提高制度执行力,推动制度刚性运行的对策和建议

提高制度执行力，推动制度刚性运行的对策和建议

苏斐然、刘亚玲

制度建设既是党的建设新的伟大工程的重要组成部分，也是以改革创新精神全面推进党的建设的重要保证。从反腐倡廉建设的发展过程来看，党中央对反腐倡廉制度建设越来越重视，目前已经形成了一套较为系统全面的制度体系，内容涵盖了党风廉政建设、重大事项决策、干部廉洁从政、行政权力监督等各个方面。但是，制度缺乏有效执行或执行力不高，仍然是困扰党的建设的现实问题。对此，在中共中央政治局2013年4月19日就我国历史上的反腐倡廉进行的第五次集体学习上，习近平总书记强调，要更加科学有效地防治腐败，全面推进惩治和预防腐败体系建设，提高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行。因此，我们必须深入研究如何提高制度执行力，推动制度刚性运行。这是在改革发展的新形势下，党中央在反腐倡廉建设问题上提出的制度建设的新要求。落实这一新要求，对于全面推进反腐倡廉建设具有十分重要的现实意义。本课题围绕“如何提高制度执行力，推动制度刚性运行”这一问题进行了一些思考，提出如下对策建议：

一、树牢制度意识

（一）树立制度至上的意识。权威是社会的一种心理情感和认识

观念，是一种使人信服的力量和威望。制度具有个人意志不可逆抗和僭越的权威性，制度权威来源于制度的“强制性”。制度的强制性若被破坏，制度就将失去执行力。目前，一些人头脑中人治思想浓厚，有的领导干部热衷于以个人的意志制定制度、以个人的权力推行制度、以个人的好恶维护制度，造成与上级制定的有关制度相抵触，形成一种无形阻力，直接影响制度的贯彻落实。因此，我们要通过宣传教育等形式使广大党员干部不断增强制度权威意识，牢固树立按章办事的观念，养成自觉执行制度的习惯。

（二）树立制度面前人人平等的意识。制度面前人人平等，就是要消除权高于制度、情大于制度、威盛于制度的特权意识。目前，极少数党员领导干部把自己凌驾于党组织之上，错误地认为遵守制度束缚改革创新，限制个人作用的发挥，削弱了手中的权力，甚至认为不用特权就难以树立个人的尊严和权威，以致形成不执行制度习以为常、违反制度心安理得等不良习气，导致制度被异化成了一张白纸。因此，必须教育广大党员干部牢固树立制度面前人人平等的意识，树立在制度面前没有例外的思想，模范遵守制度，自觉维护制度的权威。要让广大党员尤其是党员领导干部认识到，只有“先于”、“严于”、“高于”一般群众的标准要求自己，才能树立榜样和示范的作用，在制度的执行上发挥引导和导向的作用。

（三）树立敬畏制度的意识。制度约束意识来自于对制度的敬畏，只有有所敬畏，视反腐倡廉制度为悬在头顶的“三尺利剑”，才能保持清醒头脑，做到行所当行，止所当止。制度是为约束权力而设置的，

对任何权力而言，如果失去约束，就会产生腐败。对党的法规制度，只有心存敬畏，才能模范地遵规守纪，少犯或不犯错误，做到早知早防，未雨绸缪。从这一意义上而言，制度是约束行为的紧箍咒，也是保护自己的护身符。

二、提高制度制定的质量和水平

（一）搞好制度制定的调研。如果制度的制定调研不充分，脱离实际，脱离实际，无的放矢，制度的执行效力就会打折扣。因此，出台制度前要深入基层认真调研，集思广益仔细论证，尽力使出台的制度体系完整、结构合理、符合实际。

（二）突出科学性。虽然“世上无无弊之法”，但制度本身的缺陷往往导致制度执行不力。如果制定的制度内容空泛，草率行文，制度的执行必然出现问题。因此，制度的制定必须本着科学适用的原则，密切关注腐败现象发生发展的新情况新动向，建立科学有效的制度修订、评估和反馈机制，针对制度制定和执行过程中存在的问题，不断完善反腐倡廉制度体系，切实增强制度的科学性。

（三）突出可操作性。制度的设计是为了能够在实践中落实，应具有清晰而明确的内涵、具体执行标准或监督措施。有些制度之所以执行得不好，原因在于其规定不便于操作；而有些制度则给了执行者过大的自由裁量权。要把制度中的原则方针具体化、笼统要求明晰化、弹性规定刚性化，增强执行制度的针对性和可操作性。制度建设应做到：“实用”，即不追求华而不实的形式和空泛的内容，但要能满足实际工作需要，使制度成为既是监督管理的依据，又是党员干部遵守的

