第四章行政规范性文件

第四章行政规范性文件

1.行政规范性文件的涵义；

我国现行《宪法》与《地方组织法》》》称其“行政措施、决定和命令”。《行政诉讼

法}))使用“具有普遍约束力的决定、命令”等，因此学界对行政规范性文件内涵的理解认识是不统一的,主要有最广义论、广义论、狭义论三种解释。

最广义论认为行政规范性文件是行政主体依法定职权和法定程序制定的具有普遍约束力的所有规范性文件的总称,包括行政法规、行政规章和其他行政规范性文件。

然而我国宪法和相关的法律将行政法规和行政规章从规范性文件中分离出来,赋

予其独立的名称和高位阶的法律效力,明显区别于行政规范性文件,所以最广义上的解释与现行立法相冲突,并没有得到一致的认同。

广义论认为行政规范性文件是指法定行政主体为实施法律、法规、规章和执行政策,实施社会管理而依法制定的除行政立法外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。行政法学界多数人支持这一解释,并正在逐步达成这种共识。

狭义论则认为行政规范性文件是指没有行政法规和行政规章制定权的行政机关为实施法律、法规和规章而依法制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施。

这一理解并不太合理。因为根据我国《宪法》的相关规定国务院和县级以上各级人民政府既具有行政法规、行政规章的制定权的还有行政规范性文件制定主体,所以,狭义论的理解并不正确。

综上所析,本文采用广义上的解释,行政规范性文件是指行政主体为执行法律、法规、规章及国家政策,按照法定的权限和法定程序制定、发布的除行政法规和行政规章以外的涉及不特定相对人权利和义务,并可反复适用的具有普遍约束力的决

定、命令和行政措施。

是指没有行政法规和规章制定权的国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等政令。

根据行政规范性文件的发布主体，可以将其分为两类：其一，具有行政立法权的行政机关发布的行政规范性文件；其二，不享有行政立法权的地方人民政府发布的行政规范性文件。

第一类行政规范性文件是享有行政立法权的行政机关发布的，但不属于行政立法的范畴，因为它们不符合行政立法的法定标准。例如，国务院的行政法规必须经国务院的常务会议或者国务院的全体会议审议，经国务院总理签署，以国务院令发布，并且使用“条例”、“规定”、“办法”等法定名称。国务院的文件如果不具备上述形式要件，就不是行政法规．而只是行政规范性文件。地方人民政府的规章必须经具有规章制定权的相应地方人民政府常务会议或者全体会议讨论、决定，经相应政府首长签署，以相应政府令发布。不具备这些条件，就不是规章，而是行政规范性文件。享有行政立法权的行政机关发布的行政规范性文件的效力低于其本身制定的行政立法，但高于其下级行政机关制定的规章。

第二类行政规范性文件的制定主体非常广泛，在各级地方人民政府中，目前只有省级人民政府、省级人民政府所在地的市的人民政府，18个较大的市和4个经济特区市的人民政府享有规章制定权，其他数量众多的市、县和乡镇人民政府没有规章制定权，只能发布行政规范性文件。它们所制定的这些行政规范性文件，调

整的社会关系极为广泛，对于保障和维护社会经济秩序，促进国家政治、经济、文化等各项事业的发展具有重要的作用。

2.行政规范性文件与行政立法之间的区别；

制定行政规范性文件与行政立法存在着不可分割的联系．即二者都是行政机关的抽象行政行为，制定行政规范性文件要以法律、行政法规和行政规章作为依据。

从表现形式上来看，行政规范性文件与行政立法具有某些相似之处，例如，二者都具有规范性、重复适用性等。同时，二者之间也存在着一些区别：

1．制定主体的范围不同。行政规范性文件的制定主体非常广泛，几乎所有的国家行政机关都可以成为制定行政规范性文件的主体；而后者只是由宪法和法律规定的特定的行政机关。即享有行政法规和行政规章制定权的国家行政机关。前者的制定主体范围与后者相比要广泛得多。

2．效力大小不同。行政法规和行政规章的效力大于行政规范性文件的效力。也就是说，制定行政规范性文件不能与行政法规、行政规章相抵触，相违背。

3．可予规范的内容不同。两者最重要的区别在于行政规范性文件无权作出涉及行政相对人的权利义务的规定，即无权直接为相对方设定权利或义务，例如。行政规范性文件无权设定行政处罚，而行政法规和行政规章却可以在法定权限范围内对相对方设定某些权利与义务，例如，它可以拥有有限的行政处罚设定权。

4．制定的程序不同。制定行政规范性文件的程序较为简单，而行政立法则要遵循较为严格、较为正式的行政立法程序，相对于制定行政规范性文件而言，手续要求齐全和完备，程序也相对复杂一些。

1、行政立法是行政机关作为立法主体的行政行为，所具有行政性，它是一种主体

活动，所以具有立法性，它的内容主要为贯彻执行权力机关制定的法律采取行政措施，所以主工具有执行性和从属性特点，从属于权力机关的立法。行政立法是指国家行政机关依据法定权限和程序，制定、修改和废止行政法规、规章等规范性文件的活动

2、行政规范性文件就是由行政机关发布的对某一领域范围内具有普遍约束力的准

立法行为。

3、区别：前者属于法律的一部分，可作为法律依据，而后者则是行政机关的一个

文件，如果同法律违背，则以法律为准。显然前者的使用范围更为广泛，地位更高。这是最大的区别。

3.行政规范性文件与具体行政行为之间的界限；［见文件4］

4.行政规范性文件的制定主体、制定程序；

制定主体：根据《宪法》第89条、90条、107条和第108条的规定,“国务院、国务院各部、委员会、县级以上地方各级人民政府可以依照法律规定的权限,发布决定和命令。”并且县级以上地方各级人民政府所属部门也有权制定可以反复适用的、具有普遍约束力行政规范性文件,其也是行政规范性文件的制定主体。国务院、国务院各部、各委员会、县级以上地方各级人民政府可以依照法律规定的权限,发布决定和命令。”第108条还规定,县级以上的地方各级人民政府领导所属工作部门和下级人民政府的工作,有权改变和撤销所属工作部门和下级人民政府的不适当的决定。可见县级以上地方各级人民政府领导所属的工作部门有权发布“决定”,

其中应该包括具有普遍约束力、可以反复适用的行政规范性文件,其也是行政规范性文件的制定主体。《地方组织法》61条规定,乡、民族乡、镇人民政府执行本级人民代表大会决议和上级国家行政机关的“决定和命令”,发布决定和命令。上述所称的“决定和命令”多是作出的抽象行政行为,是具有普遍约束力的行政规范性文件。因此,行政规范性文件的法定制定主体是国务院及其主管部门和地方各级人民政

府及其主管部门。除此以外,其他任何国家机关、社会团体组织及个人都无权制定行政规范性文件。

制定程序：

行政规范性文件的制定程序分一般行政规范性文件的制定程序和特别行政规范性

文件的制定程序:

一般行政规范性文件的制定程序

调研起草阶段: 在此阶段,拟制定的行政规范性文件的内容由主管部门负责调研

起草，人民政府拟制定的行政规范性文件由本级政府法制部门负责调研起草。不

得与法律、法规相矛盾。

征求意见、协调分歧阶段: 在此阶段,要征求相关单位和一些专家的意见。如果和相关单位不能协商一致,报共同的上级机关裁决。

审核阶段:政府主管部门起草的行政规则报本级政府的法制部门审核,法制机构起

草的行政规范性文件报上级人民政府的法制部门审核。

批准、签署阶段：通过审核的行政规范性文件草案,由法制机构转发制定单位,由

制定单位的负责人批准签署发布。

公布阶段:行政机关应当在政府公报、政府网站或新闻媒体上公布。未经公布的行政规范性文件不发生法律效力。

特别行政规范性文件的制定程序

特别行政规范性文件是指对行政相对人产生重大不利影响,或者对社会产生重大

影响的行政规范性文件,或者其他法律规定必须经过听证才能制定的行政规范性

文件。

预告阶段:制定机关将拟制定的行政规范性文件的内容、牵涉的问题、制定的法律依据,举行听证的时间、地点提前在本级政府的网站、新闻媒体上公布。

举行听证:制定特别行政规范性文件必须举行听证。在听证会上,参加人可以书面

提出意见和证据,也可以作出口头陈述。参加听证的当事人,可以相互询问和辩论.对听证会应作听证笔录。

起草阶段:制定机关在参照听证笔录的基础上,起草行政规范性文件。起草小组在

起草行政规范性文件草案的同时,还应写出相应的说明,该说明的主要内容包括:

