社会资源分配的公平与正义
社会资源分配的公平与正义
林万亿(台湾大学社会工作学系教授)
我国近几年内经历了过去数十年来未曾有过的政治经济转变，一是经济的成长趋于迟缓，二是政党轮替。前者带给台湾社会的震撼，不亚于后者。1986-7年的政党政治形成与解严，加上1990年代的国会全面改选与总统直选，使台湾的政治民主化获得巩固，已预告了政党轮替的可能性，只是时间迟早罢了。相形之下，近几年来我国经济成长率的下降，失业率的攀升，以及平均家户可支配所得的下滑，这对享有三十几年的高成长与低失业率，甚至，经历过两次石油危机，一次东亚金融危机，都不曾受到重大创伤的国内经济来说，是难以接受的。通常，在资本主义社会里，经济繁荣的时期，除非所得分配极度不均，否则资源分配的议题很难引起共鸣；反之，在经济不景气的时期，如果所得分配也恶化，资源分配的议题就成为影响社会稳定，以及政府统治的合法性的关键。据此，社会资源分配的议题更显得重要。当前社会资源分配的主要问题
首先，家户所得分配不均恶化。
我国的所得分配以五分位差来计算，从1960年代中期的5.25倍，逐年下降到1980最低的4.17倍，此后，逐年回升到2000年的5.55倍。到2001年更高达6.39倍，可以预见的2002年的情形应更严重。所得不均恶化的主因是最低所得家户组的平均所得从1999年的317,001元，逐年下降到2001年的279,404元；反之，最高所得家户组的所得，持续上升中，并未受到不景气的影响。如此一来一往，当然会使所得不均恶化。以2001年的数字为例，这些低所得家户的每人每月可支配所得平均才11,584元，已逼近当年的国家最低生活费用标准(台北市12,977元，高雄市9,814元，台湾省8,276元)。
由于，我国的最低生活费用标准是依主计处所公布之最近一年平均每人消费支出的百分之六十计算，其标准偏低，再加上有工作能力而未就业者也被自动计入有所得，因此，大部分的低所得家户都不能列入低收入户，但是，如果低所得家户组的平均所得持续下降，而最低生活费用标准继续上扬，以2003年的最低生活费用标准为例，台北市13,313 元，高雄市9,712元，台湾省8,426元,，将会有更多的低所得家户会掉入低收入户(贫民)名单中，届时，我国的低收入人口就不再只是区区的0.73%了。证诸其他工业先进国家的经验，全球化与知识经济时代来临，将同步带动所得分配的恶化，我们的社会似乎也不例外。
其次，区域间的不正义。
住在城市的居民，一定希望都市生活有林荫大道、花团锦簇、交通顺畅、消防安全、治安良好、购物便利、环境整洁、教育优越、福利一流、文化提升，其实，住在非都市的居民何尝没有这样的期待。然而，台湾经历了三十年的经济发展与政治民主，并没有像欧洲工业民主国家一样，将城市与乡村的生活水准拉齐。离开台北城之后，仿佛进入另一个世界，有人形容就像从美国进入墨西哥般，虽然，差距没那么大，但描绘倒有几分神似。过去乡村城市化、家庭即工厂的结果，使乡镇有的尽是水泥铺面的田埂，货柜箱型的住宅，不通的排水沟，规划不周的道路，以及充斥的著铁皮屋工厂。
不明究里的人可能会认为非都会区的地方官员无能，的确是有无能、无知的是官员与民代，但是，制度设计的不良，才是最根本的问题所在。台北市一年超过1,500亿的预算，用在260余万人，272平方公里的土地上；高雄市一年超过650亿经费，用在150余万人，154平方公里的土地上；而相对于台北县一年只有660亿预算，要照顾360万人，2, 052平方公里的土地，建设的差距已不言而喻。不只如此，同样是地方政府，但是院辖市的编制大、位阶高，随便一个院辖市的局长，职等就比得上台北县的县长，使得县市政府人力不足，也留不住好人才，建设怎么会好？