规矩；“管用”，即在实际操作中管得住人、管得住事、管得住权；“好用”，即简单、明了，易记易行，不繁琐，如中央近期出台的作风建设的“八项规定”就是成功的制度；“可用”，即既有实体性要求，又有程序性规定，可操作，可执行。

（四）注重前瞻性。要加强对腐败现象的研究，洞悉发展趋势，捕捉党风廉政建设的新信息，及时提出能反映反腐倡廉建设新形势的制度建设预案。要针对反腐倡廉工作中出现的新情况、新问题，不断探索新思路、新办法，及时制定和完善有关制度。对工作急需、上级暂时又没有的制度规定进行探索创新，及时将实践中形成的理论成果、实践成果上升到制度层面，固化下来指导工作。

（五）注重系统性。制定的各项制度规定要能彼此衔接、环环相扣、配套完善。既要注意单项制度的制定修订，又要注意与其他制度协调配合；既要充实完善惩戒性、约束性规定，又要建立健全激励性、保障性规定；既要重实体性制度建设，又要重视程序性制度建设，发挥整体效能。

（六）把握好制度的稳定性和灵活性。一方面，一项制度出台后，不能朝令夕改，大的原则和要求不能轻易改动；另一方面，要认识到制度的局限性，对不适应、不严密、不配套、不具体和不便执行的制度，要及时补充、修订和完善；对已经过时、甚至与党和国家新出台的有关规定相抵触的制度，要及时废止。

（七）高度注重制度的刚性设计。缺乏“刚性”的制度形同虚设。有的制度能“定罪”但不能“量刑”，只规定“不准”和“严禁”，但

没有明确违反禁令如何处置，而对违规者的惩处亦无令人信服的制度依据。因此，应该认真研究、切实改变制度执行中标准模糊、自由裁量权过大的现象。在行政审批上，进一步明确审批条件，规范审批程序，制定行政不作为、乱作为处罚标准，防范刁难勒卡问题的发生；在公共资源配置上，引入公平竞争机制，完善招标、拍卖等制度，加快权力配置资源向市场配置资源转化；在行政处罚上，逐项细化行政处罚额度，在法定幅度内最大程度地压缩自由裁量权等。制度不落实或执行不到位，与一些干部重人情、轻制度规范有关系，因此，要强化制度“高压线”绝对不能碰的意识，坚决维护制度的“刚性”，消除执行制度的“柔性”。

四、有效解决“潜规则”盛行问题

（一）营造遵章守纪的舆论氛围，抵制靠“潜规则”办事的不良风气。消除“潜规则”影响，首先要强化人们按制度办事的观念，形成人人相信制度、遵守制度、维护制度的良好风气。要通过宣传教育，让广大干部群众增强遵纪守法、按制度办事的意识，消除和减少一些单位、部门办事中人为设置的“潜规则”，增强人们靠制度办事的信心。要营造浓厚的尊崇制度氛围，大力弘扬新风正气，努力消除“潜规则”的负面影响。

（二）最大限度地规范权力运行，遏制靠“潜规则”办事的行为。要建立健全制约机制，规范约束权力运行，最大限度堵塞“潜规则”运行的空间，有效遏制以“潜规则”代替制度，“潜规则”比“明规则”管用的现象。

（四）促进权力运行阳光透明，铲除“潜规则”的滋生土壤。阳光是最好的“防腐剂”，制度如果不在监督下执行，权力如果不在阳光下运行，“潜规则”的影响就难以避免。必须坚持治标与治本同步，在深入开展专项治理的基础上，进一步增强制度执行的透明度，促进权力运行“阳光操作”。要通过完善政务公开、党务公开和办事公开制度，以公开促公正，让靠“潜规则”办事的现象及时曝光，得到制止。

五、健全监督机制

（一）建立健全监督检查机构。由纪检监察部门牵头，成立专门的制度执行监督检查小组，选派原则性强、敢于碰硬的同志具体负责抓监督检查。要充分授权，落实专项经费，为督察小组及督察人员“护航”。同时，要创造人文关怀环境，让督察小组人员有想头、有干头、有盼头，使其履职尽责、真抓实干。

