土地发展权的国际比较和借鉴
土地发展权的国际比较和借鉴
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臧俊梅王蓓薜诗蓓李登月欧阳静华
(华南理工大学公共管理学院，广东广州510640)
提要：土地发展权在西方国家是一种比较普遍的权利形态，它直接关系到土地资源的使用效率及土地收益公平。了解西方国家的土地发展权制度设计与运行模式，对研究我国土地发展权制度建设问题具有重要的值。
关键词：土地发展权；发展权移转；土地用途
土地发展权在西方国家是一种比较普遍的权利形态。它肇始于20世纪40年代末的英国，代美国、法国、日本开始设置或创设相同或类似的土地发展权。按土地发展权的归属主体为或私人，这些国家的土地发展权的立法实践可分为英法模式、美国模式。
一、英国
英国是率先创建农地发展权制度的国家[1]，英国于1947年在工党执政期间制定的《城乡规》中规定：一切私有土地将来的发展权转归为国家所有，由国家独占。而私有土地的所有权（）不变。私有土地所有人或利用人如要变更为非农建筑之用，则在实行建筑之前，必须向政买农地发展权[2]。发展权的价值按变更使用后自然增涨的价值计算。英国设立土地发展权的在于建立一种对土地开发进行有效控制及“涨价归公”的机制（[3]刘明明：土地发展权的考察及其带来的启示[J]行政与法，2008（10））。其间由于保守党与共和党政见不一，该政经几次反复，有不少变化，但总的来说，通过设立发展权方式控制土地开发，确保因开发而的土地自然增值（部分）归公的基本政策手法未变。
法国的土地发展权比英国更为完备[3]。法国的土地发展权比之英国，具有两个方面的独特。一是法国对农业用地转变为城市用地的认识。法国认为，这种转变和城市化进程相伴随.而化是缓慢的，开始于不明显变化，大部分进程在无声无息中发生。农用地转为建设用地，由地产市场中不断增加的建设用地价格而悄悄地推动而发生。因此，政府应事先干预农业用地为城市用地之社会关系。法国政府通过土地优先购买权事先低价购买农业用地的土地发展权占土地增值所得；二是法国制定了密度限制之规则，对土地所有者在拥有所有权的土地上进设之权确定了一个上限。在限度之内土地所有者可自主处理，超过一定限度的建设权(土地发
归国家所有。土地所有者若超过一定限度建设土地，必须先向国家购买土地发展权(高空建。
二、美国
在美国，土地发展权已经成为一项可以与土地所有权相分离而单独处分的财产权。自1968 974年美国分别建立土地发展权制度和土地发展权征购制度以来，土地发展权制度发挥了巨用[4]。美国的土地发展权的创设是为防止城市郊区和蚕食农地作为非农建设之用而设的，旨护耕地和自然生态，因此也有学者把土地发展权称为农地发展权[5]。美国于19世纪末从德国分区办法，用来管制土地开发的密度和容积率。1916年纽约市颁布了第一个综合分区管制规地开发利用的分区管制得以正式确立。土地发展权与土地分区管制有着天然的密切联系：一，土地分区管制的土地开发利用要求与条件是设定土地发展权的法定规划依据；另一方面，发展权，特别是可转让发展权制度是实施土地分区管制的一项有效的、灵活的制度手段。
在土地分区管制基础上，美国东部一些州自1974年以来，仿照英国土地发展权做法，创造设计了在区域内不同所有人之间转移发展权的方法，即可转让（移转）(T D R)的发展权制度。发展权的核心内容是用途、容积率与密度，对可转让的发展权来说主要是容积率，便于量化算价格和比较。因此，发展权转让（移转）也称为容积率转移。在美国，土地发展权是土地权的一部分，但可以与之分离。理论上，同一区域内各宗地土地发展权是相同的（否则就是有权的人为不公），但在规划及分区管制确定为不同利用类型和强度（高度、密度、容积率，将会造成土地价值的巨大差异。为恢复到公平状态，可以按规划高强度发展的土地所有者须向限定为低密度发展的土地所有者购买发展权，从而达到利益均衡，消除因规划造成的不者由于土地的所有者将其受规划限制而不能行使的发展权（法定发展权与实际许可开发强度额即虚拟发展权），移转至其所有的其他可发展的土地上。
美国政府具有雄厚的经济实力，为显化农地发展权的实际价值，乃采取由政府出资购买发展权形式，农民府发放的农地发展权价款后，农地仍由农民耕种，但农民只能从事生物生产，不得再改为非农建设。如要建设，则要向政府购买回其农地发展权[6]。这样做既符合土地私有制的要求，更有利于对土地权益的限推广农地发展权制度。但美国各州、市发展权转让机制各不相同。对需要保护耕地的郊区，一般采取政府土地的农民购买发展权的办法，一旦该土地规划调整，允许开发，或者由农民购回土地发展权自行开发，政府征购土地组织开发。有的州、市建立发展权市场，通过中介商公开买卖。有的州、市必须以政府部门，如芝加哥由市政当局建立发展权市场，用征收或购买的方式取得发展权，再转售给准予高强度开发的地人。新泽西州设定的发展权，仅限于空旷地和住宅用地，将发展权证券化，该证券需要登记并可在市场上卖。纽约市柏林顿郡的“松林发展权银行”也基本如是。波多黎各州利用发展权实行环境保护计划，但其
发展权直接买卖办法，而是通过征收高强度发展地区的土地“涨价”收益，补偿限制发展地区的“降价”
由各开发者分担环境保护成本（相当于我国土地征用中的耕地开垦费、征地管理费等费用）。
发展权转让（移转）范围除有空间限制外，还有规模要求[7]，如纽约市为保护历史建筑而推发展权转让计划，申请移出者必须确保转让所得与建筑维修等费用相当，凡价格不敷维护费，不予核准。接受发展权土地，可接收的建筑面积，一般不能超过原来规定的20%，防止发区接收过多发展权，使公共设施负担过重，城市景观及建筑邻里关系受到不利影响。
三、两种模式的评析
英法模式、美国模式中的土地发展权立法实践各有特点，为创设我国自己的土地发展权制供了有益启示。
第一，英法模式、美国模式具体情况有所不同，但亦有相同之处。首先，两者都限制农用建设用地变更；其次，两种模式中的土地发展权制度中，国家干预占主导地位。英国的土地权自始为国家所有。法国的高空建筑权自始即为国家所有，而农地发展权由政府事先凭借强公权力低价购买所有。美国土地发展权虽事先归私人所有，但需要国家干预的土地上的发展由政府购买所有，且这种购买并不是自愿平等的民事流转关系，以致于我们可以认为，美国发展权制度亦体现强烈的国家干预性；最后，两种模式土地发展权均保护农用地，从而注重社会整体经济效益乃至生态利益。
