美国核电安全与法律规制[1]
第1期政法论丛
No．12012年2月
Zheng Fa Lun Cong Feb．10，2012
【文章编号】1002—6274（2012）01—103—08
美国核电安全与法律规制
曹
霞
（山西财经大学法学院，山西太原030006）
【内容摘要】日本强震引发的核污染事件对全球核电安全管理敲响了警钟。美国是世界的核电大国，多年来运行着一套全面、
协调、成熟的法律规制体系，其系统化的法律法规、易于操作的法律制度与权威高效的职能主管部门，在保障全美核电安全发展进程中发挥了重要作用；其运行法律规制体系与经验做法对我国核电安全发展也是很值得借鉴与参考的。【关键词】核电安全法律规制
美国
【中图分类号】DF969
【文献标识码】檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪
A
作者简介：曹霞（1963－），女，山西平遥人，山西财经大学法学院教授，硕士生导师，研究方向为环境资源法、矿产法、能源法。
2011年由日本大地震引发的核辐射与核污染致使全球阴云密布，
恐慌四起，人们谈“核”色变，对全球核电安全提出强烈质疑，
也为全球核电安全管理鸣响了警钟！根据世界核协会（WNA ）的解释，核电安全主要指核危机与放射性物质泄漏。但人们对核安全的关注点一直侧重于放射性物质泄漏而引发的污染和核辐射问题。［1］
尽管有这些安全隐患，但与煤、石油与天然气相比，核能是对人体健康损害最小、最安全的一种发电方式，
尤其是着眼于遏制气候变化。核电不产生酸雨与温室气体，是一种可以替代化石燃料的
“清洁能源”，因而受到世界各国的广泛重视并成为各国谋求可持续发展的重要领域与能源开发战略。科学家们坚称，
日本发生严重的核泄漏是一个特例，
然而，我们生活在一个充满变数的世界里，没有一种能源是绝对安全的，
我们必须预测未来并为未来可能的不测做好制度安排。本文对美国核电安全现状及其法律规制进行考察，从而为我国核能安全管理与规制提供借鉴与参考。
一、美国核电发展与安全状况（一）美国核电发展概述
爱因斯坦著名的相对论让世人认识到核能的存在，
美国率先开展由核能向电能转变的研究，并于1957年建立了世界上第一个核电站———宾夕法尼亚
州希平港核电站。进入上世纪60年代，美国经济高速发展，
对能源需求旺盛，燃煤发电由于环保呼声而不再受到青睐，这一状况为核电发展提供了难得的契机。到70年代中期，居高不下的石油价格使核电继续受宠并成为美国国家能源开发规划中的重要组成部分，
至此，美国核电工业得到长足发展。从90年代起，美国加大力度鼓励民用核电的开发利用，极大地推动了全美核电业的发展，
使美国越居世界核电生产首位，占到世界核能发电量的30%以上，国内现有104座核反应堆，仅2009年生产核电7．99万亿千瓦/小时，占到当年全国发电量的20%以上。
［2］
进入2010年，由于天然气价格相对较低，加之政府未能成功实施对二氧化碳征收排放税费，使得当下开发新核电难成气候。这一时期国内对核电的需求出现疲软，
已有发电公司撤回开发核电许可申请。拥有四座核反应堆的两个核电站已破土动工，但目前唯一在建的位于田纳西州华茨湾的核反应堆始于1973年，预计2012年完工。目前运行的104座核反
应堆均建于1974年或更早时期。［3］
30多年来，美国
新建的核电站屈指可数，
预计2018年前仅有4 6台新核电机组问世。［2］
作为核电生产大国，这种发展态势并不尽如人意，特别是在全球致力于振兴核工业、应对气候变化的行动中，美国的“核复兴计划却显得势单力薄、
进程缓慢”。［4］
104政法论丛2012年
（二）美国核电安全状况
从世界范围来看，核电的发展一直伴随着人们对其安全性的质疑和困扰，特别是1979年和1986年发生美国三英里岛与前苏联切尔诺贝利核泄漏以来。1979年3月，宾夕法尼亚州三英里岛核电站发生放射性物质泄漏事故，这是人类发展核电史上第一次核电站事故。在此事故中，二分之一多的堆芯发生溶化，放射性废水外溢，造成三名工作人员辐射照射过量，导致电站周围80公里范围内生态环境受到污染。三英里岛核事故并未造成大量人员伤亡，也有研究表明，在反应堆五英里范围内生活的3．2万居民到1998年尚未发现癌症发病率有较大提高，但学者们坚持认为并不能绝对排除其他潜在影响健康的因素。［5］
三英里岛事故的直接原因是由于设备事故引起，但根本原因是操作人员操作失误所致。这一事故暴露出在人员培训和运行管理上还存在问题。事故发生后的处理过程又暴露出在制定和执行应急计划上亦有严重缺陷。三英里岛事故虽未对公众健康造成严重后果，但经济损失巨大，更重要的是对社会生活、社会舆论和世界核能利用的发展均带来重大影响。