（二）注重监督实效。纪检监察部门在制度的执行和落实中要充分履行监督检查职责，对各项反腐倡廉制度执行情况，特别是对容易发生问题、滋生腐败的关键部位和环节，要采取明察暗访的方式，定期或不定期组织全面检查和重点抽查，随时掌握制度执行情况；对制度执行中存在的问题，要早挖死角，勤堵漏洞，根除隐患，使每项制度的落实都有明确的责任部门，避免监督检查在制度运转环节上出现被动、滞后、乏力的情况；要在干部调整、提级晋职、工程招标、重大项目开支等重要时机，常拉“袖子”，早打“预防针”，发现苗头及时提醒。

（三）强化监督手段。要把监督查处与考核考察结合，日常监督与专项检查并重，综合运用通报批评、组织处理、纪律处分等手段，对违反制度规定的行为实施严格的责任追究，做到检查有记录、查处有依据、结果有通报。各级纪检监察等专门机构要强化现代科技监督手段的运用，把科技手段融入到制度执行和落实中，借助“无情”的电脑代替“有情”的人脑，确保执行过程的公平、公正和公开。要充分运用电子政务系统，发挥电子监察的职能优势，切实把科技手段融入到制度执行和落实之中，确保制度执行过程的公平、公开和公正。要充分运用现代信息技术成果,多方面收集执行制度的信息，特别要注意通过人大代表、政协委员、巡视督查、新闻媒体、行风热线、信访举报、网络贴议等多种渠道，获取制度执行情况的第一手资料，并及时将这些信息反馈到有关部门和单位。

（四）丰富监督途径。要坚持把党内监督与群众监督、内部监督与外部监督结合起来，把党员干部之间的“自律”与“他律”结合起来，把对上监督与对下监督结合起来。要充分发挥党内监督、人大监督、政协监督、群众监督和舆论监督的作用，对制度贯彻执行情况进行全方位、多侧面、深层次的监督。要通过设立群众意见箱，开通监督电话，畅通诉求渠道，落实领导干部接待日制度，开展行之有效的“下评上”活动等途径。要通过“廉政制度审计”开展审计监督检查，运用经济审计的方式、方法、技术和手段，对反腐倡廉制度的执行情况进行审计。可开展三个层次的制度执行情况审计：一是对决策、执行、监督这三个权力制度的审计，如：党政领导党风廉政建设岗位职

责、重大决策、政务公开等的审计；二是对管人、管物、管钱等制度的审计；三是以群众反映的疑点、焦点、热点问题为切入口，开展相关制度的审计。

（五）积极推行政务、党务和办事公开。公开是对制度执行力最好的监督，没有公开就没有监督。要按照推进权力在阳光下运行的思路，不断完善政务公开、党务公开和办事公开制度，做到政务上如实公开、党务上尽量公开、人事上全员公开、财务上及时公开、招标上真实公开，以公开的形式接受群众监督，提高工作透明度和公信力。要通过办公网络、报刊、宣传栏、公告栏、墙报、会议、广播、学习培训等等途径推进政务、党务和办事公开。对已被组织处理的违反制度的人员和情况，必须坚持公开透明原则，及时公布处理情况，使广大干部群众获得警示，从而增强遵守制度的自觉性。

（六）建立健全监督检查长效机制。要形成常态化的制度监督检查机制、考评激励机制，把对制度贯彻执行情况的监督检查，与党风廉政建设责任制考核检查和效能督查有机结合起来，把制度执行情况纳入年度党风廉政建设责任制考核和干部述职述廉的内容。

六、严格责任追究

（一）建立健全奖惩制度。要建立健全制度执行的责任、考评、问责、激励等机制，完善保障制度执行的程序性规定和违反制度的惩戒性规定。要对制度执行进行责任分解，明确责任部门和具体责任人，把制度执行情况作为干部立功受奖、提拔使用和单位评先评优的重要依据，对有令不行、有禁不止、随意变通、肆意规避等行为，坚决追

究直接责任人和有关领导的责任。要建立对反腐倡廉制度执行情况实行问责的制度，明确反腐倡廉制度执行的责任人，并做到问责既要对事、更要对人，要“问”到具体人头上。要建立制度执行的奖励制度，对认真执行制度、按规矩办事的人要给予表彰和奖励，通过示范效应引导人们自觉遵守制度、严格执行制度。

（二）强化责任追究手段。针对反腐倡廉制度执行不力造成严重后果的，要区分直接责任、主要领导责任和重要领导责任，要综合运用批评教育、警示告诫、组织处理、纪律处分和经济惩罚等多种手段，采取发整改通知、书面通报、黄牌警告、问责追究和量化考核等措施进行责任追究，确保责任落实到每一层次、每一职级、每一岗位、每一个人。

