农村金融改革30年历程与基本经验

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主持人：张晓莹

专栏纪念改革开放三十周年

农村金融改革３０年历程与基本经验■　王曙光

农村信用社体制改革历程

在改革调整中发展的阶段（１９８０～１９９６年８月）。１９７９年１０月，中国农业银行行长会议对信用合作社“官办”体制的弊端进行了剖析。１９８２年１２月，中央政治局讨论通过《当前农村经济政策的若干问题》，重申信用合作社应坚持合作金融组织的性质。１９８４年８月，国务院批转了中国农业银行总行提交的《关于改革信用合作社管理体制的报告》。报告指出，通过改革恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，充分发挥民间借贷的作用，把信用社真正办成群众性的合作金融组织。在这一阶段，通过清股、扩股，密切了信用社与社员的经济联系，经营管理体制有了明显改善，内部经营机制逐步向自主经营、自负盈亏的方向转变。

信用合作社独立发展阶段（１９９６年８月至２００３年６月）。１９９６年８月，国务院《关于农村金融体制改革的决定》出台，农村信用合作社与中国农业银行脱钩，农村信用合作社按照合作制原则重新规范，标志着中国农村信用合作社重新走上了独立发展之路。此次改革的核心是把农村信用社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。改革的步骤是农村信用社和农业银行脱离行政隶属关系，按照合作制的原则进行规范，其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担。１９９６年的改革启动了农信社以产权明晰为主旨的产权制度调整，初步形成了农村信用社自求发展、自我约束、自主决策的经营机制；基本理顺了农村信用社和人民银行及农业银行的关系。

深化改革阶段（２００３年６月至今）。

２００３年６月２７日，在江苏省农村信用社改

革试点的基础上，国务院出台了《深化农

村信用社改革试点方案》，决定扩大试点

范围，自此拉开了新一轮农信社改革的序

幕。该方案明确指出：按照“明晰产权关

系、强化约束机制、增强服务功能、国家

适度支持、地方政府负责”的总体要求，加

快信用社管理体制和产权制度改革，把信

用社逐步办成由农民、农村工商户和各类

经济组织入股，为农民、农业和农村经济

服务的社区性地方金融机构。２００３年以来

的试点改革取得了明显成效：资本充足率

大幅提高，抗风险能力有了较大变化；不

良贷款率下降，资产质量明显改善；初步

结束亏损局面，经营效益显著好转，农村

合作金融的事业出现了转机。

目前，农村信用社体系存在的问题可

以归结为以下几个方面：一是农信社的历

史债务包袱沉重。二是农村信用社产权模

糊，官办色彩仍较浓厚。三是经营亏损普遍

比较严重。四是农信社内部治理存在问题。

农信社的产权结构分散，股东权益得不到

保证，地方政府对农村信用社的过度干预

导致董事会、监事会和社员代表大会流于

形式，缺乏对管理人员的监督和制约，内部

人控制现象十分严重。五是省联社的管理

体制不合理。联社既是行业管理者又是经

营者，充当了裁判员和运动员的双重角色。

农村政策性金融改革历程

国有专业银行对农业政策性业务的分

散管理阶段。１９７９年，我国进行了以银行

专业化为方向的金融体制改革，这个阶段

的商业银行，是集政策性银行和商业性银

行职能于一身的综合金融机构。１９８４年，

专业银行开始进行企业化改革，这一时期

农业政策性金融业务基本处于一种界限模

糊和管理混乱的状态，专业银行同时承办

相关的政策性业务和商业性业务，导致两

种资金运行机制混乱，专业银行自身商业

性业务经常挤占挪用政策性金融资金。

农业发展银行成立和全方位支农阶

段。１９９３年１２月国务院颁发《关于金融体

制改革的决定》，确定组建国家开发银行、

中国进出口银行和中国农业发展银行。农

发行作为我国唯一的农业政策性金融机

构，其业务领域在初期非常广泛，包括代

理财政性支农资金的拨付；办理粮、棉、油

等专项储备贷款以及办理扶贫贷款、农业

综合开发贷款等。

农业发展银行业务职能收缩和专一履行

粮食收购资金封闭管理职能阶段。１９９８年３

月国务院决定深化粮食流通体制改革，先后

两次对中国农业发展银行的业务范围进行调

整，规定农发行专一履行粮、棉、油收购资

金封闭管理职能，集中精力做好收购资金供

应和管理工作。但到２００４年，中央“一号文

件”确定全面开放粮食购销市场，实行对农

民的直接补贴，农发行独家供应收购资金的

格局逐渐被打破，信贷业务经营空间萎缩。

不断拓宽支农业务领域及商业化和政

策化并重的新阶段。从２００４年下半年起，

农发行先后开办了粮食加工企业贷款、产

业龙头化企业贷款及其他粮食企业贷款等

新业务。２００７年３月，经银监会批准，农

发行又获准开办农村基础设施建设、农业

综合开发、农业生产资料等中长期支农贷

款业务。农发行不断拓宽业务范围，逐步

形成“一体两翼”的业务发展格局：“一体”

６８中国金融?２００８年第１７期

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是指以收购储备传统政策性业务为主体；“两翼”是农发行开办的商业性业务，其中一翼是指农业产业化、农业科技发展项目、以农副产品为主要原料的加工企业、农业中小企业、农业生产资料流通等，另一翼是指农业和农村综合开发贷款、基础设施贷款等中长期贷款业务。这标志着农发行对“三农”的信贷支持进入了宽领域、多方位、深介入的发展阶段，其经营业绩不断改善。