2011年发生日本核泄漏事故，再一次对美国核电安全敲响了警钟。政府在第一时间做出回应，核管理委员会（NRC）应奥巴马总统的要求，宣布启动对全国104座核反应堆的安全状况实施全面的检查行动。然而美国民众的反应更为强烈。哥伦比亚广播公司新闻频道开展了一项民意调查，结果显示，公众对核电站建设的支持率由2008年的57%下降到43%（略低于1979年三英里岛核泄漏事故后的支持率）。［6］2011年4月中旬，全美爆发了45个组织及个人参加的请愿活动，要求NRC暂停对所有核反应堆的行政审批并对所有核反应堆进行一次让民众“信服的”、“三英里岛式的”大检查。［7］尽管如此，奥巴马政府“在日本核泄漏事故后仍然继续支持美国核电的扩张”。［8］可见，美国核电的发展并不会因日本核事故的发生而止步，但如何发展，尤其是在核电安全方面做到安全可靠恐是奥巴马政府亟待解决的一个现实问题。
事实上，美国自三英里岛事故之后一直非常重视核电安全，从电厂建设质量、运行与维护、设备可靠性、应急计划等全方位保障核电安全开发利用。2002年3月，位于俄亥俄州的戴维斯—贝丝核电站发生硼酸泄露，给反应堆压力容器顶部留下了一个巨大的凹槽。腐蚀造成压力容器毁损，仅剩四分之一英寸厚的不锈钢板内衬阻止了反应堆冷却水灾难性的流失。之后该核电站被关闭修整，直至2004年3月经核管理委员会核准后才开始复工。［9］
多数核安全专家一致认同，美国本土发生重大核电安全事故的几率很小，平均每10，000核反应堆运行年发生一次。以目前100座反应堆为基数计算，平均100年可能会发生一次严重核事故。专家们认为，多数重大核辐射事故不会对公众造成健康损害，每10，000核反应堆运行年发生一次的核事故造成百人死亡的几率很小。当然，也有核专家对以上分析提出异议，认为引发严重公众健康问题的核事故可能频繁发生。［9］可见，无论是否会发生严重核事故，有一点是肯定的：没有一种能源是绝对安全的。避免核事故的发生需要强大的安全技术支撑，同时还需要完善、有效的监管法律与制度相配合。
二、美国核电安全的法律规制
（一）美国核电安全管理体制
1．美国核管理委员会
美国核管理委员会（NRC）由美国《1974能源重组法》确立，是全权管理美国核工业的独立政府机构。其具体职能包括：发放核反应堆建设、运营以及核材料与核废料控制等活动的许可证，监督这些活动，保护核材料与核设施、防止盗窃和放射破坏，颁布条例与标准，检查核设施，实施法律法规等。1974年前，原原子能委员会（AEC）负责管理全美核工业并兼负促进开发民用核能的职责。1974年AEC被撤销，其核工业管理职责赋予新成立的NRC，而促进民用核能的职责归于能源研究与开发部（现为能源部，DOE）。NRC下设一个委员会，三个主要职能办公室与若干个咨询委员会。委员会由五名委员组成，任期五年，主席由总统任命，对总统负责。委员会是NRC 的最高决策机构。三个职能办公室包括：核反应堆管理办公室、核材料安全与保护办公室、核管理研究办公室。NRC的行政执行主任依法设立，对下设的委员会主席负责并接受主席的监督与指挥。执行主任负责监督、协调三个职能办公室的政策出台与实施活动，以及地区办事处的相关事宜。［10］
2．核电运营协会（INPO）
除核管理委员会外，美国核电运营协会也承担着
第1期曹霞：美国核电安全与法律规制105
全美核电安全监管的职责。该机构成立于1979年，即三英里岛核事故发生之后。当时很多业内主管认识到，核工业自身必须实现自律运营，确保类似事件不再发生，于是组成INPO，由其制定核电站运营规范，籍此作为定期评估单个核电站运营情况的依据。INPO成员由业内著名专家以及与核电安全相关人士组成，他们对每座核电站一般每一年半到两年检查一次，评估等级分为INPO1－5级，INPO1级为运营最优级，INPO5级为问题严重级。INPO对核电站评估的结果只在核工业内部公开，并不对外。除检查外，INPO还要负责为那些在检查中有问题的核电站安排培训人员，提供培训援助，改进运营状况。
（二）美国核电安全法律制度
美国拥有世界最大的核电生产量，其对核电安全的管理必然成为世界关注的焦点。2010年10月国际原子能机构（IAEA）组织19人成员国专家组对美国核电安全管理情况进行了为期两周的考察，考察完毕考察团团长评论说：在美国“我们注意到，核管理委员会（NRC）运行着一套全面、协调、成熟的监管体系，这对继续提高IAEA的管理起着极大的推动作用”。［11］
1．美国核电安全立法概述［12］
《1954原子能法》是美国第一部核能开发利用基本法。该法强调无论是军事目的还是民用目的，核能的开发、利用和管理必须本着“促进世界和平、增加社会福利、提高生活水平与增强私营企业间的自由竞争”的原则。该法规定民用核材料与核设施必须获得许可，并授权原子能委员会（AEC，NRC的前身）依法制定并实施许可标准，确保核能利用“保障健康与安全，减少对人身与财产的危害”。该法同时还规定了委员会必须遵循的行为规范（x92s），为许多情形下实施公众听证和联邦司法审查提供了依据。
