土地财政的成因及影响分析
闽南师范大学
毕业论文
土地财政的成因及影响分析
The Origins and Effects Analysis of Land Finance
姓名：熊柔娉
学号：101103123
系别：经济学系
专业：国际经济与贸易
年级：2010级
指导教师：陈蓉
2013年12 月24日
摘要
近些年，地方政府通过经营土地获得土地财政收入在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，但是长期来看，这种模式会对宏观经济的健康发展带来不利影响。本文主要探讨了我国土地财政产生的原因以及运行中日益积累的各种阻碍社会经济发展的问题，寻找相应的对策来破解土地财政困境，减少地方政府对土地财政的过分依赖对促进我国社会经济发展具有重大意义。
关键词：土地财政；影响；对策
Abstract
In recent year，the local government earned land finance revenues by selling land，which alleviated financial difficulties of local government. But in a long term, this model is unsustainable and it would affect the sound development of macroeconomic. In this paper, it mainly discusses the reasons of land finance and obstacles accumulated in the social economic development of our country. Therefore, Searching for the corresponding countermeasures to solve the land financial problems, reducing local government’s dependency of land finance are of great significance to the promotion of China's social and economic development.
Key words:land finance; affects; countermeasures
目录
中英文摘要..........................................................................................（I）一、土地财政的成因 (1)
（一）“土地财政”的界定 (1)
（二）土地财政形成的体制背景 (2)
二、土地财政产生的经济社会影响分析 (4)
（一）土地财政对地方政府财政状况的影响 (4)
（二）土地财政对城镇化进程的影响 (5)
（三）土地财政对利益分配格局的影响 (6)
三、打破土地财政的对策 (7)
（一）财税体制改革 (7)
（二）构建以民生为标准的政绩考核体制 (8)
总结 (9)
参考文献 (10)
致谢 (11)
一、土地财政的成因
20世纪90年代以来，土地使用权和住房产权制度发生了很大改变，在城镇化、现代化的快速发展中，形成了在地方政府主导下以土地的资本化为路径的经济增长方式，继而产生了所谓的“土地财政”问题。
(一) “土地财政”的界定
目前，学界对“土地财政”的概念虽然还没有定论，但对其内涵已基本达成了共识，本文研究的“土地财政”是指地方政府利用土地所有权和管理权依靠卖地取得的收入来维持地方财政支出，又叫“第二财政”。土地财政是在现有土地使用权制度、财政体制、政绩考核机制、地区竞争制度等局限条件下，地方政府为了追求收益最大化的结果。可以说，它反映了我国现代化、城镇化背景下现行制度、经济体制的内在矛盾。
土地财政涵盖的内容归纳起来包括以下几部分：第一部分是土地出让金收入。就是指政府以国有土地所有者的身份，将土地使用权出让给使用者使用一定的年限，并收取出让合同价款。土地出让金收入被认为是“土地财政”收入的最主要来源，也是地方政府预算外收入中规模最大的一块。2000年以来，全国各地土地出让金收入增长速度飞快（见表1），2001年，地方土地出让总收入占全国地方财政总收入仅16.6%，到了2010年上升至历年之最71.7%，而且从2001年至2012年，土地出让金收入占总收入平均达50.29%，可谓是土地财政的“半边天”了，由此可见土地财政是名副其实的第二财政。第二部分是土地相关税收收入。主要包括五个税种和营业税的两个税目：土地增值税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税及建筑业营业税和房地产业营业税。根据财政部2011年和2012年全国公共财政收入决算表统计数据，2011年，土地增值税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税五项税种合计收入为8828.45亿元，占全年税收收入额的比重超过9%。①2012年上述五项税种共实现收入10127.99亿元，比上一年增收1899亿元，同比增长23%。第三部分是与土地相关的行政性收费。包括：耕地开垦费、房屋拆迁费、新增建设用地有偿使用费、土地使用费、土地租金以及与农业、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门相关的费用。②第四部分是土地投融资，地方政府利用储备土地作为抵押获得的银行贷款收入。据刘守英等人统计，东南沿海的一些县市，每年投入到基础建设上的资金中，土地出让收入大约占30%左右，地方政府自身投入的财政资金仅占10%，剩下60%的资金全部是靠抵押土地从银行获得的贷款收入。
①2011年全国公共财政收入决算表.财政部网站,https://www.wendangku.net/doc/581129697.html,/2011qgczjs/201207/
t20120710_665247.html
②樊继达.治理土地财政：一个公共分析框架[J].国家行政学院学报,2011(4):43-48
①审计署2013年第24号公告审计结果显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额达38475.81亿元，其中政府负有偿还责任的债务18437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10959.69亿元。②
表1 全国土地出让总收入占全国地方财政总收入的比重（单位：亿元）
资料来源：财政部和国土资源部统计数据。
(二) 土地财政形成的体制背景
1. 土地财政形成的体制背景之一——分税制财政体制
财政体制要从1978年开始的财政改革说起，当时实行的是分灶吃饭的财政体制，到了90年代，中央面临很大的财政压力，为了提高中央财政的比重，1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993]第85号），从1994年1月1日起全面施行。根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，新体制将税种明确划分成三种，即中央税、地方税和中央地方共享税。这次改革不仅范围广而且影响深远，可以说是我国财政体制改革的分水岭，其中最核心的内容在于中央政府和省级政府之间收入划分方式的彻底改变。1993年，地方财政收入为3391.44亿元，占总财政收入78.1%，地方财政支出3330.24亿元，占总财政支出的71.7%。中央财政收入为957.51%亿元，占总财政收入的21.9%，中央财政支出为1312.06亿元，占总财政支出的28.3%。
③1994年后，中央与地方的财政收支情况出现了根本的变化。1994年，地方财政收入占
①刘守英、蒋省三等.中国土地政策改革:政策演进与地方实践[M].上海:上海三联书店,2010:5-6
②2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果.审计署网站
https://www.wendangku.net/doc/581129697.html,/n1992130/n1992150/n1992500/3291665.html
③李蓓.地方政府土地财政行为分析[J].现代物业(中旬刊),2010(8):60-62
总收入由78.1%下降到44.3%，而中央财政收入占总收入的比例由1993年前的21.9%上升为55.7%，①财政收入主要向中央政府转移。
