小产权房问题现状及分析--

小产权房问题现状及分析

一、小产权房问题的现状

从各方面反映及媒体报道来看，小产权房量大、面广、问题多、争议大。

（一）规模大，影响范围广

据有关部门统计，通过带房入城、城中村改造、合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作开发等多种途径和形式，小产权房面积已达120亿平方米，约占全国村镇房屋的20%，成为重要的房地产类型之一。在北京、南京、天津、郑州、西安、成都、济南等城市都出现了大规模集中成片的小产权房，城市小产权房销售量都已超过当地房地产市场供应量的20%。目前，小产权房的购买者，客观上已形成了一个相当规模的群体，其中，既有政府官员、专家学者，也有商人、外地务工人员；既有普通工薪阶层、低收入居民，也有高收入阶层，涉及千家万户。

（二）价格低，客观需求大

小产权房之所以四处开花、受到市场大力“追捧”，主要原因在于价格低廉。据统计，与同一区域商品房相比，小产权房价格低30％至60％。在商品房价居高不下的状况下，明显的价格优势，让小产权房获得了巨大生存空间，尽管存在巨大法律风险，但小产权房依然热销，购买者趋之若骛。有的地区，小产权房不

仅成为中低收入家庭解决住房的一个重要途径，而且也成为高收入者投资和消费的重要选择目标。客观需求的不断增长，推动着小产权房开发规模越来越大，禁而不止。

（三）法律依据不足，存在问题较多

目前，小产权房的开发和销售缺乏明确的法律支持，有项目明显违反法律，其中存在的问题也较为突出：一是无法取得合法产权证，难以上市交易，一旦发生纠纷或遇到征地拆迁等情况，购房者的权益无法得到法律保护；二是开发缺乏统一、有效的管理和监督，基本上处于无序状态，相当部分项目配套设施和公用设施不健全，房屋质量得不到保障；三是物业管理混乱，多数小产权房项目物业管理并非由专业公司承担，而是由村委会组织人员来管理，由于缺乏专业技术，服务质量差，违法收费和治安等问题严重。

（四）社会反映强烈，各方观点针锋相对

1.部分专家学者和城市居民呼吁小产权房合法化

部分经济学家认为，集体建设用地上的小产权房合法化，有利于新农村建设和推动农村城镇化，符合集约节约用地的要求；有利于增加住房供应量和平抑快速增长的房价，一定程度上缓解了政府社会保障性住房的压力，弥补了政府职能的缺位；有利于增加基层政府收益和筹集乡村建设资金。

部分法律专家认为，现行禁止农民充分行使集体土地所有权

的法律和政策规定，有悖于公平和法治的原则；农村建设用地和宅基地管理的法律法规已滞后于城市化发展的需要，只有城市国有土地上建造的商品房才能入市流转的规定，是小产权房问题产生的直接原因；制度本身已出现问题，应当以此为契机进行集体土地产权制度改革。

部分城市居民认为，小产权房入市增加了房屋供给，为中低收入者提供了可供选择的房源，是平抑房价的积极因素；由于买不起商品房，部分居民不得不冒着一定风险去买小产权房。据一项网上调查显示，92%的受访者支持小产权房开发，希望小产权房合法化。

2.政府部门和开发商反对小产权合法化

政府部门认为，小产权房虽然满足了部分住房需求，但是，扰乱了正常的房地产市场秩序，违背了国家的现行法律和政策；小产权房合法化会威胁到耕地保护红线、造成政府收益流失、助长违法行为，应当坚决取缔。

多数开发商认为，小产权房价格便宜主要在于没有缴纳土地出让金和配套税费，绕过了层层审批关口，而商品房仅地价就占开发成本的30—50%甚至更多，零地价起步的小产权房直接与商品房争夺市场，明显不公平；小产权房合法化就是政府纵容违法。

（五）情况复杂，处理难度大

小产权房类型较为复杂，既有在集体建设用地上开发的，也

有在非法占用的耕地上开发的；既有符合规划，以“旧村改造”、“新农村建设”的名义申请批准后开发的，也有违法乱建的；既有历史上形成的，也有新开发和在建的；既有出售的，也有出租或以出租名义出售的。为此，一些地方政府根据现行规定也出台了清理办法，但是，执行起来阻力重重。对于不符合规划的项目应当拆除，但是，有的项目已经住进成千上万的居民，涉及众多群体利益，强行拆除势必引发剧烈的矛盾冲突，危及社会稳定；对于符合规划的项目，南京、石家庄等地曾试图通过补办手续合法化，但是，操作中遇到法律依据不足、用地指标受限、居民抵制缴纳税费等问题，只好暂停。

