我国行政调解制度研究

[摘要]作为一种灵敏的纠纷解决机制，以高效、低廉、尊重意思自治的模式解决当事人之间矛盾的行政调解制度越来越受到国家和社会的青睐。行政调解制度的适用有利于保障社会纠纷解决机制体系的和谐。但行政调解制度的许多问题在学术界以及实践中并未完全获得共识，所以本文采用文献分析法和比较分析法，对我国行政调解制度的概念和性质作出更加明确的界定。同时对我国的行政调解制度的现状进行剖析，并通过对域外的行政调解制度进行比较分析，提出明确行政调解范围，健全行政调解程序，提高调解人员素质以及明确行政调解效力等建议，以期能进一步完善该制度。
[关键词]行政调解 行政争议 民事纠纷
引言
如今，我国正处于社会主义改革的攻坚阶段，复杂多变的社会矛盾要求多元化纠纷解决机制的建设。行政调解与人民调解、司法调解一起组成大调解体系，是ADR的一种，由于其灵敏便捷的特性逐渐受到国家和社会的青睐。一些人民政府结合行政调解工作的实际情况开始探索进行行政立法，使行政调解归入我国法制化轨道。同时，法学家们也开始进行行政调解的理论研究，而且形成了一些比较具有代表性的成果。但由于长久以来我国对于行政调解制度价值意识的缺失，使得行政调解制度相比人民调解和司法调解明显不完善和滞后，严重影响了我国行政调解制度的发展，因此发展完善我国行政调解制度至关重要。
一、 行政调解的基本理论
（一）行政调解的概念和性质
1、行政调解的概念
到目前为止，什么是行政调解，仍然是一个行政法学界加以探讨的问题，
学者们对我国行政调解制度立足于不同出发点，不同的认识以及不同的侧重点得出了不同的结论。有的观点认为所谓行政调解是由国家行政组织出面主持的，以国家法律、政策为依据，通过说服教育的方法，促使争议双方能够平等协商、互谅互让，达成协议，消除纠纷，从而解决矛盾的一种诉讼外活动。 有的学者认为行政调解是指行政主体主持的，以国家法律、政策及公序良俗为依据，自愿为原则，通过说服教育等方法进行调停，促使当事人友好协商、达成协议、消除纠纷的一种行政行为。 还有的学者认为行政调解主要是指行政机关和社会团体、事业单位以及公民之间发生行政管理问题后的调解。
通过上述学者们对于行政调解概念的界定，我们发现学者们关于行政调解的概念认定大致相同，如行政调解的主体中都包含行政机关，行政调解过程中应遵循合法自愿原则等。而分歧主要集中在行政调解的主体、依据以及适用范围三方面。
第一，关于行政调

解的主体，分歧点在于是否包括法律法规授权的组织以及行政机关委托的组织。伴随着我国社会主义市场的改革与发展，行政职能和行政事务日益增多，传统的单一的国家行政开始向现代化公共管理、服务行政以及公共行政转化，进而形成了国家行政、社会行政和公共行政的“三位一体”模式。行政调解主体多元化的发展适应了社会发展的需求。在行政调解制度的实践中，行政调解的主体不仅仅是行政机关，法律、法规授权组织依据相关法律法规的授权也可以调解各种管理范围内的争议和纠纷，且人们往往会选择一些社会组织，如商标评审委员会、消费者协会等组织。
第二，关于行政调解的依据，分歧点在于是否包括公序良俗。根据最高人民法院对于非诉讼调解依据的规定，有关组织在调解案件时可以依据善良风俗等行为规范来指导当事人达成协议， 且公序良俗的存在有效的化解了法律法规以及政策性文件所不能包括的社会纠纷。因此行政调解的依据不只包括国家法律法规和政策性规定，还应包括公序良俗。
第三，关于行政调解的范围的分歧主要在于是否包含行政争议。本文认为行政调解的范围应当包括行政争议与民事纠纷。在2010 年 10 月，国务院公布了《关于加强法治政府建设的意见》，其中明确的提出了把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的职责，发挥行政机关在解决民事纠纷和行政争议中的作用。 因此行政调解的对象既可以是公民、法人或其他组织间发生的民事纠纷，也可以是行政主体与行政相对人之间发生的行政纠纷。
综上，行政调解是指具备调解职权的行政主体以国家法律法规、政策以及公序良俗为根据，在自愿合法的原则下，就当事双方发生的民事纠纷或行政争议进行调停与疏导从而达成一致协议的纠纷解决机制。
2、行政调解的性质
目前，关于行政调解的性质，学术界主要有以下观点：第一，具体行政行为说 ；第二，行政指导行为说 ；第三，非强制性行政行为说 。
调解是指当事人就争议的事项在有关组织的主持下，自愿进行协商，从而达成协议解决纠纷的一种方法。行政调解作为调解的一种，当事人可以选择也可以不选择、可以选择这种方案也可以选择另一种方案进行调解，有选择遵守或者不遵守调解协议的自由。行政调解主体的非单方性、效果的非强制性使其区别于行政处罚、行政强制等具体行政行为。同时，行政调解由当事人自愿进行调解，具有非单方性，而行政指导属于单方行为，是行政机关单方面的意愿，因此，行政调解不能视为行政指导行为。
本文认为行政调解属于非强制性行政行为。