然而，分税制对中央及地方的支出范围没有科学规范的划分标准，含糊不清的支出层层压给下级政府，有些原本应该由中央负担的事务却在实际执行中推给了基层，造成地方政府承担了较大的财政支出压力。以2012年为例（见图1），除了外交、国防、国债付息支出的责任绝大部分由中央承担，其他支出几乎都是地方政府一力承当。中央把更多的事权下放，很明显导致地方政府承担的责任不减反增。这就形成了地方政府收入与支出的不对等，缺口的规模扩大。因此，地方政府为了解决吃饭问题，为了负担城市基础建设支出、为了拿出政绩，想要有所作为，必然要寻找增加财政收入的途径。分税制改革后，正好为地方政府获取预算外收入提供了有利的条件，因为改革明确规定地方政府可完全支配土地出让金的全部收入。如此一来，土地出让收入自然成为地方政府增加财政收入的理想选择。
土地资源的社会属性是国有垄断，并且归各地方政府管辖，获取土地财政收入为地方政府弥补财力不足提供了最佳的渠道。分税制改革只是对预算内财政资金进行规范管理，对预算外资金收入的运作模式并没有进行有效管理，而且这次改革只是初步理顺了省级政府与中央政府之间的分配关系，没有在市县级政府确立一个合适的财权分配体系。这便是造成地方政府利用土地资源提高财政收入的制度原因。
图1 2012年中央与地方政府主要支出责任划分情况
资料来源：财政部统计数据。
①刘轶鹏、张硕.我国土地财政成因研究[J].今日财富(金融发展与监管),2011(11):23
2. 土地财政形成的体制背景之二——政绩考核体制
分税制后中央的权利更加集中，中央政府和上级政府对下级有绝对的控制权，下级政府必须接受上级的考核，这是政绩考核的社会基础。，我国自改革开放以来长期坚持以“经济建设为中心”，所以地方经济发展水平大都作为上级政府考核下级政府政绩水平的主要内容，这是政绩考核的经济基础。所谓的政绩是官员晋升的主要依据，虽然考核的指标很多，但是重心往往不是“绿水青山”、“民生安定”、“幸福指数”等难以量化的指标，而是“GDP”、“财政收入”等易于量化的指标。GDP作为政绩考核指标的原因有：第一，GDP指标属于数量性指标，便于计量，而其他指标（特别是社会发展类指标）无法量化或量化难度较大，第二，GDP指标通用性较强，而其他指标可能随着地区情况不同而发生变化，第三，GDP指标与地方政府自身利益的相关性较为直接，而其他指标较为间接，第四，作为委托者的中央政府可以有效控制该指标，而其他指标的可控性较差。①
那么，政绩考核体制为什么能够催生土地财政这一模式呢？这是因为土地财政可以在短期快速地满足地方官员的政绩需要。第一，土地经营的收入是地方财政的主要组成部分，第二，土地经营可以在短期内拉动房地产业、建筑业、服务业的发展，从而创造巨额的GDP。而GDP正是前述政绩考核的主要指标。既然土地财政可以如此立竿见影，以地生财可以直接拉动GDP增长，地方政府有什么理由不去追求土地财政的快速增长呢？一旦做大GDP、保证本级财政运转的同时上缴更多的财政收入，它就能最大程度地帮助地方政府跑赢“晋升竞标赛”，其他任何行为都没有“土地财政”这么直接、有效。很多学者研究了中国的政绩考核制度，也普遍认为当前评估地方政府政绩的基本准则是GDP。例如密婷等学者的观点就是由于经济发展指标较易评估，使以GDP增长率为主要指标的经济考核体系得以确立，加大了地方政府对土地财政的依赖。②
二、土地财政产生的经济社会影响分析
(一) 土地财政对地方政府财政状况的影响
分税制改革后，地方政府面临着财权和事权不匹配的困境，财政支出的压力加大，为履行基本职能不得不寻找相应的增收途径，而获取土地财政便可有效缓解地方政府财政资金不足。由表2可以看出，土地财政的主要组成部分土地出让金占地方财政收入总额呈上升趋势，2005年土地出让金仅5千多亿元，占地方财政总收入39%，2010年土地出让金上升到27000亿元，相比2005年翻了大概5倍，占地方财政总收入66.5%，“土
①蒋震、邢军.地方政府“土地财政”是如何产生的[J].宏观经济研究,2011(1):20-24
②密婷.土地财政的成因与危害分析[J].安徽农学通报(上半月刊),2011(13):4-5
地财政”的出现切实增加了地方政府的可支配收入，确保了基层政权的正常有效运转。1999至2008年间，我国土地出让金收入从514.3亿元上升至10259.8亿元，年均增长率39.5%，剔除通货膨胀因素，年均增长率更是高达45%，无疑是财政来源中上升最快的一种。①从以上分析可知，巨额的土地财政收益在缓解地方财政不足方面产生了积极的作用。
但是，土地财政模式在缓解地方政府财政困境的同时也引发了相应的问题，即代际不公。通过土地财政获取的财政收入实际上是釜底抽薪的办法，对于当届政府来说行之有效，然而下届再下届的政府财政收入情况将更加窘迫。因为，土地出让金是若干年土地使用权的地租收入，土地作为一种不可再生的稀缺资源，在一定期限内可以使用的总量是有限的，本届政府获得的出让金实际是一次性预收并一次性预付了未来若干年的土地收益总和，这种透支的行为，会带来可预见的风险，也就是下一代政府能从土地中获得的财政收入更少了，甚至要为往届政府的土地财政行为买单。除此之外，当前政府以土地作为抵押建立融资平台进行地方债的融资途径及直接向银行贷款面临着巨大的金融风险，根据审计署2011年第35号公告，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。②融资的实质都是通过公司的形式将社会资金转化为地方政府的资本金，增加地方政府融资的杆杠效应。这种土地融资依赖地方政府信用做支撑，土地做抵押，容易受地方官员影响，若风险管理不严格、责任模糊不清、运作不规范，将加大金融风险与财政风险。例如，审计发现，2011年有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。②
表2 2005-2012年土地出让金
资料来源：财政部和国土资源部统计数据。
(二) 土地财政对城镇化进程的影响
①满燕云.“土地财政”难题求解[J].中国改革,2010(8):12-15
②②2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果.审计署网站，
https://www.wendangku.net/doc/581129697.html,/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html
自2000年以来，我国城镇和城市的建设突飞猛进，其秘诀就是地方政府通过征地再出让积聚了大量建设资金，由于征地成本低，出让收益高，这就大大降低了地方政府基础建设的成本。一些学者通过实地调研发现20世纪90年代末以来土地在我国经济增长中扮演着重要的角色，推进了我国工业化、城镇化快速发展。1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，实施住房商品化。商品房市场的启动，带动了土地市场的活跃，全国土地出让成交价款从2000年的595.58亿元增至2012年的28886.31亿元。既然土地出让收入全部划归地方，那么地方政府必然可以名正言顺进行圈地，扩大城市范围。实体经济的发展也离不开土地，地方政府通过征地获得廉价的农用土地，再以低价提供给企业达到招商引资的目的，一方面，企业可以获得优惠的政策照顾，从而刺激企业的扩张，形成大规模的经营园区、经营城市的新模式，加快了工业化的进程；另一方面，集体所有的农业用地转为国有的非农土地，刺激了城镇的扩建，带动了房地产业、服务业的发展，提高了市民生活质量，也促进周边农村经济的转型与发展，客观上加速了城镇化的步伐。有学者即指出，土地实际是中国工业化和城市化的“发动机”。所以，土地财政在一定意义上推动了我国城镇化的发展。
但是土地财政在推进城镇化发展的同时也存在诸多问题。例如土地利用效率低、注重外延疏忽内涵、在土地开发利用中只关心城市扩张、盲目圈占土地以及忽略土地的潜能挖掘等，导致城市中新增建设用地的利用效率逐年递减。尤其是小城镇，很多建成的房屋无法招来投资和住户，造成土地资源的闲置浪费，空心村、空心城大量存在，加大整理改造难度。由于缺乏有效的区域统筹协调，重复建设严重，许多城市产业结构趋同，城镇土地利用空间结构不合理，造成土地资源浪费。因而土地财政模式将造成城镇化发展的不可持续。
(三) 土地财政对利益分配格局的影响