《1974能源重组法》确立了核管理委员会（NRC），将原AEC负责的民用核能开发利用与安全管理职责划归NRC，并将前者并入能源部（DOE）。此外，在《重组计划1970年第3号》中设立了美国环保署（EPA），赋予其制定“共同适用环保标准，保护公共环境免受辐射物质侵害”的职能。《重组计划1980年第1号》加强了NRC主席的行政执法权限，特别是在应急情形下，将赋予NRC“所有与委员会负责管理核设施和核材料相关的紧急事件的职能”集中于主席身上。但同时规定，所有制定政策、出台相关法律规范、指令和裁定的权利属于委员会全体。
《1982核废料（管理）政策法》规定了联邦政府提供高辐射废料和乏燃料永久处置场所的义务（x92s），以及核电企业承担永久处置这些核废料成本的义务（x92）。该法还在其修正文件中规定了永久处置场所的规划和开发方面的申报与批准程序，强调了州、部落与公众的广泛参与性。
《1985低放射性废料（管理）政策修正案》赋予州政府处置其辖区内低辐射废料的义务，允许州之间签订协议，设立处置场所，服务于各州。该法规定，低辐射废料处置设施由核管理委员会（NRC）或者由与NRC依据《原子能法》第274节签订协议的各州实施管理。该法还责成NRC制定标准，确定在最低浓度和最小数量情况下在废液中形成放射性核素的情况，明确“免于监管的标准”。
《1978铀水治尾矿辐射控制法》确立了稳定与控制铀和水治厂放射性与非放射性水治尾矿的步骤，旨在避免和减少进入空气中的氡气。该法的第二编授权NRC对其在1978年1月1日及之后签发许可证的铀、钍厂水治尾矿库实施监管。
《普莱斯—安德森核工业补偿法》（简称普莱斯—安德森法，Prince－Anderson Act），1957年制定并实施，是一部联邦法律，主要涉及2026年之前建设的民用核电设施安全责任保险问题。该法规定，所有获得许可的核电经营商必须参与核事故最大保额强制保险计划，到2011年，每座核电站最大保额比例已提高到3．75亿美元。此外，每个核电站均有义务缴纳价值1．119亿美元的“溯及保险金”，用以发生核事故时对超出3．75亿美元赔偿范围的损害进行补偿。该笔保险金逐年缴纳，达到总价金1．119亿美元为止。每年缴纳比例最高不超过1750万美元，缴纳比例每五年调整一次。该法通过强制核电企业投保责任险以及对核工业发生核事故实施部分补偿的方法，从资金上确保核事故发生后对公众损害的救济。［13］
除以上立法外，美国核电安全管理还受到《行政程序法》与《国家环境政策法》相关内容的调整，前者用以规范与核电安全管理相关的联邦行政行为，后者着重强调保持人与环境和谐的国家环境政策。这些法与前述立法相配套，形成了美国完整的核电安全法律规制体系。该体系涵盖了核能开发利用的基本原则，独立核电管理部门的设立与职能，联邦、各州以及
106政法论丛2012年
核电发电企业各利益主体在核废料处置过程中的义务。
2．美国核电安全管理的主要法律制度
（1）核电开发许可制度
核电开发许可制度是美国核电安全管理的第一道防线。法律规定建立核电站必须获得行政授权，NRC全权负责许可证的发放工作。根据美国法律规定，开发与核有关的项目必须获得行政许可，这些项目包括：核反应堆（包括核电、核试验与核研究）、铀矿水治厂、溶剂回收厂、二氧化铀（UO2）与混合氧化物（MOX）燃料生产厂、乏燃料（临时）储存、高放射性废物与乏燃料储存库、低放射性废料填埋场、燃料再处置厂、同位素分离和浓缩厂等。
美国早期的核电许可管理分两步走，第一步签发核电站建设许可证，待建设完工验收合格后再签发运营许可证。为了鼓励国内核电发展，美国依据《联邦法典》第10编第52节第103条（g）款的规定于1989年确立了“建设与运行联合许可（COL）”制度（但2007年后才付诸实施），将早期的两步走许可程序合二为一，即核电站建设完工后，只要达标就可以马上开工发电。只有在少数特殊情况下NRC才对核电站进行运营前的听证评估。能源部负担部分COL申请费用。许可证申领程序的简化并不意味着安全标准的降低。在COL申请过程中，NRC必须依法审核申请者有关资质条件、设计安全条件、环境影响评价、营运计划、厂址安全等方面的情况，并根据“检验、试验、分析、接受标准（ITAAC）”核准建设。审查合格者，即可装料、运行发电，不再需要取得任何其他许可证件。COL一步申请法旨在鼓励电力企业主动提出许可申请，同时鼓励反应堆供应商进行详尽的工程计算以获得可靠的评估值。除COL之外，NRC还负责签发“厂址预设许可证”（ESPs），该许可证允许电力公司在反应堆建设具体方案成型之前提前申领某一厂址的许可证，或者使用已由NRC批准的类似反应堆设计方案提前申领，获得预设厂址的许可证。ESP 申请中，无须明确反应堆型，但要表明厂址能够满足新建核电站所要求的安全性、环境、地质等条件。通过许可证管理制度美国设置了有效的核电建设安全门槛，也通过提供多元化的许可证有效激发了电力公司扩能的积极性，极大地推动了本国民用核工业的发展。
此外，核电许可制度还规定了对核电设施进行改装的审批程序。审批的内容包括：运营许可证内容的变更、许可证的延展，许可证所有权的变更与转让、获得NRC规定的减免事项以及提升核电功率等事项。
