中国小产权房_现状_成因与问题

[收稿日期]2009-03-06

[作者简介]程浩（1977-），男，安徽六安人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，深圳大学当代中国政治研究所讲

师，主要从事政党政治、集团政治与公共政策研究。

中国小产权房：现状、成因与问题

程

浩

（武汉大学

政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

[摘要]近几年，全国几乎所有大中型城市及其近郊，均出现了以旧城改造、城中村改造甚至新

农村建设等名义违规开发建设、销售的小产权房，其建设数量、区域分布、市场需求等，都已相当庞大，具备了相当深刻的社会影响力。小产权房的形成、发展壮大，既有房地产市场体制机制不健全、城乡土地收益二元分配不合理、城乡住房二元管理体制不完善等客观原因，也有不同利益主体急欲利用小产权房进行套利、逐利、分利等主观原因。小产权房合法性问题、占地违规问题、房屋产权法律属性问题以及农村宅基地规划、由“买房落户”衍生的户籍制度等问题，都相当突出，成为政府不得不严肃面对、认真考量的难题。

[关键词]房地产市场；小产权房；住房；住房政策

[中图分类号]

F293.31

[文献标识码]A [文章编号]1007-5801（2009）02-0062－06

第13卷第2期2009年4月

中共中央党校学报

Journal of the Party School of the Central Committee of the C．P．C．

Vol．13，No．2Apr.，2009

伴随着中国城市房地产市场近几年的起伏跌宕，全国几乎所有大中型城市及其近郊出现的小产权房，成为政府、媒体、学者、开发商及广大民众普遍关注的住房问题之一。归纳对小产权房的解释，主要有三种：第一种解释针对发展商待售商品房的产权而言，将发展商待售商品房的产权叫大产权，购房人已购商品房的产权叫小产权，这种解释基于购房人的产权由发展商的产权分割而来；第二种解释按房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分，不需要再缴土地出让金的叫大产权房，需要补缴土地出让金的叫小产权房，按这种解释，普通商品房就是大产权房，经济适用房、军产房、政府和原国有企事业单位的集体房产（住房）等都是小产权房；第三种解释按房屋产权证的发证机关来区分，县级及以上人民政府主管部门颁发产权证的叫大产权房，由乡镇人民政府或村（居）委会颁发产权证的叫小产权房。

目前，第一、二类小产权房是合法的，只要交足购房款，或转让时补缴土地出让金，就可以自由买卖，法律规定较为明确，而第三类小产权房的法律属性存在较大争议，官方认为此类小产权房并不构成真正法律意义上的产权，因此，其权益得不到法律保护。本文要讨论的“小产权房”，属于第三类。

一、小产权房的发展现状

小产权房在各地以旧城改造、城中村改造、新农村建设等名义存在已久，发展到今天已呈难以遏制之势。即使在国家原建设部、国务院办公厅分别于

2007年6月、12月先后发布购买小产权房“风险提

示”和严禁违规开发小产权房、劝禁城镇居民购买小产权房“通知”之后，仍有大量城郊村镇打着建设社会主义新农村的名义，在集体土地上违规开发建设

小产权房。据中国新闻网载文介绍，目前中国60％以上的房屋资源还没有实现商品化运转。通过旧城改造、城中村改造、合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式，涉及城市居民和公司拥有的小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，其中涉及村镇住宅的大约50多亿平方米，涉及村镇生产性建筑的规模也很大，它甚至已经成为许多中小企业、三资企业的主要的生产场所[1]。由于在建、已建小产权房分散而“隐秘”，其数量很难统计，还由于没有完善的销售手续，小产权房在全国范围内占住房总量的比例也很难统计。