我国土地制度实行城市土地国家所有制和农村土地集体所有制形式。法律规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这就在形成了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权之间的不平等地位。①由于卖地价格与征地补偿价格之间的巨大差异，地方政府、开发商、银行成了最大的受益者，而被拆迁和圈地的城镇居民和农民权益受到了不同程度的侵犯。特别是在征地过程中出现的强拆强迁行为，由此引发的群体事件和上访接连不断。此外，政府大量征地会导致农民无田种地，据统计，一般情况下每征用1亩农地，就会伴随1.5个农民的失业，农民既失地又失业，过多的失业人口不仅不利于经济的发展，同时也会危及社会稳定与和谐。
①王玉波、唐莹.转型期地方政府土地财政效应研究[J].农村经济,2011(10):28-32
①同时,由于“国家建设用地”和“公共利益”缺乏明确的法律界定,地方政府借“公共利益”之名征用土地，而土地属于稀缺、不可再生资源，大量征地导致耕地流失，对土地资源的可持续利用产生了严重的影响。我国人口众多，耕地流失必然严重地威胁我国粮食安全。随着城镇化进程的加快、人民生活水平的提高和人口的增加,我国粮食消费以每年90亿斤的速度递增,粮食供求的缺口越来越大。②据估计,到2030年,我国人口将达到16亿,届时人均占有耕地仅在1亩左右,已远远低于国际标准。以如此少的土地来养活庞大的人口数量,不仅会对国内的粮食供应安全形成极大的威胁,而且也会对国际市场形成很大的依赖与压力。③
事实上，政府卖的地，基本是通过征用农村集体土地，而农村集体土地的使用权不能直接进行交易，必须通过政府征收转化为国有土地，政府充当了集体土地经营的操纵者，有了土地一级市场的垄断权，政府为了完成政绩考核，增加地方财力，将征收来的土地高价批租给开发商，再经过投机商的一次次转手，在层层利益的驱动下，土地价格节节攀升。对于房地产企业来说,地价上涨导致土地取得成本的增加,出于追求利润最大化,必然会提高房价,将增加的土地成本转移到消费者身上，也就带动了房地产价格的高涨，这使国家房地产调控难度加大，房地产市场的泡沫加剧。房价过高已经成为我国一个非常突出的社会问题，买不起房成为民生的焦点，高房价让许多人沦为房奴，在沉重的房贷压力下，居民不敢消费，不敢结婚生子，从而抑制了内需。总结起来，土地财政已严重影响各个群体的利益分配格局。
三、打破土地财政的对策
综上所述，在当前的体制背景和经济发展阶段下，地方政府出于自身利益考虑，在追求经济发展特别是GDP增长、提高政绩指标等作用力下土地财政是其必然的理性选择。土地财政一方面缓解了地方政府的财政压力，另一方面对促进城市化发展有一定的作用，但是从长期来看是弊远大于利的。要从根本上解决土地财政问题，就要改革现行的财税体制和政绩考核体制。
(一) 财税体制改革
地方政府走上土地财政道路的关键原因是由于财权事权不对等，因此，破解土地财政的重要途径之一，就是合理划分中央和地方的事权与财权，建立起财权与事权相适应的财政体制。其中，赋予地方政府合理的财权是最重要的，主要措施包括：
①黄国龙、蔡佳红.“土地财政”的分税制根源及其对策[J].宏观经济研究,2013(6):3-8
②辛波、于淑俐.对土地财政与经济增长相关性的分析[J].农村经济,2010(3):28-32
③辛波等.对中国经济的一个乱象—土地财政的剖析[J].山东工商学院学报,2011,25(2):62-66
一是扩大地方政府的税权。我国应当根据地方事权的特点，通过法律的形式扩大地方的税权，将地方税的解释权、减免税等的税政权、征管权赋予地方。可以考虑改革房产税，解决现行房地产税收不统一、房地产税中重流转轻持有的局面。对长期持有和短期持有房地产者在税收上加以区别对待，对长期持有房地产者，在交易转让时应予以税收优惠，对交易过于频繁且带有明显投机行为要课以重税。稳步推进省直管县财政管理体制改革，如省级和县（市）级应分别有各自的主体税种，特别是县（市）级作为财政体系中的基础层级，应有税基稳定的税种作为其主要财政来源。①
二是合理并清楚地界定中央政府与地方之间以及地方政府之间的事权。调整和完善财政分级管理体制，加大中央对基础性公共服务的支出责任，减轻目前强加在地方的不合理事权，减轻地方政府的支付责任。省级政府应主要负责本辖区内的宏观调控、调整经济结构、改善自然环境、社会保障、区域道路交通、公共秩序与安全等。市、县、乡级政府应主要负责本辖区内的公共秩序与安全，公用事业、城乡建设等。建议关系到全国人民基本利益的社会保障、医疗卫生、教育、科学技术、国土气象等公共服务类的财政支出应主要由中央来承担。
(二) 构建以民生为标准的政绩考核体制
在我国财政体制变迁过程中，地方政府的行为受经济与政治双重激励与约束机制的影响。改革开放之初，面对贫穷落后的经济状况，我国的首要任务是加快发展经济、提高生产力水平、增强综合国力。因此，经济建设摆在突出位置，在这种情况下，可量化的GDP指标一时成为衡量经济发展快慢的“硬指标”，也是考核地方官员的政绩的核心指标。在现有的经济发展数量指标与政绩显示直接挂钩的激励下，地方政府社会公共服务的职责与地方经济增长和地方财政收入增长往往是冲突的。因而较少考虑经济增长的资源环境代价和社会保障率、居民满意度等民生指标。
随着我国经济发展向小康社会推进，GDP这种单一维度的物质财富增长指标已经无法涵盖一国或一地经济社会生活的全部。实际来看，经济增长只是手段，人的发展和幸福才是目的。因此，要构建以民生为标准的政绩考核体制，对地方政府官员的考核不能只以GDP和财政收入为主要标准，而要地方政府更多的关注社会保障率、失业与就业率、教育实现率、居民收入增长率、居民幸福指数、生态和环境指标达标率、社会治安良好率、重大责任事故发生率、对突发性事件的应急反应能力等与人民生活质量密切相关的社会领域的发展。这样，地方政府就会减少基本建设投资冲动，增加居民实惠，改变财政资金收入结构和支出方向，进而督促地方政府转变执政理念，达到减少地方政府“经济人”行为特征的目的，最终成为城市公共治理的主导者角色。
①刘辉.破解地方政府土地财政的制度安排[J].经济研究导刊,2011(14):11-12
总结
我国正处于大规模城市化和现代化发展阶段，土地问题是发展中的核心问题。土地财政作为一个现象问题反映的是地方政府对即期利益的追求及地方财政运行和公共投资对土地性收入的过度依赖，其中隐含着当前财政体制和制度、经济长期稳定与安全的深层次矛盾。研究土地财政的影响与治理对策有利于地方财政安全和经济社会的可持续发展，具有重要的现实意义。因此，必须以有利于科学发展为原则，改革相关经济与财税体制、考核制度，以破解土地财政的困局。
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致谢
历时将近四个月的时间终于将这篇论文写完，在论文的写作过程中遇到了无数的困难和障碍，都在同学和老师的帮助下度过了。尤其要强烈感谢我的论文指导老师——陈蓉老师，她对我进行了无私的指导和帮助，不厌其烦的帮助进行论文的修改和改进，特此感谢，同时也非常感谢经济学系的全体任课教师给予我的支持和帮助。也感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。
由于我的学术水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请各位老师和学友批评和指正！
我国的土地财政弊端与问题浅析
我国土地财政弊端与问题浅析 摘要 早在上世纪八九十年代，我国就已经就土地有偿使用问题做过初步讨论，并存在认识上的分歧，不少人从增加政府财政收入的角度，主张土地有偿使用，他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现。但也有人认为，实行土地有偿使用，主要是为了发挥地租的调节作用，理顺经济关系。而当时的讨论，实际上是财政观点占了主流地位，发展到现在，并最终形成土地财政。 一．导言 土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。 据数据显示，当今的我国政府，对土地财政的依赖程度已经远远超过前几年，在这种情况的背后，联结者农村大量的失地农民，城市过度扩张带来的各种城市病以及城市房地产价格过高等种种城市化进程当中的问题。 对于现在这种严峻的情况，本文将对土地财政现象及产生的原因做一个分析，并且就此现象提出自己的对策与建议。
