当前农民集中居住面临的困难与对策_以江苏为例

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公共管理

Public Administration

农民集中居住，是我国发达地区经济

与社会发展的必然趋势，是推进新农村

建设的一种创新模式。农民集中居住，有

利于改善农村生产生活环境、提高农民

生活质量，有利于节约土地资源和提高

土地利用价值，有利于促进城乡和谐发

展，有利于国家有关支农政策的进一步

落实，有利于低成本建设和完善农村基

础设施，进而缓解城市化过程中出现的

一些矛盾和问题。

２００７年，笔者通过对江苏部分地区农

村近一年的实地调查发现，当前各地在推

进农民集中居住规划与建设工作中困难很

多，其主要是：农村建设用地调整困难；农村基础设施建设资金严重匮乏；社会力

量缺乏组织聚合；村镇建设工作开展艰

难；镇级建设管理干部队伍不稳定；农民

经济实力难以承担高标准建房成本；农民

对征地拆迁的后顾之忧很大。

为有效解决上述难题，经调查研究，现提出对策建议如下：

一、进一步加强对农民集中居住工作的组织领导

科学发展的核心是以人为本，推进农

民集中居住的根本目的是为了在改善广大

农民生产生活条件的同时，促进高效农

业、农村工业、农村第三产业的协调发展，最终使农民的实惠，实现农村城镇化、现

代化，实现城乡一体化发展。目前，在经济比较发达的村镇，干部群众对农民集中居住的认知度比较高。但是对于以农为主的村镇，以及那些村级集体经济薄弱或者农民生活目前尚不富裕的村庄，实施农民集中居住建设工程遇到的思想问题很多，工作开展难度很大。因此，有必要加大宣传教育力度，进一步强化组织领导工作。进一步提高思想认识。各级领导要从

切实改变农村生产生活环境、促进“三农

问题”有效解决的角度，确立科学发展理

念，正确认识加快农村镇村规划建设与农村科学发展的辩证关系。政府各相关部门和企事业单位要增强大局意识、合作意识、为农村服务的意识。进一步加强宣传引导。要积极宣传集中居住的现实和长远意义。要通过培训、讲座、广播、电视、标语、公开栏等各种形式，加大对农民的宣传教育，把社会主义新农村建设的重大意义交代给农民，把集中居住对于改善和提高农民生活质量的意义介绍给农民，把新农村建设和中国全面现代化建设的美好未来展现给农民，充分调动农民群众对社会主义新农村建设的热情和主动性创造性。要积极宣传村镇规划的科学性、实用性、指导性和规定性。积极宣传村镇规划的目标

和科学原理，宣传党对推进农民集中居住的优惠扶持政策，让规划得到社会的认知和农村群众的衷心拥护。进一步提高领导水平。经验证明，推进农民集中居住工作，需要建立专门的机构和人员来具体负责农民集中居住工程建

设。各级政府应当设立统一的集中居住领导机构（可列于各级政府的新农村建设办

公室名下）

，抽调各相关职能部门的中坚力量，组成强有力的工作推动机构。建议由市政府领导挂帅，市建设局牵头，尽快建立规划、国土、农林、财政、交通、电力、民政、劳动、人事、卫生等相关部门密切配合、整体联动、科学合理的工作班

子，总体协调、组织和指导农民集中居住点的建设。

二、站在反哺高度多渠道解决建设

资金问题

当前，无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，制约农民集中居住的关键性问题是资金紧缺。要按照中央“工业反哺农业、城市反哺农村”和“多予少取放活”的原则要求，按照统筹城乡发展的精神，进一步解放思想，勇于改革创新，广开投融资渠道。

加大财政投入。公共财政要向农村倾斜，切实体现城市对农村的“反哺”，体现城乡统筹的科学发展观。要把农民集中居住建设资金纳入政府的财政预算，主要用于基础设施和公共设施建设，通过政府财政拨款补贴和奖励来推动农民集中居住工程的启动，使基础设施向农村延伸，公共财政向农村覆盖。