第二，两种模式亦有其不同之处。首先，发展权主体不同。英法发展权主体为国家，美国地所有权人；其次，发展权之权益归属不同。英国土地发展权为国家独享权益，法国通过事价购买方式亦占据了绝大部分土地发展权之权益，故英法模式中体现了变更土地用途中极大家趋利性。美国模式有所不同，既注重到土地用途变更中的国家趋利性，又注意私人趋利性取向土地所有权人有偿购买的方式使得后者以原生产资料所有者的身份享有发展权权益；最种模式土地发展权的具体运行形式有所不同.英国直接而统一，不分土地的性质和区位。美国法涉及区位和地价问题。法国则采用多种立法途径运用行政法、地价法、建筑法、市场法等规范，综合运用土地优先购买权与土地征用权这.两大法律工具构成了具有法国特色的土地发法律制。
四、对我国土地发展权立法的启示
英、法、美等国土地发展权之出现，归根结底，乃人对土地的无限需求性和土地的极大稀之间矛盾不可调和之产物。我国人多地少，三分之二以上的土地的土层薄、土质差，面临沙胁，生态脆弱，上述矛盾在我国特别尖锐激烈，这决定我国应借鉴上述国家的土地发展权立践的有益经验，创设符合我国国情的科学完备的土地发展权制度来保护农地和生态环境；
土地用途变更中的国家趋利性和私人趋利性之间关系的处置，我国应综合借鉴上述国家的
。英国乃实行土地公有制国家，采取绝对的国家趋利性主张。而美法为土地私有制之国家，人趋利性有或多或少的关注[8]。我国作为土地公有制国家，土地发展权之权益主要归属国家可视情况对私人趋利性有所关注，如可使农民以原土地生产要素权利人身份享有部分土地发权益，故应在农用地征用等变更土地用途行为中维护农民权益，这对解决“三农问题”颇有；
由于我国农村土地和城市土地的所有权主体不同，我国的土地发展权应包含农地发展权的发展权（也有学者称之为城市土地开发经营权[9]。我国的农地发展权在内涵上包括二个层次变更为集体建设用地的权利，在集体所有权不变的条件下，其用途可作为农村宅基地、农村设施、公益事业用地以及企业建设用地；②变更为国家建设用地的权利，国家为公共利益需经济建设需要，通过行政征用将集体土地变更为国家建设用地，其用途分为纯公益性建设用经营性建设用地。以上二个层次权利的执行主体在现实中分别为：①农村集体经济组织，由家严格控制建设占用农地，因此必须逐级通过国家行政审批程序才可行使；②地方政府，目起很大争议的便是地方政府的经营性征地行为，农地发展权的法制化将有助于在当地政府的性征地行为中保护好农民的利益，维护好社会的长治久安。
对于土地用途的限制性因素，上述国家仅注意到土地用途的稳定限制性因素，控制农用地建设用地。其实，由于土地用途的不稳定限制因素使然，其他土地用途的变更如农业用地、、森业用地区、牧业用地之间的变更，城镇建设用地区、村镇建设用地区之间的变更，关系的整体经济效益和生态效益，也应受到国家干预，这一点两种模式皆有所忽视，却为我国现土地用途管制制度所肯定，应在我国的土地发展权制度建设中予以继承和发扬。
文献：
孙弘：中国土地发展权研究：土地开发与资源保护的新视角[M]中国人民大学出版社，2004年12月
苏志超：地权、地税与土地政策[M]，台湾文笙书局，1994年
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申京诗：建议设立农地发展权和城市土地开发经营权[J]中国土地,2006(2)
我国创设土地发展权制度的必要性分析
我国创设土地发展权制度的必要性分析 摘要从研究土地整理和生态文明建设的相互关系入手，分析了传统土地整理工作中存在的主要问题，并提出了基于生态文明建设理念的土地整理建议，最后对苏州土地整理的生态文明建设措施进行了探讨。 Abstract Starting with the research on the relationship of land consolidation and ecological civilization construction，this paper analyzed the main problems in traditional land consolidation and put forward some related suggestions based on the concept of ecological civilization construction.Finally，this paper discussed the measures of land reconsolidation based on the concept of ecological civilization construction in Suzhou City. Key words land consolidation；ecological civilization construction；suggestions ；measures 党的十八大报告首次单篇论述生态文明，首次提出“建设美丽中国”的理念，将生态文明建设提高到一个前所未有的高度，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[1]。十八大更明确提出国土是生态文明建设的空间载体，要优化国土空间开发格局、建立国土空间开发保护制度[2]。而土地整理是对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系的重新规划与调整，其本质特征是调整人与地的关系，科学合理的土地整理能具体体现合理开发利用国土、促进土地资源保护的目的[2-4]。目前对土地整理的研究已经有很多成果，而对生态文明建设的研究成果更多，这些研究对土地整理和生态文明建设分别做了全面的论述，但土地整理和生态文明建设相结合的研究还很少。十八大提出的国土生态文明建设的新要求，是今后一个时期土地整理工作的方向。对人类而言，土地既具有经济价值和功能，又具有生态作用和功能，十八大要求土地整理工作更加注重土地生态建设，将数量、质量、生态一体的理念引入土地整理，生态化是土地整理的发展趋势[2，5]。基于生态文明建设理念的土地整理探析对合理开发利用国土、实现土地资源可持续利用、解决我国土地利用问题等具有一定的借鉴意义。 1 土地整理和生态文明建设的概念内涵 1.1 土地整理 从世界发展历史来看，西欧国家德国最先出现了“土地整理”的概念，其被记载在巴伐利亚州的法律中。从我国历史发展来看，土地整理制度最先出现在西周时期，当时的井田制度就是土地整理的雏形。而正式提出土地整理的概念是在20世纪90年代中后期，土地整理在我国已经经过了10多年的发展[6]。 土地整理的目的是科学合理利用土地，充分发挥土地的潜力，提高土地利用率；土地利用依据是土地规划或者城市规划所确定的目标和用途；土地利用的方
