分税制十年制度及其影响
分税制十年制度及其影响
分税制十年：制度及其影响
周飞舟
原载《中国社会科学》2006年第6期p100-115
摘要：分税制并没有有效地均衡地区间因经济发展不平衡而带来的区域差异。其中一个重要原因在于分税制带来的集权效应引起地方政府行为的一系列变化。在这种形势之下，地方政府开始积极从预算外、尤其是从土地征收中为自己聚集财力，"城市化"开始成为地方政府的新增长点。由此，分税制集权化的改革带来了一个意外后果，即形成了一种"二元财政"结构格局。
关键词：中央地方关系；分税制；县乡财政；分权
作者周飞舟，1968年生，北京大学社会学系副教授（北京100871）。
1950年代，毛泽东在《论十大关系》一文中总结了对当时国计民生影响重大的"十大关系".尽管世易时移，其中仍有"三大关系"对时下国内经济社会的发展起着至关重要的作用。
这"三大关系"是中央和地方的关系、东部和中西部的关系、政府和企业的关系，它们分别涉及政治构架、经济的平衡发展以及经济体制的转型和向市场经济的过渡问题，几乎涵盖了中国可持续发展的所有重要方面。这三个方面的关系表面上看来关联不大，事实上，这些关系的形成、走向都与政府的制度构架密切相关，财政制度便是其中的具有中心意义的一个面向。
财政制度包含两个方面内容。一个方面是"财"，即政府内部对于税收以及其他公共性收入的分配和支出；另一方面是"政"，即政府在使用这些公共收入的时候，不但将其作为宏观经济的调控手段，而且它也是用来平衡收入在地区、居民间的分配模式，更重要的它还是用来规范和控制政府官员的行为。在"三大关系"中，中央和地方关系的一个中心内容就是中央政府与地方政府的财政分配关系，即财权和事权的划分。现在政治经济学界流行的"分权理论"的主要内容便是财政分权。地区间的平衡关系也受到政府财政政策的巨大影响，这种影响除了来自中央与地方政府间的财政分配体制之外，还受到地区之间转移支付的影响。中国缺少地区间横向的转移支付，绝大部分都是通过中央政府向地方政府下达的纵向转移支付来实现地区间政府的支出平衡的。因此，区域间的关系和中央-地方关系密切地联系在一起。政府和企业的关系则主要受到财政制度内税收政策的影响，其中税种、税基和税率的制定、企业税收在不同级别政府间的分配都会影响到政府对企业发展的态度和热情。所以，虽然"三大关系"中包含了远比财政制度更多的内容，但是财政制度无疑构成了我们理解中央和地方政府行为以及上述"三大关系"的锁钥。
具体而言，财政制度包括税收、公共支出、转移支付以及决定政府间分配关系的财政体制，其中后者又是财政制度的中心内容。新中国的财政体制经历了一个比较复杂的变迁过程，大致由解放初期中央对地方实现高度集权的财政"
统收统支"制度到1980年代中期逐渐过渡到比较分权的财政包干制度，又到90年代中期（1994年）实行了相对较为集权的分税制体制。财政体制的变迁与影响国计民生的诸大关系无不密切相关。分税制的施行至今已超过十年，而这十年是中国经济和社会以及政府间关系变化比较激烈的十年。本文对以分税制为中心的财政制度及其影响作一个初步探索，重点讨论分税制对中央-地方关系的影响，并通过对地方政府行为的分析，讨论分税制对东-中西部关系以及政府-
企业关系的影响。
一、背景：分税制与中央-地方关系
为什么要实行分税制改革？1990年代中期出版的一系列关于分税制改革的论著都是围绕着这个问题展开讨论的，其中王绍光先生的论著最具代表性。在《分权的底线》[1]一书中，他认为到90年代初期，财政"分权让利"政策的结果便是使得中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而导致"国家能力"被严重削弱，已经超过了"分权的底线".其他讨论也主要关注"两个比重"的下降问题，即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重。1979年第一个比重为28.4%，到1993年已经下降为12.6%；第二个比重也由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%，中央财政不但要靠地方财政的收入上解才能维持平衡，而且还在1980年代两次通过设立"基金"（分别是"能源交通基金"和"预算调节基金"）向地方政府"借钱".这与80年代实行的财政体制改革有比较大的关系。
俗称"分灶吃饭"的财政体制自1980年正式实施，其间经历了1985年和1988年两次变革，总的趋势是越来越分权。1988年实行的"划分税种、核定收支、分级包干"的财政包干体制，其主要精神就是包死上解基数、超收多留。同时，由于各省情况差别很大，中央政府对全国37个下辖财政单位（包括各省、直辖市、自治区和一些计划单列市）共实行了六类不同的包干办法[2]，同时由于每一类的包干基数、分成比例、上解基数和递增指标都不相同，因此可以说中央对不同的下辖财政单位都有不同的包干办法，而且由于年度间的情况变动，中央与地方单位需要不停地就这些基数和指标进行谈判，以至于财政体制的繁琐复杂程度到了极点。财政包干制的另外一个特点是沿用了1949年以来传统的税收划分办法，按照企业的隶属关系划分企业所得税，按照属地征收的原则划分流转税，把工商企业税收与地方政府的财政收入紧紧地结合在一起。这在很大程度上刺激了地方政府发展地方企业尤其是乡镇企业的积极性[3]，同时由于乡镇企业隶属于地方政府管辖，所以乡镇企业的税收不但几乎全部落入地方政府之手，而且乡镇企业更加倾向于将税收"缩水"、向地方政府交纳"企业上缴利润"作为后者可以更加自由支配、不受预算约束的预算外收入。这必然导致税收在GDP 中的比重下降，而且中央预算收入并不能随着地方政府财政收入的增加而增加，也导致"第二个比重"逐年下降。
分税制改革力图改变这种状况。分税制的几项目标都是针对财政包干制带来的问题而设计的。其中最主要的有以下几点。
第一，中央和地方的预算收入采用相对固定的分税种划分收入的办法，避免了无休止的谈判和讨价还价。分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税
三大类。诸税种中规模最大的一种——企业增值税被划为共享税，其中中央占75%，地方占25%.另外中央税还包括所有企业的消费税。通过这种划分，第二个比重迅速提高，中央和地方由"倒四六"变为"正四六".此后十年间，一直保持在这个水平。
第二，分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税。同时，初步开始改变过去按企业隶属关系上缴税收的办法。按分税制的设计，所有企业的主体税种（主要是增值税、消费税和企业所得税）都要纳入分税制的划分办法进行分配。2002年开始的所得税分享改革更是将企业所得税和个人所得税由地方税变为中央-地方共享税种。这些做法极大地影响了地方政府与企业的关系，它不但能够保证中央财政收入随着地方财政收入的增长而增长，而且能够保证"第一个比重"——财政收入在GDP 中的比重随着地方经济的发展而不断提高。
第三，实行税收返还和转移支付制度。为了保证税收大省发展企业的积极性和照顾既得利益的分配格局，分税制规定了税收返还办法。税收返还以1993年为基数，将原属地方支柱财源的"两税"（增值税和消费税）按实施分税制后地方净上划中央的数额（即增值税75%+消费税-中央下划收入），全额返还地方，保证地方既得利益，并以此作为税收返还基数。为调动地方协助组织中央收入的积极性，按各地区当年上划中央两税的平均增长率的1∶0.3的系数，给予增量返还。在分税制运行两年后，中央财政又进一步推行"过渡期转移支付办法".即中央财政从收入增量中拿出部分资金，选取对地方财政收支影响较为直接的客观性与政策性因素，并考虑各地的收入努力程度，确定转移支付补助额，重点用于解决地方财政运行中的主要矛盾与突出问题，并适度向民族地区倾斜。税收返还和转移支付制度旨在调节地区间的财力分配，一方面既要保证发达地区组织税收的积极性，另一方面则要将部分收入转移到不发达地区去，以实现财政制度的地区均等化目标。
据此，我们看到分税制的目的是在力图改变和调整前述之"三大关系"，它使得中央财政在中央-地方关系中保持强劲的支配能力，使得国家财政收入能够随着工业化和企业繁荣的挺进而不断增长，使得地区间的财力逐渐趋向于均衡。分税制实施至今已然超过十年，从这十年的变化情况来看，其主要目标（主要是前两个目标）已经基本实现，但第三个目标却颇成问题，而且也产生了一些意外后果。
目前学界和政策研究界讨论最多的就是分税制对于目前基层县乡财政困难的影响，由于县乡财政与农民负担紧密联系在一起，所以分税制似乎间接对1990年代中期以来趋于严重的农民负担问题负有责任[4].因为分税制只是对中央和
省级财政的收入划分作了规定，而省以下的收入划分则由省政府决定，所以分税制造成的收入上收的效应就会在各级政府间层层传递，造成所谓的财权"层层上收"的效应[5].目前流行一种这样的说法："中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹叫娘"，可以在一定程度上反映出中央和地方的状况。其背后隐含的意思是，中央"拿走了"本来应该属于地方的财力，而使地方财政尤其是县乡财政陷入窘迫的境地。这种说法实际上是将问题过分简化了：中央和地方的关系变成了一个简单的分配游戏，而忽略了中央力图作出的规范地方财政行为的努力。
关于财政集权和分权的讨论是近十年来政治经济学领域的热点。世界上大部分国家，无论其财政体制是联邦制的还是单一制的，都在致力于财政分权的改革，可以说分权是一个世界性的大趋势。一般认为，分权会给予地方政府更多的自主性，从而提高整个经济和政治体系的运作效率，同时分权引发的竞争机制也有可能使得资源分配更加平均[6].但与此同时，也有学者发现了不同（或相反）的证据。例如Davoodi 和Zou 认为分权和经济增长间没有显著关系，而De Mello则发现分权会导致地区间的财力分配更加不平衡[7].有些学者指出，分权也是有条件和有代价的。在不具备一些必要前提条件的情况下，财政分权不但不能提高效率，而且会带来一些意外后果。这些前提条件都与政府行为模式有关系，所以，最重要的并不在于分权还是集权，而在于政府行为。政府行为对于分权和集权来说，与其说是内生的，不如说是外生的，它是我们理解分权框架的前提而不是结果。
