一案三制：我国应急管理体系建设的核心内容
"一案三制"：中国应急管理体系建设的
核心内容
2003年6月17日，在抗击"非典"斗争取得决定性胜利之际，温家宝主持召开专家座谈会，研究加强公共卫生建设促进经济与社会协调发展问题。他引用恩格斯的名言"一个聪明的民族，从灾难中学到的东西会比平时多得多"，强调要善于总结经验和教训，更加重视提高应对突发事件的能力，更加重视对社会的管理，更加重视经济社会的协调发展。[④]在取得了抗击"非典"的决定性胜利之后，中国全面加强应急管理体系建设的工作也随之起步，其核心内容被简要地概括为"一案三制"（应急预案，应急管理体制、机制和法制）。
1．应急预案
应急预案是应急管理的重要基础，是中国应急管理体系建设的首要工作。2003年11月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。2004年1月，国务院召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议。4月6日和5月22日，国务院办公厅分别印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。6月3日至12月14日，国务院领导分别主持召开专项应急预案审核会，并审阅了105件专项预案和部门预案。2005年1月26日，国务院召开常务会议，审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。[⑤]2月25日，国务委员兼国务院秘书长华建敏受国务院总理温家宝委托，向十届全国人大常委会第十四次会议报告应急预案编制工作，并表示："全国应急预案框架体系已初步形成。"[⑥]4月17日，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》。5月至6月，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类25件专项应急预案、80件部门预案也陆续发布。
截至2005年底，全国应急预案编制工作基本完成，包括国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案，共计106件，基本覆盖了中国经常发生的突发事件的主要方面，其中大多是根据经济社会发展变化和客观形势的要求新制定的。按照不同的责任主体，我国的应急预案体系设计为国家总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案以及大型集会活动预案等六个层次。到2005年底，地方总体应急预案的编制工作也陆续完成，许多市、区（县）也制定了应急预案，全国应急预案框架体系初步建立。据统计，截至2007年11月，全国已制订各级各类应急预案130多万件，所有的省一级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已经编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项及部门的预案，全国"纵向到底、横向到边"的应急预案体系基本形成。[⑦]
2．应急管理体制
自2003年以来，在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下，一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。2006年6月15日发布的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出，要"健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设"。[⑧]2007年11月1日起开始施行的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，"国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。"2006年4月，设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。根据规定，中国把突发事件主要分为四大类并规定相应的牵头部门：自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理；事故灾难由国家安全监管总局等牵头管理；突发公共卫生事件由卫生部牵头管理；社会安全事件由公安部牵头负责。最后，由国务院办公厅总协调。
各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构，完善应急管理体制。例如，国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、反劫机等专业机构的专业应急指挥与协调机构也进一步完善，军队系统应急管理的组织体系也得到了加强。目前，31个省区市和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构，组建或明确了办事机构。[⑨]在城市应急管理体制建设方面，根据不同的需求状况和城市规模，南宁、北京、上海、广州、重庆等分别建立集权、代理、授权、网络等不同模式的应急管理体制。[⑩]据统计，截止到2007年底，所有的省级政府和市级政府、92%的县级政府成立或明确了应急管理领导机构；所有的省级政府和96％的市级政府、81％的县级政府成立或明确了应急管理办事机构。[11]总的来看，中国目前正在建设的新型综合协调型应急管理体制，是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制，具有常规化、制度化和法制化等特征，有利于克服过度依赖政治动员所导致的初期反应慢、成本高等问题。
3．应急管理机制
应急管理机制是指突发事件全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。应急管理机制涵盖突发事件事前、事发、事中和事后全过程，主要包括预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、公共沟通、社会动员、恢复重建、调查评估、应急保障等内容。
2006年7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，要"构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制"。自2003年"非典"疫情结束以来，党中央、国务院和中央军委发布了很多有关具体应急管理机制建设的文件，涉及监测预警、信息报告、决策指挥、信息发布、恢复重建等多个方面。例如，在监测与预警方面，国家加强了气象、地震、水文、海洋、地质灾害、森林火灾、农林病虫害、煤矿瓦斯等灾害预测预警系统的建设，如乡镇的卫生院
网络直报率已经由过去的30%增加到66.1%。2007年9月18日，国务院办公厅发出《关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知》。在信息报告方面，2007年12月30日，国务院办公厅印发《关于突发公共事件信息报告情况通报办法（试行）的通知》。在信息发布方面，2004年2月11日，国务院召开第39次常务会议原则通过《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》。在军地协同方面，2005年6月7日，国务院、中央军委公布《军队参加抢险救灾条例》；20日，国务院办公厅发出《国务院中央军委关于〈军队参加抢险救灾条例〉实行中有关问题的通知》；2006年9月20日，国务院办公厅、中央军委办公厅联合发出《关于加强自然灾害信息军地共享机制建设的通知》。
4．应急管理法制
中国近几年应急管理工作最突出的特点，"就是在深入总结群众实践经验的基础上，制订了各级各类应急预案，形成了应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。"[12]据统计，在2007年11月1日《突发事件应对法》施行前，中国已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件。[13]但这些法律法规只适用于特定领域突发事件的应对工作，部门性强，不具广泛的指导意义。在"非典"疫情暴发初期，原有立法提供的法制资源严重不足，导致政府反应速度慢、信息不畅、协调不力、低效无序、无法可依。2003年5月12日《突发公共卫生事件应急条例》的出台，标志着中国卫生应急处理工作纳入法制化轨道，卫生应急处理机制进一步完善。
2003年11月，清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草《紧急状态法》立法草案。2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将现行宪法中规定的"戒严"修改为"进入紧急状态"，确立了我国的紧急状态制度，为《紧急状态法》立法提供了宪法依据。2006年5月31日，第138次国务院常务会议专题讨论并原则通过《突发事件应对法（草案）》。2006年6月24日，十届全国人大常委会第二十二次会议首次审议了《突发事件应对法》。2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《突发事件应对法》，这是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。它的施行标志着我国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度也已确立，为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。据统计，党的十六大以来的5年间，国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等应对突发事件的单行法律和行政法规60多部，全国人大常委会分别组织修订了《传染病防治法》、《动物防疫法》等法律；北京等地也出台了相关的地方应急管理法规和规章。我国目前已基本建立了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，应急管理工作也逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道。
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