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论土地发展权转移与交易的“浙江模式” ——制度起源、操作模式及其重要含义 汪晖陶然 The “Zhejiang Model” of Land Development Rights Transferring and Trading --institutional origin, operational mode and its significant implications 内容提要：本文在系统考察中国建设用地计划管理模式下的土地利用指标、耕地保护指标和占补平衡目标及其对经济发达省区发展空间约束的基础上，详细介绍和总结了浙江省在土地发展权转移和交易两个维度进行的土地计划管理政策改革的系统性尝试。我们提出，存在一个一个土地发展权转移和交易的“浙江模式”，并归纳出这个模式的几个基本要点。作者认为，浙江已经进行的土地利用体制改革实践,不仅具有新制度经济学和转轨经济学层面的重要理论价值，也对我国未来耕地保护、土地跨区优化利用乃至区域经济协调发展具有非常重大的含义。 ， 关键词：土地发展权转移、土地发展权交易，浙江模式 一、引言 无论是环境污染、跨流域水资源使用，还是耕地与生态保护，乃至有限道路资源利用及车辆牌照发放，都涉及到经济学经常讨论的外部性问题。庇古（Pigou, 1932）提出，外部效应的解决可以通过政府向造成负外部性的生产者或消费者征税来解决。但科斯（Coase 1960）的意见是，在明晰财产权利的情况下，如果不存在交易成本和谈判成本，受外部性影响的各方可以通过自愿交易就资源配置达成一致意见。这种解决方式的好处是在节省（管制者）信息成本的情况下，使资源配置既能够达到帕累托最优，又能够独立于任何事先的产权安排。显然，科斯的研究是对庇古提出以征税来解决外部性这个片面观点的矫正，其含义是解决外部性问题未必需要政府的直接干预，无论是行政性干预、还是税收性干预。 自科斯发表他的著名论文以来，科斯的理论洞见越来越多地被应用于所谓的“发展权交易”的实践。比如在污染控制领域，世界各国早在上个世纪七十年代就开始尝试排污权交易的实践，排污权交易已成为当前各国最重要的的环境经济政策之一（Helfand, Berck and Tim Maull，2003）。近年来，在应对全球气候变暖趋势的努力过程中，欧盟碳排放贸易（ETS）体系也已发展成为全球最大的发展权交易市场（Chichilnisky and Heal, 1995，Stern，2008)。在土地利用和城市规划领域，也出现了以美国为发源地的土地发展权转移（TDR, Transferrable Development Rights），或所谓的土地发展权利的交易。它是指将一块土地进行非农开发的权利（实际上是整体土地产权束中多项权利中的一个部分）通过市场机制转移到另一块土地（Johnston and Madison，1997)。或者说，如果我们把在某个地块上进行如非农业开发之类的权利称为土地发展权，那么这种权利可以从权利发送（或出卖）区的地块上分离出来，并被有偿转移到权利接受（或购买）区的另一地块上，这样，权利接受区（或地块）就可以获得比原来土地利用规划确定强度更高的开发强度，而权利发送区在出售或转让发展权之后，通常会受到严格的开发限制(Tavares, 2003)。以美国为例，土地发展权交易是从20世纪70年代开始实施，到目前有30多个州采用了这一发展策略，受保护的农地、自然保护区和开放空间等多达300，000英亩（Kaplowitz et al., 2008）。近年来，欧洲部分国家
美国城市规划发展简史
美国城市规划发展简史 从哥仑布发现美洲新大陆，到美国现代城市规划专业的形成，其间经过了400多年的发展历程。回顾这段历史，可以清晰看到美国城市成长的三个阶段。 1.在独立前约300年的殖民地时期内，美国的城镇从无到有，属于前城市化时代。 2.从朗方规划美国新首都华盛顿哥仑比亚特区，到19世纪末的芝加哥世界博览会，是美国城市化急剧发展的时期。 3.从20世纪初开始，在强大的美国城市经济的支持下，城市美化运动与城市土地区划，分别从城市景观环境和城市房地产开发两个方面，奠定了美国现代城市规划的基础。 目前，美国城市已形成了建立官方行政地图和总体规划这样两套系统的工作。其中，经过改造的德式城市区划得到最广泛认同，而用于传播的总体规划的趋势仍在不断增长。 毛其智：今天，我们把美国的一些城市规划情况拿出来，回顾一下现代城市的发展过程。从中看到的城市发展中的问题，算是以他山之石来考虑我们中国的发展情况。现在学建筑和规划的同学在学习过程中，他们了解的最多的就是中国的情况，除了中国之外，第二个最熟悉的国家恐怕就是美国了。很多的规划设计的过程中，对于美国的方方面面都有讨论。今天我们从另外一个角度，即历史的角度来看的时候，可能看到大家过去不太熟悉的情况，等于是有一些知识的补充。 美国在发展过程中确实有很多的五光十色的各种情况的建设，但是我们要了解这个国家不能光看其表面的情况。这是一张美国的地图（见图），夏威夷不包括在内，美国的国土面积在地理一般讲的是比中国略小一点，936万平米公里的范围。但是从2004年开始，很多材料都显示美国的国土面积超过了中国，中国号称960万平方公里，美国现在是962万平米公里。原因是什么呢？原因是因为美国在世界上拥有很多托管的领土，其托管的领土加起来在目前的面积超过了中国，上升为世界的第二，第一是俄国。美国的人口这些年来也快速的增长，在二三十年前的时候，美国有2亿人。但是到今年年初美国已经拥有2亿9500万人。 我们都知道美国受到全世界的关注，美国问题也有很多人在解释。今天我选了一篇文章：问题和答案：美国为什么如此繁荣？为什么人家如此学习它？向往它？批评它？或者是反对它？这也是我们后面要讲的美国规划情况为什么是这样，而不是其他的情况。这些都应该从美国发展的一系列的特点来看问题和答案，文章里讲美国是万花筒，美国是大熔炉。总起来最简单地美国是一个移民的国家。美国人的生命是在竞争中燃烧出火花的，激烈的社会竞争实际上是其巨大的社会创造力和发展动力。然后美国的人格原则是个人意志自由至高无上。美国的独特之处在于它具有消除独特性的能力，其实际上是一个大熔炉，不管是什么民族融入美国的社会中，本民族的独特性就会消除。另外美国是一个金钱社会，一个人成功与否的唯一标准是你赚钱的能力。同时美国的生活是一