在这些前提条件中，最重要的是官员行为问责制（Accountability）的不完备性以及由此带来的软预算约束问题（Soft Budget Problem ）。软预算约束是一个被普遍使用的概念[8]，在财政领域，软预算约束主要指下级政府的支出超过预算，而自己并不为其缺口负责，通常由上级政府的事后追加补助（Bailout ）或者借债来填补。对于借债而言，下级政府相信自己没有或只有部分偿还责任，包袱最终还是由上级政府来背。软预算约束的存在，会鼓励下级政府超额支出或者支出预算不合理从而缺乏效率[9].过度集权导致的低效率当
然与软预算约束有关（参见科尔奈的经典分析），不但如此，只要软预算约束问题严重，分权的后果也不是效率而是腐败现象的增长[10]，而且也达不到有些分权研究者发现的资源均等化分配目标，反而会加剧不平等[11].也就是说，政治领域并不像经济领域那样，靠私有化、分权化可以比较有效地遏制软预算约束。分权虽然会促进地方政府间的竞争，但是这些竞争并不一定会消除软预算约束。这些竞争可以表现为招商引资，也可以表现为大搞"形象工程"，因为效率从来都不是衡量地方政府表现的首要指标。由此可见，笼统地讨论分权和集权的利弊对于我们理解中央和地方关系、东部和中西部关系以及政府和企业关系是远远不够的，真正的分析应该进入到政府行为层面。在后面的分析中，我们从中央和地方的关系入手，逐步深入到政府行为层面，随之展开分税制对"三大关系"的影响的讨论。
二、中央和地方：分税制与地方财政缺口
作为带有明显集权化倾向的改革，分税制的直接影响就是中央和地方的财力分配。那么，分税制对地方财政的影响到底如何？分税制到底要在多大程度上对基层财政的困难状况负责？
初次分配
我们先来观察分税制前后中央和地方财政收入和支出的变化情况。为了说明的需要，我们将中央和地方财政收入划分成两个过程，第一个过程是"初次分配"过程，即按照税种划分中央和地方收入的过程，有些书中将初次分配的结果称为"中央预算固定收入"、"地方预算固定收入"与"中央地方共享收入"[12]；第二个过程是"再分配"的过程，即中央对地方实行税收返还和转移支付补助，而地
方对中央实行上解。经过再分配之后的收入分别称为"中央预算收入"和"地方预算收入"或者"地方可支配财力"[13].下图列出了分税制前后15年间的中央-地方"初次分配"收入的比重变化情况。
从收入上看，地方财政收入在总财政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右，此后的十年间一直在这个水平徘徊。而地方财政支出的比重在过去15年中变化很小，1990年为68%左右，2004年则微升至75%左右。可以看出，通过分税制改革，中央集中了大量的地方财政收入，约占财政总收入的20%-30%左右，这就是分税制所造成的"财权上收"的效应；但与此同时，中央和地方的支出划分几乎没有发生显著变化，即分税制没有根本改变中央和地方的事权划分格局；这个图的最鲜明特点是它展示了自分税制以来形成的地方财政收入和支出间的巨大缺口，地方财政支出的20%-30%要依靠中央财政对地方的转移支付补助。
虽然分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。首先，原来属于县乡收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入；其次，按照中国目前的财政体制设计，每一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分办法，所以省级财政自然会将财权上收的压力向下级财政转移，从而造成财权层层上收的效应。如果对比分税制前后县级财政的变化，就可以鲜明地看出这种上收效应的向下传递（见表1）。
①表中以及图中的数据除非经过特殊说明，均来自财政部编《全国地市县财政统计资料》（1993-2003）（共11册，中国财政经济出版社出版）。
分税制实施当年，中央从县乡两级集中增值税和消费税1072亿元。如果按分税制以前的体制来计算，则1994年县乡财政收入应为2000亿元左右（县乡地方收入+县乡中央收入），因此可以粗略认为，通过分税制，中央集中了县乡两级50%左右的收入，这当然只是就"初次分配"过程而言。
从县乡两级的支出来看，改革前为1459亿元，改革后为1703亿元，所以地方支出的总量不但没有减少，而且还有显著的增加。对比分税制前后的县乡地方支出和收入部分，我们可以算出改革前收入对支出的缺口是8614亿元，而改革后这个缺口扩大到73519亿元。按照1994年的数据测算，这个缺口约占当年县乡财政总收入（包括地方收入和中央划走的收入）的37%左右。
这恰恰是图1中的缺口在县乡级财政的反映。由此可以看出，分税制所划定的中央与省之间的关系几乎被完整地传递到县乡基层财政。
再分配
事实上，分税制改革以来，中央对地方开始实施大量的转移支付补助以弥补地方的支出缺口。这些补助包括税收返还、体制补助、专项补助、过渡期转移支付补助等多种。1994年，中央对地方的转移支付补助（对省及省以下政府）为2386.4亿元，到2002年增长到7351.8亿元，年均增长率15%，2002年的总规模超过1994年的三倍。那么，这些补助有没有"传递到"县乡级来弥补掉因改革造成的县乡财政收支的缺口呢？
从表2可以看出，分税制改革前后上级财政对县乡的转移支付补助也显著增加。改革前的净补助几乎为零，而改革的当年净补助规模达到了650亿元，
虽然不能完全弥补改革形成的缺口（735亿元），但是基本维持了改革前的缺口水平。由此可见，虽然分税制改革集中了县乡财力，扩大了收支缺口，但是通过再分配过程，财政的转移支付几乎完全弥补了因改革带来的县乡财力减少部分，维持了与改革前相同的相对收支水平。
这是分税制开始实施时的情况。由于税收返还是按照有利于中央的比率设计的，所以有学者认为随着时间推移，中央集中的收入会越来越多，地方的收支缺口会越来越大。那么，分税制的长期效应如何？在地方产生的税收中，中央划走的部分是否会越来越大呢？
为了考察中央集中的收入和县乡地方收入的比重变化情况，我们在中央集中收入中减去了税收返还部分，而在县乡地方收入中加上了税收返还的部分，得到图2.从总的趋势来看，中央从县乡两级集中的收入是在不断扩大的。1995年这个比重略多于10%，到2002年，中央集中的两税收入比重已经接近30%.
分税制的这种收入集中效应必然使得地方收支缺口扩大。我们前面对比了分税制前后两年的情况，下面是分税制实施后近十年的长期趋势情况。
图3鲜明地显示出分税制对县乡财政的长期效应。首先，县乡地方收入和支出的缺口呈不断扩大趋势，自1998年后尤其明显。1994年的收支缺口约700亿，1998年增加到1000亿，2002年则迅速增加到3000亿左右。2002年，县乡的地方财政收入为3225亿元，支出高达6313亿元，其缺口的规模恰好相当于其自身财政收入的规模。其次，净补助[14]的情况值得注意。可以看出，补助曲线几乎与支出曲线的变化相一致。这说明，迅速增长的上级补助一直在弥补县乡的财政缺口。最后，我们可以算出县乡财政的"净缺口"（经过上级补助以后的缺口）：
粗缺口=县乡地方收入-县乡地方支出
净缺口=县乡地方收入-县乡地方支出+上级净补助收入
对比表3的粗缺口和净缺口，我们就可以看到上级补助的作用。由于分税制造成的收入集中效应，县乡财政的粗缺口是不断扩大的。1994年736亿，到2002年已经高达3088亿元；但加上上级净补助后的净缺口却完全没有增加，一直维持在50亿元和150亿元之间的水平。
以上是对分税制影响的总量分析。从分析结果来看，虽然分税制集中县乡收入的作用非常明显，但是其所造成的不断扩大的收支缺口已经被向下的转移
支付弥补。从这个角度来说，分税制本身不应该为县乡财政的困难状况负责。但这只是总量分析，如果转移支付的分配在地区间没有实现均等化，则亦会造成某些地区县乡财政的困难。下面就来分析转移支付以及地区间关系。
三、东中西部的地区间关系与转移支付
转移支付的作用有两个，一是通过转移支付，实现地区间财政支出的均等化，使得各个地区的居民能够享有类似水平的公共服务；另外是通过转移支付实现中央政府对地方政府的行为约制。值得注意的是，这种对于财政收入的再分配不同于现代企业制度中的报酬分配，后者遵循的是效率原则，力图使得每个行动者的所得与所付出相一致，而前者首先遵循的是均等化原则，效率原则相对次要。那么，分税制起到了多大的均等化作用呢？
因为中国的预算都是平衡预算，一般不允许赤字预算，所以在大部分地区：
预算支出=本级预算收入+净补助
首先来看东中西部[15]三大地区自分税制实施以来人均预算收入的变化情况。
从图4可以看出，分税制以来，中部和西部地区的县乡财政增长十分缓慢，而且增长幅度基本相同，到2003年，中部地区的人均预算收入为212元，西部地区为210元，基本没有差别。
东部地区则不同，由于工业化的迅速发展，东部地区县乡的人均预算收入由1994年的113元迅速增长到2003年的485元，十年之内翻了四番还多。1994年东部与中西部的差距在35元左右，2003年差距则扩大到270元左右。
从图5中明显可以看出，人均支出的地区差距小于人均收入。2003年，东部地区的人均支出为750元，中部和西部地区分别为500元和571元。最高的东部地区与最低的中部地区差距250元，比人均收入差距缩小了20元。人均支出的差异之所以小于人均收入的差异，是地区间的转移支付起了作用。但是，还可以看到，即使存在这种不断加大的地区间转移支付，地区间的人均支出差距还是在迅速扩大。1994年，三个地区的人均支出差距不到50元，到2003年则扩大到250元。这说明转移支付的均等化效应远弱于由于地区发展不平衡带来的不平等效应。
对比图4和图5还可以看出，中部和西部地区的人均收入基本相等，但是人均支出水平却有明显的差异。这也主要是由转移支付向西部地区倾斜造成的。中部地区人口稠密，大部分是农业区，农村的公共服务支出任务繁重，县乡两级所供养的财政人口也多，但是相比之下，得到的中央转移支付的水平却是最低的。在支出不足的情况下，中部地区的县乡政府自然会想方设法增加预算外的收入，导致这些地区农民负担日益加重以及社会紧张。
那么，转移支付的分配存在什么样的问题呢？为什么没有起到明显的均等化效果？
我们将中央对下级的转移支付分成三类，分别是增值税和消费税的税收返还、专项补助和其他补助。税收返还是与分税制内容相关的制度设计；专项补助则是上级财政对下级财政下达的一些临时性、专门性的补助，这些补助每一笔数量虽然不大，但是种类众多，一年之中，可达100-200多种；所谓"其他补助"，在2000年以前主要是指原体制补助，是为了部分保留分税制以前各地方对中央的补助和上解关系而设立的，数量不大，2000年以后，中央财政加大了转移支付的力度，设立了数量大、种类多的为实行地区均等化的转移支付，例如一般性转移支付、税费改革转移支付、增加工资转移支付等以及2002年以来设立的所得税基数的税收返还。