二．土地财政的现状及分析 地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。 近10年来，我国各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%，而去年2011年土地出让金的收入已经超过3.15万亿，其中房地产出让土地的收益就2.7万亿，据相关资料显示，地方政府对土地财政依赖程度已达到86.75%。这组数据不能不让我们警醒。 从政府的土地财政收入来源看，主要分为两部分。 一为税收收入，主要为建筑税和房地产税。 二为非税收收入，主要为土地出让金。 这两个部分的收入，其实是有相互联系的，政府先出让土地，收取土地出让金，接着房地产商建设房地产，并且上交给政府建筑税和房地产税，又成为了这政府的收入，在这个环节看来，似乎对政府来说是个良性循环，政府可以靠出让土地获得大部分的财政收入。 但是，如果仔细想想就会发现，政府这一连锁行为的源头是要不断让出国有土地使用权，也就是不停出让土地来维持这一过程，这样就不可避免的要不断占用农业用地，因此，土地财政本质上是对于农业用地的不断征占与转变。 从另一个角度看，政府出让土地作为工业或商业用地，本质上是让出若干年的国有土地使用权，也就是向企业收取若干年的地租，而从现实中看，有很多中小企业是向银行贷款来支付这若干年的地租，也就是负债性质，那么若是在这期间企业破产或是倒闭，将会给银行带来一笔坏账，也会对这一整条资金链产生不利影响。
中美土地财政收入问题比较研究
中美土地财政收入问题比较研究 ■张涵山东财经大学 [摘要]本文对中美两国的土地财政收入方面进行了异同点的对比，并分析造成这种差异的原因，从中得出我国可以从中借鉴的经验。 [关键词]土地财政财产税土地出让金 土地财政收入指的是与土地相关的税费等形成的财政收入。近几年，我国地方政府过度依赖土地财政收入，形成了学术界热衷研究的“土地财政”问题。而在美国地方政府的财政收入中，土地财政收入同样占据重要的地位。因此，本文对中美两国土地财政收入相关方面进行对比，从美国的土地财政发展状况得出我国可以借鉴的经验与启发。 一、美国土地财政收入状况概述 美国的土地财政收入出现过三种形式：一是将土地作为资产出售形成的资产性收益；二是以土地及其地上附属建筑物为载体形成的税收收入，如财产税、对土地和房屋征收的遗产税和赠与税；三是政府以非税收的形式征收的其他与土地有关的财政收入，如不动产出售收益等。 在不同时期，美国土地财政的形式以及归属有着不同的特点。从1776年到内战时期，美国的土地财政收入以土地出售收益为主，且基本上归联邦政府所有。而从内战至今，财产税成为主要形式。在内战结束后，土地财政收入是由州和地方共享的。后来随着州政府开始开辟新税种，将财产税下放给了地方政府，土地财政收入占州政府总收入的比重逐步下降，从1902年的52%，下降到1942年的10%。但其占地方财政收入的比重始终维持在较高的水平，财产税已经成为地方政府的主体税种。 二、中美土地财政收入的相同点 1.形成原因都为了解决财政困难 美国的土地财政开始于建国初期。那时的美国刚刚经历完独立战争，各级政府迫切需要筹集大量的财政收入来修复战争创伤，建设新国家，而当时的美国经济尚未恢复，税源狭窄，无法短期筹集到政府需要的收入。而我国在实行分税制以后，中央财政收入占总收入的比重大幅提高，财权上收，而地方政府的事权却没有相应减少。地方政府拿少数钱却要做多数的事，就必然导致地方政府的财政困难。将土地作为资产出售来获取收益，程序简单快捷，成本低，可以满足短时间内筹集到大量收入。因此，中美两国的地方政府都选择了采用土地财政方法解决财政困难。 2.土地财政收入都主要归地方所有 土地资源不易转移和隐藏，且具有很强的地域性，地方政府对辖区内的土地也更具有信息优势，因此由地方政府征收与土地相关的财政收入，成本更低，程序上也更加方便。美国的土地财政收入经历了从中央所有，到州与地方共享，最后到地方政府占用绝大部分的发展演变过程，在这一过程中，征收的效率是逐渐增强的。我国土地财政收入的形式有土地出让金、以及房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等与土地相关的税种。土地出让金全部归地方所有，中央不参与分配。而上述税种也都属于地方税，收入归地方独享。由此可以看出，中美两国的土地财政收入在分配方面有相同之处，即都主要归地方所有。 3.土地财政收入都在地方财政收入中占有重要地位 美国在出售土地时期，土地财政收入在美国总财政收入中占据绝对优势地位，曾一度达到60%。后期的财产税占地方税收收入的70%。土地财政收入在美国财政中的地位可见一斑。我国土地财政收入的主要形式是土地出让金。从表一中可以看出，虽然土地出让金占地方财政总收入的比重波动较大，但平均在40%以上，可见我国地方政府存在过度依赖土地财政收入的问题，尤其是依赖土地出让金，地方财政面临较大的财政风险。 表 数据来源于《中国财政年鉴2011》 三、中美土地财政收入的不同点 1.出售内容不同 虽然两国都经历了出售土地换取资本收益的过程，但两国出售的内容并不相同。美国出售的是土地的所有权。美国先通过一系列法案，将西部的土地收归国有，然后通过出售和赠与的手段将土地转为私有，从而获得土地出售收益。在此过程中，虽然出售的价格和具体政策一直在变化，但交易土地所有权以换取财政收入的性质一直没有改变。我国的土地是归国家或集体所有的，不允许存在私有土地，因而出售的是土地的使用权。国家根据土地的用途，还对使用权的最高期限做了具体规定：居住地70年，工业用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年等等。因此，土地出让金在某种程度上可以视为40—70年租金的一次性缴付。缴付土地出让金后换取的只是对土地的开发使用权，所有权始终由国家掌握。 2.获取土地财政收入的主要形式不同 2007200820092010全国土地出让金总额（亿元）12216.7296001590028197.7 全国财政总收入（亿元）51321.7861330.5368518.383080.3 地方财政收入（亿元）23572.6228649.7932602.5940609.8 土地出让金占全国财政总收入比重23.80%15.65%23.22%33.94% 土地出让金占地方财政总收入比重51.83%33.51%48.77%69.44% 162 《商场现代化》2012年10月（下旬刊）总第699期
中国土地财政的成因、影响及前景
中国土地财政的成因、影响及前景 土地财政是中国在城镇化演进过程中所特有的历史现象。“狭义”的土地财政是指中国地方政府对土地出让收入所形成的严重依赖，而“广义”的土地财政不仅包括卖地收入，还包括地方政府设立融资平台、依靠土地抵押所进行的各类融资活动，即“土地金融”。2001－2010年，地方政府土地出让金收入从1296亿元增长到2.9万亿元，占地方财政总收入的比例也从16.6%上升到76.6%，年度之间虽然存在明显波动，但多数年份所占比例在40%－50%，是名副其实的“第二财政”。2008年上半年至2012年底，地方政府融资平台贷款余额从1.7万亿元增加到9.2万亿元，占我国银行业贷款余额的比例也从约7.6%迅速攀升至13.8%。毋庸置疑，土地财政在提振经济增长、加快城市化进程、缓解地方建设资金压力等方面曾经并且仍在发挥着至关重要的作用，但由此所引起的结构转型问题、金融风险问题也引起了国内外的高度关注，摆脱土地财政的约束、建立可持续的地方政府投融资体制以及探索新型城镇化模式成为中国政府所面临的一大难题。 一、土地财政的成因 1、分税制改革带来的地方财权事权不匹配 1994年，我国实行分税制改革，地方财政收入占我国政府财政总收入的比重由1993年的78%迅速下降至1994年44.3%，此后，地方财政收入占比一直保持在50%以下。 与收入占比下降相对应的是支出占比的大幅上升，1990－2009年，地方政府财政支出比重由67.4%上升至80%。 2、城镇化带来的地方公共事业资金需求不断增加 尽管过去30年来我国城镇化率不断提高，但截至2012年我国城镇化率仍只有52.6%。根据国际经验，城镇化率在30%-70%之间是基础设施加速增长的时期，城市人口数量的增加以及大量外来人口涌入城市，对城市公共事业、基础设施以及社会保障体系的建设都提出了更高的要求。特别是2008年我国推出了4万亿投资计划，为配合中央政府，地方政府的配套投资规模高达18万亿元，项目多投向基础设施领域，普遍具有规模大、周期长的特征，地方政府必然面临资金投入问题。
政府利益最大化机制下的土地财政问题分析