行政规范性文件草案的起草过程、制定该文件的依据及必要性和可行性等

备案阶段:制定机关将行政规范性文件的草案提交本级政府的法制部门备案。备案的目的是加强对行政规范性文件制定的监督管理,消除行政规范性文件之间的冲

突及其与法律、法规的冲突,同时便于了解本地的行政规范性文件的制定情况及执法情况。

签署、公布阶段:经过备案的行政规范性文件必须在政府公报、政府网站或新闻媒体上公布。未经公布的行政规范性文件对行政相对人不发生效力。

行政规范性文件在其立、改、废过程中需要遵循一定的时限、步骤和方式。《行

政法规制定程序条例》和《行政规章制定程序条例》,从立项、起草、审查、决定

与公布、解释与备案五个方面全面规范了行政立法的制定程序。相反,我国关于行政规范性文件制定程序却没有统一规定,仅在《行政规章制定程序条例》第七章附则中,规定“参照执行”,且该规定将国务院及其各部委,乡镇一级人民政府排除在外,并没有涵盖所有的行政规范性文件的制定主体。一些国务院部委和地方人民政府根据本部门、本地区的实际制定了适用于本地区的行政规范性文件的制定程序规范,如《上海市行政规范性文件制定程序规定》、《郑州市规范性文件制定程序和备案规定》、《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》等,分别规定了行政规范性文件的内涵和分类、制定原则和程序等,为全国统一的行政规范性文件制定程序条例的制定提供了重要立法实践经验和价值参考。

5.行政规范性文件的位阶；

所有的行政规范性文件都不得与宪法、法律、行政法规相抵触。

下位的行政规范性文件不得违背上位的行政规范性文件，但上位的行政规范性文件违背宪法、法律、行政法规的除外。

部委的行政规范性文件之间以及部委的行政规范性文件与地方政府的行政规范性文件之间发生冲突，不能确定如何适用时,由国务院裁决。

行政规范性文件与法规、规章之间的冲突是为我国行政法学界所忽视的一个问题,大家似乎认为它们之间不存在冲突,抑或即使存在其解决方法也是不言自明的。其理由是行政规范性文件不属于法的范畴,效力等级理所应当低于法规和规章,因而不应当与法规和规章相抵触。然而,他们忽视了行政规范性文件制定主体的复杂性,即行政规范性文件依其制定主体可以分为有规章以上制定权主体所制定的规范性文件和无规章以上制定权主体所制定的规范性文件两大类。在此就产生了这样一个问题:行政级别较高的主体制定的规范性文件与行政级别较低的主体制定的规

章之间的冲突如何解决。如国务院制定的规范性文件与省人民政府制定的规章之间的冲突、省人民政府制定的规范性文件与其区域内的较大市制定的规章之间的冲突,等等。关于这种冲突的解决,我国学界有学者作过初步的探讨。

叶必丰、周佑勇教授就在《关于行政程序法中行政规范的法条设计》一文中指出:“地方

性法规与国务院的行政规范不一致的,在该行政区域内以地方性法规的规定为准;行政机关制定行政规范不得与上级行政机关的行政规范相抵触,除国务院的行政

规范外,行政机关制定的行政规范不得与宪法、法律、行政法规、地方性法规相抵触,还不得与规章相抵触。”笔者认为,这一规则虽有一定的合理性,但仍不足以解决行政规范性文件与法规和规章之间的冲突。以“地方性法规与国务院的行政规范不一致的,在该行政区域内以地方性法规的规定为准”为例,假设全国各个省级行政区域的权力机关制定的地方性法规与国务院的行政规范均不一致,而都以各

个行政区域的地方性法规为准,那么国务院制定的规范性文件就成了一纸空文,失去了其应有的意义。这显然是不合适的。

那么,冲突到底如何解决呢?笔者认为,我们还是应当遵循“法规和规章优于行政

规范性文件”的原则,同时又须适当考虑行政法治的客观实践情况。具体说来,可以分为中央国家机关制定的行政规范性文件与地方国家机关制定的规范性文件两个部分,分别讨论和解决。因为,法规和规章终究属于法的范畴,不管是制定主体还是制定程序都相对严格,因而其科学性和合法性都有相应的保证。而规范性文件尽管是我国行政管理领域不可或缺的,但由于其制定主体的复杂性和制定程序的相

对松散性,其科学性和合法性很难得到保障。因此,法规和规章优先于行政规范性文件是合乎情理的。

中央行政规范性文件与法规和规章之间的冲突应遵循如下规则:首先,行政法规与任何层级的行政规范性文件之间的冲突,一律以国务院的行政法规为准。其次,国务院的行政规范性文件与部门规章和地方政府规章之间的冲突,由国务院负责裁决,选择适用的规范。再次,国务院和国务院各部、委制定的规范性文件与地方性法规之间的冲突,由国务院提出意见,认为应当适用地方性法规的,应当决定在本

行政区域内适用地方性法规的规定;认为应当适用国务院或部、委的规范性文件的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决,决定适用何种规范。最后,国务院部、委制定的规范性文件不得与部、委规章相冲突;与地方政府规章相冲突的,原则上适用地方政府规章,但适用机关认为应当适用行政规范性文件的,必须提请国务院裁决。

地方行政规范性文件与法规、规章之间的冲突应遵循如下规则:首先,没有规章以上制定权主体制定的规范性文件不得与法规、规章和上级行政规范性文件相抵触,一律以法规、规章或上级行政规范性文件为准。其次,有规章制定权主体制定的规范性文件分两种情况对待。第一,省级人民政府制定的规范性文件不得与同级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和该人民政府制定的规章相抵触;其

与本行政区域内的其他主体制定的地方性法规和规章不一致的,应当由省级人民

代表大会常务委员会及人民政府裁决。

第二,其他有规章制定权主体(主要包括省、自治区人民政府所在地的市人民政府、国务院批准的较大市人民政府、经济特区政府)制定的规范性文件不得与同级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和该人民政府制定的规章相抵触;不

得与其所在的省、自治区人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和省、自治区人民政府制定的规章相抵触。

6.行政规范性文件的审查监督机制；

我国现行法律实务界和理论界对行政规范性文件的监督是多层次、多方面的,具体包括:

1、事前审查监督

所谓事前审查,是指行政规范性文件制定前,对其制定主体及其权限进行的界定。我国是单一制国家,我国的法律体系具有等级性,不同的法律规范之间具有不同大效力和位阶,下位法不得与上位法相抵触,行政规范性文件不得与宪法、法律、法规和规章相抵触,各行政主体必须在法定职权和授权范围内制定行政规范性文件,超越权限或滥用权限所制定的行政规范性文件会因违法而最终被撤销。

2、事中审查监督

行政规范性文件的事中监督主要是指对行政机关制定行政规范性文件的程序进行监督。

3、事后审查监督:权力机关监督、行政监督和司法监督

对行政规范性文件的监督主要体现在其制定发布后实施中的监督,这一监督体系

包含了丰富的内容。

(1)权力机关监督

一是现行立法对国家权力机关监督的规定这里所说的立法监督是指各级人大及其常委会对行政机关制定的行政规范性文件的监督,是宪法和法律赋予各级人大及

其常委会的一项十分重要的职权。

《宪法》和《地方组织法》分别赋予全国人大常委会、县级以上的地方各级人大常委会对“同级政府制定的同法律相抵触、不适当的行政决定和命令”的撤销权,乡、民族乡、镇人大会对“本乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”撤销权。《监督法》设立专章规定了规范性文件的备案审查制度,这里的规范性文件,包括行政主体制定的行政法规、规章和行政规范性文件,也包括国家权力机关制定的地方性法规、单行条例和自治条例及其他决议、决定,还包括最高人民法院、最高人民检察院的司法解释。”

(2)行政监督

政机关基于上、下级之间的行政隶属关系,在行政系统内部形成一系列上级行政主体对下级行政主体制定行政规范性文件的行为进行经常性监督与控制的制度。对此我国法律有明确规定。