在这里统统归于"其他补助"，不免分类过粗，但这些转移支付并非此文讨论的重点。
在三大类转移支付补助中，税收返还的比重是随着时间的推进而不断下降的，这与分税制的制度设计有关系。随着中央自2000年开始下达多种转移支付补助，专项补助的比重也迅速下降。1994年这两大类超过了转移支付总量的90%，十年之后，税收返还的比重由1994年的61%下降到2003年的18%左右，专项补助的比重也由31%下降到23%左右。其他补助的比重则上升到59%.在这59%的份额中，16%是用于补助地方财政日常运转的增发工资补助，7.9%是税费改革转移支付补助，7.3%是用于平衡地区财力的一般性转移支付。也就是说，在"其他补助"的范畴中，大部分都是用于平衡财力的，理论上主要面对中西部地区。由此看来，随着整个转移支付制度的结构性转变，转移支付越来越向中西部地区倾斜了。
但是如果真正分地区进行考察，实际情况却不是如此明显。下面三个图（图6-8）分别是分地区的三大类转移支付的年度变化情况，图中的数据都是人均数据。
有意思的是，在这三大类补助中，东部和西部地区"轮流坐庄"，中部地区在每一类补助中几乎都是处于最低位。东部地区的税收返还远远高于中西部地区，而西部地区则得到了最多的专项和其他补助。比较令人惊讶的是，中部地区即使在专项和其他补助中，也低于东部地区。
2003年，中部地区的人均税收返还是44元（低于东部的97元和西部的45元）；人均专项补助是75元（低于东部的81元和西部的96元）；其他补助是194元（低于东部的199元和西部的250元），可以说全部都处于下风，这很好地说明了为何中部地区的人均财政支出处于一个最低的水平。
至此，可以看出，分税制在集中了地方财政的收入、提高了中央财政占财政总收入的比重之后，通过税收返还和转移支付补助的形式来弥补地方财政的支出缺口。从全国总的形势来看，基本是成功的。但是分地区来看，则存在着比较严重的地区不均衡现象。这无疑与分税制制度设计的初衷是有差距的。因此可以说，分税制实行十年以来，提高"两个比重"和"国家能力"的目的基本达到了，但是弱化地区间因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题却不但没有能够解决，反而在一定程度上更加严重了。这主要是指中部地区严重落后于东部和西部地区而言。
这只是分税制的直接效应，还不包括这个制度的间接效应。转移支付虽然分配不均，但是从经验现象上来看，东中西部的实际差距要比转移支付的地区差异大得多。虽然东部地区的税收返还比重在逐步减小，中西部地区接受的均等化转移支付的比重在逐步加大，但是地区间的公共服务水平却有天壤之别。东部地区的政府大量投资于基础设施建设：修路架桥、盖豪华学校、医院，号称"一百年不落后"，而中西部地区的政府则维持日常运转尚有困难，有许多地区的教育医疗、水利交通更是每况愈下，这难以用转移支付的分配情况全部加以解释。正如我们在综述文献时所指出的那样，单纯的讨论财政的收入、支出和转移支付的分配，只是财政的一个方面即"财"的方面，要真正全面理解这些收入
分配背后的影响因素，还应深入到政府行为的层面即"政"的方面。分税制作为一次意义深远的制度变革，在集中财政收入、加强转移支付的同时，还对政府和企业的关系以及地方政府的预算外收入产生了巨大影响，这在很大程度上重新塑造了过去十年来地方政府的行为模式。
四、政府、企业与预算外资金：分税制的"驱赶"效应
政府和企业关系是中国市场转型经济的关键问题，这其中最为重要的部分又是产权改革，即如何将国家、集体产权的企业转型为私人产权企业，以提高企业的生产效率。我们既可以将此过程从市场经济的角度进行理解，即一个以私营企业家为主的群体如何兴起的过程，也可以将此过程从计划经济的角度去理解，即政府如何从市场中"淡出"的过程。在这个过程中，财政改革尤其是分税制改革的作用被普遍忽视。本文从财政制度方面来讨论政府和企业的关系，以求对地方政府行为模式的转变形成一个初步的理解，并回答上文提出的中央和地方、东部和中西部关系的问题。
分税制改革在将税务征收与财政分开之后，更进一步规定中央和地方政府共享所有地方企业的主体税种——增值税（中央占75%、地方占25%）。也就是说，中央和地方对企业税收的划分不再考虑企业隶属关系——无论是集体、私营企业，或者是县属、市属企业，都要按照这个共享计划来分享税收。而在此之前，中央和地方是按照包干制来划分收入的，只要完成了任务，无论是什么税种，地方政府可以保留超收的大部分或者全部税收。由于中央并不分担企业经营和破产的风险，所以与过去的包干制相比，在分税制下地方政府经营企业的收益减小而风险加大了。而且，由于增值税属于流转税类，按照发票征收，无论企业实际上营利与否，只要企业有进项和销项，就要进行征收。对于利润微薄、经营成本高的企业，这无疑是一个相当大的负担。再者，增值税由完全垂直管理、脱离于地方政府的国税系统进行征收，使得地方政府为保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。在这种形势下，虽然中央出台的增值税的税收返还政策对于增值税贡献大的地区有激励作用，我们可以合理地推想地方政府对于兴办工业企业的积极性会遭受打击。
在此之前，各级政府是按照企业隶属关系组织税收收入，导致地方政府热衷于多办"自己的企业"，对于省市级政府，国有企业是其关注的重点，而对于县乡级政府，集体企业和乡镇企业则是政府扶助的重点。这些国有和集体企业一方面由于和政府存在千丝万缕的联系而难以搞活，另一方面也搞不"死"，企业经营不善亏损严重，照样由政府搭救。另外，由于政府和企业联系紧密，地方政府大多怀有"藏富于企业"的倾向，即对组织财政收入不积极，有意让企业多留利润，然后再通过收费摊派等手段满足本级财力的需要[16].这不但造成国有企业严重的"软预算约束"问题，也造成乡镇企业的所谓"关系合同"带来的一系列问题[17].而分税制改革是影响这些关系的一个转折点。国有企业的股份制改革自1992年发动，到90年代中期开始普遍推开，而此时也是地方政府纷纷推行乡镇企业转制的高潮时期。到90年代末，虽然国有企业的改革并不十分成功，但乡镇企业几乎已经名存实亡，完全变成了私营企业。
与此过程相伴随的是地方政府的财政收入增长方式也发生了明显的转变，即由过去的依靠企业税收变成了依靠其他税收尤其是营业税。从分税制实行十年的情况来看，对于县乡级的财政而言，增值税收入在财政收入中的比重是呈下降的趋势的。我们将增值税、营业税和"其他收入"在税收收入中的比重变化情况做成下面的图表，这样可以一目了然地看出这种变化趋势。
图9的三个大类是占财政收入比重最大的三类收入。值得说明的是在统计口径上，"其他收入"在1998年有一个比较大的变化，即在此之前，"其他收入"不包括各种杂项税收（如印花税、筵席税等等），而在1998年以后则包括了各种杂项税收和纳入预算的非税收入，所以在1998年，这个类别有一个非常明显的增长。对比增值税和营业税的变化情况，我们看到这两者呈现出一种替代关系：1994年改革之初，两者的比重差不多，增值税占22%，营业税占20%；到2003年，营业税已经上升，占地方财政收入25%的比重，而增值税下降到18%.
与增值税不同，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。所以，地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。
这种状况在2002年以后尤其明显。其中一个重要的原因在于，2002年开始中央进一步实行所得税分享改革，即将原来属于地方税收的企业所得税和个人所得税变为共享收入（中央占60%、地方占40%），这使得地方政府能够从发展企业中获得的税收收入进一步减少，同时使得地方政府对营业税的倚重进一步加强。在图9中可以看到，2002年以来营业税的比重迅速上升。从经验现象上看，地方政府在2002年以来对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设
规模的热情空前高涨，其中地方财政收入增长的动机是一个重要的动力机制[18].
除了预算内财政收入的结构调整带来的地方财政增长方式的转变之外，分税制改革对地方政府的预算外和非预算收入也有极大的影响。分税制作为一种集权化的财政改革，使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。预算外资金的主体是行政事业单位的收费，而非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地转让收入。与预算内资金不同，这些预算外和非预算的资金管理高度分权化。对于预算外资金，虽然需要层层上报，但是上级政府一般不对这部分资金的分配和使用多加限制。而对于非预算资金，上级政府则常常连具体的数量也不清楚。分税制改革以后，为了制止部门的乱摊派、乱收费现象，中央出台了一系列预算外资金的改革办法，其中包括收支两条线、国库统一支付制度改革等等，力图将行政事业性收费有计划、有步骤地纳入预算内进行更加规范的管理，但是对于非预算资金，却一直没有妥善的管理办法，因此非预算资金开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式。
对于中西部地区而言，在分税制改革和乡镇企业转制之后，农业税和农业的提留统筹以及其他的集资收费成为政府财政工作的重点。县乡财政也逐渐发展出了明确的"内部分工"，即县政府保留大部分乃至全部的农业税，乡镇政府则主要依靠提留统筹和其他的集资收费。这导致了农民负担在90年代中期乡镇企业倒闭、转制之后突然变成了严重的社会问题。对于大部分中西部地区的县乡政府而言，农业税、提留统筹以及其他面对农民的集资收费远远超过了其他税收，成为其财政收入的主体。这成为2002年全国农村税费改革的直接背景。
对于东部地区而言，非预算资金的主体是土地开发和土地转让收入。这些收入是地方政府通过征地、开发、出让之后得到的收入。由于按照《土地管理法》的规定给予农民的补偿并不高，而商业开发的地价可以很高，所以在东部地区的许多地方，土地开发收入是地方政府的主要生财之道。对于土地开发收入的管理主要由地方政府决定，根据笔者的调查，不同的县市对于土地开发收入的管理非常不同。有的地方是土地管理部门进行收缴和管理，有的地方则是由财政局负责。但总而言之，资金的分配和使用权几乎完全归地方政府进行支配。这些资金的规模到底有多大，一直是一个谜。笔者于2004年在浙江省的一个市、两个县做过实地调查，得到的结果见表4.