政府利益最大化机制下的土地财政问题分析 摘要:本文简要介绍地方土地财政形成的的原因,详细分析土地财政形成的三种驱动因素：经济，政治，社会驱动因素。通过与国外的土地管理机制做对比，并对城市化背景下土地财政对政府的收入与支出进行分析，以及在此基础上,提出治理与完善地方土地财政与国家财政体制关系的具体对策建议,为构建地方政府可持续的土地财税收益模式奠定理论基础。 关键词:土地财政; 政治体制; 地方政府关系; 城市化 一、土地财政概述 “土地财政”是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以带来营业税、企业所得税等地方税的大丰收，另一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展。 这是因为，“土地财政”属于预算外收入，又叫第二财政。一直以来，土地收入作为财政收入来源中的重要一项，在各地方政府财政中占有很大份额。一些城市的城市G D P、官员的政绩、地方的建设与发展都与土地收入绑在一起，欲罢不能。在一些地方，土地财政早已成为第一财政，仅土地这一项所带来的收入已超过50%。据《财经》杂志调查，在许多发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收，是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50%至100%。这两项税收占到地方税收的37%以上，使得地方政府的“土地财政”模式发挥了明显的作用。 二、土地财政的成因——三种利益驱动 在地方政府主导城市化和城市外延扩张的进程中,政府通过土地出让、土地房产税收与收费、融资或土地金融的方式,扩大城市土地利用面积,并以此带动建筑业、房地产业等相关产业的,从而实现以增加本级财政可支配财力为最终目标。其形成驱动因素主要有如下三方面: (一)经济驱动因素———国家分税制改革与激励约束机制 1994年国家实施分税制改革,目的是为了提高中央财政收入在国民收入和财政总收入中的比例。在地方政府财政收入下降的同时,伴随着经济社会转轨期向公共服务型政府的转
土地财政分析及出路
土地财政分析及出路 王武倩 中南大学建筑与艺术学院城乡规划系湖南长沙 摘要：土地财政作为近年来中国城市化发展的催化剂，很大程度的为政府提供了丰富的资金来源和GDP增长率，但不可否认的是它也带来了诸多经济问题，如果不突破这一体制格局，地方政府将会陷入财政困境，本文提出政府应从“卖地”逐步变为可持续的税收财政，同时拓宽融资渠道，吸纳社会资金参加城市建设与运营，将公用设施出租给社会企业，减轻财政负担，逐步脱离依赖“卖地财政”的现状。 关键词：土地财政；影响；出路；税收；融资 1.前言 土地财政给政府带来了一大笔收入用作市政设施建设的资金，其实上也带来了很多社会问题，比如代际不公，耕地减少，地方经济被房地产市场“绑架”等问题，同时随着土地财政不可持续性的日益显现，城市建设发展长期以来过度依赖的土地财政也将遭遇瓶颈。这相对于巨大的、迫切的城市建设投资需求来说将无疑是严峻挑战，因此，扭转土地财政不健康的种种现象，加快土地财政转型迫在眉睫。本文主要分析土地财政的起源与影响，探究土地财政的转型与出路。 2.土地财政定义 近年来，我国普遍出现了政府以“卖地”来增加财政收入，过于依赖土地的现象，这个现象被人们称为“土地财政”。“土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税收入的一种财政模式。 3.土地财政产生原因 3.1 政府的本身优势。在我国土地是国家所有的，而政府是土地资源的规划者，审批者，执行者乃至使用权占有者，调控土地资源具有先天的强势地位。
3.2事权与财力分配不均。中央政府对事权推诿给下一级地方政府，如，将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。作为底层的地方政府，为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，而“卖地”就是最简单有效的手段。 3.3地方政府片面追求政绩。某些政府领导为了在自己就职期间获得更高政绩，利于晋升，砸钱进行“高大上”的基础设施建设，以期加快GDP增长。 4.土地财政的危机与社会影响 4.1 政府财政风险加大。土地财政是地方政府收入的主要来源，地方政府依赖的土地财政与房地产业有着直接关系，但土地和房地产市场波动性大、可靠性不足，一旦房地产市场经历大的波动，地方经济和财政将难逃厄运。同时，我国的土地资源本身就比较紧张，政府不断的卖地，总会沦落到无地可卖的地步，陷入财政危机。 4.2 加大贫富差距。在现实中，有房者，资产随房价上升；无房者，所有积累都随房价上升缩水。房价上升越快，两者财富差异就越大。而土地财政和房价有密切联系，地价越高政府卖地收益也就越高，而地价高势必导致房价高。而目前，政府给出的地价越来越高，房地产商也不得不提高房价，导致有房者资产自动上升，无房者更加买不起房，贫富差距越来越严重。 4.3 代际不公。代际不公既包括被征地的农民与后代之间的代际不公，也包括现任政府与下任政府的代际不公。对于农民而言，这一代卖了土地获得了补偿，下一代靠什么生活？对于政府而言，这一届的把可提供未来收益的土地一次性卖出，透支下一届政府的收入，土地卖完了，政府只能延长出让时间，将70年改为更 长的期限，无限制的透支未来利益，寅吃卯粮愈演愈烈，到最后，政府只能面临无地可卖的财政困境和尴尬局面。 4.4 土地收入分配不公。土地财政本就是政府、房地产商、持地农民的利益纠缠与博弈，政府以低价从农民手中征得土地，再翻几倍甚至数十倍卖给房地产商进行开发，房地产商再以高房价卖给人民，最后的受益者无疑是政府和房地产商，
“土地财政”成因探讨
“土地财政”成因探讨 实行分税制改革以来,地方政府的财政收入占全部财政收入的比重逐年降低的同时其职责却在不断扩大,由此导致了地方政府收支不平衡,出现了较大的支出缺口。在现行的制度框架内,地方政府有意无意的选择了“土地财政”来弥补这部分缺口。随之导致了对房地产业的冲击。关于“土地财政”引发的问题,提出了建立健全财权与事权相匹配的地方财税体系,完善土地“挂招拍”制度,加快调整产业 结构,增加企业居民投资渠道等对策。 标签：分税制;土地财政;高房价 现如今房地产泡沫是不争的事实,近年来房价的上涨幅度远超过了居民收入的增长幅度,当前的房价已将大多数中低收入家庭排斥在了市场之外,而且社科院发布的2010年《经济蓝皮书》中指出我国85%家庭无能力买房也验证了这一点,这使得孟子所言的“居者有其屋”似乎对于普通老百姓而言变得越来越遥不可及。在高房价成为舆论焦点,百姓之痛的同时,人们似乎发现除了赚取了暴利的开发商,高价出让土地的地方政府也成为了受益者,因此本文就由此引发的“土地财政”问 题进行相关探讨。 1 引发“土地财政”的根源 1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,1994年分税制改革正式开始。在此之前,1979至1994年14年间,针对高度集中的计划经济体制,我国进行了以“减税让利”为主题思路的税制改革,实行了“地方财政包干制”,这项制度的核心是将权力下放到地方和企业。这种减税让利的改革,造成了两个比重的下降,即全国财政收入占GDP的比重下降,中央财政收入占全国财政 收入的比重下降。 据相关统计数据显示,1993年中央和地方的财政收入的比重为22%和78%,而到了1994年这一比重变为55.7%和44.3%。从1994年分税制改革至今,地方财政收入占全部财政收入的比重逐年降低。目前,中央和地方财政收入比重为6:4;而中央与地方的财政支出比重为3:7,也就是说在财政收入下降的同时,地方政府所要承担的事权并没有相应减少。地方财政支出缺口一部分靠地方政府自行解决,一部分靠中央对地方的转移支付。对地方政府而言,财政重点转移支付的一个制约因素是转移资金只能用于被指定的地方,这实际上造成了地方政府有财力没财权。总之,分税制改革造成了地方政府的财政困难,为了缓解困难,地方政府只能在现有的制度内想办法解决,这样的需求也为以后地方政府有意或无意的对“土地 财政”产生的依赖提供了一个冠冕堂皇的借口。
化解土地财政问题的对策
