从国开行看政策性银行转型

从国开行看政策性银行转型

对于国开行来说，2008年和2015年是两个重要节点，两次改革使政策性银行这一特殊群体的转型之路更加完善。坚持政策性银行的办行方向，稳步推进开发性金融服务，建设和完善市场化运作机制，以改革创新引领业务发展的总体方向，可以让政策性银行在获得可持续发展能力的同时，更好地服务国家经济建设，切实履行政策性银行的职责和义务。

政策性银行（policy lender/ non-commercial bank）是指由政府发起、出资成立，为贯彻和配合政府特定经济政策和意图而进行融资和信用活动的机构。换句话说，政策性银行不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具。

1994年我国政府设立了国家开发银行（以下简称“国开行”）、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行，均直属国务院领导。今天，笔者就以国开行为案例，解读政策性银行的转型之路。

两次转型之路

对于国开行来说，2008年和2015年是两个重要节点，两次改革使政策性银行这一特殊群体的转型之路更加完善。

2008年，国开行的改革总体实施方案和改革具体实施方案获批，自此，国开行全面启动市场化改革。2008年12月，国家开发银行股份有限公司成立并运行，这个里程碑式的时刻，也成为了我国政策性金融改革新的起点，更为其他两家农发行和进出口银行带来了巨大的借鉴意义。

国开行的这第一次改革，得益于2007年召开的全国金融工作会议，时任国务院总理的温家宝指出：“按照分类指导、‘一行一策’的原则，推进政策性银行改革，首先推进国家开发银行改革，将按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作”。本次会议所提出的首先推进国开行改革，是在详细了解国开行经营情况，充分分析我国金融市场发展程度的基础上，综合考虑后审慎提出的经营策略，具有较高的前瞻性及试点推行的意义。

政策性银行的改革应该说是晚于五大国有银行的，如果说国开行的获批是政策性银行改革的起点，那么2005年国有银行就已经完成股权改革了。当时，国开行定下的原则是全面转型商业化，并获得了中央汇金公司的注资。“变身”为商业银行之后，国开行资金来源仍以发行金融债为主，而不像工农中建交这五大国有银行那样通过吸储筹集资金。

1994 年国开行等三家政策性银行成立的目的之一就是

立足长远，将商业性业务与政策性业务分开管理，促进商业银行的稳健、快速发展。从目前情况来看，工、农、中、建、交五大银行在世界银行的排名中名列前茅。不仅五大银行发展迅速，招商、浦发、信业等中小型银行也得到了较快发展。商业银行的快速、专业化发展，充分证明组建政策性银行决策的正确性和必要性。

政策性银行的筹融资情况相对简单，由于不能开办个人储蓄业务，社会化融资方面最主要的手段就是发行金融债券。国开行虽然在2008年转型为商业银行，仍不能吸收公众存款，发行债券依然是其最主要的筹资手段。但对其有利的方面是，通过对政策性优惠进行延期，国开行在改革后仍持续获得了主权级的信用评级。而且，国开行与其他两家政策性银行相比，在债券发行规模和发行策略上均处于领先地位，数??显示，1994年到2013年期间，国开行债券发行量呈现快速增长趋势，发行量由754亿元增长到12400亿元，增长约16.4倍。

2008年的改革并非终点，2015年，国开行又进行了第二轮的转型。

2014年，有关国开行“回归政策性银行”的传言四起。同年，国开行还获准建立了住宅金融事业部，被业界解读为“回归政策性银行”的注脚。此次获批定位于开发性金融机构，也算是一种回归。