①由于浙江实行的是"省管县"的财政体制，所以在财政收入的分配和支出方面，地级市与县属于相同级别的省管单位。
另外，两个县的土地净收益分别在4亿元和10亿元左右，这三个单位（两县一市）在2003年的预算内财政收入的规模基本上都在10亿元到13亿元左右，所以我们可以粗略估计，地方政府通过土地开发得到的净收益少则相当于预算内财政收入四分之一，多则几乎可以与预算内财政收入规模相当。这种土地开发的净收益与企业上缴的税收不同，其管理和使用相对自由得多，而且规模也远远大于企业税收，在如此巨大的利益驱动之下，我们可以很容易理解地方政府的行为模式为何由发展企业转移到以土地开发为主的城市化上面来。
当然这并非是说东部地区的地方政府不再热衷于发展企业。工业化始终是城市化的基础力量。没有迅速增加的企业投资，就不可能进行大规模的"圈地"和城市化建设，所以招商引资一直是地方政府工作的重点。但是与分税制改革之前的情况不同之处在于，地方政府发展企业不再主要是为了直接从企业税收和利润中得益，而是从随着工业化展开的城市化中获得好处。
至此为止，我们可以看到，分税制改革在重塑中央-地方关系的同时，间接影响了地方政府的行为模式。分税制的一个目的在于规范地方政府与企业的关系，这个目的是通过税收系统的独立、中央和地方对企业税收的分享两个手段实现的。但是，由于分税制只是规范了预算内的财政收入的运作方式，而没有对预算外和非预算资金进行更加规范化的管理，所以预算外和非预算资金的"软预算约束"仍然存在：地方政府并不在意这些资金的支出和使用是否有效率。
所以，伴随着分税制的推进和逐步完善，我们看到了这个制度对地方政府的一种"驱赶"效应：地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到非预算，从收入来源上看，即从依靠企业到依靠农民负担和土地征收，从侧重"工业化"到侧重"城市化"，这种行为模式改变的结果就是东中西部地区的财政收入差距预算外比预算内更大。
五、结论
分税制是改革开放以来最重要的一次财政制度改革。通过这个改革，中央财政有效提高了"两个比重"，增强了财政调节经济发展和收入分配的能力，规范了中央和地方的关系，走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境。与此同时，分税制改革对中央和地方关系、区域间关系以及政府和企业的关系也产生了重大而深远的影响，这些影响在分税制实行十年以来逐步呈现出来。本文试图分析这些影响，其表现在以下几个方面。
首先，在中央和地方的关系上，中央财政的实力以及所谓的"国家能力"不断加强。中央财政不但独立于地方财政，而且地方财力的近三分之一需要中央财政拨付转移支付进行补助。通过这种先集中财力、再进行补助的方式，中央实际上掌握了对财政收入的再分配权力，加强了中央权威，比较彻底地消除了财政上"诸侯割据"的潜在危险。另一方面，通过设立独立于财政、垂直管理的税收征管系统，在一定程度上解决了改革前"利税"不分、地方政府"藏富于企业"的老问题，能够有效地保证经济增长带来的收益被国家财政分享。与此同时，地方政府尤其是中西部地区的地方政府在财政上对中央的依赖性也大大增强。分税制实行以来，中西部地区的地方政府可支配财力中中央补助所占的比重不断提高，中部地区有些县市这个比重超过50%，而西部的有些贫困地区中央补助能够高达地方自身财政收入的10倍甚至20倍。在这些补助中，专项资金占了相当大的比例，这些专项资金分配的随意性较强，所以在这些地区，"跑项目、跑专项"的"跑部钱进"成了地方财政工作的一项重要内容。
其次，在东中西部的区域间关系上，分税制对地区间的财力平衡也起着越来越深刻的影响。通过本文的分析，我们发现，认为分税制是造成中西部地区基层财政困难的原因的说法有一定的片面性。分税制虽然通过税收共享从地方政府集中了收入，但是转移支付制度又将大部分集中的收入拨付到地方政府进行支出，所以说地方政府由于税收分享造成的财政缺口大部分得到了弥补。但是，由于转移支付的分配存在区域间的不平衡，使得地区间的财力差距不但没有越来越小，反而呈现出逐渐拉大的趋势。从全国趋势上来看，在过去的十年里，东部地区靠工业化、西部地区靠中央补助使得人均财力都有明显而迅速的增长，唯有中部地区基层政府、尤其是县乡政府的人均财力增长缓慢，也与东部与西部的差距越来越大，这说明转移支付制度还有待进一步完善。
最后，在政府和企业的关系上，分税制产生了间接的、潜在的影响，这在一定程度上重塑了地方政府的行为模式。分税制之前，企业按隶属关系上缴税收，使得地方工业化带来的收益大部分保留在地方政府手中。我们也看到自80年代到90年代中期全国兴盛一时的乡镇企业。众所周知，乡镇企业作为一种集体产权的企业组织，其竞争能力在很大程度上来自于地方政府的大力扶持。分税制改革之后，所有企业的税收都要与中央分享，而且税收系统独立于地方政府，这导致地方政府能够从企业中得到的财政收入大为减少，办集体企业的热情迅速下降，我们看到90年代中期以后乡镇企业大规模转制的现象。虽然对乡镇企业的转制和衰落有各种各样的解释，但是财政体制变革的影响无疑被大为忽视了。在企业税收收益减少的情况下，地方政府开始寻求新的收入增长方式，所以十年来我们看到的几种现象在一定程度上可以用分税制来加以解释，这包括农民负担的迅速增加、地方扩大基础设施建设的政绩工程的勃兴、土地开发和土地转让高潮的出现。这三种现象带来的收入，包括农村的提留统筹、建筑
业过热带来的巨额营业税、土地转让收入或者属于地方税收，或者属于预算外或非预算收入，中央均不参与分享。
由此我们看到，分税制在集中企业收入的同时，将地方政府的关注重点"驱赶"到了另外一些领域，即农民负担和城市化，当然这也可以说成是地方政府在现行分税制制度安排下主动寻求的一些行为模式。
在这些新的行为模式中，农民负担和土地转让的收入都属于预算外和非预算的范畴。与高度集权化的预算内资金管理体制相比，这些资金的管理是高度分权化的。对于下级政府非预算财政资金的总量，上级政府也无从确知。所以对于地方政府而言，软预算约束的现象不但没有通过分税制得到解决，而是更加严重了。预算外和非预算资金可以说是地方政府的"第二财政"，这个财政几乎没有真正意义上的预算约束，地方政府不但用来补充预算内的实际支出，甚至将部分资金调入预算内充当预算内的税收收入。我们看到无论东中西部的基层政府预算内财政总是处于一种"吃饭财政"的状态，其财政收入几乎全部用于行政事业人员的工资支出，在许多地区连办公经费都付诸阙如。但是预算内财政并非地方政府财政的全部，许多地区的地方政府拥有巨大的预算外和非预算财政资金。在这种"二元财政"的结构之下，中央政府对预算内财政愈加规范，地方政府对预算外财政就愈加重视。所以在这种情况下，分税制带来的财政集权并没有起到真正规范地方财政行为的目的。过去描述的所谓中央与地方"一放就乱、一收就死"的关系在最近几年里已经不再适用，中央尽可以加强规范、集中收入，但是地方政府和地方经济并不会因此被"管死"，而是不断挖掘出新的生财之道。所以，分税制带来的集权效应并非全面而有效的，除去集中了部分地方的预算内收入之外，最多只能算作"表面集权化".所以如果只讨论分权和集权的优劣之处而不讨论预算约束，对于中国这样一个大国来说意义是非常有限的。
注释：
[1]王绍光：《分权的底线》，中国计划出版社，1997年。
[2]这六种办法分别是收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解和定额补助。
[3]J ean Oi ，Fiscal Reform and the Economic Foundations of LocalState Corporatism.Worl d Pol i tics 45（1）（October 1992），pp.99-126.