化解“土地财政"问题的对策 一、合理划分中央与地方的事权与财权 要从根源上解决土地财政问题，必须先解决中央与地方关系的问题，合理划分中央与地方的事权与财权，削减地方政府“土地财政”的动力。 事权方面，省级政府应主要负责本辖域内的经济调控、经济结构的调整、自然环境的改善、社会的基本保障，区域道路交通、公共秩序与安全等。市、县、乡级政府应主要负责本辖区内的公共秩序与安全、公用事业、城乡建设等。提高地方的分成比例，增加地方的可支配财政收入的同时完善转移支付制度。 在财权方面，可以考虑采取重新划分中央与地方的归属税种，调整中央与地方“两税”的税收分成比例;进一步增加中央对地方的转移支付总量，提高一般转移性支付的比例;适当开征地方新税种等多项措施增加地方政府财政收入。 二、完善土地税收体系 1、改革财产税制- ---财产税制应包含房地产税、车船税、遗产税和赠与税。可以考虑取消城镇土地使用税，保留契税，改革耕地占用税和土地增值税，开征物业税，以物业税、土地增值税、耕地占用税和契税构成我国的房地产税收体系，改变过去解决现行房地产税收不统一、房地产税中重流转轻持有的局面。扩大房产税的征收范围，由城市扩大到乡村，以适应目前农村工副业普遍快速发展的实际。此外，应按评估后的房产价值作为房产税的计税依据。 2、完善耕地占用税-- ----耕地占用税以人均耕地占有量来确定的定额税率，税率较低，而征收的范围偏窄，缺乏对土地资源的保护力度。 扩大征收的范围，将建设单位和个人占用的林地和草地资源，纳入征税范围，保护耕地的后续资源 调高税率，将税率按距离城市的远近划分档次，距城市近的土地所征收的税率较高;对占用而闲置不用的土地按高税率征收 建立一套科学有效的土地征管制度，加强土地占用税的征收管理力度。 3、改革土地增值税-----土地增值税采用四级超额累进，且税率设置高，导致土地交易成本过高，土地增值缺乏科学的评估 适当降低税率，并将土地增值倍数与占有期综合考虑，对长期持有和短期持有房地产者在税收上加以区别对待，对长期持有房地产者在交易转让时应给予税收优惠，对交易过于频繁且带有明显投机的行为要课以重税。 土地增值率的确定应由专门的评估机构和评估人员确定，以确保评估的科学合理，要加强评估机构的建设和评估人员的培训。 4、制定统一的《土地税法》---由全国人大制定统一的《土地税法》，对我国现行的土地税法及相应的法律法规进行整合重构，科学制定税种税率。 法律条文尽量细化，增强其可操作性。 制定土地税法要与《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让条例》等法律法规衔接配套，避免矛盾和重复现象。 三、完善土地收益分配制度 1、对“公共利益”范围加以限制----我国《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。表明政府取得土地所有权方式的核心特征是强制性，它不以土地所有权人的同意为前提，是一种典型的“管理型交易方式”。
浅析土地财政的问题及解决方法
浅析土地财政的问题及解决方法 国贸131刘文荟 1323130102 土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，又叫第二财政，属于地方财政收入的一种。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。现在在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，这些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。 在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。但是，问题也由此而生。第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费。第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。 究其原因，主要有以下几点：①现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入，目前在构建省以下财政体制时，上级政府居于主导地位，完全有权决定与下一级政府之间的财力划分和支出责任，所以自然就会发生财权逐级上移、事权逐级下放、处于政权末端的县乡政府财政困难的局面；②现行土地制度的缺陷，法律没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定，而是由政府进行解释；③土地收益现有分配机制助长了土地财政。这主要包括三个方面。一是中央政府不参与土地出让收益的分配，全部土地出让金收人留归地方。二是土地收益分配中，农民所占份额很低，三是代际分配的不公平。 那么，怎样解决土地财政所带来的问题呢？我觉得应该完善现有的财政体制，降低地方政府对土地财政的过度依赖。要明确约束地方政府的行为，改变政绩考核方式。其次还要改革完善土地入市交易制度，严厉打击囤地炒地行为。要建立公开透明的信息制度，清除房价中的“腐败成本”。然后还要适当调整供地结构，
对“土地财政”内涵和成因的辨析
对“土地财政”内涵和成因的辨析 对“土地财政”内涵和成因的辨析 近年，“土地财政”成为财政经济研究和宣传中使用频率较高的词语之一。但是，仔细研究后发现，“土地财政”从其内涵到成因都存在很大的认识分歧。 一、对“土地财政”内涵的辨析 使用“土地财政”概念时，大体有宽、中、窄三个口径。宽口径“土地财政”包括土地出让金收入、地方政府预算内和预算外直接与土地房产相关租税费，还包括间接相关的财政收入。比如地方政府以协议方式低价出让工业用地，虽然当期直接产生的土地使用权出让金收入比较少，但是一旦在激烈的地区竞争中胜出，获得制造业投资，就会获得未来稳定的收入流（如增值税等）以及由制造业带来相关产业的集聚和人口的集中，从而促进商业和服务业的发展，进而导致商业服务业税收收入增加或土地出让金收入的增加。有些研究中的“土地财政”甚至包括地方政府以土地作为抵押资产，融资所获得的收入。杨圆圆（2010）所界定的“土地财政”包括：（1）土地出让金收入；（2）与土地直接相关和间接相关的税费收入；（3）以土地为抵押获得的债务收入。中口径“土地财政”包括土地出让金收入，还包括地方政府直接与土地房产相关租税费。刘守英等（2005）对“土地财政”的界定分为三部分：一是由城市扩张带来的地方政府预算内税收收入，尤其是建筑业和房地产业带来的税收收入；二是土地出让金收入；三是土地相关的收费收入。窄口径“土地财政”仅指土地出让金收入（满燕云，2010；余丽生，2011；），即政府批地卖地所产生的土地出让收入。 本文认为，窄口径“土地财政”相对比较准确，冠以“财政”两字应该能够在政府财政预算中反映，目前在财政预算的政府性基金中列收列支的仅仅是土地出让金收入和支出，所以本文以下的分析限定在窄口径“土地财政”之内。本文将“土地财政”定义为：政府（主要是地方政府）凭借土地所有者代表的身份，通过土地出让取得收入，
土地财政的成因及影响分析
闽南师范大学 毕业论文 土地财政的成因及影响分析 The Origins and Effects Analysis of Land Finance 姓名：熊柔娉 学号：101103123 系别：经济学系 专业：国际经济与贸易 年级：2010级 指导教师：陈蓉 2013年12 月24日
摘要 近些年，地方政府通过经营土地获得土地财政收入在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，但是长期来看，这种模式会对宏观经济的健康发展带来不利影响。本文主要探讨了我国土地财政产生的原因以及运行中日益积累的各种阻碍社会经济发展的问题，寻找相应的对策来破解土地财政困境，减少地方政府对土地财政的过分依赖对促进我国社会经济发展具有重大意义。 关键词：土地财政；影响；对策 Abstract In recent year，the local government earned land finance revenues by selling land，which alleviated financial difficulties of local government. But in a long term, this model is unsustainable and it would affect the sound development of macroeconomic. In this paper, it mainly discusses the reasons of land finance and obstacles accumulated in the social economic development of our country. Therefore, Searching for the corresponding countermeasures to solve the land financial problems, reducing local government’s dependency of land finance are of great significance to the promotion of China's social and economic development. Key words:land finance; affects; countermeasures
