半城市化区域违法用地的成因分析与治理对策

华中农业大学学报(社会科学版),(总73期)2008(1)

Journal of Huazhong Agricultural University (Social Sciences Edition )

收稿日期:2007Ο12Ο30作者简介:李　曦(19642),女,副教授;研究方向:房地产经营管理。

半城市化区域违法用地的成因分析与治理对策

李　曦1),张　宇2),曾小波2)

(1)武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉430072;

2)

深圳房地产研究中心,广东深圳518034)

摘要　我国半城市化区域违法用地问题日益突出,尤其是近年来随着我国城市化进程的加快,这种现象开始逐渐由过去的隐性趋于显化,对当地的土地利用管理造成困难。本文分析了半城市化区域违法用地形成原因,提出了半城市化区域违法用地治理对策。

关键词　半城市化区域;违法用地;治理

中图分类号:F301 文献标识码:A 文章编号:1008Ο3456(2008)01Ο0039Ο04

C ause Analysis and G overnance Countermeasures on Illegal Land Use in Semi 2urban R egions

L I Xi 1)

,ZHAN G Yu 2)

,ZEN G Xiao 2bo 2

)

(1)S chool of Political S cience an d Public M anagement ,W uhan Uni versit y ,W uhan ,H ubei ,430072;

2)

S henz hen Real Est ate Research Center ,S henz hen ,Guang dong ,518034)

Abstract Wit h t he rapid develop ment of urbanization in China ,t he problem of illegal land use in semi 2urban regions is becoming more and more serious.The p henomenon t urns into dominance f rom re 2ecessiveness ,which has led to t he management difficulty in local land use.In t his paper ,t he formation mechanism of illegal land use in semi 2urban regions is analyzed ,and it s governance countermeasures is also p ut forward.

K ey w ords semi 2urban regions ;illegal land use ;governance

半城市化现象是一种区别于完全城市化的乡村向城市的演进模式,是由于区域自身经济发展迅速,与区域内制度供给脱节而形成的一种迂回式的城市化过程。这一现象的实质是城市化滞后于工业化,制度供给滞后于经济发展所造成的非正常的城市化,具体表现为“村村像城市,城市如乡村”的景观。处于半城市化过程中的区域即称为半城市化区域。半城市化区域并不完全等同于城乡结合部或者城市郊区,后者是围绕城市呈环形分布的带状区域,而半城市化区域则是准城市化区域,其未来发展方向是完全城市化,半城市化区域一般交通便利,区位优势明显,通常表现为点状分布[122]。

由于各种各样的原因,半城市化区域在土地利用方面存在着一系列的问题,突出表现为违法用地现象普遍。随着我国城市化进程的不断加快,这种

现象已经由过去的隐性逐步趋于显化,给当地土地

利用与管理造成极大的困难。因此,分析半城市化区域违法用地现象形成的内在原因并提出相应的治理措施,对于加强我国土地合理利用和完善土地管理制度具有重要意义。

一、半城市化区域违法用地现象形

成的内在原因分析

违法用地是指土地使用者或土地占有人未按照或者有意曲解、规避《土地管理法》、《城市规划法》及其他相关法律法规的规定,擅自处置土地的行为。如非法转让、出租农村集体土地或宅基地,部分或全部占用国有或集体土地,非法转让行政划拨土地,未达到土地开发条件擅自转让土地,县级以下政府擅自出让或者非法买卖国有土地,擅自改变土地用途,

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在临时用地上建造永久性建筑等。引发这些行为的主要原因是由于非农用地的供需缺口日益增大,而合法供地明显不足,同时,违法供、用地存在巨大的利润空间驱动了违法用地行为的嚣张,当然,土地管理制度及相关法律的完善程度不够也是导致违法用地屡禁不止的重要原因[325]。

1.合法供地不足与经济快速发展的矛盾是违法用地的直接诱因

经济发展离不开土地资源的支撑。从某种程度上说,城市化的过程也就是农用地不断转变为建设用地的过程。在经济发展迅速的半城市化区域,建设用地需求呈急剧增长的态势已是不争的事实。但是现行制度下合法的供地远不能满足经济发展对土地的需求。以土地规划为例,我国目前的土地规划刚性有余、弹性不足,对土地利用变化缺乏适应性。我国现阶段农用地转为建设用地的数量是依据199722010(有的地方是199622010年)的土地利用总体规划执行的。由于规划制定的前瞻性不强,许多地区的建设用地大大突破规划约束。而对于社会经济高速发展,且处于二元土地管理体制下的半城市化区域来说,建设用地的供需矛盾更为突出。