一是行政复议间接附带审查制度

行政复议机关可以对行政规范性文件实行审查监督。《行政复议法》第7条的规定,确立的行政复议机关对行政规范性文件这一抽象性规范性文件司法性审查,并赋予申请人审查申请权,该制度有利于规范行政规范性文件制定和实施,有利于保障行政相对人实体性权利和程序性权利。根据该条的规定,对行政规范性文件的审查不能单独提出,只能在提出具体行政行为审查要求时附带提出;而《行政复议法》第26条规定,申请人“在申请行政复议时……行政复议机关有权处理的,应当在30日内依法处理;无权处理的,应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理,该有权处理机关应当依法在60日内处理。”根据该条的规定,若复议机关无权处理有关行政规范性文件时,应该移交有权机关处理,在此,审查也就成了

间接审查

二是备案审查制度

行政规范性文件一经制定通常是要向上级行政机关或同级政府备案的。“备案”,指“向主管机关报告事由存案以备考”。根据《宪法》和《地方组织法》的相关规定,分别赋予国务院、县级以上的地方各级人民政府有改变或者撤销其所属部门和下级人民政府不适当的决定、命令的权力。《行政监察法》也规定,监察机关有权“检查行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”;监察机关“根据检查结果,作出监察决定或者提出监察建议”。

尤其是《法规规章备案条例》第21条规定:“省、自治区、直辖市人民政府应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督,依照本条例的有关规定,建立相关的备案审查制度,维护社会主义法制的统一,保证法律、法规的正确实施。”目前对行政规范性文件的备案制度,往往是由各个部门或有关地方规章各自规范。《国务院行政机关公文处理办法》为各省、区、市制定行政规范性文件审查备案规定提供了依据,也统一了标准。如交通部发布了《交通规范性文件备案审查制度》,武汉市政府出台了《规范性文件备案规定》等。

(3)司法监督

所谓司法监督,是指司法机关通过诉讼活动,在审查具体行政行为时,同时评判其

依据的行政规范性文件是否合法。这是一种有效的监督机制,但在我国的法律中却未获得应有的地位。

我国《行政诉讼法》对法律、行政法规、地方性法规、规章在行政诉讼中的的效

力问题作了较明确的规定,而对行政规范性文件的效力未作规定。并且《行政诉讼法》第12条明确规定,人民法院不受理行政相对人对“行政机关制定、发布的具

有普遍约束力的决定、命令”等抽象行政行为提起的诉讼。因而,我国法院对行政规范性文件的审查权是极其有限的,且是间接的。人民法院的这种间接审查监督,

在1999年最高人民法院通过的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《若干解释)))第62条第2款中规定法院在审理行政案件时可以对行政规范性文件进行审查,可选择适用那些合法的行政规范性文件。虽然法院不能通过判决的形式来直接对其他行政规范性文件的效力加以确认,但却可借此

途径间接地对其进行监督。

7.公务员对上级所制发之行政规范性文件的服从义务

公务员服从上级的合法命令固然是一项法定义务。但是,一旦上级命令与法律相违背,公务员是否必须服从以及如何做出处理,就是一个颇具争议的问题。对此问题

至少有以下几种观点。

(一)绝对服从说

此说认为下级对上级长官发出的命令不管它是否违法,都应当绝对服从,这是行政

机关以上率下、层层节制的特点决定的。如果下级可以审查上级的行政命令是否

违法,就可能造成公务员借口上级命令不合法,任意取舍,以至造成行政秩序紊乱

的后果。而且,上级命令是否合法,属于法律解释的范围,与其信任下级的判断解释,给予其任意取舍之权,倒不如信任上级命令发布者之判断解释,以免影响行政指挥

和监督权的有效行使。

《二)绝对不服从说

此说认为在法治国家,依法行政是公务人员执行公务的基本原则,如果上级的命令

违反法律,依照宪法的规定,任何命令与法律相抵触则无效,而上级的命令如果违

背法律则已超越了指挥监督的权限,命令自属无效,下级当然不应服从。如并且,公务人员有服从国家法律的义务,公务员绝不可以轻重颠倒,抛弃服从国家法律的义

务而服从个人。并且,公务员忠诚之义务较服从之义务更为重要,如果下级服从了

上级的违法命令,形式上虽然尽了服从义务,但实质上却违背了忠诚于法律之义务。

(三)相对服从说

此说认为公务员在行政体制内,对于上级的命令原则上应当服从。但是,如果命令

显然违反法律,公务员则没有服从的义务。该观点的宗旨在于,公务员执行上级命令,既要考虑行政组织体制中上令下从的特点,又要兼顾维护法律的统一。我国台

湾地区刑法的相关规定就采用此说。如该法第21条规定:“依所属上级公务员命令之职务上行为不罚,但明知命令违法,不在此限。”法国1983年的《国家和地方公务员一般地位法》第28条就规定:“公务员不论地位高低,必须对规定的任务负责执行。他必须遵守上级的命令。如果上级的命令是明显地违法而且可能严重地危害

公共利益时不在此限。”

(四)意见陈述说

此说认为,下级公务员对于上级命令原本没有审查权,只有服从的义务。下级公务

员对于上级的命令如有意见,需随时陈述,但是上级长官如果不采纳其意见,下级

则仍有服从的义务。台湾地区《公务员服务法》就规定:“长官就其监督范围以内,所发命令,属官有服从之义务,但属官对长官所发命令,如有意见,得随时陈述。”

从我国《公务员法》第54条来看,它综合了第三种和第四种观点。

上级行政机关的决定和命令是公务员实施行政行为的依据。它可能是一个外部的

行政行为,具有外部的法律效力,如一个规范性文件即“红头文件”,或者属于一

个具体的行政行为,如暂扣某企业的营业执照,而公务员仅仅执行该具体行政行为。它也有可能是一个内部的行政行为,是作为有关公务员本身的规范而产生的。它不具有对行政机关的训令意思,针对公务员本身的命令(服装的指定、出差命令、论

文执笔的限制等),是与职员的勤务条件甚至基本人权有关。①它可能还不是一个行政行为。对上级行政机关的决定和命令可以用如下图表表示:

由于不同形式的决定和命令具有不同的特点,包括存在的形式、针对的对象和目的、法律效果、制定的程序等方面风格迥异、特点不同,公务员的处理方式也有相应的差异。

我们可以对上级行政机的决定和命令做以下分类。

1.行政命令和非行政命令。

行政命令后面将有详述,在此不赘述。非行政命令仅仅是公务员实施行政行为的前奏活动,甚至是一个私人的决定和命令,并不产生法律上的效力。这种类型的命令

往往不具备书面的形式,却在实际中时有发生。

2.对外命令和对内命令。

外部命令是行政主体对自己没有行政上隶属关系的行政相对人就行政主体以外的

事务所做出的行政行为。内部命令是行政主体对自己具有行政上隶属关系的公务

员就行政主体的内部行政事务所实施的行政行为。这样区分的意义在于:对于对内命令,是与公务员的勤务条件,甚至是基本人权有关的,该命令违法进行时,作为适

合于对此抵抗的只能是相应的公务员。这是因为在这种情况下,并不是对外部做出的处分,其法律效力仅仅针对公务员本身。在我国,由于受特别权力关系的影响,对公务员本身遭受不利处分的救济途径有很大的局限性。在这种情况下,赋予公务员相应的抵抗权,有利于公务员维护合法权益。

3.抽象命令和具体命令。

抽象命令指具有行政权能的组织针对不特定的行政相对人所做出的具有普遍约束

力

的行政行为。它包括行政机关制定的行政法规、行政规章和其他行政规范性文件

的行为。

如针对同上位法抵触的规章,公民可以向相应的机关单独提出审查的建议,要求研

究处

理,公务员也不宜有不予服从的权力。一旦发现有违法情况,应当依照有关法律和

法规的

规定,建议有权机关予以监督撤销。因此,《公务员法》第54条之中的决定和命令限制为

其他规范性文件以下的行政行为较为适宜。而对其他规范性文件,公民(包括法人

或者其

他组织)只能向行政复议机关提起附带性审查。这种典型的事后救济方式往往给行政相

对人造成不可挽回的损失。公务员发现有违法因素时,应当有条件地不予服从。

而具体命令是指针对特定的人所实施的具有法律约束力的行政行为。在这里,公务员在接到上级的决定和命令之前,行政行为已经成立①。它仅仅是公务员机械地执行该具体行政行为,如公务员执行征税决定。有学者从行政行为公定力的角度提出不能提出违法的抗辩。但这理由似乎不能成立,因为公务员法规定的不服从建立在向上级陈述的基础之上,并没有赋予公务员以撤销权。

［问题］兰州市政府为吸引外资，非甘肃省人购买房产，子女可以在此参加高考报名，三年后突然告知不符合高考报名条件，要求回原户籍所在地参加高考报名。文件是兰州市政府发布的文件，组织高考报名是甘肃省教育厅。问两者冲突如何解决？