影响资源分配不均的原因，
影响当前我国资源分配不均的主要原因有财富缩水、失业、税制、制度结构等因素。
首先，低经济成长率时代来临。
1997年的亚洲金融危机的打击，各国经济成长率大幅下滑，甚至引发社会动荡不安。接着，1999年的南投集集大地震所造成的严重伤亡与损害，国际高科技产业的萎缩，2001年911恐怖攻击事件的后遗症，以及近十年来，中国大陆生产取代的影响，吸纳来自包括台湾在内的世界各国的投资，导致台湾的经济节节下滑。经济成长率从1980年代平均的8.2%，以及1990年代平均的6.4%，下滑到2000年的5.9%，2001年的负成长2.2%，到了去年(2002)才又上升到3.54%，行政院主计处预估今年(2003)的经济成长率为3.68%。
我们很难从短期的资料中论定我国已进入低成长的阶段，但是从历史长程的经验中，却不得不承认我们已进入经济发展的低度成长阶段。就如同大多数工业先进国家，在二次大战后的的60年代到第一次石油危机之前，GNP成长率都能维持在4.8%左右，从1973年到1990年间，成长率才下滑到2.5%不到的低度成长。即使是成长率最高的日本，在1973年以前的高达9%的成长率，也不复存在而掉落到1980 年代的4%上下。近五年来，欧洲联盟的平均经济成长率维持在2 %左右，日本情况更差。也就是说每一个曾经有过高成长率的经济体，会因所得提高、物价上涨、工资上升、环境保护，以及社会安全的需求，而使生产成本升高，竞争力自然不若低工资、低成本的国家。台湾因曾经以低生产成本，高竞争力而崛起于东亚，如今已是一个相对成熟的经济体，无法再靠低廉的劳动成本来换取高的成长率，低成长将是个常态，人们应渐渐接受它。
其次，平均每人国民生产毛额迟缓成长。因着低成长率，平均每人国民生产毛额也在近几年有迟缓成长的迹象，1992年是10,502美元,，1997年是13,592美元，之后，又下滑回2002年的12,900美元，比1996年的水准稍低些。随着国民生产毛额的下降，平均家户可支配所得也从2000年的新台币891,445元，下滑到2001年的年的868,651元。家庭荷包缩水量虽不多，但这却是几十年来头一次，对国民的心理所造成恐惧自不在话下。
第三，失业率节节上升。我国的失业率从1970年代以降，除了1980年代初第二次石油危机后有五年爬升到2%以上外，都维持在2%以下，直到1996年起，失业率才又向上攀升到2.6% ，从此一路攀升到2002年的年的5.17%。虽然，我国的失业率比大部分欧美工业国家都低，但是，高于韩国(2.8%)、新加坡(4.8)，与日本(5.3%)相近，对国人的压力也是可想而知的，尤其，失业者中以15到24岁的年轻人的比率最高(11.91%)，这对人力资本的投资是一大警讯。
第四，地方政府的财政困难
以九十年度为例，台湾省各县市政府的自有财源平均只有52%，最高的桃园县是75.32%，最低的南投县只有17.7%，因此，须大量依赖中央政府的补助，这也正是中央政府扮演资源重分配的角色的时机。依财政收支划分法，中央政府将统筹分配税款的29.16% (484.19亿) 分配给台北市，11.47% (190.27亿) 分给高雄市，41.83% (693.78亿) 分配给人口占全国81.5%的台湾省各县市，以台北县为例，人口占全国16.1%，却只分配到2.88% (47.7亿)。加上各种专案补助之后，还是有很多县市连经常收支都无法平衡，如桃园县、云林县、高雄县、台北县、台南市、及宜兰县。政府都举债度日来维持经常支出了，那有余力来解决恶化的所得分配不均问题？
最后，赋税不公。