2.不健全的土地管理制度与巨额利益驱动促成违法用地行为的普遍发生

在土地管理制度相对健全的条件下,土地市场公平合法的竞争是实现效率和效益的前提,通过经营违法用地盈利的动力很难找到释放的缺口。但是,在半城市化区域,由于土地管理制度的完善程度较差以及土地市场不完善,使得合法途径下获取土地的成本高于违法途径所得,导致违法供用地存在巨大的利润空间[6]。在我国,同样一块土地,有权限的政府通过出让土地使用权可以获取巨额的出让收入,但是如果为农民集体持有,则只能是在不改变用途的情况下实现有限范围内的流转或被国家以很低的价格征用,这种不公平性的存在促使集体土地所有者更愿意直接与投资者谈判,获得高于征地的经济收益,同时投资者也更愿意以低于合法途径的价格获得土地,实现自身的发展。在经济快速发展的半城市化区域,外来投资呈现出与本地经济发展互动攀升的局面,导致极大的土地需求,人们通过土地盈利的冲动极易突破不公平的制度障碍,促使违法用地行为的普遍产生。

3.羊群效应及高昂的处置成本使得违法用地长期蔓延

羊群效应是指个体决策者模仿或追随他人的决定而不管自身私人信息的行为。半城市化地区违法供用地问题存在着类似羊群效应的现象:先期的违法用地者得到巨额的利润后,效仿者不顾法律的威严而不断加入。随着违法用地者数量增多,在法不责众心态的驱使下,这些违法用地者似乎更多了一层对抗政府的屏障,致使违法用地行为不断蔓延,这是违法用地长期存在的重要原因。与此同时,高昂的处置成本也是违法用地长期蔓延的另一原因。通常情况下,拆除违法建筑需要大量的人力、物力、物力支出,补办手续、确认产权以及用其他方式处理违法用地行为需耗费的大量时间和人力成本,处理过程中可能发生的影响社会稳定,削弱政府公信力的社会成本等,这些构成了高昂的处置成本。从法律的角度来看,违法用地者应该为其违法行为付出代价,但这必须以完善的社会经济制度为前提,显然在目前的条件下是难以具备的。事实上,无论是违法用地处理的前期还是后期工作的进行,都需要通过各利益主体之间的协商完成。但是,由于利益主体关系复杂,互相制约,相互推诿,往往使政府陷入困境而难有作为,即便政府处理违法用地的决心很大,也常常会由于多种因素的制约,无法达到预期的效果。

二、半城市化区域违法用地行为的治理对策

消除半城市化区域违法用地行为的根本途径在于完善土地制度,解决二元管理体制下土地所有权的单向流动、土地一级市场的国家垄断等问题。但这些方面都会深层次地触及到我国的土地管理制度问题,难以在短期内得到解决,只能在大方向确定的情况下,通过逐步的变革加以完善。为此,本文仅提出半城市化区域违法用地的短期治理对策。

1.完善土地储备制度

土地储备制度的运行实质上是中央和地方政府通过土地储备制度的运营,获取土地收益、抑制土地投机、筹集经济建设资金,调节土地供给的过程。政府通过城市土地的收购和供应,使土地供应的批准权掌握在政府手中,以确保土地供应的有序性和合法性,从而抑制半城市化区域及郊区农村集体土地的隐性入市、违法用地和越权批地等违法行为的发生,有效调控土地供应的数量和节奏。要治理违法用地,应从以下两方面着手进行:首先,要使土地储备制度有充分的法律依据,应制定和颁布全国性的土地收购储备专门法规,从法律上明确土地收购储

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第1期李　曦等:半城市化区域违法用地的成因分析与治理对策　