农村民间金融管理体制改革

民间融资在我国有悠久的历史，即使在新中国建立后的计划经济时期，某些地区的民间融资也以各种隐蔽的形式继续活动。民间金融具有明显的内生性，与中国乡土社会特有的社会信任关系、经济组织结构和文化传统密切相关，而在民间金融演进和扩张的过程中，地方政府也扮演了非常重要的角色。２０世纪８０年代初期，在一些经济比较发达的地区（如浙江温州），出现了大量民间金融组织，合会、轮会、标会、排会、当铺、私人钱庄、挂户企业（非金融机构借贷）的融资活动非常活跃，并在２０世纪８０年代中期发生了影响广泛的浙江乐清“抬会”事件和苍南、平阳“排会”事件。但是对民间的各种非正式金融组织，在２００５年之前，监管者基本采取较为严厉的抑制政策。

农村合作基金会也曾是民间金融中比较活跃且规模较大的一类。农村合作基金会于１９８４年在少数地方试办。截止到１９９８年年底，全国共有农村合作基金会２９１８７个，其中乡（镇）农村合作基金会２１８４０个，占７４．８％。１９９９年１月《国务院办公厅转发整顿农村合作基金会工作小组清理整顿农村合作基金会工作方案的通知》下发，清理整顿农村合作基金会工作全面开始。到２０００年年底，农村合作基金会或者并入当地农村信用社，或者由地方政府负责清盘关闭，农村合作基金会不再单独设立的目标基本实现，农村合作基金会自此退出了历史舞台。

随着我国金融改革的进一步推进，民间信用的重要作用以及民间信用合法化的重要意义已经被决策部门所认识。２００５年５月２５日，中国人民银行发布《２００４年中

国区域金融运行报告》，明确指出“要正确

认识民间融资的补充作用”，这被普遍看

作是央行首次对流行于中国农村的民间借

贷的正面的积极的评价。民间融资规范化

和民间资本市场准入的工作在２００５年开始

有所突破。２００５年年底央行选择山西平

遥、贵州江口、四川广汉和陕西进行民间

小额信贷的试点工作，试图引导民间金融

的融资活动走向正轨，并将民间融资纳入

金融监管机构的正式监管之下。央行“只

贷不存”小额贷款公司试点揭开了我国民

间金融规范化的序幕，具有深远的意义。

新型农村金融机构构建

银监会２００６年１２月２０日发布《中国银

行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区

银行业金融机构准入政策，更好支持社会主

义新农村建设的若干意见》，提出农村金融

市场开放的试点方案。其基本原则可以简单

概括为“低门槛，严监管，增机构，扩服务，

先试点，后推广”这１８个字。应该说，银

监会的农村金融市场开放试点方案，是最近

十几年以来农村金融领域力度最大的改革举

措之一，对于改善农村金融领域信贷资金外

流、农村经济主体融资困难、推动农村产业

结构调整和农民增加收入必将产生深远的影

响。更重要的是，农村金融市场将出现多元

投资主体并存、多种形式金融机构良性竞争

的局面，有利于有效动员区域内农民储蓄和

民间资金，有序引导这些闲散资本流向农村

生产性领域，对民间信用的合法化和规范化

有着重要的意义。

农村金融体系改革的

基本经验和未来趋势

中国３０年农村金融改革从总体而言成

效显著，其中所累积的大量宝贵经验值得

总结。历史经验表明，改革农村金融体制

关键在于扶持增量部分，在整个农村金融

体系中引入有效的新型竞争主体，使农村

金融机构的产权结构和市场竞争结构逐步

多元化。村镇银行、农村资金互助组织、小

额贷款公司等新型金融机构的组建，极大

地丰富了我国农村金融机构的谱系，既增

加了农村金融的供给，又改善了农村金融

体系的竞争生态，对我国未来农村金融发

展意义重大。增量改革既是中国整个经济

转型的重要经验，也是农村金融改革未来

必须坚持的方向。

在扶持增量成长的同时，存量改革也

应稳健推行，而我国改革开放３０年的经验

证明，存量改革成功的关键在于正确的定

位和多元化的产权构建。在农村合作金融

领域，未来的农村信用社改革的基本趋势

是，鼓励各地区农信社寻找符合本地区发

展特点的产权模式和组织形式，坚持产权

制度改革模式的多元化和组织形式的多样

性，同时，明确农信社的功能定位，承认

我国农村信用社的商业化和股份化趋势。

在农村商业金融领域，中国农业银行的股

份化改造必将为农行带来新的发展机遇，

其内部治理结构和运行机制也将发生深远

的变化。在政策性金融领域，农发行的政

策性业务逐步多元化，其商业性业务必将

更注重农村经济结构的转型和农业基础性

设施和机制的构建，其风险管理体系和管

理体系也将发生积极的变化。

未来农村金融改革的成功还有赖于对

微观主体创新行为的鼓励与宽容，那些基

层的农村金融机构，尤其是村镇银行、农

村资金互助组织以及基层的信用社，与农

民有着密切的内在联系，其内部创新的动

力和意识都非常强，在实践中创造了很多

行之有效的组织形式、运作模式和治理模

式。作为监管部门，应该对农民的自主创

新行为给予鼓励，并及时总结经验，以利

于将这些成功试验在其他区域进行推广。

可以预见，将来的农村金融市场必将

出现投资主体多元化、竞争主体多元化、

农村资金供给不断增加、农户资金需求得

到更好满足的良好局面，农村金融市场的

竞争结构、产权结构都会得到极大的改善

和优化，农村经济发展必将获得更大、更

有效的金融支持。■

作者单位：北京大学经济学院

（责任编辑　张晓莹）