行政规范性文件制定主体繁杂／制定程序无统一规定，行政规范性文件内部效力大小也不清楚。

［问题］行政规范性文件违法如何处理？例如河南周口平坟事件

［问题］广西省人大常委会出台水资源征收管理办法的地方性法规，《国务院批文》载明中央在广西设立的水利发电厂无需缴纳水费。

国务院并不是地方人大及其常委会的上级领导机关，因此国务院规范性文件效力上并不能认为高于地方性法规

［问题］福建长乐市财政局原局长王凯峰严格按照福州市1999年9号文件的精神和当地财政周转金发放的通行办法办事，造成700多万元财政周转金未能收回。长乐市人民法院以玩忽职守罪判处其有期徒刑5年6个月。

应当由局长承担责任，还是由制发主体来承担责任？

行政规范性文件制定和监督管理实施办法(最新)

行政规范性文件制定和监督管理实施办法 第一章总则 第一条为了加强行政规范性文件监督管理，保障自然人、法人、非法人组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府，根据《X省行政规范性文件制定和监督管理办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。 第二条本市行政区域内行政规范性文件的制定和监督管理，适用本办法。 向本级人大常委会报送备案行政规范性文件，依据《X市各级人大常委会规范性文件备案审查办法》执行。 涉及重大行政决策的行政规范性文件的制定和监督管理，依据国家和省、市重大行政决策相关规定执行。 第三条本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关），为履行行政管理职能，依照法定权限、程序制定并公布，涉及不特定的自然人、法人、非法人组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。 制定机关的内部工作制度、人事处理决定以及对具体事项作出的行政处理决定等，不适用本办法。

第四条行政规范性文件的制定和监督管理遵循以下原则： （一）符合宪法、法律、法规、规章以及政策的规定； （二）保障和监督行政机关依法行使职权，切实保护自然人、法人、非法人组织的合法权益； （三）权责一致、程序规范、精简高效、民主公开、便民利民； （四）内容具有针对性和可操作性。 第五条市、县区人民政府对下级人民政府和本级人民政府派出机关、行政管理部门以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件进行监督管理。 市、县区人民政府行政管理部门对本部门管理的可以对外独立行使行政管理职能的单位（以下简称部门管理单位）制定的行政规范性文件进行监督管理。 第六条市、县区人民政府应将行政规范性文件的制定和监督管理纳入法治政府建设考核的重要内容。 第二章制定和公布 第七条下列机关可以制定行政规范性文件： （一）市、县区、镇人民政府； （二）街道办事处； （三）市、县区人民政府行政管理部门；

建立完善行政规范性文件体系研究

龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/d22851583.html, 建立完善行政规范性文件体系研究 作者： 来源：《北京档案》2015年第12期 摘要：本文在对北京市档案局行政规范性文件制度体系的现状、问题进行分析的基础上，提出解决对策。 关键词：行政规范性文件制度体系合法性审查 行政规范性文件是行政机关进行行政管理的重要依据，具有补充、细化上位法的功能，对行政管理相对人的权利义务乃至整个社会政治、经济的发展都具有一定影响。无论是国家层面还是北京市政府都对制定机关完善行政规范性文件的管理制度、完善规范性文件合法性审查等提出了具体要求。鉴于此，本文在对北京市档案局行政规范性文件制度体系的现状、问题进行分析的基础上，提出解决对策。 一、现状及分析 （一）行政规范性文件定义、特征及与行政立法、标准的区别 1.概念。《北京市行政规范性文件管理办法》第二条规定：行政规范性文件，是指除市人民政府规章外，本市各级人民政府及其所属部门和派出机关（简称制定机关）行使法定职权时，制定和公布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。制定机关的工作计划、总结、人事任免、学习培训等内部事务的文件，以及涉密文件、不对外公布的文件，不属于本办法所称行政规范性文件。 2.特征。行政规范性文件是众多类文件中具有特定内涵的一种；现阶段判断一个文件是不是规范性文件，应主要从实体内容上判断，不能拘泥于形式（尤其是在鉴别以往发布的规范性文件时）。行政规范性文件的制定主体应是依法行使社会公共管理权的行政机关或者法律、法规授权的组织。文件内容应属于涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务。表现形式应当是“红头”并“盖章”。转发上级机关时提出的具体实施措施、补充意见等符合上述条件的，应界定为规范性文件。制定主体为实施特定的社会公共管理事项而制定的工作规程、办事流程、办事指南等，内容包含规定管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的，应当界定为规范性文件。经本级政府批准、由政府部门发布的规范性文件，应界定为部门规范性文件。 3.区别。一是与行政立法的区别：（1）行政立法的主体是由宪法和法律规定的特定的行 政机关，而行政规范性文件的主体是各级各类国家行政机关和被授权行政主体。（2）行政立法的效力高于行政规范性文件，是规范性文件的依据。行政规范性文件不得与法律、法规和规章相抵触。（3）行政立法可以在法定范围内设定权利（权力）和义务（责任），有一定的行

上海行政规范性文件制定技术参考规范

上海行政规范性文件制定技术参考规范

上海市行政规范性文件制定技术规范 （条文稿） 第一章总则 第一条（目的和依据） 为促进行政规范性文件制定的科学化和规范化，确保行政规范性文件制定质量，根据《党政机关公文处理工作条例》《上海市行政规范性文件制定和备案规定》等有关规定，结合本市实际，制定本技术规范。 第二条（定义） 本规范所称的行政规范性文件制定技术规范，是指行政规范性文件（以下简称规范性文件）各组成部分的安排和语言运用的方法。 第三条（适用范围） 本市规范性文件的起草、公布、延续、修改、废止等，应当符合本技术规范。 第四条（基本原则） 制定规范性文件，应当做到逻辑结构严密，语言文字规范，表述简洁准确，标点符号正确。 制定规范性文件，应当具有明确的制度、措施和程序等实质内容，不得制定没有实质内容的规范性文件。 法律、法规、规章、国家或者本市政策已经作出明确规定且仍然适用的，不得制定内容重复的规范性文件。

第二章名称和体例 第五条（文件名称） 规范性文件的名称一般由制定机关或适用范围、规范事项和文件体例三要素构成，能够集中体现规范性文件的实质内容，反映适用范围和基本体例。 第六条（文件文号） 规范性文件的文号一般由制定机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时，使用主办机关的文号。 制定机关应当明确专门机构对规范性文件进行统一编号，当年度所有规范性文件的发文顺序号应当按照签发时间，统一顺序编制。 第七条（文件体例） 规范性文件的体例是指规范性文件的体裁、结构。 制定机关可以根据具体情况和实际需要，结合《党政机关公文处理工作条例》中公文种类的规定，选择合适的文件体例，载明相应的行政管理事项。 （一）“规定”适用于对某一方面行政工作作比较全面、系统的规范，一般既有实体内容，又有程序规范。 （二）“办法”适用于对某一项行政工作作具体的规范，具有较强的操作性，规定的事项更为细致。 （三）“决定”适用于对重要事项作出决策和部署、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。 （四）“通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。 （五）“意见”适用于对某一项行政工作中的重要问题提出见解和处理办法，表述的内容较为宽泛。

姜明安《行政法与行政诉讼法》(第5版)章节题库(第12章 行政规范性文件)【圣才出品】

第12章行政规范性文件 一、概念题 行政规范性文件 答：行政规范性文件是国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的文件。 行政规范性文件的特征：①行政规范性文件是一种特殊文件，而不是行政立法。②行政规范性文件不是一般文件，而是一种具有普遍约束力的文件。③行政规范性文件是行政机关为执行法律、法规、规章，对社会进行管理而实施的一种抽象行政行为。④行政规范性文件是行政机关发布的用以对社会进行管理，规范公民、法人和其他组织行为的文件。 行政规范性文件的类型：①享有行政立法权的行政机关发布的行政规范性文件。②不享有行政立法权的国务院工作部门发布的行政规范性文件。③不享有行政立法权的地方人民政府发布的行政规范性文件。 二、论述题 试论我国行政规范性文件（其他规范性文件）的性质和法律地位。（南开大学2010年研） 答：行政规范性文件是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称，俗称“红头文件”。它在法律文件中以行政措施”、“决定”、“命令”，甚至以“报告”、“纪要”、“答复”、“意见”、“通知”、“解释”、“说明”和“函”等形式发布。 （1）行政规范性文件的性质