在非强制性行为中，行政主体与相对方之间主要是通过协商，基于意思自治而产生双方的权利义务关系的产生、变更与消灭。非强制性行政行为主要依靠行政相对方自觉自愿而产生作用，遭到拒绝时，行政主体不能对相对方强制执行。从其分类来看，行政调解属于双方之非强制行政行为，为达成一定目的而进行协商达成一致的行政行为。
（二）行政调解与相关概念的区别
行政调解与人民调解、司法调解相比，主要差别在于：
1、 调解依据不同
关于行政调解的法律制度目前我国尚未有统一的法律规定，其依据也比较分散，主要存在于行政法律、法规、相关的国家政策以及公序良俗、村规村约等。人民调解有专门的法律制度的规定，主要依据是《中华人民共和国人民调解法》。司法调解主要依据《民事诉讼法》以及一些法院内部的规定进行。
2、 调解主体不同
行政调解的主体是国家行政机关，法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及行政机关委托的组织。人民调解的主体是依法设立的作为群众性自治组织的人民调解委员会。司法调解的主体为各级人民法院。
3、 调解的范围不同
行政调解的调解范围主要包括行政争议案件以及民事纠纷案件。人民调解主要是调解公民之间的民间纠纷。司法调解的对象是所有符合法院受理案件条件的民事纠纷案件和刑事自诉案件。
4、调解协议的效力不同
行政调解协议一般不具有法律强制力。在人民调解中，根据《人民调解法》，经调解达成的协议具有法律约束力，当一方当事人不履行时，另一方当事人可以向法院起诉。司法调解所达成的调解书与判决具有相同的效力，一经送达，立即生效。
二、我国行政调解制度的现状
（一）行政调解的法律体系不健全
我国至今仍没有一部全国性的、专门性的法律来调整和规范行政调解。据统计，目前我国涉及行政调解的法律大约有40部，行政法规大约有60部，行政规章大约有18部，地方法规70多部，地方规章45部，而且还有大量的规范性文件。这些法律规范虽然对行政调解都有规定，但其大多数只是规定了行政机关在其职权范围内可以对纠纷进行调解，对行政调解的主体、程序以及调解协议的效力等方面并未做出具体规定。并且由于没有全国性的法律进行指导，使得行政调解制度的设定比较随意，行政调解结果缺乏权威性，影响我国行政调解制度的完善。
（二）行政调解的适用范围模糊且狭窄
在当下社会管理创新机制下，一些地方政府在化解矛盾纠纷时，往往实行“人民调解、司法调解、行政调解”三调联动机制。对于同一种争议或纠纷，人民调