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我国土地所有权变迁
从辛亥革命到1949年，在中华民国的法律框架下，土地制度是在衔接清末现实和参照西方私有制基础上发展起来的“有限土地私有制”，这种土地所有权制度使农民在强化土地继承权的同时，也强化了对土地兼并的保护，从而使得丧失土地的流民、贫民和流氓无产者成为加剧社会动荡的重要原因，这也是国民政府后来丧失政权的主要经济原因之一。 1949年以来，农村土地制度先后经历了四次变革。1950年起进行土地改革，废除了国民政府实行土地私有制所形成的土地兼并，实行与传统完全一致的“耕者有其田”的农民土地“私有制”，到1952年，全国范围内土改结束。但这时的土地私有制一是“落地未生根”，二是依然是不完整的私有权。因此，1953年～1956年，在保留农民土地私有制基础上的农业互助组和初级合作社，实行农业的社会主义改造，以及1958年～1978年，土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社，将原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切私有财产都强制性无偿收归集体所有，在中国社会的历史文化传统中不仅显得顺理成章，而且在社会主义公有制的旗号下的变本加厉行为，也似乎被赋予了某种社会进步意义。1979年至今，全国普遍推行家庭联产承包责任制，依然实行农村土地的集体所有，由农户家庭承包经营。 但1982年宪法规定的农村土地(包括自留山、自留地和宅基地等)属于集体所有，在法律上依然是一个边界非常模糊的概念，自上而下的省、县、乡、村行政组织，都可能依照权力大小，通过权力影响改变这个模糊的“集体所有权”边界，这种方式虽然会造成事实上的权利损害，却并不会在法律上构成明确的侵权。近年各种开发区遍地开花、农用耕地逐年减少的现实，实际上与传统的土地产权边界不清有非常重大的关系。这种权利边界不明确的土地产权安排，使得农民在面对任何一级行政组织的事实侵权行为时，都会丧失任何形式的公力救济权，甚至连最基本的私力救济行为，也常常被行政权与司法权合一的政府归结为“非法”。这样的土地产权制度安排，客观上进一步加剧了人地关系高度紧张的矛盾，同时也使得城乡二元结构矛盾持续恶化。
论美国联邦政府的土地政策及其影响
2006年第4期(总第117期) 青海师范大学学报(哲学社会科学版) Journal of Q inghai Nor mal University(Phil os ophy and Social Sciences) NO.4,2006 General No.117 论美国联邦政府的土地政策及其影响 兰伊春 (青海师范大学人文学院,青海西宁810008) [摘要]美国联邦政府的土地政策经历了一个较长时间的演变过程。美国独立后,联邦政府通过了一系列土地法案,将西部土地收归国有,再通过出售和赠予等手段将这些土地转为私有。西部国有土地私有化成为美国西部开发的基础和前提,同时也是美国联邦政府开发西部的主要手段。这种处理土地的方式对美国西部开发产生了重要影响。 [关键词]美国;土地法案;土地私有化 [中图分类号]K712142 [文献标识码]A [文章编号]1000-5102(2006)04-0055-04 近代美国的发展与西部开发密切相关,土地是其经济发展中的一个最重要因素之一。美国联邦政府的土地政策经历了一个较长时间的演变过程。其土地政策的主旨就是通过市场途径实施国有土地私有化,进而带动西部的全面开发。美国独立后,联邦政府通过了一系列土地法案,将西部土地收归国有,以彻底排除各州争夺西部土地和边民非法占地产生的纠纷;再通过对土地的高价、大块出售,到对土地的低价、小块出售,包括赠予等手段将这些土地转为私有,西部国有土地私有化成为美国西部开发的基础和前提,同时也是美国联邦政府开发西部的主要手段。这种处理土地的方式为整个西部开发奠定了坚实的法律基础,对美国西部开发产生了重要影响。促进了美国农业、交通运输业等的发展。但是,在这一过程中也产生了一些负面影响,如土地投机等问题则需要进行全面探讨。 一、联邦政府的土地政策 美国独立后,大片自由土地存在于西部地区。1784、1785、1787年联邦政府连续制定了三个土地法案,确定了处理西部土地的三个步骤:第一步,将西部土地全部收归国有,以彻底排除各州争夺西部土地和边民非法占地产生的纠纷;第二步,在西北地区根据人口增长情况逐步建立权力平等的新州;第三步,再以法定形式陆续将这些土地投入市场,按地段出售国有土地。 独立后,如何处理当时的西部,即阿巴拉契亚山以西的土地成为热点问题,被提上邦联政府的议事日程。1784年,处于过渡时期的邦联政府,委托杰斐逊起草了土地法。法令根据1780年大陆会议关于西部土地国有的宣言,规定西部土地为美国全体人民所有,肯定了土地出售前必须首先进行测量和所有赠送的土地都必须详细记录在案的做法,但没有提到土地的销售方式和最低价格。此土地法虽然未被国会所接受,它却成了1785年土地法令的基础,它确立的土地国有和建立新州的原则成为日后制定土地法令的依据,对西部抢占土地的现象起到了一定的遏制作用。翌年,西部土地法正式出台。 1785年5月20日邦联政府通过了关于西部土地测量和出售的法令。在这一法令中它将阿巴拉契亚山以西的土地划分成许多镇区,“每镇区为边长6英里的正方形,即36平方英里,每镇区划分36个1平方英里的地块,每块相当于640英亩。地块为最小出售单位。每英亩的拍卖底价为1美元。”[1]土地的出售必须逐个的按城镇进行,也就是说,在一个城镇的土地未销售完毕之前,不得出售另一个城镇的土地。法令确认了国有土地必须先测量后出售的原则。同时,在西部交通方便的地方设立土地局,经办土地出售和转让。 1787年土地法,主要涉及俄亥俄河以北、密西西比河以东之间的当时所谓西北地区土地的处理,所以又称《西北法令》。后来此法令推广适用于整个西部。该法令进一步确定了土地国有的原则,并规定了在该地区建 [收稿日期]2006-03-08 [作者简介]兰伊春(1964-),女,汉族,河北人,青海师范大学讲师。
浅析我国土地发展权的归属
龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/473199421.html, 浅析我国土地发展权的归属 作者：陈彤 来源：《科学与财富》2019年第21期 摘要：随着我国改革开放的深入，全面建成小康社会进入攻坚阶段，我国农民利益的保 护需要得到更加的重视。土地发展权作为能够带来增值收益，提高利用效率的土地处分权利制度，目前在我国仍处于空白状态。尤其是农地发展权是提高农民权益的重要权利，现阶段以及将来如何配置都是关系农民利益的核心问题。本文将通过对西方国家土地发展权制度的发展及特点来探讨适合我国土地发展权归属制度应如何设置。 关键词：土地发展权；集体经济组织；农村土地； 一、土地发展权的概念 土地发展权来源于英国1947年的《城乡规划法》，后来美、法等国也出台法律设立和解决土地发展权问题。而我国学界目前仍未对土地发展权达成一个统一的观点。在我国学界关于土地发展权有狭义和广义之说。狭义的土地发展权说认为土地发展权是一种农地可转为建设用地进行开发利用或在土地上兴建建筑改良物的权利；而广义的土地发展权认为除狭义的发展权含义之外，还包括因土地利用强度提高而获得更多利益的权利。广义说是我国学界正在成为主流的观点，即土地发展权是土地利用用途和性质以及土地集约程度某一方面改变带来的权利。 二、英美法国家土地发展权利的特点 英国的土地发展权始于1947年的《城乡规划法》，为了应对土地权利人对私有土地的开发过程中造成的一系列严重问题，英国在《城乡规划法》中土地发展权国有化以限制私有土地的过度开发，土地权利人仍享有土地的所有权，但是必须按照原有用途利用土地。变更土地用途只能通过向国家申请并缴纳一定的开发税，而基于土地用途变更产生的增值收益则由国家和土地权利人之间进行分割；与之相反，美国的土地发展权则是归于土地所有者。为了解决本国苛刻的土地用途管制制度带来的不同类型土地之间的利益失衡，美国政府建立起了土地发展权的交易制度。美国的土地发展权制度将本国土地划分为受限制开发区和可开发区。受限制开发区通常为一些未充分开发区域，例如自然环境脆弱区等，而土地可开发区则是城市中心区或者城郊地带。所有类型的土地所有者都享有土地发展权，但不同类型的土地有不同的开发强度等级，土地所有者需要在政府划定的等级下开发利用土地。同时，土地可开发区所有者可支付一定价格获得受限制开发区土地的土地发展权，并将两类土地的开发强度相叠加；法国的土地发展权制度则包含了“法定密度极限”和“土地干预区”制度。对于这两种制度中的土地发展权利归属，法国设置了两类不同的主体。在“法定密度极限”中，被开发土地的开发者拥有建设权上限指标内的土地开发自主权，然而对于超过该上限的开发权，则归属于国家，国家可以选择将這部分指标保有或者出卖给开发者；“土地干预区”制度则是在保护土地所有者的土地开发权基础
美国土地发展权及生态保护概览
美国土地发展权及生态保护概览 王永莉 ［摘要］土地发展权是国外土地产权束中的一项重要权利，我国目前还没有正式的土地发展权安排。美国通过近40年的土地发展权转移计划，实现了广泛的社会发展和环境保护的目标。本文通过大量的文献综述，对美国土地发展权的特点、目标、价格以及土地环境的保护和发展权转移的演变、影响因素和实施等方面进行了归纳和分析，以期为我国土地发展权的创设和运用提供借鉴。 ［关键词］美国土地管理；研究进展；土地发展权；土地生态保护 中图分类号：D933．1文献标识码：A文章编号：1004—3926（2010）12—0116—04 基金项目：国家社科基金“低碳经济模式下西部地区自我发展能力研究”（10BJY006）和西南民族大学课题“四川民族地区发展低碳经济的路径研究”的阶段性成果。 作者简介：王永莉（1968－），女，四川蒲江人，西南民族大学经济学院副教授，研究方向：环境经济学。四川成都610041 土地发展权是从20世纪50年代初开始，在英、美、法等国相继设置的一项重要土地产权制度。国外学术界对土地发展权的研究比较丰富，尤其是美国，土地发展权转移的理论与实践都比较成熟。 一、土地发展权的性质、特点 早期关于土地发展权的研究较多是从法律的角度展开的，涉及其性质、特点等方面。Barry C．Field和Jon M．Conrad（1975）较早分析了可转移发展权（简称TDR）的经济性质；Bruce E．Carpenter和Dennis R．Heffley．（1982）分析了TDR的空间均衡特点；James T．Barrese（1983）分析了TDR规划实施中的效率和公平问题。Jeffrey G．Buckland（1987）沿着可购买的发展权（简称PDR）作为一种保护农地的手段的历史演进，分析了它在美国的历史和用途，主张该工具应继续扩大使用。Arik Levinson （1997）认为，TDR控制下限制建筑的高度能促进整个地区的整体福利水平的提高和发展。［1］ 与其他土地用途管制方法如土地分区相比，可转移土地发展权有如下优点：（1）本质上属于市场主导型的土地使用管理手段，而不是依靠传统的行政控制。（2）移出地区（A Sending Site），即出售土地发展权的土地所有者获得了补偿，而移入地区（A Receiving Site）即购买土地发展权的土地所有者削弱了其“暴利”所得（James T．Barrese，1983），土地收益分配更公平。（3）TDR给政府提供了一种低成本（TDR计划和管理的费用）且可以有效保护大面积区域的方法，尤其是经济迅速发展的区域（Jeffrey G．Buckland，1987）。（4）TDR 计划的用途不断拓展，包括环境保护、农地（耕地）保护、社区振兴、历史遗迹保存以及经济发展等。［2］ 土地发展权转移（TDR）的缺点在于：（1）应用相对复杂，尤其是对于地方政府的能力、金融机构的参加、规划的科学性等要求较高，还需要对公众进行大量的培训。（2）适用的局限性，更适合经济迅速增长的地区，对于发展压力小的地区，很难构建发展权市场。［3］Rick Pruetz等（2007）还从公平、绩效、成本以及管理和实施等方面分析了TDR的优势和不足。 二、土地发展权的目的和目标 George G．Sause，Jr．（1955）较早分析了英国1947年的城乡规划法和土地发展价值问题，指出1947年城乡规划法最主要的目的就是实现土地使用过程中公共福利的最大化。通过支付给土地所有者一笔限制土地用途改变的补偿金，政府获得了土地发展及其价值的权利。所有补偿金的最高限在3亿英镑以内。但是在实践中，很多土地所
土地使用权取得方式的法律制度