邵宇军 米建伟：中国土地财政的成因、影响及前
邵宇军米建伟：中国土地财政的成因、影响及前 土地财政在中国城镇化进程中饰演着特殊的角色。近年来，土地财政在提振经济增长，加快城市化进程，缓解地方建设资金压力等方面发挥着至关重要的作用，但由此引发的结构型问题、金融风险问题，也引起了国内外的高度关注。本文分析中国土地财政的成因、影响及前景，为探索建立可持续的地方政府引融资体制以及探索新型城镇模式提供一定的理论基础。 土地财政在中国的城镇化进程中饰演着特殊的角色。“狭义”的土地财政是指中国地方政府对土地出让收入所形成的严重依赖，而“广义”的土地财政不仅包括卖地收入，还包括地方政府设立融资平台、依靠土地抵押所进行的各类融资活动，即“土地金融”。2001-2010年，地方政府土地出让金收入从1296亿元增长到2.9万亿元，占地方财政总收入的比例也从16.6%上升到76.6%。2008年上半年至2012年底，地方政府融资平台贷款余额从1.7万亿元增加到9.2万亿元，占我国银行业贷款余额的比例也从约7.6%迅速攀升至13.8%。毋庸置疑，土地财政在提振经济增长、加快城市化进程、缓解地方建设资金压力等方面曾经并且仍在发挥着至关重要的作用，但由此所引起的结构转型问题、金融风险问题也引起了国内外的高度关注，摆脱土地财政的约束、建立可持续的地方政府投融资体制以及探索新型城镇化模式成为中国政府所面临的一大难题。 一、土地财政的成因 1、分税制改革令地方财权事权不匹配 1994年，我国实行分税制改革，地方财政收入占我国政府财政总收入的比重由1993年的78010迅速下降至1994年44.35，此后，地方财政收入占比一直保持在50%以下。与收入占比下降相对应的是支出占比的大幅上升，1990-2009年，地方政府财政支出比重由67. 4%上升至80%。 2、城镇化引起地方公共事业资金需求不断增加 尽管过去30年来我国城镇化率不断提高，但截至2012年我国城镇化率仍只有52.6%。根据国际经验，城镇化率在30%-70%之间是基础设施加速增长的时期，城市人口数量的增加以及大量外来人口涌入城市，对城市公共事业、基础设施以及社会保障体系的建设都提出了更高的要求。特别是2008年我国推出了4万亿投资计划，为配合中央政府，地方政府的配套投资规模高达18万亿元，项目多投向基础设施领域，普遍具有规模大、周期长的特征，地方政府必然面临资金投入问题。 3、土地管理制度带来的地方政府土地垄断 我国中央政府不直接掌握土地，地方政府既负责土地管理，又负责国有土地经营，集“裁判员”与“运动员，”于一身，在“资金饥渴”的压力下，利用手中的垄断权力、寻求土地增值最大化是地方政府的自然选择。压低征地成本、抬高土地价格、扩大卖地规模。一是压低征地成本、侵犯农民利益，据国家信访局统计，近年来我国群体性上访事件60%与土地有关;二是抬高土地价格、推升房价，据中原地产的统计，2011年四季度-2012年一季度，十大标杆房企陆续开盘的32个新项目中，平均土地成本已经达到了销售均价的33qo左右，而在2010年这一比例仅在20%左右，在一线城市，土地成本甚至达到了房价的40%-50%;三是加大卖地规模、违规卖地，以2011年为例，全年出让国有建设用地面积33.39万公顷，同比增长14.6%。近年来中国耕地总量虽然仍维持在十八亿亩以上，但耕地质量不高，在多年的城市化进程中，城市扩张大量占用好耕地，补充的常常是差地，“数量平衡背后有质量危机”。 4、政绩考核制度引发地方政府短视 我国正处在城市化和工业化的快速发展时期，经济增长、财政收入两大指标是地方政府工作的重中之重。在现行的土地批租制度下，地
浅述地方政府“土地财政”的弊端与治理措施
浅述地方政府“土地财政”的弊端与治理措施 摘要：近年来，地王不断出现，房价不断上涨，失地农民不断增加，房地产泡沫崩溃正处在临界点，究其根源在于地方政府无限制地出让国有土地增加地方财政收入，导致“土地财政”成为地方政府财政收入重要来源的情况越发突出。这一现象的形成势必会影响社会安定，经济发展延缓，文章将结合我国现状提出治理土地财政的几点措施。 关键词：土地财政；征收补偿；净收益 一、我国地方政府土地财政现状分析 “土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。最近，有学者研究发现，如果计入土地出让金收入，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占gdp的32%。10年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%。期间有几年，该比例甚至一度超过50%。2010年，全国土地出让成交总额达2.7万亿元人民币，同比增加70.4%，占地方财政收入的比重依然没有下降。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。 二、土地财政的体制格局 第一，现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入。
现行财政体制是在1994年分税制的基础上形成的。作为具有明显集权化倾向的分税制改革，直接导致了地方初次分配财力的急剧下降。地方财政收支缺口一般通过上级政府的转移支付予以弥补，但我国财政转移支付均等化功能很弱，使其很难承担这一职责。 第二，征收、补偿一体制。地方政府对一级土地市场的征收补偿一体制是土地财政的根源。它使地方政府能够低价征收土地，这种低成本征地是获得高额土地出让金的重要条件。地方政府既是国有土地征收的主体也是补偿标准的制定者，所以征收补偿一体制是“土地财政”愈演愈烈的根本保证。这就直接导致了土地市场上只有一个收购者和供应者，征用多少、以什么价格征用，供应多少、以什么价格供应全由地方政府说了算。为了增加地方财政收入，使地方可用财力最大化，一方面从农民手里低价征地，另一方面在土地市场上通过招拍挂制度而高价出售土地使用权，以赚取最大利润。而我国现行法律法规及各级政府文件没有明确的监管条例，这势必将导致恶性循环，“土地财政”在短期内是无法消除的。 第三，土地净收益分配机制不完善。土地净收益分配机制不完善，主要表现在两个方面：一是80%部分土地出让金收益留归地方，20%上划到省级财政，这是地方政府卖地冲动的主要。土地出让金已经成为地方政府财政非税收入的最主要来源。二是在土地收益分配中，农民所占份额很低。按照现行的《土地管理法》规定，政府征地，要向被征地农民集体支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的
赵燕菁：土地财政：历史、逻辑与抉择
赵燕菁：土地财政：历史、逻辑与抉择 作者：厦门市规划局局长赵燕菁（原中国城市规划设计院总设计师、Cardiff University PHD） 计划经济遗留下来的这一独特的制度，使得土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。 改革就是一系列选择。但真正改变历史的选择，当时并不一定看得清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成，它并没有一个完整的设计，甚至“土地财政”这一名词，也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责甚至没有严格定义的“土地财政”，前所未有地改变了中国城市的面貌，成为全球经济成功与问题的根源。 “土地财政”是否可以持续？是否还能改进？还是必须全盘放弃？乃是攸关国家命运的重大抉择。由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”，几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责“土地财政”的竞赛。 好的“学术”，不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立、批而不倒，就在于其有着不为学术界所知的内在逻辑。“土地财政”背后的经济含义，远比我们大多数人知道的深刻、复杂。 本文试图以“信用”为主线，重新评价“土地财政”的功过，思考“土地财政”改变可能带来的风险，探讨改进“土地财政”的可行路径。 信用：城市化的催化剂 城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。 城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。城市不动产的价值，来源于所处区位；不同区位的价值，取决于公共服务的水平。公共服务是城市土地价值的唯一来源。无论城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资（fixed cost）。但由于传统的资本获得方式，主要是通过剩余的积累，大型工程建设往往需要成年累月的建设。巨大的投资，限制了大型公共设施的建设，成为制约城市发展的主要障碍。