[4]赵阳、周飞舟：《农民负担和财税体制：从县、乡两级的财税体制看农民负担的制度原因》，《香港社会科学学报》2000年秋季卷。
[5]阎坤、张立承：《中国县乡财政困境分析与对策研究》，《经济研究参考》2003年第90期。
[6]关于分权和集权的优缺点，可以参看王绍光《分权的底线》第三章"分权与集权的利弊".此书之后，分权和集权讨论又有发展，观点与王不尽相同，可以参看Yingyi Qian ，and Barry R.Weingast，Feder2alism As a
如何完善我国分税制
如何完善我国分税制 分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,按照事权和财权相统一的原则,结合税种的特性,划分中央与地方的税收管理权限和税收收入,并辅之以补助制的预算管理体制模式，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的,这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。 我国现行税制是一个由多种税组成的复税制体系，这个复税制体系可以使我国税收多环节、多层次发挥作用。1994年实行的分税制，是我国财税体制的重大改革，实践证明，分税制在理顺中央与地方的财政分配关系、建立规范的财政运行机制、保证中央和地方财政收入稳定增长、增强中央财政调控能力等方面，取得了显著成效。分税制财政管理体制的实施，调动了中央与地方两个积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制。分税制财政管理体制的实施，更好地发挥了中央财政的再分配功能，实现了中央与地方、东部地区与中西部地区的“双赢”。在新的形势下，我国应按照“财力和事权相一致”的方向进一步完善我国的分税制体制。 一、现行分税制存在的主要问题 政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理。我国现行
法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分；三是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。 政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资
分税制对地方财政经济的深远影响
分税制对地方财政经济的深远影响 国务院决定从一九九四年一月一日起改革现行地方财或包干体制，实行分税制财政管理体制，这是我国财政体制的一次重大变革，也是中央与地方利益的一次大调整。分税制实施后，地方的财源结构，收支结构发生了巨大变化，对地方经济发展、财政平衡产生了深远影响。因此，在分税制财政体制下，如何发展地方经济，确保中央与地方财政收入的稳定增长，努力实现地方财政平衡，是摆在各级地方财政面前的重要研究课题。本文拟就这一问题作一探讨和研究。 一、分税制改革的基本经济政策意图及其走势 （一）、分税制改革的主要内容。这次分税制改革是以分税、分征、分管、中央集中增量为主要特征，其要点可以想概括为：（1）实行分税制与税制改革同步进行，税制改革的要点是：一是统一内资企业所得税并建立统一的个人所得税制。二是建立以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制度。三是开征房地产增值税、证券交易税、遗产与赠与税，扩大资源税征收范围，改革城市维护建设税等。（2）在税制改革的基础上把税收分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并分别建立国税局和地方税务局进行征收o (3)采用基数法，即以1993年收入实绩为基数，确定中央对地方的税收返还基数，保证地方现有既得财力不受影响。并明确，今后要逐年增如中央财政收入，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，同时，按增量逐年增加补助给地方 (即按消费税和增值税增长比例1：0.3作为增量划拨给地方，中央得70%，地方得30%)，逐步建立转移支付制度。 (4)进一步明确中央与地方的事权，划分中央财政与地方财政各自所承担的支出范围，建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。 （二）分税制改革方案的基本经济政策意图。今年出台的分现制方案尽管受某些因素的制约而带有一定的过渡性特点，但总体来看，其经济政策导向是极为正确和鲜明的，这里主要包括: 1、引导地方在发展经济过程中兼顾速度、结构和效益，特别是注重提高经济质量和企业效益，目的是把我国经济发展尽快地转到以经济效益为中心的轨道上来。长期以来，我国经济发展重速度、轻效益的痼疾为何久治不愈呢?主要原因有两个：一是行政考核机制的驱使，使得地方党政领导自然地优先选择外延扩张型经济发展模式。二是利益机制的驱使。原体制下，地方财政超包全留，因而，许多行业尽管税大利小，甚至亏损，但由于税大，以税补亏尚有很多财政利益可得，所以仍要千方百计地加快发展。正因为上述两种机制共同起作用，就使得以提商经济效益为中心的经济发展战略思想长期以来难以实施。今年出台实施的分税制方案，把直接依托于经济外延增长的增值税作为共享税，按75%的比例大头划给中央；把对部分行业征收的消费税全部划为中央税。一方面，给地方谋求加快经济发展保留一定的财政利益激励，对地方督促和帮助企业提高经济效益给予了极大的财政利益诱导；另一
财政学中财政的基本特征
四、财政的基本特征 （一）阶级性与公共性 由财政与国家或政府的关系，产生了财政并存的两个鲜明特征，即阶级性与公共性。 1．国家历来是统治阶级的国家，政府则是执行统治阶级意志的权力机构，财政具有阶级性是不言而喻的。但是，国家又是一个公共权力中心，并且统治阶级的政治统治是以执行某种社会职能为前提的。这就决定了财政既具有阶级性，又具有公共性，是两者相统一的一种分配形式。其公共性是指财政满足社会公共需要的基本属性，阶级性是指政府财政在履行满足社会公共需要的职责时总是优先考虑统治阶级的利益。 2．公与私是相对应的。政府财政历来就是履行满足社会公共需要的职责或办“公事”的一种分配形式，公共性是其天生的特质。在我国过去传统的计划经济体制下，尽管政府包揽的事务过多过宽，但也没有包揽私人的全部事务，如没有包揽家庭理财，没有包揽企业财务，甚至国有企业财务也不是完全属于财政范围。 在市场经济下，财政的公共性仍包含了其满足社会公共需要的一般公共特质，但更重要的是体现了政府与市场的分工，其满足的社会公共需要是以市场失灵为出发点的，有其特定的内容，范围更广泛。这种市场经济下特有的财政模式即“公共财政”。因此，在财政的公共性与公共财政的关系上应特别强调两点： ①财政的公共性是其天生的，不是因冠以“公共财政”的名称而存在。 ②财政天生就具有公共性，但其天生的公共性不等于“公共财政”。 （二）强制性与无直接偿还性 财政的强制性是指财政这种经济行为及其运行是凭借国家政治权力，通过颁布法令来实施的。财政的强制性是由政府作为一个公共权力中心和政治统治机构的身份决定的。首先，财政收入具有强制性。税收就是典型的强制性收入形式。其次，财政支出也具有强制性。在财政支出规模和用途的安排中，众多的公民可能有不同的主张，但财政支出不能按某一公民的意愿进行决策。即使在民主政治下，也必须通过一定的政治程序作出决策并依法强制执行。由此而言，财政本质上是一种超经济的分配形式。 财政的无直接偿还性说明两个方面的问题。首先，从整个财政收支过程来看，财政是具有偿还性的。因为财政从公众手里取得收入，还用于为公众提供公共物品。其次，这种偿还不是直接的，即每一个纳税人都无权要求从公共支出中享受与其纳税额等值的福利。由于国家征税筹集的是提供公共物品的费用，因此，就直接的税收征纳关系来讲，是无偿的。 财政的强制性和无直接偿还性是一致或相互依存的。强制的重要原因就是其是无偿或不直接偿还的。 强制性和无直接偿还性是财政区别于一般经济分配形式的最重要的特征之一。 （三）收支的对称性或平衡性 财政运行的基本过程就是收入和支出，因而收支的对称性构成财政运行的一个重要特征。在处理财政收支的关系上，虽然久有“以收定支”和“以支定收”的争论，但这都说明收支是财政运行过程中相互制约的两方，收支是否平衡是财政运行的主要矛盾，收支平衡是财政运行本身的内在的客观要求。 在市场经济条件下，财政是政府调控经济的重要手段，财政收支平衡对经济的影响是中性的。要发挥财政的某种政策功能就需要打破财政收支的平衡状态，但这种失衡性的政策操作也必须围绕收支平衡这个轴心，不能过度和失控。有的国家规定财政赤字和国债发行的上限，或通过立法来制约公债的发行，就是这个道理。
中国财政体制改革
根据中国市场经济发展进程和公共财政建设的基本要求，针对中国现行财政体制存在的问题及其运行中遇到的外部障碍，借鉴国际经验，在“十五”期间乃至2010年较长的一段时期内，进一步深化和完善以分税制为核心的财政体制的基本思路和对策措施，主要有以下几个方面：（一）按照社会主义市场经济体制的客观要求和公共财政原理，明确界定政府的事权范围，为建立科学、规范、稳定的分税制财政体制提供基础性条件 1.按效率原则理顺政府与市场之间的职责关系。 在市场经济中，政府应该干什么、能干好什么以及如何干？由私人机构来执行政府的一些任务，能否做得更好？这一直是世界各地的选民和决策者不断思考、探索实践的重要问题。中国的经济社会正处于转型期，重新界定政府的职责尤为紧迫和重要。根据世界银行对转轨国家经验教训的研究结论（世界银行：《从计划到市场：1996年世界发展报告》，中国财政经济出版社，第117页），首先政府在生产和产品分配及服务方面的作用应大幅度地削减。由公共部门提供产品和服务这一做法必须是一种例外，而非惯例。只有在市场失败的方面，如国防、初等教育、农村道路和一些社会保障项目等，而且在政府干预能够改善市场的情况下，政府干预才被视为合情合理。其次，政府必须停止对微观经济活动的限制和直接控制，政府应致力于促进宏观经济稳定，为私营部门的发展和竞争提供一种法律上的保证。最后，提供社会保障是所有国家政府的主要功能，但在市场经济中，社会保障应该主要针对最需要保护的那些脆弱的群体，政府不应为了使所有的人获得足够的生活标准而提供慷慨的保障，而是有必要强化个人在收入和福利方面的更大的责任心。 2.按分职治事、受益范围和法制原则依法明确界定中央政府与地方政府的事权范围。 分职治事是指在政府事务与民间事务按效率原则合理分工的基础上，对政府有充足理由承担的事务，在政府内部按照凡是低一级政府能够有效处理的事务一般就不上交上一级政府、凡是地方政府能够有效处理的事务一般就不上交中央政府的原则进行合理划分。受益范围原则是指政府行使政治经济职能和提供公共产品与劳务时，若受益范围遍及全国各地则应划为中央政府事权，若受益范围仅限于特定区域的居民和企业则应划归某一级地方政府。法制原则是指各级政府事权的确认、划分、行使及调整等应具有相应的法律保障，做到法制化、规范化并保持相对稳定性。根据上述原则和中国国情，中央政府的事权范围及主导作用应主要包括：（1）制定并组织实施国民经济和社会发展的长期战略，对经济发展的速度、方向、结构、生产力布局、GDP分配等重大问题进行决策，并通过各种手段组织实施；（2）调节经济总量关系，协调宏观经济结构偏差，促进并保持总供求和部门结构的大体均衡，促进宏观经济持续、稳定、协调地运行；（3）在市场失效的领域，有效承担起跨省际重大基础设施和基础产业项目的投资建设、提供全国性公共产品等；（4）调节GDP分配结构和组织社会保障，从全国着眼把收入差距控制在有利于经济发展和社会稳定范围内，协调好公平与效率的关系；（5）调控各地区之间的财政经济发展差距，促进地区间经济社会协调发展；（6）维护正常的社会秩序和法律秩序；（7）自觉组织和推动市场化进程，培育和完善市场体系；（8）维护国有财产的所有者权益，防止国有资产流失；（9）维护全国的生态平衡，搞好环境保护和人口控制等。 地方政府的事权范围应主要包括：（1）制定本地区经济社会发展战略，对本地区经济发展速度、方向、结构、生产力布局、收入分配关系等具有区域全局性的重大问题进行决策，通过各种手段组织实施；（2）根据本地区居民（包括居民企业）对公共产品的需求数量和质