首次签发给商业性核电反应堆的许可期限为40年，但NRC允许许可证拥有人申请延展20年。到2011年2月，NRC已准予61个核反应堆的许可延展申请，超过全部核反应堆的一半多。其他反应堆的许可延展申请正在审核之中，预计在2013年之前会有更多核反应堆许可延展申请获得NRC的批准。在104座核反应堆中，90座左右将获得60年的营运期限，这些反应堆的所有权人承担主要资本投入，在未来30 40年间负责对其核反应堆进行升级换代。［2］（2）安全监察制度
NRC全权负责全国核电站的安全运营工作，力求通过完善安全监察措施和制度达到如下目的：1）健全安全监察规制体系，确保核电企业安全、持续生产。2）通过提高NRC安全监管过程的可预测性、连续性、客观性与透明度增强公众对NRC核安全管理的信任度。3）强调NRC与核电站的安全理念和能力建设，双管齐下，提高核安全监察的效率、效益与实施性。4）减少不必要的管理负担。［14］
NRC把核电安全分为三大类：反应堆安全、辐射安全与公共安全，并通过7个领域19项指标对核电的安全运行进行考核（参见下表）。［15
］
七个领域具体包括：1）初期事件，重点排查安全系统启动之前核电站可能引发事故的运行过程和事件，这些事件包括因设备失灵导致电站停工、因意外复杂情况而引发的停工、或者电站发电量出现较大变化等情况。2）降低风险系统，着重检查电站安全系统是否能够达到防止未来事故发生或降低未来事故后果的设计标准。3）风险防范完整装置，检查核电站企业是否按要求安装了燃料棒、反应堆容器及附属管道、防漏系统等三项风险防范装置。4）应急准备，
第1期曹霞：美国核电安全与法律规制107
考察核电站员工是否能够有效实施本单位的应急计划。5）公共辐射安全，检查核电企业是否能够采取符合联邦要求的有效方案，应对发生核爆炸或可能发生爆炸给公众带来的核辐射，确保核电站核泄漏控制在合理的可接受范围。6）职业辐射安全，考察核电企业是否能够采取有效方案，按要求控制工人数量，确保他们在合理的范围内接受最低程度的职业辐射。7）公共安全保障，要求核电站具有有效的安保和执勤方案。
除上述指标外，人员安全操作情况、工作环境下的安全意识程度与对安全问题的识别与解决三项指标也是NRC考核核电站安全运行情况的重要指标，它们交叉融合在七大领域之中。
NRC要求每个核电站每月向其报告安全情况，同时NRC对每一核电站实施定期（每年）检查评估，并用19项指标统计数据向公众公开核电站的运营情况，包括14项核电站安全指标（包括设备、事故预防措施、应急预案等）、2项核幅射安全指标（公共核辐射、职业核辐射）和3项核电保护指标（安全、保卫和执勤等）。每一项超标情况，无论是轻微的，还是引起监管部门关注的，还是引发监管行动的，或者属于不予接受的（在这种情况下问题核电站可能招致关停的结果），各种情况均会在NRC的官方网站上进行披露。［2］
法律授权NRC在安全监察中发现如下情形时可以撤销核电许可证，如，提供具有决定性影响的虚假报告、许可证持有人未能按照许可证载明的条款建设或运行某种核设施、违反一项NRC的规定等。［16］（3）风险通报制度
为了全方位保证核电安全，除上述安全考核指标外，NRC还设计了“标准安全检查方案”，运用风险通报方法，根据可能引发核事故的各种活动或系统安全风险的严重程度，选取特定的领域对照安全检查方案进行检查，从而验证上述考核指标考核结果的有效性和准确性。检查的内容包括三项：1）上述19项指标无法涵盖或不能完全涵盖的领域；2）对核电站对照19项指标所得出的检查报告的准确度核查；3）核电站识别和解决安全问题有效度的全面检查。此外，检查人员还检查核安全涉及的交叉问题，如人员安全操作情况、工作环境下的安全意识程度以及核电站识别与解决安全问题的能力等。每一项指标都设定有最低安全风险标准，检查结果用不同色带对安全风险级别进行标识通报。如“绿色”表示“安全状况在预期范围之内，相关领域安全指标检查达标”；“白色”表示“安全状况不在预期范围之内，但相关领域的安全指标处在达标过程中”；“黄色”表示“相关领域安全指标处在达标过程中，但有所减弱”；“红色”表示“对照安全指标所检查领域的安全状况有较大退步”。
美国根据分布情况将全国核电站划分成不同的管理区并设立直属NRC的地区办事处。此外还在每座核电站派驻常驻安全监察员。每一季度，常驻核电站监察员以及地区办事处的监察人员将对辖区内的所有核电站对照前述安全指标以及检查结果进行全面安全监察。每6个月NRC将对地区所得出的检查报告进行审核并据此制定出下一年的全面监察计划。每年的最后一季度，NRC对所有核电站前一年的安全运行情况进行认真评估并编制当年安全状况报告与下一年安全监察计划。NRC将年度安全状况报告在其官方网站上公布，同时在每座核电站召开听证会商讨前一年核电安全运行存在的问题与解决对策。
（4）事故顺序先兆预警制度［17］