行政规范性文件从性质上来说是一种抽象行政行为的结果，是一种对不特定多数人具有约束力的行为规范的载体或形式，理由是： ①行政规范文件一般是行政机关根据法定职权制定的，因而符合行政行为的职权要件； ②行政规范性文件是针对不特定的人或事作出的规定； ③行政规范性文件具有普遍约束力和反复适用性。 综上可知，行政规范性文件是一种抽象行政行为的结果。 （2）行政规范性文件的法律地位 ①行政规范性文件是行政机关和其他行使公权力的组织作出具体行政行为的依据，其法律地位低于法律、法规和规章。由于法律、法规和规章的有限性和行政、社会事务的复杂性，难免会出现法律、法规和规章没有加以规定和调整的漏洞。 此外社会和行政事务的发展变化也会使上述行政立法的规范性文件发生滞后性。行政机关为了实施行政管理必须依照除法律、法规和规章以外的行政规范性文件作出决定，但不得适用与法律、法规和规章相抵触的行政规范性文件。 ②在行政诉讼裁判中可以被引用 根据《行政诉讼法》的规定，规章以下的行政规范性文件既不是具体行政行为合法性审查的“依据”，也不是合法性审查的“参照”，在法律适用上没有一席之地，可以不加以考虑。 但由于我国行政管理的法制化建设还处于初级阶段，在相当长的一段时期内，在国家行政管理活动中，规章以下的行政规范性文件将继续发挥重要的作用。 《行政诉讼法司法解释》的第六十二条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”可见，我国已在立法和司法实践上承认了其他规范性文件在行政诉讼案件中得以适用的法律地位。与规章的适用一样，法院在行政诉讼中适用其他规范性文件，以对其他规范性文件的合法性判断为前提，合法有效的其他

行政法的概念、特征和分类[精.选]

(一)行政法的概念、特征和分类 1.行政法的概念 所谓行政法，是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。某重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。 作为行政法调整对象的行政关系主要包括四类：(1)行政管理关系。即行政机关、法律法规授权的组织等行政主体在行使行政职权的过程中，与公民法人和其他组织等行政相对人之间发生的各种关系。行政主体与行政相对人之间形成的行政管理关系，是行政关系中的主要部分。行政主体的大量行政行为，如行政许可、行政征收、行政给付、行政裁决、行政处罚、行政强制等，大部分都是以行政相对人为对象实施的，从而与行政相对人之间产生行政关系。(2)行政法制监督关系。即行政法制监督主体在对行政主体及其公务人员进行监督时发生的各种关系。所谓行政法制监督主体，是指根据宪法和法律授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及其所实施的行政行为进行法制监督的国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关等。 (3)行政救济关系。即行政相对人认为其合法权益受到行政主体做出的行政行为的侵犯，向行政救济主体申请救济，行政救济主体对其申请予以审查，做出向相对人提供或不提供救济的决定而发生的各种关系。所谓行政救济主体，是指法律授权其受理行政相对人申诉、控告、检举和行政复议、行政诉讼的国家机关。主要包括受理申诉、控告、检举的信访机关，受理行政复议的行政复议机关，以及受理行政诉讼的人民法院。(4)内部行政关系。即行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与其内设机构、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员之间的关系，行政机关与法律；法规授权组织之间的关系，行政机关与其委托行使某种行政职权的组织的关系等等。在上述四种行政关系中，行政管理关系是最基本的行政关系，行政法制监督关系和行政救济关系是由行政管理关系派生的关系，而内部行政关系则是从属于行政管理关系的一种关系，是行政管理关系中的一方当事人──行政主体单方面内部的关系。 2.行政法的特征 (1)行政法尚没有统一完整的实体行政法典这是因为行政法涉及的社会领域十分广泛，内容纷繁丰富，行政关系复杂多变，因而难以制定一部全面而又完整的统一法典。行政法散见于层次不同、名目繁多、种类不一、数量可观的各类法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件之中。凡是涉及行政权力的规范性文件，均存在行政法规范。重要的综合性行政法律在我国和国外主要有：行政组织法、国家公务员法、行政处罚法、行政强制法、行政许可法、行政程序法、行政公开法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等。 (2)行政法涉及的领域十分广泛，内容十分丰富：由于现代行政权力的急剧膨胀，其活动领域已不限于外交如国防、治安、税收等领域，而是扩展到了社会生活的各个方面。因此，这就决定了各个领域所发生的社会关系均需要行政法调整，现代行政法适用的领域更加广泛，内容也更加丰富。 (3)行政法具有很强的变动性 与其他部门法由于社会生活和行政关系复杂多变，因而作为行政关系调节器的行政法律规范也具有较强的变动性，需要经常进行废、改、立。 3.行政法的分类 (1)以行政法的作用为标准，行政法规范可分为下述三大类：①关于行政组织的法律规范。这类规范又可分为两部分：一部分是有关行政机关的设置、编制、职权、职责、活动程序和方法的法律规范，其中职权、职责规范是行政组织法规范的核心；再一部分是有关国家行政机关与国家公务员双方在录用、培训、考核、奖惩、晋升、调动中的权利(职权)、义务(职责)关系的法律规范。②关于行政行为的法律规范，其中最主要的是行政机关与行政相对人双方权利(职权)、义务(职责)关系的法律规范。这类规范数量最多，涉及面最广。③关于监督行政权的法律规范，即监督主体对行政权进行监督的法律规范，最主要的有行政监察、行政审计、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等法律规范。这一类规范数量虽不是最多，但十分重要，是行

行政规范性文件解读方案、解读材料

行政规范性文件解读方案、解读材料 一、起草背景 （一）上级精神 为增强农业抗风险能力，完善农村金融服务体系，逐步构建市场化的农业风险保障体系，提高农业灾后恢复生产能力，自2007年起，中央财政先后在全国开展种植业、养殖业、森林保险保费补贴试点，并印发了《中央财政种植业保险保险费补贴管理办法》（财金〔2008〕26号）、《中央财政养殖业保险保险费补贴管理办法》（财金〔2008〕27号）、《中央财政森林保险保险费补贴试点工作有关事项的通知》（财金〔2009〕25号）。 为贯彻落实党的十八届三中全会精神，按照新修订的《预算法》和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）精神，2016年12月，财政部印发了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，2017年4月，省财政厅印发了《山东省农业保险保险费补贴资金管理办法》。 （二）我市情况 按照中央、省关于积极开展政策性农业保险有关精神，我市自2007年起，陆续在全市开展了政策性农业保险，印发了《青岛市种植业政策性保险保费补贴管理暂行办法》（青财农[2008]32号）、《青岛市养殖业政策性保险保费补贴管理暂行办法》(青财农

〔2008〕33号)。但上述办法距今已近10年，随着经济社会发展的需要、公共财政体制改革和新修订的《预算法》实施，现行的办法已不能适应形势发展的要求。 二、制定目的及法律依据 为加强政策性农业保险保险费补贴资金管理，明确各部门在保险费补贴资金申报、审核、分配、使用、监督、绩效管理等环节应承担的责任，更好地发挥政策性农业保险服务“三农”的作用，参照《预算法》、财政部《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》等有关规定，结合我市实际，研究起草了《青岛市政策性农业保险保险费补贴管理办法》。本办法于2017年7月通过金宏向市金融办、市农委、市林业局、市畜牧兽医局、市物价局、青岛保监局书面征求意见，并根据实际情况进行了修改完善。 三、主要内容 本办法共7章、44条。 （一）总则（共3条） 1.依据。《预算法》、《农业保险条例》、《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》等有关法律法规。 2.定义。本办法所称政策性农业保险保险费补贴，是指各级财政，用于对农业保险经营机构（以下简称经办机构）开展符合条件的农业保险业务，按照保险费(以下简称保费)的一定比例为投保农户、农业生产经营组织等提供补贴。

浙江省行政规范性文件管理办法

浙江省行政规范性文件管理办法 第一章总则 第一条为了加强行政规范性文件管理，保障行政规范性文件合法有效，促进依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《规章制定程序条例》《法规规章备案条例》等法律、法规规定，结合本省实际，制定本办法。 第二条本省行政区域内行政规范性文件的制定、备案、清理以及相关监督管理工作，适用本办法。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。 第三条本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域内具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文。 第四条行政规范性文件管理应当贯彻执行党的路线方针政策和决策部署，坚持社会主义核心价值观，维护国家法制统一，保障法律、法规、规章的正确实施。 第五条行政规范性文件应当符合法律、法规、规章的规定，依照法定权限、程序制定。 行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施；没有法律、法规依据，不得减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。 第六条县级以上人民政府应当加强对行政规范性文件管理工作的监督检查，建立情况通报制度。 县级以上人民政府负责备案审查的部门（以下简称备案审查部门）可以与党委、人大、司法机关的有关工作机构建立行政规范性文件管理工作衔接机制，形成监督合力，及时发现并纠正违法的行政规范性文件。 第二章制定 第七条下列行政机关可以制定行政规范性文件： （一）各级人民政府；