减免相关配套设施费。农民集中居住点的建设应区别于房地产开发项目，其市政配套设施建设费用不应由农民承担，政府应当减免煤气、供电、污水处理等各种配套设施费用。要制定与实行鼓励郊区村民参与集中统一建房的政策，减免农民集中居住点建设过程中的一些行政事业性收费与经营服务性收费。

争取相关政策支持。可以将农民宅基地置换成土地经营性指标，使土地出让收益分两部分使用，一部分投入农民集中居住点建设，另一部分用于保证农民的应得利益，解决失地农民的基本生活保障。

探索市场化运作方式。把部分公用基础设施和社会服务设施的建设、维护和经营，交给社会，交给市场，也可用股份制等形式，实现“谁投资谁受益，谁开发谁经营”，吸引和鼓励企业、个人投资。无锡地区农民居住集中８０％以上都是靠工程项目带动来推进的，镇江地区完全可以仿效。一方面，可以结合工程项目来推进，抓住大型交通设施和工业园区建设的机遇，既有拆迁资金，又能提供就业，吸引农民进点建设。另一方面，可以结合城郊周边的土地开发，采用先建房后拆迁的“新津模式”，通过用部分房屋进入市场获得的收益来解决农民的拆迁安置费用。

让农民承担适量成本费。要充分调动农民积极性，发挥农民的主体作用，让农民参与进来，为提高自己的生活质量承担一定比例的建设成本费。在政策允许和充分考虑土地利用率的基础上，可通过满足富裕农民对高档次住宅的需求，筹措建设资金，引导农民利用动拆迁补偿金合理承担部分建设费用。

当前农民集中居住面临的困难与对策

戴子刚 中共镇江市委党校 ２１２００３

【文章摘要】

农民集中居住，是我国发达地区

推进新农村建设的一种创新模式，对

于提高农民生活质量、集约利用农村

土地、加快农村城镇化进程具有重大意义。当前，推进这一工作还面临诸多实际困难。为有效解决这些困难，本文作者在调查研究的基础上，提出了具有可操作性的对策建议。【关键词】

农民集中居住；村镇建设规划；城镇

化；协调发展；政策体系

——以江苏为例

本文是２００７年度江苏省镇江市社会主义新农村建设重点课题《经济较发达地区农民集中居住规划实施现状及对策研究》的阶段性成果之一，该课题立项编号为镇办发［２００７］８５号（江苏省镇江市委市政府联合发布的立项文件）。戴子刚为该课题组总报告设计人、调查问卷设计人、研究执行协调人。

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三、积极探索不同类型的农民集中居住形式

各地农村的地形地貌、村庄自然条件、经济基础、社会风俗习惯差异很大，因此，应当本着一切从实际出发的原则，坚持因地制宜，实现集中居住形式多样化。根据镇江市的实际，可将农民集中居住的基本形态分成四大类型，即城郊结合集中居住型、项目带动集中居住型、环境整治集中居住型、历史文化保护集中居住型。无论是哪种类型的农民集中居住形式，都应尊重民意，在充分调查群众要求的基础上，针对农民最关心、最急迫、反映最强烈的问题，因地制宜，实事求是，循序渐进，逐步实施，切忌一阵风、一刀切。

城郊结合集中居住型。随着经济的快速发展和城镇的快速扩张，位于城郊结合部的村庄将于城市融为一体。这类居民点以其优越的地理位置吸引越来越多的农民集聚，应将这类农民集中居住的村庄定位于城镇社区，避免出现新的“城中村”。市政基础设施应按照城镇的标准来建设，并考虑与城镇的对接，公共服务设施应考虑与城镇共建共享。

项目带动集中居住型。这类农民集中居住的村庄主要指重点工程、交通项目或工业集中区内引起拆迁新建的村庄。这类居民点应控制独立式住宅的建设，大力倡导多层和高层公寓建设，以农民新村（社区）模式，集中安置农民，实现土地集约化利用，拉动当地工业化发展。应注重规划选址，避免二次拆迁，加强房屋建设的质量监管，完善各项配套设施建设，确保失地农民的社会、养老、医疗等各项保障。