备的行政行为性质以及相应的权责利关系,统一对象、合理补偿和监督管理等。土地储备制度的法律完善可以从完善和保障有关当事人的合法利益入手,在严格的土地管理体制和完善土地储备制度的过程中,使违法用地行为在缺乏合法性保障的情况下失去存在的空间。其次,进一步明确土地储备制度的功能定位。半城市化区域由于其建设的需求和空间都较大,基础设施建设等公共利益需求的土地也较多,土地储备制度要明确自身的功能定位,在收购、储备、出让的各个环节中,把公共利益放在首位,保证公共用途用地在空间上的落实和在时序上的优先安排,为半城市化区域向城市化方向发展提供支持[7]。另外,根据半城市化区域呈点状分布的特点,对其近期建设规划用地,应科学测算用地规模,有计划、有针对性地供应土地,消除违法用地行为存在的空间。在处理好上述问题的基础上,制订单位存量土地开发计划,将土地纳入统一的供应渠道,按照城市规划,有计划、有步骤、有重点地控制单位存量土地的开发建设,并逐步将存量土地纳入政府土地储备,以便于土地市场的集中统一管理和控制。

2.提高用地规划的科学性和前瞻性

我国现行的自上而下的规划对控制建设用地总量和保护基本农田具有一定的作用,但是这种规划未能充分考虑经济快速发展的实际情况,各类指标的分配有失合理,实施难度大,致使规划局部调整频率高,规划管理工作长期处于被动应付局面,也是造成土地供需矛盾不能及时解决,违法占用地乘虚而入的的重要原因。在土地利用总体规划修编及执行中应深化研究并不断完善。第一,扩大规划的范围,整合农村地区和城市地区的规划活动,将农村和城市纳入统一规划体系。第二,坚持土地利用总体规划编制的可持续发展战略,谋求经济发展与人口、资源、环境相协调,即将规划目标中的耕地保护、保障建设和生态保护列入同一层次而不可偏废。第三,改进规划编制的方法和手段,要由传统的静态规划方法向动态规划方法转变,依据时空的变化而不断增强规划的弹性;要充分利用先进技术手段,科学预测城市用地的空间扩展和数量增长;要提高公众参与的力度,不断完善公众参与制度,使土地利用决策或规划的公众参与科学化、合理化与法制化。提高规划的科学性和前瞻性,将有助于推进规划的顺利实施[8],同时对抑制和减少非法用地行为具有重要作用。

3.创新违法用地处置方式

鉴于违法用地处理中的成本高昂和可能引发的各种问题,在坚持查事与查人、疏理与堵截相结合的思路的基础上,不断创新违法用地处置方式,突出表现在对于存量与增量违法用地行为应该采取不同处置策略。

(1)运用疏导模式处理存量违法用地。从总体上来看,违法用地的产生过程与城市化进程具有一定的同步性。由于区位的原因,半城市化区域是未来城市发展的过渡区域,在城市化进程尚未完全完成的情况下,往往成为城市产业转移的首选区域。这种逐层渐进的发展往往使违法用地行为从总体上表现出一定的波动性,并随着城市经济的发展和制度的完善而逐步减少直至消失。尽管违法用地存在这样的波动性,但其本身并不会自动消减,相反经过长时间的累积,在总量上变得不可忽视,处理起来也更加棘手和复杂。因此,加快历史遗留问题的处理,应主要以疏导的方式为主。事实上,违法用地的责任并不完全归咎于违法用地者,而应由其与政府共同承担。因此,政府在处理这类问题时,应综合考虑,权衡利弊,在双方共同承担成本的基础上,以疏导的方式加以解决。如深圳市在解决历史遗留下来的违法用地问题上采取了对部分违法建筑的确权、统建上楼、给符合条件的原村民划定宅基地、部分符合产业发展导向的工业进园等方式,取得了较为明显的效果。深圳市还坚持将违法用地、违法建筑、城中村改造及历史遗留问题联系在一起,专门对历史遗留违法建筑问题深入研究,出台政策,严格按“两规”查处,开展全市范围内违法用地、违法建筑的普查工作,针对不同类型违法用地所具有的不同特征,分门别类的予以处理,取得了明显成效。