行政规范性文件管理的问题和思考

行政规范性文件管理的问题和思考 一、行政规范性文件的内涵 行政规范性文件有许多不同的称谓，如各种法律法规中出现的“其它规范性文件”“行政规定”、“规定”，也有“红头文件”之俗称。但“行政规范性文件”的名称最能概括其本质内涵。 （一）行政规范性文件的特征 根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条：“本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。”省内各部门、各地市的定义基本类同。据此，可以将行政规范性文件的特性概况为四点，即行政性、外部性、普遍性和规范性，同时符合这四性的才属于行政规范性文件。1．行政性是指，行政规范性文件制定主体是政府及其职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，除此之外的其它主体，根据法无授权不可为的行政法原则，不能制定规范性文件。 2．外部性是指，调整对象是行政主体以外的公民、法人、其它组织。行政主体内部的管理规章、制度不具有外部性，因而不属于行政规范性文件。

3.普遍性是指调制对象是不特定的，是普遍适用的，因此无法确定具体对象以排除其他人的适用。如各类执法文书，因对象特定，就不属于行政规范性文件。 4.规范性是指调整内容涉及公民、法人、其他组织实际的权利义务，是行政机关行使管理职责的依据，具有行政刚性。这四个特性分别从制定主体、适用范围、管理对象、调整内容四个方面定义了何为行政规范性文件。其中的规范性是其区别于一般政府文件的最本质特征，也使其具有了部分行政立法的特点和作用。 （二）行政规范性文件的作用 从本质上来说，行政规范性文件并不属于我国正式的法律渊源，不被视为国家法律体系的一员。《中华人民共和国立法法》的适用范围仅涵盖了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及国务院部门规章和地方政府规章八种，没有涉及行政规范性文件，因而从根本上否定了行政规范性文件拥有正式法律性文件的地位。但与此同时，行政规范性文件又具有行政立法的某些特点，是行政机关在日常事务中进行行政管理的重要依据之一，关系群众切身利益，与公众生活密切相关，是政府权威的象征。在实际执行层面，因法律规定往往过于宽疏、滞后，有时只有只言片语的指导性规定，而国内社会现阶段发展不平衡不充分，各地域、领域社会生活复杂多变，在难以及时立法规范的情况下，作为

论行政规范性文件及其效力

在行政工作中，行政机关常常制定一些不属于法规、规章的规范性文件，作为自己和下级机关执行法律、法规和规章、实行行政管理的重要手段和方式。那么，这些规范性文件在行政执法、行政诉讼中具有怎样的地位和作用呢？ 一、其他规范性文件的内涵 首先，我们要了解一下规范性文件的概念，所谓规范性文件，是指各级国家权力机关或行政机关制定发布的，在一定范围内普遍适用，长期生效的文件，主要规范行政机关的职责权限，管理行为以及行政执法权的授予、委托等内容。 根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，规范性文件和命令。这些把属于法律、法规、规章、行政措施、行政决定和命令统称为其他规范性文件。 由此可见，其他规范性文件指行政机关为实施法律、执行政策，在法定权限内制定的除法规、规章以外的具有普遍约束力的行政措施、行政决定及命令。 2、其他规范性文件的特征

（1）制定主体广泛性。所有行政机关，上至国务院、国务院各部委，下至各乡镇人民政府，均有权制定其他规范性文件。 （2）效力的多层级性和从属性。其他规范性文件数量众多，其效力与制定主体相对应，从上到下呈现多层级的特点；而且下级规范性文件不能同上级规范性文件的内容相抵触，并分别从属于相应的行政法规、规章。 （3）内容的规范性。其他规范性问家也是为人们提供行为规则，行为模式的，在其效力范围内，任何单位和个人都应当遵守。但是它不能自行为公民设定义务，为自己创设权力，正因为如此它不属于行政立法活动。 3、其他规范性文件同行政立法、具体行政性、内部行政行为的关系 （1）其他规范性文件同行政立法的关系 通常学理上将抽象行政行为分为两大类：行政立法行为和制定其他规范性文件行为。因此制定其他规范性文件同行政立法行为存在着密不可分的关系：同属于抽象行政行为，具有规范性、重复适用性等特征；而且制定规范性文件要以法律、法规、规章为依据。

上海市行政规范性文件制定技术规范

上海市行政规范性文件制定技术规范 （条文稿） 第一章总则 第一条（目的和依据） 为促进行政规范性文件制定的科学化和规范化，确保行政规范性文件制定质量，根据《党政机关公文处理工作条例》《上海市行政规范性文件制定和备案规定》等有关规定，结合本市实际，制定本技术规范。 第二条（定义） 本规范所称的行政规范性文件制定技术规范，是指行政规范性文件（以下简称规范性文件）各组成部分的安排和语言运用的方法。 第三条（适用范围） 本市规范性文件的起草、公布、延续、修改、废止等，应当符合本技术规范。 第四条（基本原则） 制定规范性文件，应当做到逻辑结构严密，语言文字规范，表述简洁准确，标点符号正确。 制定规范性文件，应当具有明确的制度、措施和程序等实质内容，不得制定没有实质内容的规范性文件。 法律、法规、规章、国家或者本市政策已经作出明确规定且仍然适用的，不得制定内容重复的规范性文件。

第二章名称和体例 第五条（文件名称） 规范性文件的名称一般由制定机关或适用范围、规范事项和文件体例三要素构成，能够集中体现规范性文件的实质内容，反映适用范围和基本体例。 第六条（文件文号） 规范性文件的文号一般由制定机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时，使用主办机关的文号。 制定机关应当明确专门机构对规范性文件进行统一编号，当年度所有规范性文件的发文顺序号应当按照签发时间，统一顺序编制。 第七条（文件体例） 规范性文件的体例是指规范性文件的体裁、结构。 制定机关可以根据具体情况和实际需要，结合《党政机关公文处理工作条例》中公文种类的规定，选择合适的文件体例，载明相应的行政管理事项。 （一）“规定”适用于对某一方面行政工作作比较全面、系统的规范，一般既有实体内容，又有程序规范。 （二）“办法”适用于对某一项行政工作作具体的规范，具有较强的操作性，规定的事项更为细致。 （三）“决定”适用于对重要事项作出决策和部署、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。 （四）“通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。 （五）“意见”适用于对某一项行政工作中的重要问题提出见解和处理办法，表述的内容较为宽泛。

行政规范性文件管理实施细则

精心创作，质量一流，排版规范。【下载后可任意复制修改】 通用精品文稿 行政规范性文件管理实施细则 目录 第一章总则 (2) 第二章规范性文件的制定 (2) 第一节区政府规范性文件的制定 (6) 第二节区政府的工作部门、街道办事处规范性文件的制定 (11) 第三章规范性文件的备案 (12) 第四章规范性文件的评估和清理 (15) 第五章监督管理 (16) 第六章附则 (18)

第一章总则 第一条根据《X市行政规范性文件管理规定》（以下简称《规定》）《X市行政机关政策文件解读实施办法》及X区人民代表大会常务委员会关于行政规范性文件备案审查的规定，结合本区实际，制定本细则。 第二条本区行政规范性文件（以下简称规范性文件）的起草、审核、审议决定、公布、备案、评估、清理及其监督管理，按照上述规定及本细则执行。 第三条本区行政机关制定的重大经济社会方面的规范性文件，应当按照有关规定，及时报告同级党委（党组、党工委）。 第四条本区规范性文件的起草、备案、清理等相关管理工作应通过全市统一的规范性文件管理系统进行，以实现对规范性文件的标准化、精细化、动态化管理。 第二章规范性文件的制定 第五条本区行政机关应当通过编制规范性文件年度制定计划、开展必要性论证等方式，对需要制定的规范性文件加强统筹、综合；内容相近的行政管理事项，应当归并后制定规范性文件。行政机关制定的规范性文件数量原则上应当逐年减少。 规范性文件应当具有明确的制度、措施和程序等实质内容，不得制定没有实质内容的规范性文件。