环境整治集中居住型。这类农民集中居住的村庄主要指以一产发展为主的村庄。这类居民点主要依托于规模较大、实力较强、基础较好的村庄，拆除一部分，保留一部分，新建一部分。拆除村内违章搭建和危旧倒破、无人居住的老房子，保留有建筑状况较好的房屋，有条件的加以改造和出新，根据撤并情况新建一批节约用地、美观大方的农民新居。充分保留农村自然形态和乡村风情，不推山、不砍树、不填塘。通过整治脏乱差的环境，疏浚清理河道，完善基础配套设施，吸引小村向大村集中或完成村庄自身整合。

历史文化保护集中居住型。这类农民集中居住的村庄，主要指具有历史文化遗存和传统文化特色的村庄。对这类村庄应结合旅游开发，突出保护历史风貌，采取保护修建的办法，拆除危旧房屋，对古村落以及传统街巷、民居、祠堂、牌坊、古树名木等建筑（构）物进行修复保护。同时挖掘保护非物质文化遗存如传统民风民俗、传说典故、民间工艺等，打造乡村特

色旅游。

四、在协调发展中提高农民向集中

居住点搬迁的经济实力

农民的富裕程度直接影响着他们向城

镇集中居住的愿望和能力。调查显示，在

以工为主的经济较发达的村庄，有１３％的

农民不愿集中居住；在以农为主的经济不

富裕的村庄，有３５．８％的农民不愿集中居

住。他们担心政府补贴少、生活开支过高

或就业无门而无收入来源等经济问题，改

变了其进城的意愿。因此，一方面要发展

集镇的第二、三产业，以吸纳更多的农村

富余劳动力，促进农业人口非农化就业，

重视发展直接服务于第一产业和第二产业

及满足提高农民生活需要的第三产业，拓

宽农村居民增收渠道，实现农村居民收入

的不断提高，推动农民集中居住。另一方

面，大力推行现代农业，把农民集中居住、

高效农业规模化和生态农业观光旅游有机

结合起来，使高效农业亩效益超过１万，高

的达到亩效益５万。农业发展要实现五个

转变，即：农业生产要向规模化经营转变；

农业经营要向产业化转变；农业设备要向

设施化转变；农村发展要向循环化转变；

农业服务要向社会化转变。四川双流县提

出“顺包反租”，就是农民包产到户的承包

关系不变，但是把地租给规模经营者。经

营者租用土地，要付租金或者以粮食折

抵，农民有了租金收入；经营者规模经营

需要雇佣农民，农民又有了打工收入。土

地规模经营后收益会有很大的提高，农民

的收入也会相应地得到提高，从而实现农

业增效，农民增收，增强农民向集中居住

点搬迁的经济动力。

五、努力提高村镇建设规划体系的

科学性与完整性

村庄规划和建设涉及千家万户切身利

益，事关社会稳定，事关发展大局，必须

高度重视，认真贯彻科学精神，深化和细

化村庄建设规划。近２０年内村庄人口迁移

将进入频繁活动期，村庄规划建设须认清

形势，抓住机遇，根据区域的城镇体系规

划，建立完善县域的中心村体系规划和镇

域的行政村体系规划。根据人口适当集中

居住，集约利用土地，提高基础设施的共

享性，美化农村环境和发展社区服务业的

村庄建设指导思想，科学确定村庄布点规

划，避免在高速公路、国道边安排居住点

和作为村庄发展用地，注重对农村生态灵

敏区的保护和对历史文化村落的珍惜，合

理确定村庄建设发展计划。村庄规划需要

进一步深化和细化，明确哪些村庄要拆

除，哪些村庄要保留；哪些房屋要拆除，哪

些房屋要保留，要按照科学标准准确定

位、精心规划，还要广泛征询当地群众和

干部的意见，在村民小组讨论和镇级人大

审议的基础上，按法定程序上报审批。对

于近期没有建设需求仅编制平面布局规划

的村庄，一旦条件成熟有较大建设需求

时，应立即编制修建性详细规划，指导村