事故顺序先兆预警（ASP）制度开发于1979年，是用以评价一定时期内全美核电站安全状况的一项制度工具，主要目的是为了系统地对核电站运行过程中可能引发反应堆堆芯冷却不足与堆芯损坏的事件进行甄别、记录与排序。此外，该制度的实施还有利于：1）对个别核电站出现的一些类似的先兆事件进行归类；2）对出现堆芯损坏风险的趋势提供一种解决办法；3）对通过风险概率分析推测出的堆芯损坏情形进行局部检查。通常，核电站最严重的问题莫过于堆芯损坏，引入ASP制度工具，工作人员可以通过风险概率分析推断出核电站运行过程中不同阶段可能出现的问题，如初期事件、核电站条件恶化、安全设备失灵等，以及这些问题可能引发最终导致堆芯损坏的一系列假设之问题。有统计显示，工作人员对1969年至1999年间的各核电站的事故报告及其他安全情况记载进行了风险概率分析，结果发现存在大约600个先兆预警问题。这一制度设计为NRC全面掌握全国核电站安全运行情况，科学预测事故风险，消除事故隐患，提高核电站自我甄别安全问题，及时解决问题起到了十分重要的作用。
（5）核设施拆除制度［18］
如果核电站企业决定关闭电站，必须在30日内书面通知NRC并提交《核电站关闭后拆除计划报告
108政法论丛2012年
书》，载明具体拆除活动事项、时间进度与可能引发的环境影响等内容。此外，企业主还应当在许可证到期日两年之内提交许可证终止计划书，详细说明最终辐射释放、释放场所特征、事后清理办法以及其他情况。NRC在举行听证与在核电站附近召集公众大会征集意见之后才能批准该计划书。
核电站关闭可选择三种设施拆除方式：一是立即拆除方式，即关闭核电站后立即拆装设备、各种建筑物，拆除储存辐射污染物设备的零部件或者清除辐射污染物，以免泄漏，终止NRC颁发的许可证。二是渐退式拆除方式，即核电企业继续维持核电站运行等待辐射减弱，持续监测，最后实施拆除。三是转移式拆除方式，即核电企业可先行用坚固的建筑材料，如混凝土将辐射污染物封存，恰当保存，适时监测直至辐射减弱不再释放。核电站拆除时间一般为60年，对于涉及公众健康与安全的核电站的拆除期限，NRC 可允许60年以上。对于核电站的拆除，NRC全程参与并严格监控，确保拆除活动符合安全要求，力求最大限度地降低与稳定辐射污染。
（6）应急管理制度［19］
应急规划被视为NRC保护公众健康与安全管理框架中的重要组成部分。为了做好应急规划工作，NRC规定以《州与地方政府编制清水核电站辐射应急计划的规划依据》（环保部，1978）与《核电站辐射应急计划编制与评估标准》（1980）作为编制与实施州与地方应急计划的基本依据。三英里岛核事故之后，为了有效应对意外核泄漏给公众带来的健康与安全风险，NRC要求在每个核电站附近设立两个应急规划区。一个设在核电站方圆10英里（16公里）之处，称作“羽翼庇护通道”，主要负责人群的疏散和庇护，降低因感染最严重的堆芯溶化事故辐射所致伤亡人数，减少人群遭受其他形式的核辐射几率。第二个应急规划区设在核电站方圆50英里（80公里）之处，称作“食物摄入通道”，主要负责人畜食物、水源供给安全，减少人畜食用被污染食物、饮用被污染水源的几率。
以往的场外应急行动大都具有自愿性质，州政府与地方政府的职责并不明确，在这种情况下难以实现双方的有效的协调与配合。针对这种情况，NRC把应急规划要求纳入许可证申请管理过程中，规定许可证申请人和持有人必须提交辐射应急计划书，详细说明州政府与地方政府在“羽翼庇护通道”的责任（《联邦法典》第10卷50．33（g））和州部门在“食物摄入通道”的具体职责（《联邦法典》第10卷50．54（s））。1979年12月美国联邦应急管理局（FEMA）成立，全权负责协调州政府与地方政府间的关系，确保完善的核电设施场外应急计划的编制与实施。FEMA向NRC提供场外应急计划的可行初步意见，NRC据此作出最终签发许可证之决定。
应急是保护公众免受核辐射污染的最后一道防线，为了实现“确保许可证持有人在核辐射紧急事件中能够采取有效措施保护公众健康与安全”的目标，NRC不断强化对应急准备情况的监察。NRC与FE-MA通力合作，依法每两年对所有运营中的核电站进行应急准备情况的检查。在检查中，NRC负责对营运商应急准备情况进行检查，FEMA负责对州政府部门与地方政府部门的应急准备情况作出评估。除两年一次的“羽翼庇护通道”应急计划大检查外，各州还必须参加每六年在各自辖区某核电站举行的“食物摄入通道”应急演习检查。
NRC将紧急情况分为四类：1）非正常事件类型；2）警报类型；3）厂区紧急事件类型；4）一般紧急事件类型。不同类型，应急行动要求亦不同。各应急主体所承担的责任也不同。一般而言，核电站许可证持有人应当控制事态、通知场外官员、提出保护公众安全建议。核电站经营商的第一要务是通过各种技术手段切实保护堆芯，确保关键安全功能发挥作用。州政府与地方政府负责应急保护决策、通告公众采取保护措施，组织场外应急资源等。
（7）公众参与制度
获得公众的信赖是NRC履行其核安全管理职能的重要内容，为了达到这一目的，NRC出台了多种措施与方案让公众获取相关信息，与利益相关主体进行更加畅通、可靠，及时、客观的沟通，对核电设施的运行情况进行客观、公正的报道。为此，NRC建立了许多网站，及时、准确地发布公众所关心的核电安全信息与事件。同时，NRC邀请公众及早参与核电安全规制过程，及时对任何安全隐患做到防微杜渐。除此而外，NRC将正式申述与听证程序纳入许可活动中，从而获得公众对核安全管理的反馈意见。
