浪费的行为，要追究有关责任人员的行政或法律责任。 5．设立政府性债务偿债机制。一是建立项目建设硬平衡制度，针对建设项目，确定用土地资产或其他资产平衡建设资金，确保偿债资金来源；二是建立项目收益归集制度．坚持“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的原则．将政府性项目收益归集到偿债专户，作为偿

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 国发〔2014〕43号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见： 一、总体要求 （一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。 （二）基本原则。 疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。 分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。 规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。 防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。 稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。 二、加快建立规范的地方政府举债融资机制 （一）赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。 （二）建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 （三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。 （四）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。 三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理 （一）对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债