土地财政对城市发展影响分析
土地财政对城市发展影响分析 摘要；土地收入占比财政收入的不断提高，形成了地方政府的“土地财政”，“土地财政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用权的收入以及由此带动的其它相关收入来维持地方财政支出的财政现象。近些年来，一面是连年不断、刻骨铭心的征地拆迁之痛，另一面却是地方政府土地收入的盛宴，本文拟从“土地财政”的现状、成因、影响与危害进行论述。 关键词；土地财政城市经济土地转让成因与弊端 所谓“土地财政”其实是地方政府预算外收入，但是却在地方政府的财政中占有很大份额。其主要是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持财政支出的行为。土地财政的形成源自于1994年实行分税制度改革以后，由于一些税源稳定、税基广、易于征收的税种大部分划归了中央政府，地方政府事权和财权搭配不合理，财政压力较大，在这种情况下地方政府开始积极谋求其他方式来增加收入。由于当时把土地出让金全部划归为地方所有，因此，“土地财政”逐渐成为地方政府的首选。 事实上，地方政府也的确通过“经营土地”获益匪浅。通过土地出让和开发，地方政府可以获得的财政收入包括土地出让金以及各土地部门的征收费用，此外，还包括与土地出让直接或者间接相关的各种税收，例如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等，以及房地产业的营业税等。这一点在2009年两会期间，全国工商联房地产商会在其书面发言稿就指出，房地产开发的总费用支出的一半流向了地方政府。据相关研究报告显示，两三年前，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近二十亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上，即使是在中西部地区，预算外收入的增长也主要源自于土地出让收入以及与土地相关收费的增长。2009年我国地方政府土地出让金收入总额达15000亿元，占当年地方财政收入的48.8%。由此可以明白“土地财政”的成因 1、现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入 2、现行土地制度的缺陷 3、现行土地收益分配机制助长了“土地财政” 4、现行土地储备机制已成为政府土地收益最大化的重要工具 5、政绩考核机制使地方政府的“土地财政”欲罢不能 现行的土地制度可以概括为：农地恒农，转非必征，国有地可以批租买卖。现行《土地管理法》明确限制集体土地使用权的流转，集体建设用地（宅基地）之上的房产建筑只属于该村的集体所有，不得向本村以外的尤其是城镇居民转让出售，只可用于集体成员内部转让和置换。即使签订买卖合同，也无法取得国家正规的房产证、土地使用证、契税证等合法手续以被认定为合法产权。而农地与市场之间所不可逾越的鸿沟，被征地制度连接着，成为了农地非农化的唯一通道，国家和政府可以基于社会公共利益需要并依照法定程序，在作出适当
浅谈土地财政的成因与对策
浅谈土地财政的成因与对策 土地财政被人们称为第二财政，是预算外收入，是地方政府利用对土地的所有权和管理权，获取收益过程中进行的财政收支和利益分配，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。土地财政解决了地方政府财政的燃眉之急，但它带来复杂而恶劣社会影响则更加严重。它直接引发了房价虚高，住房难，并产生了多米诺骨牌似的恶性循环。 标签：土地财政；存在问题；解决措施 1 特殊财政手段产生原因 1.1 税收政策的改革造成地方政府的无奈 1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为，提高宏观调控能力。实行分税制改革后，地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少。同时把一些事物的处理权下放，甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。 由于中央有着对地方政府的绝对领导权力和人事任免权，这样就出现了这种“财权上收，事权下放”的现象。1994年地方财政收入比例迅速从1993年的78%下降到了1994年的44.3%，并在此后维持在了50%左右的水平线。而地方财政支出却在不断递增，在2006年时达到了75.3%，造成了地方财政收支的巨大缺口。这样使各级地方政府为解决自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，于是自然就把目光盯在了土地上面。 1.2 土地资料的稀缺性和我国土地政策的垄断性 土地是一种不可再生的稀缺性资源，是必须的生产资料，是我们赖以生存的物质。这种内在的价值造成了它外在价格的昂贵。而我国在建国以后打破了传统土地所有权的概念，把土地的所有权和使用权分离。国家拥有土地的所有权，任何个人和集体都只是拥有使用权。这样一来造成国家和政府对土地的绝对垄断，而地方政府为了扩大财政收入，便选择了发展建筑业和房地产业。在地方上属于地方独立税种的房产税契税、土地增值税等税种都与土地和房地产关联，现行财税体制为地方政府热衷于土地开发、基础设施建设和扩大建设规模提供了制度上的便利。地方政府不仅能通过“经营城市”直接得到土地收入，而且还能从城市建设中获得较大规模的营业税为主的财政预算收入。 1.3 中国现行的土地征用制度保护了政府的利益，却损害了农民和厂商的利益
中国土地财政现象的法学分析_胡小杰
中国青年政治学院学报·法制与法治·2014年第3期 中国土地财政现象的法学分析 胡小杰 （内蒙古大学公共管理学院，内蒙古呼和浩特010021） 【摘要】“土地财政”是中国特有的一种财政现象，它在给地方政府带来巨额财政收入的同时，也产生了一系列社会问题，加剧了社会矛盾，也与我国建立 社会主义土地公有制所要实现的目标相背离。因此，必须以“公共利益”为界 限约束政府经营土地的行为，改革农村土地流传制度，规范土地出让金使用，分 离土地经营和管理，完善土地政绩考核机制。 【关键词】土地财政公有制财政收入 一、“土地财政”的由来 自从实行土地有偿使用制度以来，我国的土地出让金就呈现了明显的增长态势，从1999年到2011年，政府从国有土地使用权出让中获得的出让金总额达12．75万亿元，年均近一万亿元。特别是2002年以后，土地出让金在地方财政收入中所占的比重迅速提升，到了2010年，地方政府的土地出让金收入已占当年地方本级财政收入的71．68%①。这说明地方政府土地出让金的收入已经超过税收收入。受调控的影响，2011年全国重点城市楼市成交处于低迷状态，但当年的土地出让金收入仍然达到3．15万亿元，较之2010年的出让额再创历史新高。2012年全国土地出让金总额为2．69万亿元，虽然收入总额较之前一年有所下降，但下半年重点一、二线城市土地市场持续回暖，国家的房地产调控政策仍阻止不了地王的出现。以2013年为例，9月5日，北京农展馆地块公开拍卖后，楼面价高达73099元/平米，成为北京乃至全国名副其实的新地王②。 以上数据显示，土地出让金已经成为地方政府财政收入的重要来源，土地出让金收入的增加幅度远高于全国财政总收入的增加幅度，这笔收入对于地方各级政府来说是非常重要的。我国的地方财政需要依靠土地经营来支持的现象，被称为“土地财政”。 二、土地公有制社会主义理想的异化 自20世纪80年代末期，我国建立了“土地一级市场国家垄断”的政府经营土地体制，允许 收稿日期：2014－03－20 作者简介：胡小杰，内蒙古大学公共管理学院博士研究生，内蒙古大学法学院讲师，主要研究经济法、房地产法。 ①此数据由作者整理统计而成。参见国家统计局：历年《国民经济和社会发展统计年鉴》。 ②参见孙红丽：《北京农展馆地块楼面价突破7万土地收入归军队所有》，http：//www．mzyfz．com/cms/loushiguancha/zhi- jiloushi/loushidongtai/html/926/2013－09－28/content－878029．html 901