庄按规划建设。村庄规划需要尽快加强与

土地规划的协调和衔接，解决建设规划与

土地规划“二张皮”的现象。在基本农田

总量不减的前提下，根据建设规划适时修

编，在适当范围内结合土地复垦合理编制

土地挂钩规划，在规定时限内先启动后退

还，保证规划的有效实施。村庄规划还需

要建立完善的监管体制，依据《城乡规划

法》对村庄规划的实施严格管理，强化规

划的严肃性，要把镇村规划的落实纳入政

府相关部门逐级考核目标中，确保新建农

房按规划进点建设。

六、通过深化政治体制改革创新与

完善相关政策体系

农民集中居住点的规划和建设是一

项事关全局的工程，除房屋本身的规划、

建设外，还必须深化政治体制改革，创新

发展思路，完善农民保障、就业等各项相

关的配套政策措施，统筹考虑并切实解

决农民居住集中过程中引发的社会问题，

为集中居住点的规划与建设创造良好的

制度环境。

创新土地政策。第一，积极创新土地

管理体制。当前，土地流转和土地承包的

政策约束已成为新一轮镇村规划建设的瓶

颈，而土地部门１８亿亩耕地保护“生命线”

和建设部门镇村建设布局规划时有摩擦。

因此，在社会保障制度特别是农民社会保

障制度尚不健全、农民对土地的依存度还

比较高的情况下，要实现农民集中居住规

划建设，必须制定完善的配套政策，才能

推动规划的顺利实施。建议省政府和省国

土厅出台相应用地政策，对集中居住区用

地单列计划，下放审批权限，确保农民住

宅年度用地计划不挤占地方年度经济社会

发展用地计划。对采取市场化运作方式建

集中居住区的，减免相关土地规费，收益

部分用于集中居住区基础设施投入；对收

入水平相对较高的农户到中心村建房，宅

基地的面积可适当放宽，对多占用土地增

加收费，增收的资金应用于农村集中居住

区的基础设施和环境建设。建议政府加强

规划制定实施过程中相关配套政策的研

究，探索新时期农村发展相适应的土地置

换政策，打破现有体制、机制方面的约束，

及时出台有关镇村建设规划的管理办法，

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【作者简介】戴子刚，男（１９５６．１－），经济学硕士，副教授，现任中国管理科学研究院特约研究员、中共镇江市委党校科研处长，《镇江党政干部论坛》杂志执行副主编，镇江市社会科学重大课题研究中心秘书长。主要研究方向：新经济学，为推动农村规划实施、农民集中居住提供政策依据。第二，建立和完善土地股份合作制度。在完善农村家庭经营体制和明确农户土地承包经营权基础上，以农民土地承包经营权入股的土地股份合作制改革，是当前创新土地流转机制、增加土地流转活力、促进土地有序流转的一种有效实现形式。目前各地正在积极探索发展农村土地股份合作的主要形式，如以单一土地入股为主形式、以土地作价入股并参与经营开发形式、承包土地与社区集体资产统一入股或量化并实行股份化经营等形式，并取得初步成果。在推进农村土地股份合作制改革中，必须坚持依法推进、农民自愿和因地制宜原则。

创新社保政策。在农村居民表示愿意集中居住的同时，也显露出一些担忧，社会保障、就业、生活开支等问题成了农民向城镇集中的绊脚石。调查显示，５％的农村居民虽已在城镇购房，但他们不想轻易放弃土地，想以土地换保障。在农村居民从分散居住向集中居住的过渡中，不断完善与之相适应、能够可持续发展的养老、医疗、、低保、失业等社会保障机制，解决农民的后顾之忧，不仅会促进农村“三集中”的进程，也将大大提高农民的生活质量，使农民获得更多的实惠。创新社保政策的基本思路是：允许拆迁农民“用土地换社保”；让失地农民享受城市居民的同等社保待遇。