目前，以旧城改造甚至新农村建设名义，违规在农村集体土地上进行小产权房开发建设的形式主要有三种，一是一些村（居）未经审批，擅自组建队伍进行建设；二是部分村（居）与开发商合作，由村（居）出地，开发商出钱，双方利益分成；三是个别村（居）直接把农村集体土地卖给开发商，非法转让集体土地使用权。开发建成后的小产权房，从物业形态看，一般是普通住宅，也有少量高档住宅和别墅，北京等地还有三合院、四合院等稀有物业类型。从价格看，一般只有同样位置商品房价格的40％至60％，城市低收入群体买不起高价房，小产权房就是他们心目中的经济适用房。从购买对象看，以北京为例，主要有5类群体购买小产权房：少数手里有土地、旅游等资源的政府官员；选择第二居所的高收入群体；用房屋做投资生意的人；外地来京初期获利的务工人员；普通工薪阶层，其中，选择第二居所的高收入群体、用房屋做投资生意的人、外来务工人员占绝大多数，普通工薪阶层几乎很少[2]，而在武汉，购买廉价小产权房的人群并非中低收入家庭，老板、公务员、教师甚至包括律师等中高收入群体是这个灰色市场的交易主体[3]。从买卖手续看，未办理国家土地使用证、建设许可证和预售许可证，没有缴纳商品房买卖契税，没有在国土房管部门备案，买卖双方一般只签订一份“购房协议书”，换言之，这样的小产权房买卖是国家所不认可的，购买此类房屋的权益也不受国家法律所保护。从使用成本看，物业管理费便宜、水电费便宜、采暖费便宜，交通费相对较高（一般需要自驾车出行）。从物业管理看，多由乡政府指定的开发商成立物业管理机构进行管理，服务和管理水平不是很高。

据部分媒体典型个案调查和国土资源部抽样调查资料显示，目前在北京、天津、成都、西安、武汉、南京、济南、郑州、珠三角等地，均已建起大量的小产权房。国土资源部执法监察局负责人表示，小产权房问题在北京、天津、济南、郑州等一些城市比较突出[4]。北京市小产权房从20世纪90年代中期就开始陆续出现，当时主要是一些明星、艺术家等为了休闲或养老到郊区买地盖别墅，或者直接购买农家院。“当时购买的人比较少，而且不是作为第一居所使用，所以并没有引起相关部门注意”，然而，从2003年开始，小产权房的性质发生了变化，“很多人开始购买‘小产权房’，作为第一居所使用。”[2]2003年之后，小产权房的开发建设也开始变为当地村委会、镇政府的大规模开发行为。据中国房地产协会测算，到2007年6月原建设部发出《关于购买新建商品房的风险提示》前后，北京小产权房大约占到北京在售楼盘总量的两成左右，其房价多在每平方米2500元至4000元之间，这仅为四环内商品房价格的25%至30%[2]。北京市我爱我家房地产经纪公司估计，北京已售和在建的小产权房总面积将超过1000万平方米[5]。从区域分布看，北京小产权房主要集中在昌平、房山、通州、密云、顺义、怀柔等近郊区域[2]。

在近几年商品房价格不断攀高、土地资源日趋稀缺的全国几乎所有大中型城市，均出现了以旧城改造、城中村改造、合村并镇、新农村建设等名义违规开发建设的小产权房，并呈蔓延之势。如在天津，据焦点天津房地产网调查，不仅近郊地区有小产权房在销售，远郊地区也开始有所分布，虽为星星之火，却有遍地开花之势。由于其价格相比同地段商品房每平米至少低2000元左右，吸引了不少购房者的目光。焦点天津房地产网面向网友的调查显示，超过半数的人表示会考虑购买小产权房，且随着城市外扩趋势的进一步加快，是否位于市郊也已不是购房人考虑的首要要素。据有关部门统计，在天津，郊县地区小产权房销量已经占到整个市场的20%[6]。在成都，据《天府早报》报道，目前在三环路外的城乡结合部，不少楼盘建在农民的宅基地上，严格来说是不折不扣的“小产权房”。据业内人士估算，目前成都全市小产权房业主至少数以万计。购买这些房子的人，有当地乡镇基层政府工作人员及其亲友，有退休老人，还有一些其他地方移居成都、选择在成都安家