二、客观认识小产权房问题

小产权房问题的产生，有着深刻、复杂的历史原因，其中既有合法、合理的因素，也有不合法、不合理的因素，我们应当客观、理性地分析和看待。

（一）从法律上看，既有立法问题，也有执法问题

从历史上看，小产权房建设曾得到法律的支持。1986年6月全国人大常委会通过的《土地管理法》第41条、1991年1月国务院通过的《土地管理法实施条例》第26条规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费；1993年11月施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》

第18条规定，城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照相关审批程序办理。1998年8月修订《土地管理法》时取消了以上规定，1999年5月，国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，明确禁止城镇居民购买农民住宅。但是，对于根据原有规定开发建设和购买的住房，新的立法中并未给出相应处理办法，根据现行政策，这些住宅依然拿不到产权证，不能进行转让、出租和抵押。从法治的角度看，立法应具有连续性，政府应对先前做出的行为负责。

从现行法律规定看，小产权房开发和销售是违法的。1998年修订的《土地管理法》规定，除兴办乡办镇企业、农村村民建住宅、建设公共设施和公益设施等三类情况外，任何单位和个人进行建设，都要使用国有土地。1999年5月，国务院办公厅出台的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年10月，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地，同年，国土资源部印发的《关于加强农村宅基地管理的意见》进一步明确上述规定，并提出严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年12月,国务院办公厅印发的《关

于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，农民集体所有建设用地不得用于商品住宅开发。从这些规定看，各级政府及有关部门采取一系列措施打击违法开发和销售小产权房，属于严格执法的范畴，无可非议。但是，从1999年中央禁令出台以来的十几年间，各地小产权房开发仍在继续并泛滥，应当说与有关部门的管理缺位和执法力度薄弱不无关系。

（二）从成因上看，既有地方政府的责任，也有农民集体、城市居民法律意识淡薄的原因

从上世纪90年代开始，我国城市化进程加快，为适应这一形势的需要，各地开展了城中村改造、新农村建设、农民新居工程等一系列活动。在这一过程中，地方政府在财力有限的情况下，纷纷出台政策支持或默许乡镇、村组通过开发集体土地来筹集建设资金。因此，随着城中村改造和新农村建设的开展，北京、西安、济南、郑州等城市成片的小产权房拔地而起。可以说，部分小产权房的开发属于特定时期和特定条件下的产物，实践中，开发小产权房的收益也基本上用于支付建筑成本、农民保障与乡村公益设施建设等方面。因此，在大部分地区，小产权房的开发基本上得到了乡镇政府的支持、县区政府的默许，因为这合乎本地区利益。例如，北京通州宋庄画家村，经过十几年发展，成为中国最大的艺术家部落，被市政府规划为原创艺术与卡通产业集聚

区，地方政府和农民都受益，因而在广受关注的画家村农宅纠纷案中，地方政府义无反顾地站在了购买农宅的画家一边。

从各地情况来看，小产权房开发当初都是建设中心村和农民公寓。为筹集建设资金，只是在审批中借机虚报少量的建设指标。但是，在巨大利益驱动下，逐渐演变为一些乡镇、村委会大规模开发、违法建设，开发势头愈演愈烈，购买者也从最初的农民拆迁户演变为城市居民。农民集体的非法开发、城市居民的违法购买直接导致小产权房问题处于失控状态。

（三）从现实状况看，既有土地产权制度的原因，也有城市住房制度的原因

在土地产权制度上，集体土地权权利虽然法律中做出了明确规定，但其权利内容长期不明确，与国有土地权利相比，存在明显的权能缺失。不合理的集体土地产权制度，已成为农民土地权益实现的障碍。可以说，在城乡二元结构的土地产权管理制度下，小产权房问题一定程度上反映了法律意识不断增强的农民对其土地财产权的抗争和诉求。

在住宅制度上，前几年片面强调市场化，忽视了住宅的社会需求层次问题，导致政府提供的保障性住房不足，如：小产权房问题严重的济南市没有开发真正意义上的经济适用房，西安市至今只建了200多套廉租房。当不断攀升的房价严重超出普通购房者承受能力时，小产权房在客观上满足了中低收入阶层的住房需

求，成为除商品房、廉租房、经济适用房之外的一种城市房屋供应类型。应当说，小产权房热销代表了一种刚性需求，是高房价的并发症，反映出城市低收入家庭对低价房的强烈渴望。可见，如果不解决房价疯涨问题，小产权房问题就难以从根本上解决。

因此，住宅制度的不足与土地产权制度的弊端交织在一起，客观上放大了小产权房问题的影响。一方面农民渴望自己不断升值的土地变现成财产，另一方面城里人需要便宜的住房，二者如干柴烈火，仅靠简单的禁令和不受法律保护的说辞难以浇灭。