(2)运用堵塞模式处置增量违法用地。违法用地者无论是直接在土地上建造房屋还是进行非法土地交易,均不是为了长久的拥有产权,而是希望在尽可能长的时间内通过出租该地块或者地上建筑物以获得收益。上述情况如果发生在“产权是经营的基础和收益的前提”这一条件下,那么拥有产权和获得收益就可以统一起来。但是在实际操作过程中,二者不统一,违法用地者照样可以通过经营违法用地而获取利益。违法用地之上的建筑建成以后,在没有产权的条件下,违法用地者仍然可以从事出租等经营行为。这给违法用地者传递这样的信息:违法建筑效益更高。按照合法的渠道办理手续,不仅要缴纳高昂的费用,还要花费较长的时间,因而使得相

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关主体缺乏申报和办理合法手续的动力。有鉴于此,对增量违法用地的处理应该采取更加严厉的措施,通过没收、拆除建筑和罚款等方式增加其违法用地成本,使其在违法的情况下无利可图,彻底堵塞违法用地的产生渠道。

4.建立部门联动机制,构建违法用地综合预防体系

(1)构建部门沟通协调机制。违法用地现象是一个涉及范围较大和影响面较广的社会问题,处理违法用地行为需要规划、国土、城管、建设、公安、环保、工商、水务、农业等多个职能部门以及乡镇或街道办事处的共同努力,通过相互之间的良好沟通、协调与配合才能得以较好解决。其中,在处理过程中,国土、规划、城管、建设和街道办事处的作用尤为重要,它们是处理该类问题的主要执行部门和监察部门。当然,在执行的过程中,也需要环保、工商、水务、租赁、供水、供电等相关部门的支持与配合,否则违法用地的处理效果将会大打折扣。例如,租赁部门如能严格控制和管理违法建筑的出租,规定违法建筑在没有办理合法产权手续的情况下不能用于出租,这样用地者就将失去违法用地的动力和可能;工商部门拒绝对没有产权的违法建筑经营者办理企业营业执照,违法用地之上的建筑也将无利可图;环保部门对违法用地者不发放环保批文;金融部门不给租赁违法建筑的企业发放贷款。由此可见,违法用地的查处需要国土规划部门和其他部门的共同努力,把源头堵塞用地行为和经营违法建筑物的利益索取行为纳入到统一的整治体系之中,不断降低违法用地行为产生的可能性。

(2)加强执法队伍和体系建设,提高执法监察水平。行政执法人员的执法素质、能力和手段对于制度规章的实施效果构成很大影响,甚至在一定程度上决定着制度规章实施的成败。尤其是在半城市化区域,违法用地问题普遍存在,数量大、类型多、情况复杂,需要执法人员完全熟悉并灵活运用城市和农村的土地管理政策法规,也需要执法人员对区域产业结构、产业发展方向等信息具有一定的辨别和分析能力,并将其运用到土地管理过程中。

(3)不断加大执法监督力度,增强处理过程中的法律与制度监管。制度的实施过程必须要有相应的监督管理机制,防止土地管理不到位、执法不严格、滥用职权等问题。加强执法监管工作,要充分发挥群众监督和舆论监督的作用,提高土地执法的效率与水平,对重大案件要及时通报、公开曝光;对新批的建设用地项目开展批后的跟踪调查;对发现的少批多占、尚未动工的项目应及时进行处理和督促,以有效防止土地闲置。土地执法监察应由重事后查处轻事前防范,向事前防范、事中监察和事后查处相结合,并以事前防范为主转变。对土地违法行为的处理要到位,既处理事,又处理人,并建立与纪检、监察、司法机关协调配合的执法监察机制。同时,也要加强土地执法宣传工作,要通过各种渠道,采取各种形式,宣传土地管理的法律、法规和土地国情与国策,增强全社会的土地法制意识。

(4)加快土地管理的信息化建设,加强用地监控。良好的规章制度对于约束土地使用者的行为具有重要的作用,但是当个人寻利行为成为其行动主导的时候,一旦制度规章出现疏漏或者由于土地执法人员素质及执法环境变化等方面因素的制约,制度执行效果便会在很大程度上偏离其制定的初衷。由于制度需求具有一定的时效性,而其制定过程则有一定的滞后性,并需要持续一段时间,从而在一定程度上降低了实施效果。对此,应充分利用现代信息管理技术,加快土地管理的信息化建设,由过去注重土地使用事后监督,转变为对土地使用进行全过程、全方位动态监控,切实提高违法用地处理规章制度实施的效果。

参　考　文　献

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(责任编辑:侯之学)

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