我国的租税负担占GNP的比率是工业国家中最低的，以2001年为例，只有12.9%，且逐年下降，远不及OECD国家的27.6%，也比新加坡(14.9%)、韩国(18% ) 都低。税率低不打紧，政府又不断以赋税减免来刺激景气，单单促进产业升级条例的税捐减免一项，一年(2001) 就免掉653亿，占当年税收的5.16%。低赋税使得政府必须采取降低公共服务支出，或借贷来平衡政府财政。降低公共支出的代价是生活品质差、教育素质低落、投资环境不良、资源分
配不均，这是任何民主国家的政府所不敢轻易尝试的，一不小心就出现合法性的危机。因此，只好靠借债一途，政府未偿还债务到2001年就已高达3兆2百多亿。欠债越多，如果经济不能很快复苏，又不愿加税，只好牺牲公共支出。很不幸的是，越是景气低迷、失业率越高，社会福利的需求也越高，政府若以紧缩支出来因应，负面效果必然产生。
贫穷与所得分配不均的后果
所得降低与分配不均对于低所得家户的生计、教育、健康、社会参与、家庭关系等都有不利的影响，对整体社会的经济成长、社会团结、政治稳定、治安也是负面的。就目前有的资料分析如下：
首先，家庭的消费能力不足。
以民国九十年为例，家庭消费支出平均每月15,314元，仅较前一年增加0.4%，但是所得五等分中较低的三等分家户的消费支出均减少，其中又以最低所得组家户的减幅达6.4%最高。消费不足直接反映在人力资本累积的薄弱上，最低所得组在某些生活必需设备的拥有率偏低，例如行动电话39.8%, 录放影机18.0%、汽车17.0%、报纸16.3%、家用电脑12.8 %、书刊杂志2.1%等，都远比最高所得组分别的97.2%、66.0%、82.7%、60.1%、82.0%、31.9%低很多。这些设备的有无对知识累积、社会参与都有重大影响。
其次，低所得家户储蓄率低。
虽然，2001年我国的储蓄率仍然高达23.95%，略低于前一年的25.44%，但是，低所得家户的储蓄能力几近于零，最低所得组家户的每人每月消费支出是11,771元，高于平均收入187元，也就是说该年这些人是入不敷出的，自然就没有储蓄的可能性。反之，最高所得组家户每人每月有12,365元的剩余可储蓄，占月均所得的38.2%。没有储蓄能力，对家庭的经济安全、教育、健康、社会关系、儿童与老人照顾，以及家庭稳定都非常不利。
第三，教育剥夺。
贫穷导致儿童的学习准备不足，学业成就低。家庭贫穷使儿童进入学前教育的比率偏低，甚至，营养午餐都负担不起，至于，进才艺班、补习班的机会更少，直接影响到多元入学的机会。依教育部的统计，九十学年度的国民中小学平均中辍率是3.3%，高于前两年的2.0%与3.0%，总计有9,464位中辍生，国中生更高达8.5%。而其中单亲家庭占39.6%，原住民占10.4%，都超出应有的比率，目前我国的单亲家庭率不到7%，原住民的国民中小学生也只占总学生数的2.4%，显然，经济扮演非常重要的因素。这些经济的弱势者在教育机会上的不利，将限制其向上流动的机会。
第四，犯罪率升高。
经济不景气对治安肯定是不利的。以刑案发生率为例，2001年是每十万人2196.6件比前一年增加219.9件，其中遭到恐吓、勒赎、伤害、妨害自由等人身伤害者，十万人中有158.5件，高于前一年135.4件。除非受到查报率的影响，否则，与经济有关的治安问题已凸显。兼顾成长与分配的因应策略
如果现在就要国人放弃追求过去那种繁荣的景致的念头，有些残忍，但是，此时若还掩饰低成长时代已来临的事实，那更是不负责任。国人必需理解我们已走过经济发展的颠峰，过去，我们曾因超高的经济成长率被歌颂而雀跃，现在，我们应以一种成熟的心情来迎接它的缓慢成长。在此，经济低度成长的时候，让我们一起共体时艰，度过难关。怎么做呢？
首先，稳住失业者的家庭。
