垃圾桶决策模式-中山大学管理学院

Cohen, M.D., March, J.G. & Olsen, J.P. A Garbage Can Model of Organizational Choice. Administrative Science Quarterly, 17:1-26；垃圾桶決策模式

Topic 6:Manage as a decision maker第三次讀書心得報告

企博一9041811 鄭國枝

前言：

本次介紹Michael Cohen, James March, Johan OlsoA 所著Garbage Can Model of Organizational Choice一文基本意涵外，另外並經由本文閱讀引發一些研究之新想法。除了對於上二週論文方向管理者決策之非理性行為提供更多文獻佐證外，引發加入論文新的想法，包含思考是否在原論文構想下加入探討公司組織複雜化後（資本額大者），公司會計政策制訂是否有垃圾桶決策模式之傾向，對會計方法之選擇決策有何影響！除此之外，對於本文作者敏銳之觀察力甚為佩服，亦對本文觀點部份評論。

(一)垃圾桶決策模式大意

垃圾桶模式最先是由Michael Cohen, James March, Johan Olson等人於1972年提出(Cohen, March, Olson, 1972)。這種模式首先用來瞭解「無政府狀態」組織(organized anarchy) 的決策過程。「無政府狀態」組織有三個特徵：目標模糊(problematic preferences)、對如何達成目標的方法亦不甚清楚(unclear technology)、流動性參與(fluid participation)。本文認為，美國的大學就是「無

政府狀態」組織的一例。這種以非理性觀點來解釋組織決策的模式，稍後為John Kingdon (1984) 沿用，並且被用來解釋美國聯邦政府許多政策的決策過程。

先前我們經驗理，當政策所要追求的目標愈清晰明確，政策的「手段—目的」間關係的聯結愈清楚，各種變通方案可能導致的後果愈明確，相關的資訊愈充足，容許做決策的時間愈寬裕的情境下，就愈能採取理性的決策模式，但許多組織或單位卻並不如此單純。故本文介紹一種非理性的決策模式——「垃圾桶模式」（Garbage Can Model）就應用此一模式來解決當一組織目標分歧，因果關係不明之決策模型。

(二) 垃圾桶模式特徵

1.目標模糊(problematic preferences)

就該項特徵整個組織本身所要追求的目標並不具體清楚，對各種施政目標的優先順序也不明確，此意味著組織對各種施政目標的優先順序?並非一成不變，而是可以視必要情況隨時加以調整的。

例如：各級學校教育的目標，我國大陸政策「戒急用忍」：這些目標極為複雜而抽象，不易具體化及明確化，因此其成效很難評鑑。

通常當一個組織發展到具有相當規模時，伴隨而來的就是組織愈變愈複雜，它

同時也會追求許多不同的目標，這些目標又可分成多項的次目標。當企圖再將這些次目標加以具體化陳述時，則常會出現目標之間矛盾不一的情況。正如前面說過，組織目標是模糊的，施政目標的優先順序不是一成不變的，而是可以挪動的。

2.手段或方法的不確定(unclear technology)

第二項特徵是對如何達成目標的手段或方法並不清楚。這種組織的成員通常只知道與本身職責相關的業務，對整個組織的運作充其量只有一些很基本和粗淺的認識。成員需要去嘗試錯誤，從經驗中去學習，甚至要在面對危機時摸索和思考解決的辦法。本文指出該種組織是一個鬆散的結構，有時甚至是先決定了要做什麼事或是有了行動(action)，然後再去思考為什麼要做這件事，以及做這件事的目標是什麼，而不盡然像理性決策模式所主張的依邏輯思考的決策步驟以解決問題

例如：我國以往的大陸政策「三民主義統一中國」，到底怎麼統一﹖用什麼具體的方法達成統一中國的政策目標，並不清楚。又例如我國核四興建案在陳總統就職後，解決的手段與問題的方法就不盡相同，朝野看法分歧，朝野提出解決方案甚多。由於對達成目標的方法或手段的不確定性，政策就只能在其中擺盪。

3.流動性參與(fluid participation)

第三個特徵是在政策形成的過程中，參與決策人員具有相當程度的的流動性，也就是說參與決策者可能前後完全不同，故同樣的議題由於不同的人員出席討論，結論也可能與原先規劃完全不同。

這種流動性參與以民主國家法案制定需經過國會審議為例：如以美國聯邦政府來說，預算或是法案的制訂不是行政部門所能全程主導、掌控或壟斷。國會議員有可能在立法過程中，對法案加以修正或是杯葛，輿論、利益團體、或是遊說團體也都會試圖在政府決策的過程中施加影響力。

以台灣的情況來說，行政部門擬訂一個法案送到立法院，需經過三讀的程序。就立法部門而言，在立法院院會或各委員會的會議中，有可能因為極少數或某一持贊成立場的委員缺席而無法護航，導致法案被修改、擱置；相反的，也有可能因為極少數或某一持反對立場的委員不在場而被闖關成功。所以立法院進行表決時，時機的掌握變得非常重要。即使是行政部門本身，其參與決策的人員也是有流動性的，最明顯的例子可能就是因政黨輪替，或行政院各部會首長的更迭或內閣的改組，導致所謂「人存政舉，人亡政息」，這種情形在台灣政局是常常見到的。

(三) 垃圾桶決策模式

垃圾桶模式認為，如具有上述三項特徵的組織，其決策常常決定於四股力量(streams，或譯成”流”)：問題(problems)、解決方案(solutions)、參與人員