1994年中国实行分税制改革
1994年中国实行分税制改革,重整税收结构后,增值税和营业税并重成为流转税的两大重要税种,且这个时间段实行的是生产型增值税。2004年7月1日期,消费型增值税在东北三省的石油化工业、装备制造业等八大行业试点征收;2007年7月1日,中部六省26个老工业基地的采掘业、电力业等八大行业也被纳入试点范围;2008年7月1日,试点范围进一步扩大至内蒙古自治区东部五个盟市以及泣川地震中受灾严重的地区;2009年1月1日,消费型增值税在全国范围内推行,全面取代生产型增值税。生产型增值税不断向消费型增值税转型,消费型增值税在经济活动中的益处不断展现,反观营业税变动不大,越来越不适应当今经济的发展。 转型后的增值税能够有效消除重复征税、优化资源配置、促进产业分工,而这正是目前交通运输业在发展中所欠缺的。并且交通运输业本身又是国民经济的基础产业,是制造业之后另一重要环节,涉及到经济运行过程中的各个环节,与人们的生产、生活都息息相关。众多企业与交通运输业企业建立了紧密的合作关系,原材料、产成品的运输均靠交通运输,各企业外购交通运输服务的规模不断壮大。可以认为,国民经济中的各部分都离不开交通运输业,包括经济资源要素的开发、运输以及配置等,因此交通运输业与国民经济关联度极高。现在随着经济的不断发展,必然也对与之配套的交通运输业提出越来越高的要求,促使交通运输业的不断发展。因此,交通运输业的大发展必然是未来的趋势。首先应在税制上,对交通运输进行改革,使其缴纳更符合实际需求的增值税,并且结构性减税,可以进一步推动交通运输业的发展。 2012年1月1日,交通运输业改征增值税先在上海试点。根据《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法》,交通运输业的增值税税率11%,对交通运输辅助业(包括仓储、港口、机场等)以6%征收增值税。目前试点范围已经逐渐至北京、天津、浙江、安徽、福建、湖北、广东8省市,并且有望在两年内推广至全国。可以说上海的试点走出了交通运输业改征增值税的第一步,后来的试点正是根据上海试点情况不断修订政策。因此,此次针对上海交通运输业试点方案的解析是非常必要的。 1.1.2研究意义
分税制改革背景
一、中国税收制度历史： 解放初期：中央对地方高度集权的“统收统支” 80s中期至90S中期的：财政包干制度 1994年至今：分税制 二：财政包干制度：划分税种，核定收支，分级包干 划分收支和税种： 它按照企业和事业的隶属关系，把中央和地方的财政收入、支出彻底分开，明确各自的收支范围，并在划定的收支范围内。按照企业的隶属关系划分企业所得税,按照属地征收的原则划分流转税 收入： 地方：地方所辖企业收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税收入归地方，工商税则作为中央和地方的调剂收入。 中央：中央所属企业的收入、关税收入归中央 支出： 财政 制度 东部和中西部的 关系 中央和地方的关 系 政府和企业的关 系
中央：中央的基本建设投资，中央企业的流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费，地质勘探费，国防战备费，对外援助资金，国家物资储备支出，以及中央级农、林、水利，气象、工业、交通、商业、文教、卫生、体育、科研等事业费，均属中央财政支出地方： 分级包干： 由于各省情况差别很大,中央政府对全国37个下辖财政单位(包括各省、直辖市、自治区和一些计划单列市)实行六类不同的包干办： “收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上缴额递增包干”、“定额上缴”和“定额补助” 收入递增包干：以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基础，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率和留成、上缴比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上缴比例，实行中央与地方分成：超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增率，影响上缴中央的部分，由地方用自有财力补足。 三、影响： （一）刺激了地方政府发展地方企业尤其是乡镇企业的积极性，同时由于乡镇企业隶属于地方政府管辖,所以乡镇企业的税收不但几乎全部落入地方政府之手。 （二）中央财政增长缓慢，“两个比重”不增反降，影响经济发展。 “两个比重”：财政收入在国内生产总值中的比重 中央财政收入在财政总收入中的比重 1979年第一个比重为28. 4%,到1993年已经下降为12. 6%;第二个比重也由1979年的46. 8%下降为1993年的31. 6%,中央财政不但要靠地方财政的收入上解才能维持平衡。（三）地方财政实力大于中央财政实力，所谓的“国家”能力受到影响。
2017年春季《公共财政学》期末考核答案
期末作业考核 《公共财政学》 满分100分 一、名词解释题（每小题6分，共36分） 1.纯公共物品 答：纯公共物品有两个特征： 第一，非竞争性，即多一个人受益不会增加任何成本。 第二，非排他性，即要将个人排除在享受纯公共物品之外，通常很难做到或不可能做到。 2.财政收入 答：所谓财政收入，是指公共部门为供应财政支出的需要，自家庭、企业取得的一切货币收入。 3.消费税 答：消费税是以消费品(或消费行为)的流转额为课税对象的税收的统称。 4.外部性 答：许多产品的生产或消费，可以绕过价格机制直接影响他人的经济环境和经济利益，这些成本或收益在企业或个人进行经济决策时往往不予考虑，成为外部化了的成本或收益，这就是外部性。 5.财政投资 答：财政投资是指以国家为主体，以财政资金为来源的投资活动。 6．横向公平 答：指经济能力或纳税能力相同的人应当缴纳数额相同的税收。 二、简答题（每题8分，共48分） 1．公共财政的职能主要包括什么？ 答：资源配置、收入分配和稳定经济是公共财政的三大职能。 2．公债产生的条件是什么？ 答：公债的产生有两个基本条件：一是国家财政支出的需要，当政府职能日益扩大，仅凭税收不能满足开支以至出现赤字时，它就必须举债；二是社会上要有充足的闲置资金，可供政府借贷。3．财产课税主要包括哪些税种？ 答：财产课税是以一定的财产额为对象，向拥有或转让财产的纳税人课征的税。财产税主要包括一般财产税、特别财产税、财产转移税。
4．政府的收入再分配项目主要包括什么？ 答：有两种主要的收入再分配项目：公共援助项目——向符合条件的低收入人群提供救济；社会保险——向退休人员、丧失劳动能力的人、失业者和病人提供保险金。 5．为什么在有些市场有效的情况下，政府还要干预市场？ 答：第一，竞争性市场可能无法产生社会满意的收入分配。第二，有人认为，即使拥有完全信息的个人，也不能对他们消费的产品做出很好的判断，这样政府强迫人们消费某些物品（称为有益物品）就有了理论依据。 6．社会保障资金的筹集方式主要包括什么？ 答：基金制、现收现付制、部分基金制。 三、案例分析（共16分） 1．政府的教育支出主要是出于什么原因？ 答：（1）促进公平。但从社会公平的角度看，一个孩子的前途显然不应由家长的财产状况所决定。 （2）具有一定外部性。更多的人接受教育会使社会的运转更加顺利和平稳，增加国家整体利益。 （3）资本市场的不完全。私人部门的金融机构并不愿意为教育融资，它们担心得不到偿还，资金不足的人可能会被剥夺受教育的机会。
论中国的保荐人制度
论中国的保荐制度 保荐人制度作为一种舶来品，引进我国仅仅只有九年多的时间，因而我国的保荐制度也有其特色。比如，在国外保荐制度最早产生于创业板市场，21世纪初才被引入主板市场，担仍主要适应于创业板市场；而我国的保荐制度主要针对主板市场，后来才引入创业板市场。这只是中外保荐制度众多区别的一个方面，下面，我们就来小议一下具有中国特色的保荐制度。 一中国保荐制度发展史 为规范我国证券发行市场的发展，2004年2月1日，中国证券监督管理委员会颁布实施《证券发行上市保荐制度暂行办法》，标志着源于海外证券市场的保荐人制度被引入我国，正式在我国证券市场建立推行证券保荐制度。2004年4月经证监会审核，首批67家证券公司和609名考试成绩合格者被分别注册登记为保荐机构和保荐代表人。2006年1月1日实施的我国新《证券法》律形式确定了发行上市阶段对保荐人的要求，标志着保荐人制度在我国的进一步完善。 二中国保荐制度的主容 保荐制是指符合法定资格的证券经营机构推荐符合条件的公司公开发行证券，并对所推荐的证券及发行人提供规定的持续督促、指导和担保的发行制度。保荐制度的推行,有利于提高我国证券市场运行效率、培养市场投资理念、完善市场诚信建设，从而有利于我国证券市场的持续健康发展。其内容主要包括以下几个方面： 首先，保荐机构和保荐代表人的注册登记管理制度。企业公开发行证券需要有保荐机构保荐，同时必须有具有保荐代表人资格的从业人员具体负责保荐工作。保荐机构应当有保荐代表人，保荐代表人实行注册登记。个人申请成为保荐代表人,应当具有证券从业资格、取得执业证书且符合相关条件，通过所在任职的保荐机构向证监会提出申请,并提交有关证明文件和声明。中国证监会对符合条件的证券公司及其从业人员注册登记为保荐机构和保荐代表人，并向社会公布名单。 其次，规定了保荐人的应尽义务。《证券法》规定, 在企业首次公开发行股票和上市公司再次公开发行证券过程中，保荐人的保荐义务表现为尽职督导和尽职核查。在发行上市期间, 保荐人需要对发行公司进行尽职调查，确保信息披露的真实、准确和完整, 同时确认发行人的资产营业务、经营业绩在上市后的一段时间内不会产生大幅波动, 募集资金能够得到合理利用。另外，保荐人对发行人董事及其高级管理人员有督导义务。保荐人需保证发行人董事在申报材料中签署的任何意见,均是经过认真研究后得出的, 其依据是公平合理的。同时, 保荐人需要确认发行人的所有董事、监事及其他高级管理人员具备管理上市公司的能力、经验和足够的诚信, 能够忠实地履行上市公司义务, 并承担相应的责任;同时保荐人对专业性中介机构完成的专家报告有尽职核查的义务。在公司发行上市后的保荐期内, 保荐人保荐义务包括：(1)跟踪发行人公开募集文件或其他向中国证监会提交的文件有无虚假记载、误导性陈述及重大遗漏；（2)跟踪发行人管理层、实质控制人、主营业务等有无重大变化, 并对其合规性及对投资者的影响发表独立意见；(3)督导发行人履行信息披露义务；(4)督导发行人健全和执行有关关联交易等内控制度；(5)持续关注发行人发生的重大行为并向投资者发表独立意见。 最后，确立了保荐人的责任。这里是指保荐人因不履行保荐义务或不适当履行保荐义务应承担的法律后果。我国法律对保荐人的规范主要由《证券发行上市暂行办法》和《证券法》体现。有以下两种情况: 一是保荐人与被保荐人或者其他中介机保健制度构合谋将本不符合条件的企业推荐上市, 即故意欺骗证券监管部门及投资者; 二是由于保荐人本身专业素质不
分税制改革(2)