落户的外地人，更多的则是收入一般的工薪阶层，也有部分投资的，买来出租[7]。在西安，据新华网报道，小产权房主要集中在城郊和城乡结合部，许多小产权房都是以城中村改造的名义进行，村委会拿出一部分土地，以城中村改造的名义和开发商合作建设或自己建设，在安置了本村村民之后将剩余房子拿出来销售[8]。在武汉，小产权房多集中于城中村及城市边缘地带，多是农民用宅基地建房或城市周边乡村大面积进行新农村建设时，在资金不足的情况下引进外援开发，一部分留给当地村民居住，另一部分则向外发售。成品楼往往是面积较大的独栋别墅，价格一般比周边楼盘低一半以上。而且，由于房屋出售量不大，武汉小产权房交易信息只在知情人的圈子中散布，不会像其他城市一样打出大幅广告[3]。在南京，《经济参考报》、《南京晨报》撰文指称，城郊的小产权房从2000年左右就出现了，一些村组、街道、社区纷纷圈地搞起了房地产开发，2007年前后市场上大约有将近200个小产权房项目，有的村组开发的项目现在已经住进了几万人。这些小产权房实际起到了经济适用房的作用，因为价格便宜，吸引了许多中低收入者来购买[9]。在济南，就连政府为节水保泉制订的“南控”规划，也难以控制一些违规小产权房项目在南部山区的任意开发。在2007年7月实施拆除风暴之前，济南市内5区和高新区有145个村居正在实施违法旧村（居）改造，已建成小产权房住宅面积约700万平方米，还有约300万平方米开工在建[10]。在郑州，一些城中村及城市周边村庄利用集体土地，借城中村改造之名变相搞房地产开发的行为屡禁不止，严重扰乱了土地市场秩序[11]，“惠济区已建和在建的小区95%都是小产权房”，花园口镇南月堤村开发的社区、花园口镇京水村所开发的若干社区、家属院等均是小产权房……而在这所有的已建成的小产权房社区里，基本上都住满了人，而且“90％以上是市里的人”[12]。在珠三角，城市化、城镇化进程速度相对较快，程度（水平）相对较高，由此直接促进和造就了城郊和城中村的小产权房以规模化的方式不断蔓延和拓展。“在珠三角地区，农民宅基地的出租甚至出售早已形成了一个庞大的灰色市场。……上世纪90年代中期开始，‘村集体出地，开发商出钱’的所谓‘集资房’在广州大行其道。”[13]东莞还曾出现印发“郭富城”、“张三丰”等宣传单售卖小产权房的独有的售楼方式。一些机构、专家的抽样调查显示，珠三角地区小产权房的数量非常惊人，深圳这样的城市小产权房（农民房）占城市住房总面积的比重可能高达40%至50%[14]，而宅基地上小产权房的出租则占据了广州房屋出租市场一半以上的份额[13]。

二、小产权房的成因分析

《中国经济周刊》时评认为，小产权房的出现背景，其实与近一段时间涌动的“单位集资建房”、“个人合作建房”等一样，是高房价下越来越多的市民买不起房而出现的必然结果[15]。中南民族大学有学者认为，小产权房出现的根本原因是城乡土地被人为分割成了二个体系的不合理制度，只要城乡土地市场未实现一体化，小产权房就不可能退出历史舞台，随着城市房价的飙升只会愈演愈烈，将低收入群体也逼进购买小产权房的大军之中。即使国家重典高压也很可能只是把小产权房逼进黑市交易，但不可能杜绝其存在[3]。

杭州网载文指出，小产权房一度繁荣昌盛的根源有二：一是省去了三大成本（购地成本、各种税费、由土地和房地产市场管制造成的“公关成本”甚至“腐败成本”），价格有绝对吸引力；二是当下土地收益分配失衡。在开发商、几级地方政府、村与村民的层面，利益分配呈倒金字塔形，为了保有土地利润，村级组织与村民有极大经济动力推动小产权房的开发[16]。中国新闻网载文认为，导致小产权房大量产生的根本原因有三：一是近20年来中国城市化、工业化的高速进程。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45%，这是人类历史上最大的一次城市化转型。根据国家有关部门预期，“按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。”大规模的城市扩展造就了中国历史上的村镇规模以最快的速度急剧减少，也直接促进和造就了小产权房以规模化的方式不断诞生和运转。小产权房的住宅目前总体上已相当于中国120亿平方米城镇住宅的40%以上，小产权房已经成为中国最重要的房产权利类型之一。而且，中国城乡房屋不采取一元化的管理体制，伴随着高速度的城市化，小产权房的运转规模也就会不断