提醒：房地产开发企业取得国有土地使用权的法律途径有：出让、划拨、转让。 一、以出让方式取得国有土地使用权 1、内涵：土地使用权出让，是指国家将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。 2、出让方式：招标、拍卖、挂牌、协议。 3、年限：土地使用权出让最高年限：居住用地七十年，工业用地五十年，教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年，商业、旅游、娱乐用地四十年，综合或者其他用地五十年。 （一）以招标拍卖挂牌方式出让土地使用权 招标拍卖挂牌出让土地使用权范围：
（1）供应商业、旅游、娱乐、工业用地和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地； （2）其他土地供地计划公布后一宗地有两个或者两个以上意向用地者的； （3）划拨土地使用权改变用用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的； （4）划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的； （5）出让土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；
（6）法律、法规、行政规定明确应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。 （二）以协议方式取得国有土地使用权 （1）协议出让国有土地使用权范围 出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，方可采取协议方式，主要包括以下情况： A、供应商业、旅游、娱乐和商品住宅、工业用地等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的； B、原划拨、承租土地使用权申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地计划决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；
土地权利理论与方法一
土地权利理论与方法(一) 张长春 河北农业大学国土资源学院Changchun_zhang@https://www.wendangku.net/doc/473199421.html, 本书结构 第一章土地权利概述 第二章土地所有权 第三章土地用益物权之建设用地使用权 第四章土地用益物权之承包经营权、宅基地使用权和地役权 第五章土地担保物权 第六章土地确权法律政策概述 第七章土地权属争议调处制度 附录：规范性文件 第一章土地权利概述 本章结构 第一节土地权利的概念及特征 第二节土地权利体系 第三节土地权利制度历史变迁 第四节土地权利登记制度 第五节土地权利制度在市场经济发展中的地位和作用 第六节国外及港台地区土地权利制度
第一节 土地权利的概念及特征 权利树(图谱)（Tree of rights) ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????......康权、肖像权人身权利：生命权、健占有留置权质权抵押权担保物权地役权宅基地使用权土地承包经营权划拨取得出让取得建设用地使用权用益物权他物权乡镇集体所有村民小组所有村集体所有集体所有全民所有：国有自物权：所有权物权单方允诺无因管理不当得利侵权之债 违约之债债权财产权利民事权利
第一节土地权利的概念及特征 一、财产权、物权、不动产物权 财产权 民法设立调整平等主体之间的人身关系和财产关系，而为当事人设置的相应权利。 属于民事权利、实体权利范畴，区别于行政、刑事程序中的程序权利，如陈述、申辩、提起行政复议、行政诉讼等权利 物权 对特定物享有的直接支配并排除他人干涉的权利。名称、权利内容均由法律规定。 对世权、绝对权:直接支配的权利 物权与债权的区别 ?反应的社会关系性质不同—物权：静态财产归属关系、债权：动态的财产流转关系 ?法律关系的主体范围不同—一一对应与一多对应 ?法律关系的客体范围不同—物且是特定物；物、行为、智力成果、财 ?法律关系的内容不同—直接支配与请求债务人为给付行为 ?法律关系发生的原因不同—物权仅限合法行为产生，侵权之债则因违法行为产生3．不动产物权 ?动产与不动产的划分标准 ?不动产物权的分类 自物权—他物权 主物权—从物权（抵押权） 动产物权—不动产物权 动产物权—不动产物权的区别有： A.公示方法不同：占有公示与登记公示； B.权利让与的方式不同：交付生效与登记生效、口头与书面； C.设定权利类型不同：动产可设定抵押、质押，可以留置，不动产仅可抵押，但可以于其上设定用益物权； D.涉诉时诉讼管辖不同：合同签订地、履行地、债务人所在地等可以约定 二、土地权利的概念及特征 土地权利是土地制度的核心内容，是指权利人按照法律的规定直接支配土地并排除他人干涉的权利。解释：———特指土地物权，此外还存在土地债权：如租赁权。 ?土地所有权的内容： 占有、使用、收益和处分四项权能。其他不动产的不完全物权仅是部分权能的集合体。土地权利的特征 （1）土地权利是对土地的支配权； （2）排他性财产权利；辨析：内容互不相容不可并存与互不相同有时可以并存 （3）对世权； （4）物权法定； （5）登记公示 第二节土地权利体系 法律体系—权利体系：工具与成果的关系
美国土地制度与房地产
赵晓 中国已经到了必须从根本上改变土地制度与政策的时候了。 最近，应沃尔玛等邀请，我有机会到美国许多地方访问讲学。其间，我特别关注美国人的住房情况。然而，考察的结论非常令人沮丧，那就是：尽管中国经济增长速度越来越快，但中国人民离美国式的幸福生活却越来越遥远。 美国人三年能买别墅！ 笔者发现：在美国，别墅类的住房均价一般不超过每平方米8000元人民币。以美国人均收入超过4万美元的水平，普通家庭三四年的收入即可轻松购入一套别墅类住房。 笔者还查阅了芝加哥市自1930年以来的生活费用统计，结果发现：近100年来，美国人的家庭收入相对于新房购买的能力来说，都没有发生太大的变化，基本上都是三年左右的收入即可轻松购买一套住房。 要知道，按美国的标准，美国的别墅是真正的别墅，即带花园、草坪甚至森林，容积率极低的住宅类型。相比之下，中国所谓的“别墅”，按美国的标准大多只能称作“独栋”，因为根本没有足够的花园面积。 然而，即便这样的“别墅”，已经让普通