国开行2008年的商业化改革并没有触及核心内容，其商业化的表现仅仅是进行了工商登记及挂牌股份有限公司，国开行对外也不曾称自己为“商业银行”，而是不断称自己为“开发性金融机构”，这样表面上“商业化”的国家开发银行可正当地利用优惠资金来源开展商业性金融业务，引来国内商业银行的一致诟病。但是，我国仍需要开发性金融发挥作用，国家发展也面临着新一轮的中长期投融资需求，如新型城镇化、棚户区改造、企业“走出去”等经济建设重点领域和薄弱环节，需要加大开发性金融支撑力度。正是在这样的背景下，国家开发银行进行了新一轮改革。2014年6月26日，银监会批复国家开发银行住宅金融事业部成立，全力支持棚户区改造项目，住宅金融事业部的成立是改革方向回归开发性金融的标志。2015年4月12日，国务院再次明确提出国家开发银行要建设成为开发性金融机构。至此，国家开发银行“开发性金融机构”的身份正式确立。因此，很多专家认同，此次改革方案的实质是结束国家开发银行的商业化转型之路，重新回归开发性金融的功能作用。

大力打造“开发性金融”

其实，国开行2015年的改革就是要大力打造开发性金融。

开发性金融有别于商业性金融，也与传统政策性金融存在差异。它与商业性金融虽然在市场化运作方面都较为成

熟，但区别主要在于最终目标的不同：商业性金融是以利润的最大化为经营目标，任何业务的开展都要以经营效益为运行准则；而开发性金融并没有把对利润的追求放在第一位，而是着力于建设和完善制度和信用体系，在不断改善市场状况的同时，获得必要的利润保障。它与传统政策性金融虽然都可以执行国家政策指令，但区别主要在于市场化的程度，也就是市场操作手段的不同：传统政策性银行，市场化手段有限，资金的依赖程度较高，业务开展较为单一，主要是执行国家的指令性任务；而开发性金融通过较为丰富的市场化运作，在执行政策使命的基础上，不断提升自身的市场竞争力，业务种类逐渐增多，业务范围逐步扩大，综合能力得到提升。因此，可以说，开发性金融是传统政策性金融的一种延伸和进步，是有别于商业性金融的一种先进政策性金融，它融合了上述两种金融的职能和功能，在我国经济建设过程中发挥着特殊功效。那么，我们且来看一下第二轮改革两年来国开行的发展轨迹。

首先，还是立足特色，区别于商业银行，以发行金融债券为主。

打开国开行的官网，最新的一条消息是，为庆祝香港回归祖国20周年，响应中央政府关于支持香港发展、推动内地和香港债券市场互联互通的重大部署，积极参与我国金融市场对外开放，国开行率先在中国银行间债券市场推出首批

“债券通”金融债券，并于7月3日面向全球投资者收集订单。

据悉，国开行通过中国人民银行债券发行系统公开招标发行1年期、3年期和10年期固定利率“债券通”金融债券，合计不超过200亿元，是同类品种中最大发行规模。符合人民银行要求的境外投资人均可通过“北向通”机制直接参与本期债券的认购。其中，1年期债券将同步在工商银行、农业银行、中国银行三家承办银行柜台面向全国个人投资者发售。因此，国开债本次发行将首次同时覆盖境内与境外、机构与个人、批发与零售等不同市场、不同投资者及不同渠道。

本次发行，国开行聘请中国银行、中信证券、农业银行、东方证券、建设银行、工商银行、宁波银行和杭州银行等8家境内机构作为主承销商，并由境内38家机构组成承销团；境外聘请香港上海汇丰银行有限公司、建设银行（亚洲）、日本三菱东京日联银行香港分行、星展银行、交通银行香港分行、农业银行香港分行、工银亚洲、中国银行（香港）、中银国际和渣打银行（香港）有限公司等10家机构作为跨境协调人。上述境内外机构将协同配合发行人，共同完成本次发行。

据介绍，发行“债券通”金融债是国开行发挥开发性金融独特优势，积极参与内地与香港债券市场互联互通合作，助力中国资本市场开放的又一重大创新实践。“债券通”的

落地对于丰富境内债券市场投资者类型，实现发行和交易网络的全球化布局，促进国内的评级、结算、清算等基础设施与国际接轨，激活离岸人民币市场，进一步推动中国资本市场有序开放，加快人民币国际化步伐等都具有深远意义。