分税制改革 分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和 地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的 一种财政管理体制。它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制 模式。我国推行分税制财政体制已近10年，其改革成效是显而易见的，主要表现在两个方面：一是按照市场经济下的分权原则，划分各级政 府的职责，初步规范了中央与地方的财政分配关系；二是较大幅度提 高了中央财政占全部财政收入的比重，增加了全国性基础设施和公共 工程投入，加大了对西部地区和部分贫困地区的财政转移支付力度。 但是，分税制体制运行中存在的问题却也不容忽视，亟待解决。 一、税权划分不明确、不合理 多年来，政府与市场的职能一直没有界定清楚，政府包揽太多的状况 始终没有改变，中央与地方的事权也划分不清。分税制改革的重点是 划分收入，但中央与地方事权划分不清的问题并没有得到解决。1994 年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变，中央与地方的事权尚不 明确的条件下实施的，因而税权划分不明确、不合理。主要表现在： 过分强调中央财政的宏观调控能力，而没有兼顾地方政府的利益，造 成税权过于统一；地方几乎没有任何立法权，税收的灵活性受到抑制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。随着社会主义市 场经济的发展，现行的税权划分体系在运行中所暴露的缺陷不断增多，与国民经济发展的矛盾日益突出。 二、基层政府财政陷入困境 分税制使基层政府财源缩减，只能把筹资目光集中于农业。分税制改 革中一项重要的制度变革，就是把一些原来由地方财政支配的收入划 归中央政府所有，从而改变了地方财政收入的来源结构。在这一制度 安排下，基层政府为了自身收入的稳定，就把筹集收入的关注点由 1994年以前的偏向工业，部分地转向了农业。但是，规范的农业税数 量是有限的，难以提供基层政府正常运转所需要的资金。处于财政级
我国现行分税制财政体制的简要评述
我国现行分税制财政体制的简要评述 一、现行分税制的财政收入功能及其缺陷从1978年到1993年，我国财税改革基本上是遵循放权让利的思路进行的，导致了财税体制的收入功能逐渐减弱。以实行财政大包大干的1988～1993年为例，中央财政每年从收入增量部分中取得的收入基本被包死，既不能与国民经济增长同步，也不能与财政总规模的增长同步，致使中央财政收入不断萎缩，赤字逐渐增加，中央财政缺乏应有的回旋余地。代写论文 从1994年起，把承包制改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系；按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。思想汇报/sixianghuibao/ 分税制与承包制相比，其财政收入功能明显增强，一是根据财政权与事权相统一的原则，在中央与地方之间实行分税，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将与经济发展直接相关的主要税种划为共享税，将适宜地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种。二是对税制进行了重大改革，大大增强了税收收入功能。以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制，具有随经济增长而不断扩大的税源，并且收入入库及时，统一内资企业所得税，规范税前扣除范围和标准，保护了税基；扩大了资源征收范围，开征了土地增值税等新税种；清理取消了许多不规范、不合理的减免税政策。三是为加强税收征管，确保分税制体制的顺利实施，分设了中央
与地方两套税务机构。特别需要指出的是，通过分税，中央财政建立了稳定增长的运行机制，一改过去依靠行政手段层层下达税收计划的办法，减轻了工作难度。论文网 现行财税体制经过4年的运行，已基本进入稳定运行期，其收入效应正在积极释放。中央财政相对地方财政增长少一些，但是进行纵向比较可以明显看出，中央财政增长的规模和幅度是很大的，对于缓解中央财政困难起到了重要作用。现行体制也大大调动了发展地方的财源和加强收入管理的积极性，地方财政的大幅度增收减轻了地方对中央的依赖。代写论文 在充分肯定现行财税体制收入功能增强的同时，我们还必须清醒地认识到，财政收入占GDP下降的势头未能得到有效遏制，1994年为11. 2％，1995年为10.5％，到1996年为10.7％。财政收入增长与经济增长不能同步增长的主要原因何在？我们扼要分析如下：毕业论文 1.在整个国民经济活动中存在一些税收“真空”，如农民自产自用的农产品、军工产品、出口产品、福利企业和校办企业生产的产品等，这些产品都计入GDP 中，并占有不小份额，而这些产品都享受不征税，免税或退税待遇，没有税收贡献。 2.我们的经济增长方式是属于粗放型的，投入多，产出少，效益低，只注重产值而不顾产品是否适销对路。这种粗放型增长方式对商品税和所得税的贡献低是必然的。总结大全/html/zongjie/
2020年初级经济师考试《经济基础》知识点：第九章公共财政的基本特征
2020年初级经济师考试《经济基础》知识点：第九章 公共财政的基本特征 第九章财政职能 一、公共财政的基本特征 (一)财政的基本涵义 考试内容：理解财政的基本涵义。 财政是以国家或政府为主体的收支分配活动。 人类社会迄今为止存在三种经济体制，从而相应形成三种财政类型：(1) 家计财政，这是对自然经济条件下的奴隶制国家、封建制国家财政模式的一种概括;(2)公共财政，与市场经济发展需要相适应的财政类型;(3)计划财政，特指在计划经济体制下财政活动的一种类型。计划财政通常称为“生产建设财政”。在改革开放前，我国财政的经济建设支出是整个社会最主要和最基本的投资来源。 大家可配合试题进行练习：2020年初级经济师《经济基础》典型例题：第九章财政的基本涵义 (二)公共财政的基本涵义 考试内容：理解公共财政的基本涵义 “公共财政”是与市场经济发展需要相适应的财政类型，是为市场提供公共服务的财政。 公共财政为市场提供公共物品和服务以满足公共需要。社会公共需要是相对于私人个别需要而言的，具有以下特征： (1)社会公共需要是是社会公众共同的需要，它不是一般意义上的人人有份的个人需要，也不是个人需要的简单加总; (2)社会公共需要是每一个社会成员可以无差别地共同享有的需要，一部分社会成员的享用并不排斥其他社会成员的享用; (3)社会成员享用社会公共需要通过纳税、付费等形式付出代价，当然这种代价的付出不遵循等价交换原则。 (4)满足社会公共需要是政府的责任。 在市场经济条件下，市场是资源配置的主要方式，但是市场机制也存在“市场失灵”，因此需要政府致力于弥补这一缺陷，所以需要财政。 市场机制最主要的缺陷： (1)不能排除垄断对资源配置的扭曲; (2)不能校正外部效应以达到最佳资源配置状态; (3)不能提供公共物品; (4)不能解决收入分配不公问题; (5)不能有效解决宏观经济波动问题。 市场失灵领域就是需要政府发挥作用的范围。 公共财政是指在市场经济条件下，以政府为主体从社会上取得收入，并将收入用于满足社会公共需要而进行的收支活动。公共财政的核心是满足社会公共需要。大家可配合试题进行练习：2020年初级经济师《经济基础》典型例题：第九章公共财政的基本涵义 (三)公共财政的基本特征
论保荐制度
论保荐制度 论文关键词：保荐制保荐人 论文摘要：证监会引入保荐制度的根本目的是为了进一步加快证券市场市场化的步伐，让发行市场上由市场机制引导资源配置，提高新上市公司的整体质量，带动投行业务向专业化、集约化发展。文章的出发点主要在于对保荐制度进行相关的制度经济学分析，以期对保荐制 度进行深层透视。2003年12月28日中国证监会发布了《证券发行上市保荐制度暂行办法》，于2004年2月1日起正式施行。酝酿已久的证券发行上市保荐制度终于出台，保荐机构和保荐代表人的责任从此有了明确规定，对保荐机构和保荐代表人施行责任追究的监管机制也 从此建立。实施证券发行上市保荐制度是中国证监会深化发行制度改革的又一重大举措，是对证券发行上市建立市场约束机制的重要制度探索。 一、保荐制度的背景及主要内容 所谓保荐人（Sponsor）制度，是指一种企业上市制度。目前实行上市保荐制度的证券市场主要有英国的伦敦证券交易所所属的二板市场（Alternativel nvesU nen tMarket ，简称为AIM），和香港交易所的创业板市场（GrowthEnterpriseMarket, 简称为GEM）以及加拿大多伦多证券交易所（TorontoStockExchange ，TSX）所属的证券市场。保荐人作用类似于我国境内现有的上市推荐人，但与上市推荐人又有所不同。从职责来讲，保荐人应承担的职责远重于上市推荐人。保荐人要对企业进行上市前的实质性审查和上市后的持续辅导，使之符合目 标市场上市规则的要求，保荐人在这过程中承担着完全的保荐责任。 保荐人最早出现在香港关于内地H股在香港主板上市的规定中，1993年6月，香港证券 交易所对主板市场上市规则进行修改，开始允许中国大陆的企业发行H股并在香港主板市场 上市。由于发行H股的大陆企业的主要商业和管理业务都在中国大陆进行，其行为不受香港 地区的法律管辖，而H股发行人董事对于香港证券法规和上市规则，大多还不够熟悉，为了 接纳更多的H股公司上市，并保证H股上市公司的质量，香港证券交易所对H股实行上市保荐制度。 我国此次出台的《办法》设立了对保荐机构和保荐代表人的注册登记制度，明确了保荐 责任和保荐期限，建立了监管部门对保荐机构和保荐代表人施行责任追究的监管机制。保荐制度主要包括以下内容： 一是建立了保荐机构和保荐代表人的注册登记管理制度。《办法》对企业发行上市提出 了“双保”要求，即企业发行上市不但要有保荐机构进行保荐，还需具有保荐代表人资格的 从业人员具体负责保荐工作。这样既明确了机构的责任，也将责任具体落实到了个人。《办法》对可从事保荐工作的证券公司和个人提出了比目前的主承销商和一般证券从业人员更高的条件，中国证监会对符合条件的证券公司及其从业人员注册登记为保荐机构和保荐代表
国务院关于实行分税制财政管理体制的决定
国务院关于实行分税制财政管理体制的决定 【法规类别】财政综合规定 【发文字号】国发[1993]85号 【发布部门】国务院 【发布日期】1993.12.15 【实施日期】1994.01.01 【时效性】现行有效 【效力级别】国务院规范性文件 国务院关于实行分税制财政管理体制的决定 （1993年12月15日发布国发[1993]85号） 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 根据党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展，国务院决定，从一九九四年一月一日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。 一、分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求 改革财政管理体制是经济体制改革的重要内容。现行财政包干体制，在过去的经济发展
中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制类型过多，不够规范。从总体上看，现行财政体制已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快改革。 根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，并借鉴国外的成功做法，要理顺中央与地方的分配关系，必须进行分税制改革。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。 二、分税制财政体制改革的指导思想 （一）正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积级性，促进国家财政收入合理增长。既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。 （二）合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。 （三）坚持统一政策与分级管理相结合的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。