法律、法规、规章、国家或者本市政策已经作出明确规定且仍然适用的，不得制定内容重复的规范性文件。 区政府工作部门通过制定或者联合制定规范性文件可以满足履行职责需要的，应当自行制定或者联合制定规范性文件，不得提请区政府或区政府办公室（以下简称区府办）制定或者转发规范性文件。 第六条本区下列行政机关（以下统称制定机关）可以制定规范性文件： （一）区政府； （二）区政府的工作部门； （三）街道办事处。 区府办负责编制本区规范性文件制定主体清单，经区政府同意后予以公布。规范性文件制定主体清单以外的单位，不得制定规范性文件。 第七条规范性文件应当做到逻辑结构严密，表述简洁准确，语言文字规范。 第八条禁止规范性文件规定下列内容： （一）增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；

规范性文件审查细则

政府规范性文件草案由政府办公厅（室）转送或者部门直接报送法制部门进行合法性审查。法制部门对政府规范性文件草案进行合法性审查，应当在20 日内办结，并向政府提出书面审查意见。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第15条、第16条） 部门重要规范性文件草案的合法性审查工作按照本规范进行前置审查。 部门规范性文件的备案审查工作按照本规范第二部分材料审查和第三部分内容审查的相关要求进行审查。 第一部分规范性文件的界定 一、判断一个文件是否属于规范性文件，主要从文件实体内容上去判断。凡是对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，需要公众知晓并遵照执行的行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的文件，都属于规范性文件，不论这种影响是直接的还是间接的，是负面的还是正面的。 判断规范性文件应注意以下常见情形： （一）名称和形式不能作为判断是否属于规范性文件的标准。规范性文件目前没有专门、固定的名称和形式，只要按照国务院《党政机关公文处理工作条例》规定文种制发的文件，其内容对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务有影响，不论采用何种名称，也不论采用条文式还是段落式，都属于规范性文件。 （二）行政机关转发上级规范性文件时，提出具体实施措施或者补充意见，对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，也属于规范性文件。 （三）行政机关为实施特定行政管理事项制定的工作规程、办事流程、办事指南等，其内容涉及行政管理相对人必须具备的条件、遵守的程序、提交的材料等事项的，属于规范性文件。（四）行政机关针对规范性文件适用问题作出的批复、解释或者处理意见等，其内容和形式具有普遍适用规则特征的，属于规范性文件。 二、行政机关制定的以下文件，不属于规范性文件，除市政府转办外，不出具合法性审查意见： （一）对行政机关或其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等方面事项制定的文件；（二）适用于行政机关内部的执法考评、监督检查、责任追究等方面的文件； （三）为明确行政机关内设机构文件流转程序、办理时限、呈批手续等内部工作制度的文件；（四）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告； （五）为实施专项行动明确有关部门职责的实施方案。 特别需要说明的是，对于名称为“实施方案”、“工作方案”的文件，若其内容除明确部门职责和任务分配外，还涉及创设对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响的内容，应当在出具意见时指出“实施方案”、“工作方案”的内容不具有对外效力，涉及公民、法人或者其他组织权利义务的部分内容应当另行出文，并履行规范性文件制定程序。 第二部分材料审查 审查报送材料是否提交了规范性文件草案文本、起草说明及相关法律依据，其中，起草说明应当包括规范性文件出台的必要性、依据、拟设定的主要制度和措施、对不同意见的处理情况及理由等内容。同时，还应当审查下列程序性材料： 一、是否征求各相关单位或公民、法人、社会组织的意见 部门代政府草拟的规范性文件草案，如涉及其他有关部门职权，或者法人、公民或组织利益的，应当征求相关主体的意见，并采纳合理意见。有重大分歧的意见，应当进行协调沟通。对于征求意见的情况及意见采纳情况，应当在起草说明中予以反映；对不予采纳的意见，应当说明理由。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第9条、第11条、第14条） 二、是否经部门法制科室合法性审查

行政规范性文件的几个界定标准

行政规范性文件的几个 界定标准 集团标准化小组：[VVOPPT-JOPP28-JPPTL98-LOPPNN]

行政规范性文件认定中的几个问题制发规范性文件是地方政府及其部门实施行政管理的方式之一。规范性文件有广、狭义之分，广义上的规范性文件包括法律、法规、规章等立法性文件，通常意义上所称的规范性文件，仅指法律范畴以外的、由行政机关发布的作为行政管理依据的、具有约束力的非立法性文件。日常实践中，有的地方政府及其部门工作人员对规范性文件的含义、范围及其认定方式、认定标准仍然不同程度地存在模糊认识，实有进一步明确的必要。 一、行政规范性文件的认定标准及其要点 现行法律法规没有对行政规范性文件给予明确定义。《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（安徽省人民政府令第149号）第二条规定：“本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）是指县级以上人民政府及其部门，根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。”对规范性文件的含义和特征作了界定，应作为我省行政规范性文件的认定标准和判别依据。 依据上述定义，可以归纳出行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性等特征。具体来说，应从以下几个方面加以把握：

（一）关于“行政性”。即，一方面，文件的制定主体是地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关。此外，法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。但县级以上人民政府所属工作部门和省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。需要特别指出的是，诸如“某某指挥部”、“某某领导组”等议事协调机构并非常设行政机关，不具有法定行政管理职权，通常不能成为规范性文件的制定主体。另一方面，文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据，也是判别文件是否具有行政性的重要方面。 （二）关于“外部性”。即从文件调整对象角度来审视。这里所说的调整对象，不是指行政规范性文件发布的对象，而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。看文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织，文件的内容是否涉及或者影响管理相对人的权利义务（主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性规定，以及相应的权利义务或者责任），而非规定行政机关内部事务。所谓涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么，能够怎么干、不能怎么

湖北省行政规范性文件管理办法

湖北省行政规范性文件管理办法 第一章总则 第一条为深入推进依法行政，维护法制统一，加强行政规范性文件管理，根据国家有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。 第二条本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除政府规章以外，由本省各级人民政府，县级以上人民政府工作部门、法律法规授权实施公共管理的组织（以下简称部门），依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。 第三条本省范围内规范性文件的起草、审查、公布、备案、评估、清理、监督等工作，适用本办法。 行政机关内部工作制度、人事任免决定、对具体事项作出的行政处理决定以及向上级机关的请示、报告等文件不适用本办法。 第四条规范性文件管理，应当遵循法制统一、政令畅通，科学民主、公平公正，规范管理、精简高效，权责一致、有错必纠的原则。 第五条规范性文件，不得违反上级行政机关的命令、决定，不得超越本行政机关的职权范围；不得创设行政许可、行政处

罚、行政强制、行政收费等应当由法律、法规、规章规定的内容；不得违法增加公民、法人和其他组织的义务，不得违法限制公民、法人和其他组织的合法权利。 第六条县级以上人民政府领导本行政区域内的规范性文 件管理工作。各部门负责本部门的规范性文件管理工作。实行省垂直管理的部门，负责所辖系统的规范性文件管理工作。 县级以上人民政府办公厅（室）负责本级人民政府规范性文件的组织起草工作，负责各部门报请人民政府制定的规范性文件的受理、审核修改、协调工作。各部门办公室负责本部门规范性文件起草的组织协调工作。 县级以上人民政府法制部门、各部门法制机构（以下简称法制机构）分别负责本级人民政府和本部门规范性文件的合法性审查、制度廉洁性评估、清理、备案审查、报送备案工作。 乡镇人民政府应当选配或者聘用具有法律专业素质的人员，专门负责规范性文件的合法性审查、制度廉洁性评估、清理和报送备案工作。 第二章制定与公布 第七条各级人民政府、各部门依照法定职权可以制定用于管理本地区、本系统、本领域公共事务的规范性文件。 议事协调机构、部门派出机构、临时机构、部门内设机构，不得制定规范性文件。

四川省行政规范性文件制定和备案规定(省政府令188-1号)