这些被劳动市场排除的人们有48% (24.8万人)因歇业或业务紧缩所致，其余的是初入社会找不到工作的年轻人，或是不满意现有工作，或是临时工作结束者，总之，非其所愿，而他们的家庭需要被支持，否则，自杀、犯罪、牺牲子女就学机会，必然层出不穷。目前主要靠就业保险法的失业给付来养活这些人，可是，给付期限只有六个月，每月领取金额是投保薪资的60%，而且，必须向公立就业服务机构办理求职登记，七日内仍无法找到工作者，才有资
格领取。初出社会的新鲜失业人只好继续靠家人养。2002年总计有615,157人申请失业给付，核定611,640件，每月平均50,970件，总计核付金额102.04亿，平均每件1万6千多元。可见，51万5千失业人口中仍有许多人领不到失业给付，或领完六个月后仍然找不到工作，必需吃老本，或勒紧腰带者，他们的苦日子，应该被关注。
放宽失业给付请领资格，延长给付期限，可解决部分问题，但是还得修改社会救助法，以衔接失业给付，将失业者与家庭照顾者的工作所得(事实上是无所得) 从家庭总收入中剔除，如此一来，低收入户会增加许多，社会救助经费也会跟着增加，但才能解决失业者的困境。我们不能再心存既怕失业者依赖失业给付，又怕贫穷人口增加的龟毛思考，先救救这些家庭，才是一个文明的社会所应为。
其次，创造就业机会。
透过公共工程来创造就业机会是解决不景气的有效作法，其中又可分扩大公共建设与增加公共服务就业机会两类。前者效果比较慢，但只要投资得当，效益比较高。后者增加就业机会的效果立即呈现，又可同时弥补过去某些公共服务不足的缺憾，如环境清洁、绿美化、老人照顾、档案清理、古迹导览等，但是，经济效益比较低。最近朝野为了七百亿救失业方案中的五百亿扩大公共建设方案吵成一团，关键在于，怎样的公共建设才能有效带动景气，增加就业机会。不妨，同时考虑成长与分配，将过去忽略的地区、人口群、生活面向所需要的建设，借此机会补齐，如每一乡镇的公共图书馆、每一种台湾产业与文化的博物馆、区域性的展演馆、传统市场的更新、旅游景点的整建、道路的打通等，这些反对党谅必不敢反对，因为大家都想执政。
至于，增加公共服务就业方案，不要再以六个月作为一个单元，这效果有限，可把时间延长到一年，甚至更长，但要有规划，例如，将老人与身心障碍者的照顾工作逐年从外籍监护工手上接回来，世界上没有一个国家一方面有五十万失业者，另方面却把国家的弱者交由他国国民来照顾的，其实是过去决策者的失职，不应该继续延续这种政策。
第三，强化社会安全体系。
若不是政府对家庭的移转性收支产生某种效果，我国的所得分配将更不均，以2001年为例，政府移转收支前家户高低所得差距达7.667倍，加上来自政府的移转性收入(社会福利给付)后，所得差距下降到6.536倍，再经过对政府的移转性支出(缴税)后，所得差距才又下降到6.391倍。可见社会福利的所得重分配效果显现出来，而且比租税效果还大。如果将当前的社会保险制度中政府补贴与分摊保费的设计改变，将全民健保、老年年金保险的保险费，有雇主的由劳雇双方依比率分摊，无雇主的由被保险人自行负责，政府不依职业别来平均分摊保费，改依被保险人的所得高低等级来补助保费，其所得重分配效果会更大，同样要花钱，就要有更高的所得重分配的效果。
最后，调整财政收支划分
目前的财政收支划分的资源重分配效果还是很低，政府若认为谁贡献税收比较多，就该分配比较多，那么就应该考虑税的来源不应全是公司的贡献，也应计算工厂所在地县市的贡献，这才公平。工厂在云林，服务属当地，缴税(贡献)在台北，这当然不合理。政府不应该只扮演中立的角色，更不应该当个诺丁汉的行政官(Sheriff of Nottingham)(劫贫济富)，而是应该做个罗宾汉或廖添丁(劫富济贫)。反正，政党轮替了，大家都有机会当执政党，少一点政治思考，多一点专业判断，国家会更进步。