美国《联邦法典》第10编第2节第206条规定，NRC允许公众就潜在的危及健康或安全的核风险提请NRC对许可证持有人采取特别处置行动。一经查实，NRC有权变更、终止、吊销该许可证，或者采取其
第1期曹霞：美国核电安全与法律规制109
他相应强制措施解决问题。近期完善的公众参与程序要求NRC及时对公众所关心的问题做出回应，鼓励投诉者直接向相关主管部门面陈意见，对问题核电站提出自己的看法。NRC特别鼓励核电厂工人就工作环境中存在的安全隐患向其主管报告，也可以直接向NRC报告。NRC为此专门设立了公众免费投诉热线。以往每年NRC会收到1，000 2，300件来自电厂员工或公众投诉电厂安全隐患或监管问题的案件，其中70%的投诉案件来自电厂员工。NRC对这些问题逐一评估，分门别类，最终提交相关当事人处理（核电站许可证持有人、营运商、NRC等）。通常25 30%的案件会得到NRC的及时处理，处理意见书面送达投诉人。
三、对中国核电安全管理的启示
美国是世界的核电大国，核电工业起步早、发展快，又经历了世界第一次核泄漏事件，积累了丰富的核电安全正反两方面的经验，特别是在法律规制方面为中国提供了许多值得借鉴之处。
（一）全面系统、相互协调的立法是有效实现核电安全管理的基础
美国核电安全管理法律规制的经验昭示，系统、稳定、相互协调的立法是做好核电安全管理工作的基础和保障。为了开发民用核能，美国出台了一系列法律法规，形成了以《原子能法》为主干、以涉及主管部门的设立、核废料辐射管理与控制、核安全责任承担的法律为分支的系统、完善的核安全管理法律体系。这些法律明确了民用核能的开发利用原则、管理部门及其管理范围与职责、核安全责任的承担方式等内容，为有效实施核安全管理提供了法律依据
（二）公开透明、易于操作的法律制度是有效实现核电安全管理的保证
核电开发关涉公众的健康与安全，技术性高、涉及面广、影响力大，公开透明、易于操作的法律制度有助于核电企业遵章守法、自律作业，有利于管理部门依法监督法律的实施和检验实施效度，也有利于公众了解掌握法律，提高保护自身权益的意识，同时参与监督核电企业安全运营行为。美国核电开发许可制度为核电安全管理设立了第一道防线，对核电营运商的资质能力、厂址选择、环境影响评价、关闭后的拆除计划、应急计划、员工培训计划等方面进行全面考核，确保该营运商建设开工后能够依法安全操作。安全监察制度、风险通报制度和事故顺序先兆预警制度均通过采用科学的分类方法与分析方法，设定了一系列的评价指标，不仅具体化了核电安全管理的手段，也提高了安全风险存在的可信度、核电企业的安全意识与甄别和解决核电安全隐患的能力，有助于这些企业在实际工作中做到全程监控、防微杜渐，将核辐射事故发生的几率降到最小。核设施无论是运行还是关闭均有发生核污染的可能，核设施拆除制度有助于解决核设施关闭后核辐射最后释放与废料的安全处置问题。应急规划是核电安全管理的最后一道防线，也是重要组成部分。应急管理制度不仅将编制应急规划确定为核电营运商、与各级政府的法定义务，还通过该制度将应急进行功能区划，有利于在发生意外核事故时使各种应急资源得到及时、有效的优化配置并在最短时间内将事故后果降到最低。公众参与制度是美国实现核电安全有效管理的法宝之一。公众是核电事故最直接的受害者，也是政府核电安全管理成效的直接受益者，所以让公众享有普遍的核电安全生产及管理方面的知情权，有助于他们积极参与到协助政府及管理部门齐抓共管核电企业安全运营的过程中，提高管理效度，节省管理成本。
（三）高效、权威的管理部门是有效实现核电安全管理的手段
美国的经验表明，实现核电有效安全管理，重要的手段之一莫过于有一个权威胜任、高效运作的管理机构。NRC依法成立并被授权全权、独立负责管理全美民用核电安全工作。它独立于政府与企业，对全国核反应堆、核材料与核废料的利用和处置的管理享有完全、独立的决策权和执行权，对其在各地设立的地区办事处和常驻核电厂安全监察员享有垂直管理权。这种管理模式便于集中管理，提高管理效率，减少利益部门之间的相互扯皮和倾轧、职责重叠或缺位现象。
核电是人类的福音，不能因日本发生严重的核事故而停止人类探索可持续发展模式、开发利用新能源的步伐。人类开发利用能源的过程也是人类经历各种风险，不断试错、纠错，提高风险认知度的过程。明智的做法是，理智地对待核事故，认真分析事故发生的原因，采取相应的措施解决问题。在这个基础之上不断调整和完善相应的立法和法律制度，为人类核电的进一步安全发展保驾护航。美国通过法律手段规制其民用核电发展的经验充分证明了这一点。
110政法论丛2012年
参考文献：
［1］Safety of Nuclear Power Reactors．March29，2011［EB/OL］．http：//www．world－nuclear．org/info/inf06．html，2011－07－02．