(participants)、和決策的機會(opportunities)(Cohen, March & Olson, 1972; Hoy & Miskel, 1996: 285-6)。

1.問題（Stream of Problems）

決策本來就是企圖解決問題，垃圾桶管理決策組織「問題」林林總總，有大有小。每一問題由下列三項來描述，分別為（a）進入時間，即問題浮現的時點；（b）解決問題所需的能量；（c）通路結構，即一些能觸及到問題的選擇。

2.解決的方案的速度（Rate of Flow of Solutions）

有了問題並不表示就有解決的方案，當問題與選擇（決策的機會）配合時，會有解決方案流產生，而流動速率是指系統內產生解決方案的速率。如目前失業問題，顯示我們的勞資雙方與國家經濟甚至教育體系都有有問題，但我們尚無較佳的解決方案。再則，很多社會、政治、經濟、教育的問題，也不是有了方案就真的能解決問題。大學多元入學方案是一套解決方案，企圖解決現行大學聯招的一些問題，但是不是真的能解決大學聯招現存的問題，會不會衍生出新的問題，則尚待觀察。

3.決策參與者（Stream from Participants）

決策參與者的重要性，前面已有提及。要注意的是，決策參與者不必然是一群在某時某地開會和參與討論的人員或官員，有可能學術界、輿論界、民間團體、乃至一般老百姓，也加入某一政策的爭辯且企圖影響最後的決策。而決策參與者共識的建立，也是決策能否訂定的關鍵之一。

4.決策的機會（Choice Opportunities Stream）

最後的一股力量是決策的機會，組織的決策時機，John Kingdon (1984: P212) 稱之為政策之窗(policy window)。政策的決定，要等待恰當的時機。政策之窗一開，機會一來，打鐵趁熱，決策就可定案。如果機會一失，代表政策之窗關閉，則需等待下一次機會的出現。

結論：

這四股力量（主流）很像四道河水，有時候各自流動，互不相干，有時又會形成交集。換句話說，什麼問題會浮上檯面，成為熱門的議題，然後定下一個決策來試圖解決(只能說是試圖解決，因為，有時候問題是解決了，有時候問題並沒有解決，有時候則解決了一部分問題，但又衍生出另外一些問題)，就看這四種力量的消長和互動。

當面臨垃圾桶管理模式時，本文實可提供以下決策想法：有時政策的決定，是要等待恰當的時機。例如：就中山大學企管系面對各大學挑戰，有必要針對博士班資格做較高品質決策，提出二篇TSSCI論文一樣，促使企管系系務會議會認為機會

一來，要求二篇高水準論文的決策就定案了。又比如最近將立法委員羅福助提列流氓管訓，民氣可用一樣，並順勢推出許多排黑條款，如果機會一失，代表政策之窗關閉，則需等待下一次機會的出現。故政策之窗實提供了一個垃圾桶，讓參與者、問題、和解決方案有機會去碰在一起，然後製造產品出來，這個產品就是決策。

（四）評論與研究方向之新想法

1.對本文之評論

（1）本文將組織目標之分歧不明確，亦為目標模糊(problematic preferences)、對如何達成目標的方法亦不甚清楚(unclear technology)、流動性參與(fluid participation)將與此特質相符之組織定位為垃圾桶決策模式，本文將該組織特徵具體描述，使對於具有該類似組織形式之決策制訂者清楚知道問題出現在那裡！可將該模式套用，後迅速瞭解問題本質，進而提前採行或思考解決之道，我認為對實務界貢獻良多！

（2）本文雖然對垃圾桶決策型組織特徵描述詳細且一針見血，但本文對於決策解決方式卻無法一套增進決策效率之策，實令人感到美中不足。後來學者John Kingdon (1984)提出決策機會又稱之為政策之窗(policy window)可算補其不足！但話說回來，在那個遙遠時代裡，作者有這麼敏銳觀察力，並將該觀察形成有條理、有系統論文著作，讓後學者可拜讀及分享其大作，實令人敬佩及讚嘆其才華！

（3）John Kingdon (1984)提出決策機會後，使吾人可知抓住機會是非常重要的！也就是契機所在，在台灣如此競爭社會中，機會不會常常出現的！如果機會閃失，可能必須再等待相當多時間。

2.本文心得及論文想法

（1）論文新想法

目前為此，此篇論文想法將其列為管理者決策模式之文獻探討，和前二週所評論展望理論結合探討制訂會計決策管理者不理性行為。

如果加入該文獻之想法，論文內容可加入對於資本額大的公司與與資本額較小之上市公司會計決策比較討論台灣大型上市公司會計決策是否有垃圾桶之決策模式現象產生，並以利用台灣新報社提供之資料作為實證研究分析，如果大型上市公司係屬垃圾桶之決策模式組織會計決策（如盈餘操縱）是否與正常公司有不同之處。

基於上述，論文題目可能從「從展望理論探討台灣上市公司管理者會計方法決策」改為「台灣上市公司管理者會計方法決策之不理性行為實證研究」；但如此一來研究時間、變數、研究範圍可能太大！事實上探討垃圾桶管理模式應用在會計決策模式可獨立成一篇的！詳細論文內容我必須再作斟酌！

本心得引用之相關文獻

Kingdon, J. W. (1984). Agendas, alternatives, and public policies. New York: Harper Collins.p212-232.