扩大。

二是近20年来落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系远不够。有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。各级政府2006年通过招、拍、挂和协议转让土地的土地出让金收入高达13168.98亿元，相当于2006年国家财政收入的30%，成为中国地方政府推进改革的主要资本。不可否认，土地的开发肯定有地方政府和开发商的贡献，但是对原土地权利人的利益侵占也是关键的利润来源，它导致了村民和村集体推动小产权房发展的巨大利益动因。为此，目前仅依靠广东、成都、重庆、天津、上海等地的集体土地改革试点已不足应对小产权房造就的改革利益的调整了，以新的全国性的法规统一解决小产权房问题已成为改革的必然。

三是近10年来中国的房改没有根据1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的承诺，落实房改的进程和政府担保。该项改革指南强调：“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”[17]事实上，由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，没有广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖开发商的商品化住房的开发以解决城市住房需要，导致中国最高的城市化发展速度与最高的城市房价并存。倘若政府依据全国住房改革的承诺，提供足够的低价房以适应从福利分房为主到商品化住房为主的过渡时代的需求，也会极大地抑制小产权房的发展[1]。

综观各方述评后，小产权房“欣欣向荣”的成因，还可以从如下主客观两个层面加以体认：一是客观上小产权房买卖方市场已经形成并颇具规模。近10几年来，中国社会结构发生了较大变动，城乡二元分割而治的模式被迫松动，城乡人口频繁而又密集地流动，一方面，一部分城市近郊农民因进城务工、子女教育、收入增长、意欲改善生活境遇等移居城市，腾空了近郊农户部分宅基地，加上村镇的违规批转和变卖，为小产权房开发提供了一定量的、必要的空间，同时，一部分近郊农民自建房直接转让，变成了小产权房；另一方面，不少远郊、外地进城务工人员、城市低收入群体因不堪高价商品房之累而定居近郊小产权房，一部分城市高收入群体为保值增值进行投资、选择第二居所乃至第一居所而选购小产权房，为小产权房售卖准备了较大的买方市场。二是主观上不同利益主体急欲利用小产权房进行套利、逐利、分利。市场经济的发展分化了原本虚构的“社会整体利益”和高度同构的“国家利益”，社会个体的利益意识相继觉醒，小集体利益逐步形成，呈现出明显的“分利集团化”，一方面，农村建设土地使用者（农户、村居、乡镇企业）甚至耕地使用者（农户）急欲利用土地进行“套利”，于是，转让土地使用权、设法开发小产权房虽禁难止，另一方面，村镇干部以带领村民共同致富为名，与之结成“利益共同体”，通过批转变卖土地、协同开发小产权房进行“逐利”，部分建筑商、地方政府及其官员参与分利，形成“分利集团”，共同推动城郊小产权房开发热潮。

三、小产权房的突出问题

自2006年9月北京宋庄画家村多起农民房诉讼以来，小产权房合法性问题引发激烈讨论，全国各级主管部门明确表示，小产权房不受法律保护。一些法律专家也表示，小产权房实际上并没有真正的产权，没有土地使用证和预售许可证，房管部门也不会给购房合同备案。因此，小产权房就算可以转让，实际上并不具有任何法律效力。由于小产权房没有产权证，一旦遇上国家征地拆迁，购房者将得不到任何补偿[18]。不过，中央党校有学者则认为，按照我国《宪法》和《土地管理法》，小产权房是合法的，而拆迁小产权房则是违法的[19]。

小产权房占地问题是整个小产权房被定位违规的直接原因。业内人士直言，小产权房违规的背后是政府与小产权房开发商和村集体的一场利益博弈，“政府征收农村集体所有制土地，出让给开发商可以获得土地出让金，可是农村集体组织在集体土地上盖房，政府却一无所得。这恐怕就是政府禁止小产权房出售的根本原因。”[20]“目前，小产权房的利益核心不是房屋造价多少，受惠于国内通胀的限度，房屋造

价的上涨大多数人还能接受，其利益核心在地价，受惠国内资产价格的巨大升势，它使城乡居民可以通过灰色地带享受小产权房地价上涨的特殊利益以对付中国的高房价和通货膨胀。”[1]山东大学有学者认为，“小产权房”虽然满足了部分低收入群体的住房需求，但它扰乱了正常的房地产、土地市场秩序，造成了政府土地资源收益的流失。