解、行政调解、司法调解都可以介入，由当事人从中选择一种调解方式来解决纠纷，化解矛盾。“三调联动”机制在有效化解纠纷，同时使得三种调解制度的适用范围的界限变得模糊，使本应处于主体地位的行政调解制度的发展受到阻碍。
目前，在我国有关行政调解的法律法规的规定中，调解的对象包括行政争议和民事纠纷两方面。在行政争议上，主要包括行政补偿和赔偿纠纷，以及不服行政机关根据自由裁量权所作出的具体行政行为。在民事纠纷方面，主要是赔偿额和责任或权利的确认，如交通事故损害赔偿纠纷、人身损害赔偿纠纷、土地承包经营权确认等。范围过于狭窄，且模糊不清，不利于当事人选择恰当的方式和程序解决纠纷。
（三）行政调解的程序不健全
在有关行政调解的法律、行政法规，仅有极少数的法律条文对行政调解的程序的启动进行了简单的规定，即“根据当事人的申请进行调解”，再无其他关于行政调解程序的具体的规定。而在一些规章或规范性文件中则比较详细的对调解程序作出了规定，但是由于没有法律法规的规范和指导，使得行政调解程序缺乏规范性。
根据有关法律法规，行政调解程序的启动的方式只有依申请，而在规章和规范性文件中对此的规定也不一样，依申请，依职权以及依职权与依申请并举均有。对启动程序的规定极其不明确。而且在实践中对民事纠纷和行政争议的调解程序几乎同等对待，没有对其进行区别。在民事纠纷中，当事人一般处于平等地位，而在行政争议案件中，行政相对人一般处于弱势地位，只有对行政相对人赋予更多的程序性权利，才能弥补双方之间地位的差距。对行政争议以及民事纠纷调解程序的同等对待，容易在行政争议调解过程中出现不合法，不公平不合理等现象，也不利于调解目的的实现，更容易导致对法治的破坏。
（四）行政调解效力不明确
由于行政调解没有系统的法律规范体系，对于行政调解协议的效力没有明确规定，使其不具有法律上的强制执行力。在最高人民法院发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中，规定了民事纠纷的行政调解协议与民事的调解协议一样，具有民事合同的效力，主要是依靠当事人的信用、承诺以及社会舆论等来保证实现。并且在该意见中，并没有指出行政争议的行政调解协议的性质。在实践中，如果一方当事人拒绝履行行政调解协议时，另一方当事人不能请求行政主体或人民法院强制执行，只能申请仲裁或向人民法院提起诉讼。这使得社会公众对行政调解的不信任，严重阻碍了行政调解制度

本身的发展。
（五）行政调解人员素质不一
专业性是行政调解相比于人民调解的重要优势。但是在实践中，我国行政机关普遍不设置专门的调解组织，也没有分配具有专业知识的调解人员，大多数是一些临时组织，其配备的人员参差不齐，由于其专业素质的欠缺，在进行调解时，一般不能耐心的听取当事人的陈述，也不遵守平等自愿原则，不能公平公正的对待当事人，有时甚至会用“命令”来代替“调解”，极大地破坏了行政调解公平、平等自愿的原则，不利于当事人间的纠纷的解决，同时也阻碍了行政调解的发展。
三、域外行政调解制度的比较与借鉴
（一）域外行政调解制度的考察
行政调解制度最早起源于瑞典。从产生到现在，行政调解制度就在规范政府的行为，保障公民的权利以及化解公众与政府间的隔阂等方面发挥巨大作用。外国的行政调解制度相较中国发展较早，经过200多年的发展，各项制度比较健全，我国应充分借鉴域外的经验，完善我国行政调解制度。
1、 法国调解专员制度
法国的行政调解专员制度起源于1973年。调解专员作为一种独立的行政机关，其人事和财政均享有独立权。并且调解专员享有豁免权，在从事公务的过程中，对于自己的调解行为以及调解意见不承担任何的民事和刑事责任。调解专员没有任何的行政兼职，也不听从其他机关的命令执行职务，在调解过程中保持中立，不偏向任何一方，实现调解的合法性与公平公正性。
调解专员的的调解对象包括行政纠纷，一些导致社会问题与政治问题的具有争议性的问题。同时，也可以为法律关系复杂、影响力较大的一般性问题给出解决的方法从而协调各方关系解决争议与纠纷。就调解的效力而言，由于其与行政机关不存在任何的隶属关系，使得其对行政机关所做出的决定没有变更权与撤销权。当遇到阻碍时，调解专员可以向其他国家机构以及行政法院寻求帮助。当行政机关排斥调停时，行政调解专员可以要求行政机关在一定期限予以答复，逾期未作出答复的，调解专员可以作出建议并公之于众，利用社会舆论来强迫该行政机关作出回答，使当事人的申诉得以解决，政府与公民之间的关系得以改善。
2、 日本的行政调解制度
日本对行政调解制度的法律规定散见于各种不同的单行部门法中。行政调解机构为行政委员会，行政委员会内部又分别设立了公害调解委员会、建设性纠纷审查委员会、劳动委员会等，针对专门的公害申诉、建设申诉、劳动申诉等进行调解。其中最为典型的是公害调解委员会。
公害调解委员会于1970年建立，目的是通过公害调解委员会的