［2］Nuclear Power in the USA，March2011［EB/OL］．http：//www．world－nuclear．org/info/inf41．html，2011－07－02．
［3］Matthew L．Wald，December7，2010．Nuclear‘Renaissance’Is Short on Largess．The New York Times［EB/OL］，http：//green．blogs．ny-times．com/2010/12/07/nuclear－renaissance－is－short－on－largess/，2011－06－28．
［4］Matthew L．Wald．September23，2010．Aid Sought for Nuclear Plants．The New York Times［EB/OL］，http：//green．blogs．nytimes．com/ 2010/09/23/aid－sought－for－nuclear－plants/，2011－6－28．
［5］Talbott，Evelyn O．，et al．October30，2002．Long Term Follow－Up of the Residents of the Three Mile Island Accident Area：1979－1998．Environmental Health Perspectives［EB/OL］，http：//ehp．niehs．nih．gov/docs/2003/5662/abstract．html，2011－06－28．［6］Michael Cooper．March22，2011．Nuclear Power Loses Support in New Poll．The New York Times［EB/OL］，http：//www．nytimes．com/ 2011/03/23/us/23poll．html？_r=1，2011－06－28．
［7］Jonathan Benson．April16，2011．Groups，Individuals Petition NRC to Suspend All Nuclear Reactor Licensing in Wake of Fukushima Disaster ［EB/OL］，http：//www．naturalnews．com/index_1_1_2．html，2011－06－28．
［8］Julie Ann McKellogg．March18，2011．US Nuclear Renaissance Further Crippled by Japan Crisis．Voice of America［EB/OL］，http：//www．voanews．com/english/news/usa/US－Nuclear－Renaissance－Further－Crippled－by－Japan－Crisis－118272249．html，2011－06－28．［9］Mark Holt．Nuclear Energy Policy．Dec．17，2004．Order Code IB88090．CR－6［EB/OL］，http：//fpc．state．gov/documents/organization/ 40874．pdf，2011－06－28．
［10］The United States of America National Report for the Convention on Nuclear Safety．Sept．2001［EB/OL］，http：//www．nrc．gov/reading－rm/doc－collections/nuregs/staff/sr1650/sr1650．pdf，2011－6－28．
［11］IAEA．2010－10－29．Safety Experts Complete IAEA Nuclear Regulatory Review of the United States［EB/OL］，http：//www．iaea．org/ne-wscenter/pressreleases/2010/prn201013．html，2011－06－29．
［12］Nuclear Power Laws．2008［EB/OL］．http：//www．nuclearnow．org/nuclear－energy－power－laws．shtml，2011－06－29．
［13］Price–Anderson Nuclear Industries Indemnity Act［EB/OL］，http：//en．wikipedia．org/wiki/Price%E2%80%93Anderson_Nuclear_In-dustries_Indemnity_Act，2011－06－29．