四川省行政规范性文件制定和备案规定 四川省人民政府令第188-1号 《四川省行政规范性文件制定和备案规定》已经2010年5月20日四川省人民政府第56次常务会议修订通过，现将修订后的《四川省行政规范性文件制定和备案规定》公布，自2010年8月1日起施行。 四川省行政规范性文件制定和备案规定 （2004年12月20日四川省人民政府令第188号发布2010年5月20日四川省人民政府第56次常务会议修订通过） 第一章总则 第一条为规范行政规范性文件的制定和备案，维护国家法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律、法规的规定，结合四川省实际，制定本规定。 第二条本规定所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），指本省具有管理公共事务职能的各级行政机关等依据法定权限，按照规定程序制定的，除规章外的，涉及公民、法人或者其他组织权利或者义务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的行政文件。 第三条本省规范性文件的制定、备案适用本规定。 第二章规范性文件的制定 第四条下列行政机关可以制定规范性文件： （一）各级人民政府。 （二）县级以上地方人民政府组成部门、直属机构和办事机构（以下统称工作部门）。 （三）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称法律、法规授权组织）。

应当按照本规定的程序和要求制定为规范性文件的，不得以其他文件形式作为行政管理的依据。 各级人民政府设立的临时性机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出机构不得制定规范性文件。 第五条制定规范性文件应当遵循下列原则： （一）法制统一； （二）法定职权和程序； （三）职权与责任相一致； （四）维护公民、法人和其他组织合法权益； （五）精简、统一、效能、公开。 第六条规范性文件一般使用“规定”、“决定”、“办法”、“细则”、“公告”、“通知”、“通告”、“意见”等名称。 规范性文件一般用条文形式表述，也可以用段落形式表述。 第七条规范性文件的内容应当明确、具体，具有可操作性；不得与法律、法规、规章和国家的方针、政策相抵触。 第八条规范性文件应当规定有效期，自施行之日起不超过5年；名称冠以“暂行”、“试行”的不超过2年。有效期届满，规范性文件自动失效。安排部署工作有明确时限要求的规范性文件，工作完成自动失效。 规范性文件在有效期届满前6个月，制定机关或者实施机关认为需要继续实施的，应当组织对该规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新发布或者修订后发布。 第九条规范性文件不得设定下列内容： （一）行政处罚；

行政规范性文件制定的理论与实务研究

行政规范性文件制定的理论与实务研究 ●对近年来本市制定规范性文件的总体评价：授权制定规范性文件的以规章为制定依据的多；制定机关依职权制定的多；规范性文件内容多涉及社会领域和城建领域；规范性文件的制定程序仍有瑕疵；规范性文件的报备情况总体良好，但仍存在一些问题 ●本市规范性文件制定中存在的主要问题：制定主体不适格；内容违法或存在明显不适当的情形；形式方面的问题 ●改进建议：进一步从思想观念上提高对规范性文件制定质量的认识；进一步完善规范性文件的制定工作；进一步完善规范性文件备案监督制度；规范地方性法规和规章对规范性文件制定的授权；建立对规范性文件制定情况和实施情况的评估机制；进一步提高规范性文件制定和备案监督工作人员的工作能力和素质 行政规范性文件制定的理论与实务研究

课题组组长：李平 课题组成员：何泽岗栗春坤 课题执笔人：何泽岗栗春坤 行政机关为实施行政管理而制定的对相对人权利义务产生影响、可以反复适用并具有普遍约束力的文件(不包括行政法规和规章)，一般称之为行政规范性文件（以下简称为规范性文件）。近年来，随着国内规范性文件备案监督制度的开展，对规范性文件的研究虽已起步，但与实务方面的需求相比，对规范性文件自身特质方面的理论研究还不够，本文试图从理论和实务上对这方面的相关法律问题进行归纳、整理，并从法理和实证角度进行分析，期望通过研究，加深对规范性文件制定方面相关法律问题的把握和理解，对实务工作提供一定帮助。 一、规范性文件概述 （一）规范性文件的称谓和定义 1、理论界和实务部门对规范性文件的不同称谓 在规范性文件的称谓上,历来比较混杂。学理上有时称为行政法规、规章以外的抽象行政行为，也有一些学者使用行政规定或行政规范来指代1[1]。在不同版本的高等院校行政法学教材里,其表述也五花八门。有的称“行政规范”2[2]，有的称“行政规则”3[3],还有的称“行政规范性文件”4[4]。

“规范性文件”的法律界定及其效力研究

“规范性文件”的法律界定及其效力研究 摘要：尽管规范性文件在我国不属于法律范畴之内，但其在行政管理领域、行政诉讼领域均具有一定的法定效力。基于此，规范性文件在制定和实施过程中必须要保证其始终处于法律规定的范围内，而不能凌驾于法律之上。本文以“规范性文件”在广义上和狭义上的法律界定为出发点，集中探讨了其在行政性、规范性、广泛性和等级性方面的特征。并延伸分析了其法律效力，希望可以为相关人士更好的了解规范性文件提供帮助。 关键词：规范性文件；法律界定；法律效力 引言：规范性文件在行政管理活动中发挥着重要作用，其能够推动着行政管理活动稳定、高效的实施。同时，行政机关所制定的?范性文件，将作为行政管理活动的常用手段 和方法予以运用。但是当前很多政府机关，在规范性文件的制定和实施上出现了不少问题。特别是滥用其中的行政权力导致违法、扰民、侵权等问题不断发生，如何对规范性文件的制定和实施过程进行监督，已经成为了近年来受到社会所广泛关注的热点话题。 一、“规范性文件”的法律界定 在法律层面上来说，规范性文件的适用范围通常被界定

为广义和狭义两个方面：1）广义性界定，从广义上来说，规范性文件是指：政府机构为了执行有关的法律、法规、规章、政策而在法定权限内所制定的，除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施；2）狭义性界定，而从狭义上来说，规范性文件是指：没有行政立法权的行政机关为了执行法律、法规、规章、政策在法定权限内制定具有普遍约束力的决定、命令及行政措施。两者之间的区分主要，是在文件制定内容范围上存在差别，目前一般采用狭义性定义来对规范性文件的内容范围做法律界定[1]。 二、“规范性文件”的基本特征 （一）行政性特征 各级组织机关制定规范性文件的目的，主要是为国家法律法规在全社会中，得到普及并贯彻执行提供指定性保障。因此其有着鲜明的行政性特征，主要表现在以下几个方面：1）内容的行政性，规范性文件从颁布一直到执行，其将会使行政事务管理及与其相关联的一些事项得到规范。因此，其内容中必然对参与行政事务管理人员在权利和义务上做 一番规定，并为其开展工作提供指导方法和命令；2）主体的行政性，从其定义来看，规范性文件从发布到执行与政府机关密切相关，对其执行也可以说是完成了政府机关的命令和要求，这是受文件执行者对文件发布者的从属性关系所决定的；3）目的的行政性，政府机关发布规范性文件的目的，

行政规范性文件管理办法

行政规范性文件管理办法 第一条为加强行政规范性文件管理，规范行政行为，保障行政规范性文件合法有效，促进依法行政，根据《****》等有关规定，结合法治政府建设工作要求和本局实际，制定本办法。 第二条本办法所称行政规范性文件，是指本局或者本局所属的经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域内具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文。 第三条本局行政规范性文件的起草制定、意见征求、审核审议、备案管理、文件公开、清理评估等及其监督管理工作，适用本办法。法律、法规、规章或上级文件另有规定的，从其规定。 本局的内部工作制度和工作程序、表彰奖励、人事管理等规定不适用本办法。 第四条行政规范性文件管理应当贯彻执行党的路线方针政策和决策部署，坚持社会主义核心价值观，维护国家法制统一，保障法律、法规、规章的正确实施。 第五条本局所属的经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在其法定授权范围内可以制定行政规范性文件。 — 1 —

其他临时性机构、协调性机构、内设机构以及不具有公共管理职能的机构，均不得制定行政规范性文件。 第六条行政规范性文件应当符合法律、法规、规章的规定，依照法定权限、程序制定。 行政规范性文件不得同法律、法规、规章以及国家现行的政策相抵触；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施；没有法律、法规依据，不得减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。 第七条制定行政规范性文件应当加强统筹，从严控制发文数量。内容相近的行政管理事项，应当归并后制定行政规范性文件；法律、法规、规章和上级文件已有明确规定，且现行文件规定仍然适用的，原则上不再制定内容重复或者没有实质性内容的行政规范性文件。 第八条制定行政规范性文件应当按照申报立项、调研起草、意见征求、审核、集体审议、公布等程序进行。 因紧急情况需要即时制定行政规范性文件的，经局主要负责人批准，可以简化制定程序。 第九条根据农业农村行政管理工作实际，局有关业务处室（单位）认为确需制定行政规范性文件的，应当于每年12月底前，向局政策法规处提出下一年度制定行政规范性文件的计划。 特殊情况，经局领导批准后，列入临时立项计划。 — 2 —