其次，找准定位，助力国家改革。

银行业例行新闻发布会上，国家开发银行国际金融局局长梁惠江以“开发性金融服务‘一带一路’建设”为主题，介绍了国开行服务“一带一路”建设所做的工作、在“一带一路”高峰论坛期间取得的成果和下一步工作安排等。梁惠江表示，国开行将坚持项目的自偿性和可持续发展原则，成熟一个运作一个，拟通过3年左右时间落实2500亿元等值人民币“一带一路”专项贷款。

据介绍，“一带一路”高峰论坛上，在76大项、共计270多项成果中，涉及国开行的有5大项、25项具体成果。一是设立2500亿元等值人民币专项贷款。该成果由习近平主席在高峰论坛开幕式主旨演讲中对外宣布，包括三个子专项，即“一带一路”基础设施专项贷款、“一带一路”产能合作专项贷款和“一带一路”金融合作专项贷款。二是融资促进设施联通，签署印尼雅万高铁、老挝首都电网改造项目、斯里兰卡科伦坡港口城基础设施项目融资协议等。三是?e极推动产业投资，实现贸易畅通。签署阿塞拜疆天然气石化项目投融资合作谅解备忘录和哈萨克斯坦石油化工公司年产

50万吨聚丙烯项目担保协议等。四是加强金融合作，促进资金融通。与意大利存贷款银行签署中意联合投资基金谅解备忘录，与埃及银行、菲律宾首都银行分别签署贷款协议。此外，国开行还与伊朗商业银行、柬埔寨加华银行等签署了贷款条件书、合作框架协议等。五是增强民生投入，深化民心相通。国开行将举办“一带一路”专项双多边交流培训，设立“一带一路”专项奖学金等。此外，国开行还与有关各方达成了多项合作成果。

据悉，国开行提出，下一步，将认真贯彻五大发展理念，以“共商、共建、共享”为原则，继续做好五方面工作。一是坚持共商共建，努力实现合作共赢。二是坚持规划先行，促进项目开发培育。三是坚持聚焦重点，推动关键项目落地。四是坚持金融创新，提升服务能力和水平。五是坚持市场化运作，有效防范融资风险。

由此可见，国开行的发展，其实是得益于两点，即政策性银行的办行方向和稳步推进开发性金融服务。

对于坚持政策性银行办行方向方面，政策性银行成立至今，其作为我国金融体系的重要组成部分，在支持“两基一支”、“三农”和企业“走出去”等方面，发挥了积极作用，成为我国国民经济发展中不可替代的重要金融力量。即使在目前国开行商业化程度不断加深的情况下，国家对其政策性功能的需求仍是十分明显，这也说明了政策性银行完全转变

为商业银行的时机还不成熟。因此，坚持政策性的办行方向，自觉地服从和服务于党和国家的工作大局，始终把执行政策作为重中之重，这是职责所系、根本所在，要始终坚持不动摇。

对于稳步推进开发性金融服务方面，开发性金融具有“自生能力”，能实现可持续发展，是传统的政策性金融的发展和超越。在我国政策性银行中，国开行最为推行和贯彻开发性金融理论，并形成了一套较为成熟的运行机制。而农发行和进出口银行，虽然没有公开提出开发性金融的理念，但是观察其市场化运作情况，也具备一定的开发性金融特征。实践证明，在制度完备和监管得当的情况下，开发性金融有其存在的合理性、必要性和可行性。

正如国开行一遍遍重申的，坚持政策性银行的办行方向，稳步推进开发性金融服务，建设和完善市场化运作机制，以改革创新引领业务发展的总体方向，可以让政策性银行在获得可持续发展能力的同时，更好地服务国家经济建设，切实履行政策性银行的职责和义务。