小产权房在交付使用或入住后，也存在一些不容忽视的现实问题：由于多数小产权房是毫无资质的建筑队伍在短时间内“量贩式”盖起，无规划、无勘测、无验收，加上一些小产权房肆意加盖、无约束地装修，房屋质量明显缺乏保障，房屋售后保修难以保证，入住后的物业管理也极易出现问题；小产权房一般地处远离城市的城郊或农村，公共设施落后，交通成本畸高（无公共交通，打的不便，一般要自驾车），还潜藏着公共安全等诸多风险；购房者在使用房屋过程中产权有不确定性，只可以使用，但不方便买卖或转让；由于难以办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续，小产权房本身缺乏明晰的产权，购房者未来在遗产继承时也会遇到困难。

重典严禁而又屡禁不止的小产权房，还折射出如下几个具有重大理论意义的现实问题：一是农民宅基地规划缺乏统一的依据和标准，其正当性常遭质疑。在大量小产权房在建已建的2008年1月1日之前，并没有可用于指导农民宅基地规划的专门法；2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》虽将城乡纳入一体规划，但各地政府掌握的尺度却因人情因地域而差异显著。二是根据中央精神，“有条件的地方”，“相对集中建设公寓式楼房”[21]后，多出来的宅基地能否多建“公寓式楼房”用于租赁或转让？农村居民能否像城镇居民一样购买多套房产？三是为农户建房专用的宅基地仍属集体所有，农户承包尽管有如十七届三中全会所确定的“长期不变”并可以“以多种形式流转土地承包经营权”，但并非“永佃”，更不能“自由买卖土地”，倘遇国家征用或集体重新规划利用，有损于农户房屋产权的，该如何调处？四是根据2004年第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第八条规定，“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”，那么，劳动者能否自行或联合利用自留地、自留山“经营”开发小产权房？五是有望破解的户籍制度既然允许农村居民到城市“买房落户”，城市居民能否到农村“买房落户”或“承包”宅基地后建房落户？不同集体的农户能否交换宅基地和住房而改变居住环境？六是公民的“迁徙自由”如何在住房政策中加以体现和保障？

《南方都市报》社论认为，无论是建设数量还是市场需求，小产权房都相当庞大，具备了相当深刻的社会影响力，成为政府不得不严肃面对的问题。小产权房作为官方言辞中的“土地违规”现象，实为积淀而生的社会问题[22]。针对小产权房问题，中央及有关部门一直在试图进行规制。小产权房问题比较突出的部分城市，地方政府也在设法努力规制。但是，正如《南方都市报》社论所指出的，即便是在国家最高土地行政管理部门，对于如何处置小产权房也存有分歧。强调既定政策的权威性，继续宣告小产权房的非法身份，实质上体现了行政者的消极退守，无助于弥补小产权房在政策及现实处境下的分裂局面[22]。《中国经济周刊》特约撰稿人发表时评质问：面对公众“铤而走险”去买小产权房，政府主管部门究竟应该怎么办？采取“封杀”措施，是不是合适？是不是一个利于百姓住房难题解决和房地产业规范发展的正确选择？小产权房政策选择的最基本标准到底是什么？封杀还是引导的政策比较和选择中，究竟是让老百姓“买得起房、住得上好房”重要，还是维持一个被暴利垄断的房地产市场更为重要？这是一个基本的问题。……政府在住房政策上的“第一要务”，应该是使人民买得起、住得好房。……政府部门要做的应该是引导而不是“扼杀”；要为其从“合情合理”到“合法合规”、走上制度化的合法渠道提供政府部门应有的作为①。

①在一些国家，政府不能为公众提供应有的住房福利，是一种行政的不作为，会被诉讼到法院。如在法国就有“可抗辩居住权”；韩国也有官员因为高房价引咎辞职；新加坡之所以能从一个千疮百孔的落后岛国发展成为全球最具竞争力的国家，一个重要的方面就是它把“居者有其屋”视为一项基本国策，建国伊始就大力建造组屋（相当于中国的经济适用房），并使85％的国民以极低的价格就可以享有，使得国民在“乐业”上无后顾之忧。这也从一个侧面提示我们，政府住房政策的核心，就是要“居者有其屋”。

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(责任编辑辛向前)