浅析我国分税制改革下中央与地方财政间的平衡关系
浅析我国分税制改革对地方财政的影响 ——经济0901 魏光继关键词：分税制中央财政地方财政税源差异联系 引语： 作为一个发展中的大国，我国在政治、经济、文化等方面正蓬勃发展。“取其精华， 去其糟粕”的思想被广泛用于各个领域。在实行市场经济之后，我国借鉴西方发达国 家的经验，并结合自身特殊的国情，制定出了许多具有中国特色的政治经济制度。然 而，一个制度的制定到实施并然存在曲折性，受文化因素，政治因素，经济环境等诸 多方面的影响。那么，本文就将针对我国的分税制改革展开讨论。 正文： 一：分税制的定义 首先介绍一下分税制的定义：分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政 管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分 税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划 分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而 形成的一种财政管理体制。 分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行 市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的 分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。我 国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是， 把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了国家与 地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。 国际上的分税制主要分为两种。第一种是以分权为主的分税制，这种类型以德国、 原南斯拉夫为代表。另一种是集权与分权相结合的分税制。这种类型以美国、日本为 代表。两者各具特色。而我国现行的分税制又有何不同呢？ 1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下 进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种 统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制 度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行 了中央财政对地方财政的税收返还和转转移支付制度等。成功地实现了在中央政府与 地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。 其特点主要是： 第一，按照税源大小划分税权，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归 地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。一般来说，不可能把大税种划为 地方税。但由于地方税不仅对法人(公司、企业)征收，而且更多的是对个人征收，所以， 税源分散在千千万万个纳税人手中；又由于地方税征收范围面小，税源不厚，所以收 入零星；由于地方税税种小而多，所以涉及面广，几乎涉及到所有单位和个人。
我国分税制体制下财政收入划分现状调研报告(1)
我国分税制体制下财政收入划分现状调研 报告(1) 省以下财政收入体制是国家财政收入体制的重要组成部分，是中央对地方财政收入体制的贯彻和延伸。我国省以下财政收入体制的框架，出自1994年实行分税制改革的要求，但目前过渡色彩较浓，合理化程度和规范性都不高。从十二年来的运行情况看，现行体制在提高“两个比重”，增强宏观调控能力，调动各级政府当家理财积极性等方面发挥了积极作用，但省以下政府间收入划分的现状各地不一，科学性、公平性、均等性和稳定性不高。财政运行中也出现了一些新情况、新问题，突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时，基层财政困难加剧，农村义务教育、农村公共卫生体系、农村基础设施等建设滞后，维系基层机构正常运转和提供均等化公共服务的内生机制日显体制性缺陷，重要机遇期和矛盾突现期，正确历史发展过程中的看待，适时完善财政分配体制，统筹经济社会和城乡协调发展已成为各方关注的焦点。 如何调整和改进省以下财政收入体制，科学合理划分政府间收入，建立健全地方财政可持续发展的良性运转机制，缓解基层财政困难，实现中央提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展”的目标，是当前贯彻落实科学发展观，构建和谐
社会，加快公共财政体系建设亟待解决的问题。本课题在对政府间收入划分体制改革背景、运行现状及存在问题进行体制和现状分析后认为，近期是调整完善“分税制”财政体制的有利时机，通过适度向地方分散财力，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性。从中长期目标来看，按照构建公共财政体制的要求，需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范。 一、政府间财政收入划分体制的现状分析 我国分税制财政体制改革的历史背景及基本评价 1、我国财政体制改革的历史沿革和阶段特征 规范政府间财政收支划分关系历来是财政体制改革的重要内容。改革开放以来，我国财政体制和收支划分主要经历了十多次体制调整和变化，其基本取向都是沿着集权与分权关系判断与选择这条线来进行的。过度的集权影响地方政府的积极性，阻碍地方基本职能的发挥，而过度的分权又会导致中央政府宏观控制力下降，实现其必要职能能力的削弱。因此，寻求适当集权与分权的体制，是我国政府间财政收支划分关系变革和完善的主要动因与基本走向。 从建国以来我国财政体制的历史演变进程可以基本佐证这一趋势判断。建国初期至分税制财政体制实行之前，我国政府间财政关系的演变大体可以概括为三个阶段：第一阶段，建国初期统收统支体制阶段，政府间财政关系基本上实
中国税制历年简答题汇总
2002.4 41.简述税收的本质。 .税收的本质是国家凭借其政治权力所形成的一种特殊分配关系。征税的过程就是国家把一部分国民收入和社会产品，以税收的形式转变为国家所有。税收是一种特殊的分配，其特殊性表现在它是凭借国家的政治权力、通过国家法律来实现的。税收分配关系中反映出的这种辨证统一关系，也正是税收这种特殊分配形式的体现。 42.简述税负消转的含义。 .税负消转是指纳税人在无法将税负前转、后转的情况下，依靠自己的努力，提高劳动生产率，扩大生产规模，降低生产成本，使由于承担税负而造成的损失在新增利润中得到抵补。由于这种形式是纳税人自己把税负“消化”掉了，故称消转。 @43.简述增值税的扣税法及其优点。1 计算增值税采用的扣税法，又称间接计算法，它并不直接计算增值额，而是采用抵扣税款的方法，间接计算应纳增值税。其计算公式为：应纳税额=销售额×增值税率-本期购进中已纳税额 它有以下优点： (1)凭发货票扣税，以国家统一严格管理的外部凭证作依据，计算准确可靠。 (2)不必与成本核算挂钩，只需把发票上注明税款累计起来，就可以求出应扣除的税额，大大简化了税额的计算，较易于纳税人接受，从而有利于增值税的推行。 (3)可以对纳税人的纳税情况进行交叉审计，防止偷漏税。 @44.对所得额课税的征收方法主要有哪些?2 对所得额课税的征收方法，主要有两种形式： (1)源泉课征法，也叫源课法，是在所得额发生的地点课征的一种方法。这种方法能控制税源，防止偷漏和拖欠，手续简便，能保证税款及时均衡地入库，但只适用于分类征税制，适用比例税率，不能体现合理负担的原则。 (2)申报法，又叫综合课税法，是纳税人按税法规定自行申报所得额，由税务机关调查审核，然后根据申报的所得依率计算税额，由纳税人一次或分次缴纳。这种方法一般适用于综合课征制，适用累进税率，符合按能力负担的原则，但这种方法由纳税人自行申报，容易造成偷税现象。 @45.简述印花税的缴纳方法。3 印花税实行由纳税人按规定自行计算应纳税额，购买并一次贴足印花税票的缴纳方法。为简化手续，应纳税额较大或者贴花次数频繁的纳税人，可向税务机关提出申请，采取缴款书代替贴花或采取汇总缴纳的方法。 2002.2. 试述我国八十年代利改税的具体内容。
公共管理学 试述公共财政的基本职能。
公共财政是指国家为满足其社会公共需要，以社会剩余产品的分配为主的收支活动，是与市场经济相适应的一种财政模式。 公共财政是以克服市场失灵为范围的。在市场经济体制下，存在市场失灵的领域，因此需要政府进行适应性调节，对市场进行干预，但政府介入的最终目的仍是为了维护或确保市场的正常运作，克服市场失灵，达到资源的有效配置。 政府要矫正市场缺陷，应涉足市场不愿参与或无力参与的领域。政府既要引导竞争，又要限制垄断；既要讲究效率，又要注重社会公平；既要经济稳步发展，又要抑制通货膨胀。因而，关于现代政府所具有的职能，一般认为包括以下三个方面： 一、资源配置职能。经济学的核心是研究如何有效地配置稀缺的资源。在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，在没有政府干预的条件下，市场会通过价格与产量的均衡自发的形成一种资源配置状态。但由于存在市场失灵，市场自发形成的配置状态，不可能实现最优的效率结构。公共财政的资源配置职能是由政府干预所产生的，它的特点和作用是通过本身的收支活动为政府供给公共产品提供财力，引导资源的流向，克服市场失灵，满足社会公共需要，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。财政的资源配置职能首先体现在提供公共产品上。公共产品具有非竞争性和非排他性的特征，因此难以由私人部门通过市场提供，只能由财政来进行供给。其次，财政履行资源配置职能还可以实现外部效应的内部化，并解决垄断问题。财政的资源配置职能，就是将一部分社会资源（即国内生产总值）集中起来，形成财政收入；然后通过财政支出分配活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置效率的最优状态。在市场经济中，财政不仅是一部分社会资源的直接分配者，而且也是全社会。资源配置的调节者。这一特殊地位，决定了财政的资源配置职能既包括对用于满足社会共同需要的资源直接分配，又包括对全社会资源的间接调节两个方面。 二、调节收入分配职能在市场机制作用下所决定的初次分配状况是由竞争和效率决定的，往往导致收入结果的不公平，客观上要求社会有一种有助于实现公平的再分配机制。市场本身不能提供这种再分配机制，只有依靠政府以非市场的财政手段来完成这一任务。在政府对收入分配不加干预的情况下，一般会以个人财产的多少和对生产所做的贡献大小等因素，将社会财富在社会各成员之间进行初次分配，这种分配可能是极不公平的，而市场对此无能为力，只有依靠政府的力量，才会对这种不公平现象加以调整和改变。收入分配职能，就是政府通过财政收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响，以实现收入分配公平的目标。 三、稳定经济职能财政的稳定经济职能，是指政府作为市场上的一种经济力量，运用宏观经济政策手段，通过实施特定的财政政策，促进充分就业、物价稳定、国际收支平衡和适度经济增长等目标的实现。