［14］The United States of America National Report for the Convention on Nuclear Safety，Sept．2001：6－3 6－8［EB/OL］，http：//www．nrc．gov/reading－rm/doc－collections/nuregs/staff/sr1650/sr1650．pdf，2011－06－28．
［15］The United States of America National Report for the Convention on Nuclear Safety，Sept．2001：6－4 6－8［EB/OL］，http：//www．nrc．gov/reading－rm/doc－collections/nuregs/staff/sr1650/sr1650．pdf，2011－06－28．
［16］The United States of America National Report for the Convention on Nuclear Safety，Sept．2001：7－4［EB/OL］，http：//www．nrc．gov/read-ing－rm/doc－collections/nuregs/staff/sr1650/sr1650．pdf，2011－06－29．
［17］The United States of America National Report for the Convention on Nuclear Safety，Sept．2001：6－12 6－14［EB/OL］，http：//www．nrc．gov/reading－rm/doc－collections/nuregs/staff/sr1650/sr1650．pdf，2011－06－29．
［18］The United States of America National Report for the Convention on Nuclear Safety，Sept．2001：6－16［EB/OL］，http：//www．nrc．gov/ reading－rm/doc－collections/nuregs/staff/sr1650/sr1650．pdf，2011－06－29．
［19］The United States of America National Report for the Convention on Nuclear Safety，Sept．2001：6－1 16－9［EB/OL］，http：//www．nrc．gov/reading－rm/doc－collections/nuregs/staff/sr1650/sr1650．pdf，2011－06－29．
US Nuclear Power Safety and Legal Regulation
Cao Xia
（Law School of Shanxi University of Finance and Economics，Taiyuan Shanxi030006）
【Abstract】The catastrophic earthquake happened in Japan resulted in severe nuclear pollution，which has taken a toll on the management of global nuclear power safety．The United States is the largest country in developing nuclear power in the world，and it has had in place a comprehensive，consistent and mature regulatory system for years．Encompassing laws and regulations，operable legal mechanisms as well as efficient regulatory authority，all have played a vital role in assuring its nuclear power safety．The enabling legal regulatory system and practices of the US nuclear power sector have presented valuable experience and reference for China to develop safe nuclear power．【Key words】nuclear power safety；legal regulations；the United States
（责任编辑：张保芬）