中国人根本不敢想像，并且越来越不敢想像。事实上，在中国各主要城市，由于房价飞涨，其增速大大超过居民收入增长的速度，目前70%～80%的人无力购买新房。而按目前的趋势，必然导致的结局是：中国普通居民以住房为标准，其离幸福生活目标的距离只能是越来越远。 很显然，中国的房价收入比一直保持在较高水平，京沪房价收入比在近年一直保持在10倍以上，远远超出了5～8的合理范围。城镇一般家庭仅靠正常的工资收入购买商品房是很困难的，并且随着房价的上涨将越来越困难。这样的房价收入比必然超出社会一般公众的承受范围，并成为社会矛盾的焦点。 中国人何以雪上加霜？ 何以美国人民居之如此容易，中国人民居之却大不易，并且越来越雪上加霜呢？有几个可能的解释：其一，是过去计划经济不注重消费尤其是住房消费，所以存在着历史的欠账。其二，是当前中国人收入水平太低，因此无法达到美国的住房消费水平。 显然，我们的确存在着历史欠账。然而，第二个解释并没有太大道理，因为我们这里说的是收入相对于住房的购买力，是一个相对指标。而这个相对指标，美国在100年中几乎都没有大的变化，中国也不应该有如此大的变化，
土地发展权的实践与启示-2019年文档
地发展权的实践与启示 土地发展权（Land Development Right , LDR，是对土地 在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。据此，有的学者将土地发展权分为以下三类：农业用地转变为建设用地（商业用地）的权利（即农地发展权）、提高建设用地利用度（建筑容积）的权利（即市地发展权），以及对未利用地进行开发的权利（即未利用地发展权）。受人类中心主义的支配，我国关于土地的分类是以土地的经济利用价值为标准的。 土地发展权在我国土地权利体系中的地位土地是传统物权 法研究的核心内容，因而土地权利当然成为物权的核心所在。我国《物权法》大体遵循大陆法系的传统，但又具有中国特色，我国土地权利体系中并没有土地发展权，那么如果创设土地发展权，则其将处于何种位置呢？这一问题涉及土地发展权与土地所有权、土地使用权以及其他有关权利的关系。土地发展权与土地所有权的关系问题实际上是土地发展权是否独立或附属于土地所有权的问题。对土地所有权而言，立法的重点转向如何调整土地的使用，促进产权流转，使土地发挥更大的社会效益。由此，土地使用权便逐渐从所有权中分离出来，成为一种独立的物权。 顺应这种趋势，土地发展权也得以创设，从土地所有权中分离出 来成为一种独立的可转让的物权。 不同的权利分配方式对当事人有着不同的行为刺激。如果我国创设土地发展权制度，那么该权利应如何配置？在我国，集体土地发展权归属于土地所有权人一一集体经济组织如何呢？依据《土地管理法》第10 条和《物权法》第60 条之规定，集体土地所有权可归乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织所有，但目前不仅集体所有权主体没有人格化的代表，而且这三级集体组织之间的界限也不清楚，从而导致集体土地所有权在事实上被虚置。所有权主体的非明晰化造成了权利真空，产生的最严重问题就是对土地的侵蚀和公共资源的浪费。产权不清晰，集体土地就缺乏合理的流转机制。并且，如果将集体土地发展权归属于集体经济组织，则由于主体虚位，事实上将使土地发展权集体所有演变成村委会主任或乡（镇）长所有，从而使产权更加复杂，权力寻租将不可避免。另外，由于农民不享有土地发展权，则其如需提高土地集约度或改变土地用途，必须向村委会或乡政府交纳一定的土地发展费，这会使目前我国农村土地
2019年对土地权属争议问题的思考
对土地权属争议问题的思考 对土地权属争议问题的思考 近几年来，土地权属争议不断发生，并呈上升趋势，一定程度上影响了社会和谐稳定和经济健康发展。土地争议问题，已成为当前的一大难点问题。 一、引发土地权属争议的几种情况 随着经济社会步入快速发展时期，各种社会矛盾不断显现，土地权属争议数量也呈上升趋势，影响了经济发展和社会和谐稳定。各地发生争议较多的是村与村之间、村民小组与村农民集体之间土地所有权争议和户与户之间宅基地使用权争议。 经分析，引发集体土地所有权争议的原因主要有以下几种：一是由于村民委员会将“四荒”土地承包，引起的承包人与其他农民集体之间的集体土地所有权争议。二是农民自行开发荒地引发的集体土地所有权争议。三是因国家重点基础工程项目征地补偿引发的集体土地所有权争议。四是因宅基地初始登记发证不规范，引发户与户之间宅基地使用权争议。 二、土地权属争议案件多发的原因分析 （一）土地开发利用不断深入，争议潜在因素凸显 一些地方由于受水利、土壤等自然条件制约，形成了长期无人耕种的大量未利用。近年来，由于水利设施不断配套完善，灌溉条件有了很大程度的改善，给荒地资源开发提供了客观条件。再由于种植业产值
和效益逐年提高，激发了农民开垦荒地的积极性。沿海地区利用滩涂发展水产养殖、盐业生产及盐化工项目，具有得天独厚的条件，经济效益丰厚，极大的推动了土地资源的开发利用。随着土地开发利用的不断深入，土地价值日益提高，土地财产权益也充分体现出来。村集体通过承包方式开发和农民自行开发土地的热情空前高涨，形成了新一轮土地开发高潮。未利用土地从过去的无人问津，变成了现在争夺的对象，从而，导致引发土地争议的各种潜在因素开始凸显出来。（二）基础工作薄弱，土地产权管理不到位 由于各个历史时期土地法制不健全，多头管理，体制变更，土地权属资料不全或散失等历史原因造成土地权属不清。在《土地管理法》颁布之前的相当长一段时期内，相当一部分土地权属及其调整是由行政领导口头批准，没有办理正式的手续或手续过于简单，没有形成正式的土地权属资料。《土地管理法》实施后，各地开展了土地资源详查工作，绘制了1：10000比例尺土地利用现状图，其中对各村土地界线也进行了调绘，但是，由于当时各级领导特别是村级领导和群众市场经济意识差，对土地资源的重要程度认识不到位，在村与村之间土地权属指界过程中没有认真对待，随着时间的推移，发现当时各村的土地权属界线与实际相差较大，土地权属仍然不清。导致无法利用土地详查的权属资料进行集体土地所有权登记发证，土地权益得不到法律保护。 （三）土地管理基层基础工作不规范，形成争议隐患 一些地方村庄地籍调查工作开展的较早，宅基地登记发证率较高，宅
美国土地征收制度
美国土地征收制度 TYYGROUP system office room 【TYYUA16H-TYY-TYYYUA8Q8-