创新拆迁安置政策。应当充分考虑被拆迁人的利益，拆迁人与被拆迁人必须签订拆迁补偿协议；补偿安置款项的计算应当合理、公正；拆迁农民的住宅房屋，拆迁人必须向被拆迁人足额支付过渡费、搬家费、固定设施移装费、青苗补偿费、附着物补偿费；被拆迁人有房屋产权调换和补偿建筑面积增加需求的，应当充分考虑被拆迁人的生活需要和经济承受能力。征地补偿安置不到位的，不得强行使用集体土地。不允许采取变通的方式降低补偿安置标准、延缓支付补偿安置经费。

创新社区管理政策。积极完善农民集中居住区的配套服务，不断提高居民生活质量。建立社区的现代化、公益型、低收费管理模式。通过村规民约，对集中居住区的环卫、治安、公共场所管理、生活垃圾无害化处理等制订规章制度。积极改进管理方式，不断提高社区的综合管理水平。

创新村镇人事政策。要尽快解决基层村镇服务机构无收费项目、人员经费无着落、队伍不稳定、专业人才严重缺乏、规划管理工作难以开展等问题，建议对镇级村镇建设人员实行垂直管理，明确经费解决渠道，妥善解决人员编制、工

资经费等实际问题，保障村镇建设队伍的稳定，提高这支队伍的行政执法和为民服务能力。

【参考文献】

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９、郑功成．　社会保障学．中国劳动社会保障出版社．２００５．７

工社会保障权利的保护，对他们的各项权利尤其是社会保障权利给于给予明确的规定，创造公平的就业、竞争的就业环境，不能使一些不法的企业有机可乘；其次，要规范农民工用工制度，使得他们能够与企业签订合法有效的劳动合同，使他们能够按时的领取到自己的工资；再次，要加大执法力度打击拖欠农民工工资的行为，并对损害农民工社会保障权利的事件进行严厉的惩处，形成一种严肃的实行环境。

３、建立统一的农民工社会保障制度，实现劳动力市场化，解决地区利益冲突。要建立起农民工的社会保障制度，就必须要针对这一群体的流动性特点，创造出能够适应他们流动性的保障体系，因此，这首先需要实现劳动力流动的市场化，需要加强信息平台的建设，使得农民工不会因为流动性的问题而丧失工作与自己的保障权利。其次，需要在全国范围内建立起农民工社会保障制度，使地区间的劳动力成本不至悬殊过大；在此基础上需要统一农民工社会保障制度；再次，需要建立全国共同使用的统筹基金，使基金以全国统筹为单位，地区间统筹基金的多寡只以最终使用基金的人数为基数计算而不是让农民工的最终归属地来承担其费用。

４、对于农民工社会保障制度的基金进行特殊对待，使之能够适应农民工群体的特点。鉴于农民工工资收入低的问题，农民工社会保障制度在基金收缴与支付方式上必须实现创新。我们赞同为农民工建立综合保障制度和弹性社会保障制度。所谓“综合”保障制度就是实行“养老、工伤、医疗”三保险合一；所谓“弹性”就是在缴费门槛、缴费方式、缴费标准上具有弹性。

具体说来，一是允许农民工在规定的范围内根据自己的实际情况来选择决定自己的缴费基数与缴费率；二是确实适应农民工的流动性特点为其建立起可以自由流动的个人账户；三是借鉴新加坡公积金的做法，在不允许退保的情况下，允许账户在一定额度内支付用于其他用途；四是经

管理学。先后出版专著２部，参加编写编著７部（其中２部任副主编），在省级以上期刊发表学术论文３０余篇（其中核心期刊１２篇），主持和参加研究省级社科规划资助课题３项、地市级社科规划资助课题６项。先后获得地市级科研成果一等奖１项、二等奖２项、三等奖６项；获得省级优秀论文一等奖１项、科研成果二等奖１项、三等奖１项；获得国家级优秀论文二等奖２项。

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办机构社会化，尽量方便受保群众。当然确实提高农民工收入与降低缴费门槛是实行这一制度的前提。