（三）加强对领导干部带头干扰、破坏制度执行行为的追究。要把制度的落实纳入党风廉政建设责任制的落实之中，督促党员领导干部把贯彻执行制度作为大事来抓，带头坚持制度、自觉遵守制度、认真落实制度，做到制度面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外。

（四）强化对变通制度、打擦边球行为的追究。要切实解决执行制度中的有利的执行，不利的不执行和打擦边球的现象，不能因为事小就不追究，也不能以罚代究，必须把各项制度落实与责任追究有机地结合起来，确保各项制度落到实处。

（五）处理好强制执行与自觉执行的关系。强化制度的执行力，一方面必须加强制度的约束力，以强制力为后盾推动制度的刚性运

行，但另一方面，制度运行的最佳状态还是在于干部群众自觉执行。因此，要让广大干部群众充分了解制度的内容，掌握其精神实质和基本要求，把严格执行制度的理念渗透到日常行为之中，自觉用制度约束自己的言行。

七、注重领导干部制度执行力建设

（一）强化领导干部的制度意识。“其身正不令则行，其身不正虽令不从”，领导带头是提高制度执行力的关键。各级领导干部应站在忠诚于党的事业的高度，切实增强执行制度的使命感、责任感和自觉性。要在思想上牢固确立在制度面前没有特权、制度约束没有例外、制度贯彻没有变通的意识，不能因为级别高、权力大就可以践踏制度、可以漠视制度、可以肆意违反制度。只有各级领导干部在执行制度上以身作则、率先垂范，一级带一级、一级抓一级，才能在全体党员干部中形成人人崇尚制度、人人敬畏制度、人人严守制度的良好氛围。

（二）促使领导干部带头学习制度。领导干部要认真学习制度建设相关文件，牢固树立按制度办事的观念，自觉做到行动先于一般干部，标准高于一般干部，要求严于一般干部。

（三）促使领导干部带头执行制度。孔子曰：“子帅以正，孰敢不正”，“其身正，不令而行”。领导干部在制度执行上应更加自觉、更加积极，要坚持以身作则、身先士卒、率先垂范、身体力行，带头尊重制度的权威，模范接受制度的约束，模范带动和促进制度的有效落实。

（四）促使领导干部自觉维护制度。领导干部在带头遵守制度的

同时，还要按照党风廉政建设责任制的要求，抓好本单位、本部门、本系统反腐倡廉制度的落实，坚决同违反制度的行为作斗争，尤其是对那些无视制度约束，蓄意破坏制度的行为，要排除一切干扰坚决查处，绝不姑息。

八、强化宣传教育

（一）强化学习培训。要采取多种形式，丰富内容，创新载体，深入开展经常性廉政教育，形成一年一主题，以月促年，月月有内容的教育月活动，在党员干部中深入开展制度、法纪、廉政教育，引导党员干部领会制度精神、熟知制度内容、强化制度意识，切实明确廉洁从政的基本要求和行为规范，真正把制度转化为自己行为准则和自觉行动。要把制度学习培训纳入学习型组织建设内容之一，组织党员干部认真学习各项制度。要适时组织进行专题培训，强化学习实效。要建立反腐倡廉制度学习长效机制，确保学习有计划、有安排、有内容、有笔记，把学习落到实处，抓出实效。要采取丰富多彩的教育形式，如观看警示片、演讲、座谈、专题辅导等形式开展教育，使教育活动更富有吸引力、说服力和感染力。

（二）常抓警示教育。要通过召开警示教育大会、参观教育基地、倾听在押犯人现身说法等多种形式进行经常性的警示教育。要以身边的典型案例做教材，对发生的违规案例进行深度剖析，找准违规的症结，分析违规的特点，让大家充分认识不执行制度对集体和个人所造成的危害，从而真正把制度转化为行为准则和自觉行动，自觉做到尊重制度、服从制度、执行制度。

（三）加强廉政文化建设。要积极推进廉政文化活动，通过丰富廉政文化宣传形式，进一步深化廉政文化建设内涵，努力营造“遵守制度为荣、违反制度为耻”的廉政文化氛围，使清廉意识、廉政意识入耳入脑入心，形成崇廉尚洁、勤政实干的风气。

（四）创新方式方法。如利用手机短信等方式向党员干部发送温馨廉政提示信息，使廉政警示时时有，廉政提醒事事在，强化党员干部在制度上的自醒自律意识。

作者单位：中共楚雄州委党校

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