美国土地征收制度 美国是一个以土地私有为核心的国家，其土地分别属于联邦和州政府管理，联邦政府直接管理的土地约占美国全部土地的三分之一。美国存在着与我国土地征收类似强制征收或有偿征收制度，指政府无须财产所有权人同意而获取私人财产的权力美国土地征收制度的实质是土地征收权的行使问题，美国的土地征收权主要分为联邦、州、县三级。美国关于土地征收的规定，散见于各个相关的法律之中，如《美国联邦宪法》、《美国财产法》、《美国公有牧地改良法》、《美国佛蒙特州土地利用与开发法》、《美国联邦土地政策管理法》等。其中，美国联邦宪法第5条修正案对财产征收权做出了规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征收私有财产供公共使用。”第14条修正案规定：“禁止各州不经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由或财产，或在州管辖范围内拒绝给予任何人平等法律保护。”《美国联邦土地政策管理法》规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征收的方式获得各种土地或土地权益。美国各州的宪法也都对征收权做出了相应的规定。 一、美国土地征收的基本条件 在美国，政府实施土地征收必须具备三个基本要件，即正当法律程序、公平补偿和公共使用目的。 （一）正当法律程序
美国各州政府是土地征收的主体，但在强制征收土地的程序和手续安排上，各个州的差异很大。作为正当的法律程序，美国土地征收行为通常应当遵循如下几个步骤：一是预先通告；二是政府方对征收土地进行评估；三是向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约；四是召开公开的听证会，说明征收行为的必要性和合理性。如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；五是如果政府方和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收土地。除非土地所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变；六是法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；七是双方最后一次进行补偿价金的平等协商为和解争取最后的努力；八是如果双方不能达成一致将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理补偿”的价金数额；九是判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的土地。 （二）公平补偿 美国宪法确立了“公平补偿”的原则,根据这一原则,美国确立了土地征收补偿的计算标准是该土地被征收时的公平市场价值,所谓公平市场价值是指买卖双方在无强迫情况下,经验丰富、信息灵通的买方愿付给卖方之土地的价格。通常,在估价过程中不考虑所有人对其土地所定的私人价格,但如果该土地适用于专门用途,比如教堂、学校、公园或类
论美国的土地发展权制度及其对我国的启示
论美国的土地发展权制度及其对我国的启示 刘国臻 2013-4-9 9:36:24 来源：《法学评论》(武汉)2007年3期内容提要：美国土地发展权制度取得了巨大成功。二十世纪中叶，美国在实行土地用途管制制度的基础上，设置了土地发展权，并通过土地发展权移转和土地发展权征购两种制度加以运作，具有注重效率、引入市场机制和土地发展权私权性的特点，对于我国目前土地使用性质改变而产生的发展性利益的分配和权利归属法律制度的构建具有重要借鉴价值。 关键词：土地发展权土地发展权移转土地发展权征购 作者简介：刘国臻，中山大学法学院副教授、民商法学博士后。 在美国，土地发展权已经成为一项可以与土地所有权分离而单独处分的财产权。自1968年和1974年美国分别建立土地发展权移转制度和土地发展权征购制度以来，土地发展权制度发挥了巨大作用。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程的加快致使土地使用性质改变，由此而产生的发展性利益分配和权利归属越来越成为人们关注的热点和难点问题。而我国现行的土地权利体系中还没有配置土地发展权。因而，探讨美国土地发展权制度的来源、运作、特点及启示，对完善我国土地权利体系的法制建设，落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策大有裨益。 一、美国土地发展权制度的来源 土地权利体系随着社会经济条件变化而不断丰富。二十世纪上半叶美国经济
迅猛发展，城市化速度加快，人口（包括移民）的大量增加，促使不堪重负的城市急剧向外扩张。城市向外扩张，占用大量农地，给城市周边的土地（特别是耕地）保护带来巨大压力。在地价快速上升的同时，农用地迅速减少。美国东部以农业为支柱产业的佛罗里达州，农地流失的速度十分惊人。佛罗里达州的马纳提县(Manatee County)每年流失的农地5000到7000英亩。在西部的加利福尼亚州，传统农地以每年5万英亩的速度减少。①在美国，农地的流失并不是个别地区的特殊问题，而是全国各地都面临的普遍问题，不过有些地区更加突出。在流失的农地中，又以优质耕地居多。在经济迅猛发展、城市化、人口急增引起农地迅速减少的同时，也引起风景资源、野生动植物、公众健康等问题。 为了解决上述问题，早在二十世纪二、三十年代，美国政府学习德国土地用途管制的做法，强化政府对土地利用的管理。美国土地用途管制的主要内容是：规范土地利用，控制土地利用容积率，控制城市规模的不断扩大，保护农地特别是耕地，同时保护环境。②为此，美国联邦政府制定了相关法律，如1936年出台了《水土保持和国内生产配给法》(Soilconservation and Domestic Allotment Act)。美国是联邦制国家，地方立法在美国整个法律体系中占居重要地位。在土地利用管理方面，州政府直接参与土地利用管理。与联邦政府相比，各州政府的土地利用管理，特别是农地保护的立法更加具体和详细，但联邦政府和各州土地用途管制的立法并未达到保护农地的预期作用。到二十世纪六十年代，美国政府（主要是各州及地方政府）逐渐意识到土地用途管制制度对减少农地流失，控制城市建设对郊区农地的蚕食作用不明显。农地流失状况仍然很严重，在采取土地用途管制制度较早的新泽西州，农地仍以每年1万英亩的速度减少。马里兰州的豪哥马利县(Montgomery County)，到二十世纪六十年代末仍然失去了18%的农地。美国农地流失不仅仅体现在面积方面，而且体现在农用地越来越被分割成小块土地和优质耕地大量减少。